Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách theo hiến pháp việt nam 2013 (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

THỰC HIỆN NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH THEO
HIẾN PHÁP VIỆT NAM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - NĂM 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP


TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

THỰC HIỆN NHIỆM VỤ VÀ QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH THEO
HIẾN PHÁP VIỆT NAM 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và hành chính

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Vũ Công Giao

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CẢM ƠN
Với tình cảm chân thành, tác giả xin chân thành cảm ơn sự quan tâm,
giúp đỡ của Khoa Hành chính - Hiến pháp, Khoa Sau Đại học, lãnh đạo
trường Đại học Luật Hà Nội, đã tạo mọi điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành
luận văn.
Đặc biệt, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Vũ Công
Giao – Khoa Luật, Đại học Quốc gia, đã tận tình hướng dẫn tác giả trong suốt
quá trình lập đề cương nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Tác giả xin cảm ơn sự quan tâm, tạo điều kiện của Lãnh đạo Trường
Trung cấp Luật Thái Nguyên, các đơn vị, phòng, khoa đã tạo điều kiện để tôi
tham gia học tập và nhiệt tình tham gia đóng góp ý kiến thông qua trao đổi
trực tiếp về những nội dung của đề tài.
Mặc dù đã được nghiên cứu kỹ và bản thân đã có nhiều cố gắng, song
luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót, mong được những ý kiến chỉ
dẫn, đóng góp của các thầy cô giáo và bạn bè đồng nghiệp để bổ sung, góp
phần hoàn thiện luận văn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Thái Nguyên, tháng 8 năm 2016
Tác giả


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Viết tắt

Nội dung

UBND

Ủy ban nhân dân

TAND

Tòa án nhân dân

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 1
Chương 1 1
LÝ LUẬN VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG XÂY
DỰNG CHÍNH SÁCH 1
1.1. Chính sách và xây dựng chính sách 1

1.1.1. Khái niệm chính sách và xây dựng chính sách 1
1.1.2. Chủ thể xây dựng chính sách
8
1.1.3. Quy trình xây dựng chính sách 12
1.1.4. Các tiêu chí đánh giá chính sách 15
1.2. Vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng chính sách
19
1.2.1. Vị trí, vai trò của Chính phủ trong bộ máy nhà nước 19
1.2.2. Vị trí, vai trò của Chính phủ trong hoạch định chính sách quốc gia
22
Tiểu kết chương 1
25
Chương 2 26
PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ NHIỆM VỤ, QUYỀN
HẠN CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG CHÍNH
SÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 26
2.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách
theo pháp luật Việt Nam
26
2.1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ
trước Hiến pháp năm 201326
2.1.2. Những điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 về nhiệm vụ, quyền
hạn trong xây dựng chính sách của Chính phủ 30
2.1.3. Khuôn khổ pháp luật hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn trong xây
dựng chính sách của Chính phủ ở nước ta hiện nay 35
2.2. Thực trạng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong
xây dựng chính sách ở Việt Nam 40
2.2.1. Khái quát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
trong xây dựng chính sách trước Hiến pháp năm 2013
40

2.2.2. Kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong xây
dựng chính sách từ Hiến pháp năm 2013 đến nay và nguyên nhân49
2.2.3. Những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ trong xây dựng chính sách từ Hiến pháp năm 2013 đến
nay và nguyên nhân.
53
Tiểu kết chương 2
62
Chương 3 63


QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH CỦA
CHÍNH PHỦ VIỆT NAM HIỆN NAY
63
3.1. Các quan điểm 63
3.2. Các giải pháp
66
3.2.1. Cụ thể hoá Luật tiếp cận thông tin và ban hành Luật giám sát và
phản biện xã hội
66
3.2.2. Đổi mới quy trình xây dựng chính sách 68
3.2.3. Ban hành Luật ban hành quyết định hành chính
71
3.2.4. Cụ thể hóa quy định về xác định trách nhiệm trong vấn đề ban
hành chính sách của Nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng 73
3.2.5. Đẩy mạnh việc nghiên cứu và học hỏi kinh nghiệm quốc tế trong
công tác hoạch định chính sách, phù hợp với thực tiễn ở nước ta. 74
Tiểu kết chương 3
76

KẾT LUẬN
77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 6 ngày 28/11/2013. Bản Hiến
pháp lần này có nhiều điểm mới quan trọng so với Hiến pháp 1992 (sửa đổi
bổ sung năm 2011), trong đó, chế định Chính phủ có một điểm mới căn bản
đó là việc bổ sung nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính
sách. Cụ thể, theo quy định tại khoản 2, điều 96, Hiến pháp 2013, Chính phủ:
“2. Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước
và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban
thường vụ Quốc hội”;
Quy định nêu trên là sự mở đường cho Chính phủ trong việc chủ động
đưa ra các chính sách điều hành sự phát triển mọi mặt của đất nước. Với quy
định này, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ không còn bó hẹp chỉ trong việc
“Thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo;”
(Khoản 9, điều 112, Hiến pháp 1992).
Trong bối cảnh nêu trên, việc nghiên cứu quy định mới về nhiệm vụ và
quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách theo Hiến
pháp Việt Nam 2013 là rất cần thiết, nhằm bảo đảm quy định này được tuân
thủ, thực thi đầy đủ và hiệu quả trong thực tế.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ trước tới nay ở nước ta đã có một số công trình khoa học trực tiếp
hoặc gián tiếp nghiên cứu về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong hoạt

động xây dựng chính sách, trong đó tiêu biểu như:
- GS. TS Lê Minh Tâm (2006), Quyền hành pháp và chức năng của
quyền hành pháp, NXB Chính trị Quốc gia.
- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, NXB
Đại học quốc gia Hà Nội, 2005; Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà
nước, NXB Giao thông vận tải, H.2001; Chính phủ trong nhà nước pháp
quyền, NXB. Đại học Quốc gia Hà Nội, H.2008
- Hiến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (sách chuyên khảo),

7


NXB Đại học quốc gia Hà Nội, H. 2011, đồng chủ biên GS.TS. Nguyễn Đăng
Dung - GS.TS. Phạm Hồng Thái - TS. Vũ Công Giao.
- Nguyễn Quỳnh Liên (2014), Vai trò của Chính phủ trong xây dựng
chính sách pháp luật và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm
quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại địa chỉ:
nldvietnam.org/files/uploads/files/2015_06_12_%20Nguyen%20Quynh%20L
ien.pdf
- Đặng Ngọc Dinh (2015), Nghiên cứu đánh giá chính sách, Tạp chí
Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, tập 31, số 1 (2015) trang 57-62;
- Kenichi Ohno (2012), Đổi mới quy trình làm chính sách của Việt
Nam. Diễn đàn kinh tế phát triển, 2012.
- Nguyễn Thị Hà (2010), Quyền hành pháp và tổ chức quyền hành
pháp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ luật học, bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học
Quốc gia; …
Các công trình nghiên cứu nêu trên đã cung cấp một lượng kiến thức,
thông tin lớn về đề tài nghiên cứu. Đây là nguồn tài liệu tham khảo chính cho
tác giả khi thực hiện luận văn này.
Mặc dù vậy, hầu hết các công trình nghiên cứu đã nêu trên chưa cập

nhật những quy định mới trong Hiến pháp năm 2013 và một số đạo luật
chuyên ngành mới được Quốc hội sửa đổi và xây dựng trong các năm 20132016. Chính vì vậy, luận văn này vẫn cần thiết và có giá trị lý luận, thực tiễn.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, pháp lý và
thực tế liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ
trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
8


Về mặt nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan
đến việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính
sách, không mở rộng sang các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ, cũng
như nhiệm vụ, quyền hạn xây dựng chính sách của các cơ quan nhà nước khác.
Những dẫn chiếu về các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Chính phủ và nhiệm vụ
quyền hạn của các cơ quan nhà nước khác trong việc xây dựng chính sách chỉ
để làm rõ hơn các đặc điểm, tính chất và yêu cầu với việc thực hiện nhiệm vụ
và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách.
Về mặt không gian, nghiên cứu của luận văn chỉ giới hạn trong bối
cảnh của Chính phủ Việt Nam. Những phân tích về nhiệm vụ, quyền hạn của
Chính phủ các quốc gia khác trong việc xây dựng chính sách chỉ ở mức khái
quát, để tham chiếu so sánh.
Về thời gian, luận văn chỉ tập trung phân tích những vấn đề pháp lý và
thực tiễn nảy sinh sau khi Hiến pháp 2013 được thông qua. Về mặt pháp lý,
đó là các quy định có liên quan của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính
phủ 2015, Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật 2015 và một số văn
bản pháp luật khác được xây dựng từ sau khi Hiến pháp 2013 mà đề cập đến
nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách. Việc dẫn
chiếu đến các quy định pháp luật và thực tiễn trước đó chỉ mang tính chất khái

quát, nhằm làm rõ thêm những điểm mới về nhiệm vụ và quyền hạn của
Chính phủ trong xây dựng chính sách theo pháp luật hiện hành.
4. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
4.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là phân tích làm rõ những vấn đề lý
luận, pháp lý và thực trạng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ
trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, từ đó
chỉ ra những tồn tại, hạn chế và đề xuất những giải pháp khắc phục.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Xuất phát từ mục đích nghiên cứu nói trên, luận văn xác định những
nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về nhiệm vụ và quyền hạn của
Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm
2013, chỉ ra cơ sở lý thuyết của hoạt động này.
- Phân tích khuôn khổ pháp luật hiện hành của Việt Nam về nhiệm vụ
và quyền hạn của Chính phủ trong xây dựng chính sách.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của
Chính phủ trong xây dựng chính sách theo quy định mới của Hiến pháp năm
9


2013 và đề xuất những quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động này
của Chính phủ trong thời gian tới.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng các phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm
của Đảng, Nhà nước ta về tổ chức bộ máy nhà nước.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến của

khoa học xã hội để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra. Cụ thể:
- Các phương pháp tổng hợp, phân tích tài liệu để làm sáng tỏ những
vấn đề lý luận về xây dựng chính sách công và về vị trí, vai trò của Chính phủ
trong xây dựng chính sách công (ở Chương I).
- Các phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh các tài liệu,
báo cáo chuyên môn của Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác ở cấp
trung ương để đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về nhiệm
vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước
ta trong thời gian qua (ở Chương II).
- Các phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để đề xuất các quan
điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, đổi mới tổ chức, nâng
cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động
xây dựng chính sách ở nước ta trong thời gian tới (ở Chương III).
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Luận văn đã góp phần làm rõ hơn một số vấn đề lý luận và thực tiễn về
hoạt động xây dựng chính sách nói chung và nhiệm vụ xây dựng chính sách
của Chính phủ nói riêng theo Hiến pháp 2013; đồng thời đề xuất được một số
10


quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả việc thực hiện nhiệm vụ xây dựng
chính sách của Chính phủ.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu
tham khảo trong cho công tác nghiên cứu về chính sách hoặc sử dụng trong
quá trình ban hành các văn bản dưới luật về quy định, hướng dẫn hoạt động
xây dựng chính sách của Chính phủ. Luận văn cũng có thể được sử dụng làm
tham khảo trong hoạt động giảng dạy về chính sách công ở Đại học Luật Hà
Nội và các cơ sở đào tạo khác ở Việt Nam.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Lý luận về vị trí, vai trò của Chính phủ trong xây dựng
chính sách
Chương này tập trung phân tích làm rõ cơ sở lý luận và khuôn khổ
pháp luật hiện hành của Việt Nam về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
trong xây dựng chính sách công.
Chương 2: Pháp luật và thực thi pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của
Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở Việt Nam
Chương này nhằm phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ và
quyền hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước ta
trong thời gian qua, đặc biệt là từ khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua
đến nay, chỉ ra những kết quả, hạn chế và lý giải những nguyên nhân của các
kết quả, hạn chế.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp tăng cường hiệu quả thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn xây dựng chính sách của Chính phủ Việt Nam hiện nay
Chương 3 nhằm đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện khuôn khổ
pháp luật, đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ và quyền
11


hạn của Chính phủ trong hoạt động xây dựng chính sách ở nước ta trong thời
gian tới.

12


Chương 1
LÝ LUẬN VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH
1.1. Chính sách và xây dựng chính sách
1.1.1. Khái niệm chính sách và xây dựng chính sách

1.1.1.1. Chính sách và mối quan hệ của nó với pháp luật
Ở nước ta, “chính sách” là thuật ngữ thường xuyên được sử dụng trong
khoa học quản lý. Mỗi công ty, đơn vị kinh tế có thể có những điều kiện khác
nhau về chế độ lương, thưởng, phụ cấp, học tập, du lịch… dành cho nhân
viên. Các điều kiện đó được gọi chung là “chính sách đãi ngộ”. Ở trường hợp
khác, mỗi quốc gia có thể có những phương thức khác nhau để đạt được các
mục tiêu về kinh tế, xã hội. Các phương thức đó được gọi là chính sách kinh
tế, chính sách tiền tệ, chính sách dân tộc, tôn giáo, ngoại giao… Được sử
dụng thường xuyên nhưng xét về lý luận và theo quy định pháp luật Việt Nam
thì khái niệm “Chính sách” được hiểu như thế nào?
Xét về lý luận, qua tham khảo các tài liệu về Chính sách công, nhận
thấy hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau về “chính sách”. Theo kết quả
nghiên cứu của TS. Nguyễn Văn Cương, Phó Viện trưởng Viện Khoa học
pháp lý, Bộ Tư pháp1, có một số qan niệm về chính sách đang được phổ biến
như: “Chính sách là bất cứ thứ gì mà chính quyền lựa chọn làm hoặc không
làm”; “Chính sách là chuỗi hành động hay không hành động một cách có chủ
đích được một chủ thể hoặc nhóm chủ thể tiến hành để giải quyết một vấn đề
hoặc một sự quan ngại”; “Chính sách là một quá trình hành động có mục
đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc
giải quyết vấn đề” (James Anderson, 2003).... Theo cách tiếp cận như trên,
PGS.TS Vũ Cao Đàm định nghĩa chính sách như sau: “Chính sách là một tập
hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản
lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào
động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong
chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”2. Theo tác giả thì khái niệm
“hệ thống xã hội” được hiểu theo một ý nghĩa khái quát. Đó có thể là một
quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường.
1 Tài liệu Tập huấn Kỹ năng công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp, tháng 11 năm 2015
2 Th.S Ngô Tự Nam (2012), “Tổng quan về phân tích chính sách”, Trung tâm bồi dưỡng đạo biểu
dân cử, tại địa chỉ ngày truy cập 26/7/2012

13


Theo Từ điển tiếng Việt thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ
thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và
tình hình thực tế mà đề ra”3.
Từ các quan niệm nêu trên, nhận thấy các nhà nghiên cứu đều thống
nhất cho rằng “Chính sách” thường có các đặc điểm như sau:
(i) Có mục đích
(ii) Được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền
(iii) Có thể là chuỗi hành động hoặc không hành động
(iv) Để giải quyết một hoặc một nhóm vấn đề nhất định.
Như vậy, nếu xét theo chủ thể ban hành có thể phân chia thành: Chính
sách của Nhà nước, của các tổ chức kinh tế (doanh nghiệp), của các tổ chức
chính trị (Đảng)... Điểm khác nhau cơ bản về ý nghĩa của thuật ngữ “chính
sách” trong các trường hợp trên thể hiện ở chỗ là “chính sách” đó có được áp
dụng rộng rãi trong toàn xã hội hay không và chính sách đó có do chủ thể
nhân danh quyền lực nhà nước ban hành hay không. Nhiều ý kiến cho rằng,
“chính sách” với hai ý nghĩa như trên được phân biệt thành “chính sách tư” và
“chính sách công”. Theo ý này, Chính sách của Nhà nước hàm ý là Chính
sách công và ngược lại.
Xét theo các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành, trong quản lý nhà
nước ở Việt Nam hiện nay, “chính sách” và “chính sách công” là hai thuật
ngữ có nội hàm trùng nhau. Thuật ngữ “Chính sách” được xuất hiện khá
nhiều trong các văn bản pháp luật của Nhà nước. Đặc biệt trong Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, thuật ngữ này được sử dụng 114 lần.
Tuy vậy, khái niệm “chính sách” chỉ được đề cập đến chính thức ở Nghị định
34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 hướng dẫn Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2015. Theo đó, “Chính sách là định hướng, giải pháp cả Nhà nước

để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định” (Khoản
1 Điều 2). Khái niệm trên chỉ giới hạn cách hiểu trong Nghị định
34/2016/NĐ-CP, hoặc mở rộng ra là Luật ban hành văn bản QPPL 2015. Khó
xác định là có thể áp dụng hiểu tương tự trong các văn bản khác có sử dụng
thuật ngữ này hay không (ví dụ Hiến pháp 2013). Tuy vậy, nhận thấy đa phần
các văn bản pháp luật Việt Nam hiện nay đều cho thấy khái niệm “Chính
sách” được sử dụng có nội hàm trùng khái niệm “Chính sách công”. Chính
sách là một công cụ để Nhà nước sử dụng để quản lý xã hội (Hiến pháp 1992
sửa đổi bổ sung 2001 quy định “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế
quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách”; Luật ban hành văn bản QPPL
3 Từ điển Tiếng Việt, Nxb Từ điển Bách Khoa, Hà nội, 2013, tr. 181

14


đã cơ bản tách quy trình chính sách khỏi quy trình soạn thảo văn bản QPPL,
như thế là gián tiếp xác định chính sách là một công cụ để quản lý xã hội).
Tóm lại, chính sách công chắc chắn được ra đời từ Nhà nước. Chính
sách hay chính sách công đều là công cụ của Nhà nước, do Nhà nước xây
dựng và thực thi cùng với pháp luật để quản lý và điều hành mọi hoạt động xã
hội, hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển; mục tiêu và giải
pháp được xây dựng trên cơ sở kinh tế - xã hội nhất định và hiện thực hóa
cương lĩnh, đường lối chính trị của đảng cầm quyền.
Cùng với “pháp luật”, “chính sách” là hai trong số các công cụ, phương
tiện (cùng với đạo đức, tập quán) để điều chỉnh xã hội của Nhà nước. “Pháp
luật” là một công cụ quản lý cơ bản, quan trọng đối với đời sống xã hội có
giai cấp. Pháp luật mang các đặc tính khác biệt so với các hình thức phương
tiện khác dùng để quản lý xã hội ở các điểm như: mang tính quyền lực Nhà
nước, tính bắt buộc chung, tính quy phạm phổ biến, tính ý chí, tính hệ thống4 .
Từ những phân tích nêu trên, ở Việt Nam có thể quan niệm về chính

sách như sau: “Chính sách là công cụ của Nhà nước, do Nhà nước xây
dựng và thực thi cùng với pháp luật để quản lý và điều hành mọi hoạt động
xã hội hướng tới sự công bằng, dân chủ, ổn định và phát triển; mục tiêu và
giải pháp được xây dựng trên cơ sở kinh tế - xã hội nhất định và hiện thực
hóa cương lĩnh, đường lối chính trị của Đảng lãnh đạo”.
Chính sách là công cụ điều hành, quản lý xã hội của Nhà nước, được
thể hiện ra bằng những chiến lược, kế hoạch, chương trình mục tiêu, quy
định mang tính pháp quy, đối nội, đối ngoại để thực hiện lợi ích công, thực
hiện mục tiêu công và giải quyết các vấn đề công hướng tới sự công bằng,
dân chủ, ổn định và phát triển xã hội trên cơ sở thực hiện sự lãnh đạo của
đảng cầm quyền.
Chính sách cần được xem xét ở các khía cạnh khác nhau, ở khía cạnh
độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị
hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương
đối độc lập, thì chính sách có thể được hiểu là những tư tưởng, những định
hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được; còn nhìn nhận dưới
góc độ chiến lược hay kế hoạch, thì pháp luật chẳng qua là hình thức, là
phương tiện để chuyển tải, để thực hiện chính sách. Cụ thể, nếu xét nội hàm
của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì khái
niệm chính sách cần được hiểu ở một số điểm như sau:
Một là, chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung.
4 Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Trường Trung cấp Luật Buôn Ma Thuột,
Nxb Tư pháp, 2011, trang 81 - 84

15


Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của Đảng cầm quyền
mà người ta định ra chính sách;
Hai là, chính sách là cơ sở, nền tảng để chế định nên pháp luật; hay nói

cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính
sách chưa được pháp luật hóa hoặc cũng có thể không bao giờ được pháp luật
hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi nó không còn phù hợp
với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn, nhưng sẽ không có pháp luật
phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Nói cách khác, chính sách là
nguồn của pháp luật. Theo nghĩa đó, chính sách là linh hồn, là nội dung của
pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách
khi được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định. Cùng một nội
dung chính sách có thể được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau
(bao gồm luật và các văn bản dưới luật, văn bản mang tính quy phạm và văn
bản không mang tính quy phạm). Nếu văn bản luật không đảm bảo truyền tải
chính xác, đầy đủ nội dung chính sách, thì chắc chắn mục tiêu chính sách
không thể đạt được, vấn đề chính sách không thể được giải quyết triệt để.
Nói tóm lại, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với Đảng
cầm quyền, với bộ máy quyền lực công – Nhà nước. Nhà nước xây dựng và
ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng cầm quyền thành pháp
luật, nhưng pháp luật cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Vì
vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm
giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ Nhà nước pháp quyền.
Đó cũng là lý do vì sao xây dựng chính sách có vị trí, vai trò rất quan trọng,
mang tính chất nền tảng của hoạt động thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của
Chính phủ theo Hiến pháp và pháp luật.
1.1.1.2. Xây dựng chính sách
Từ lý thuyết về phân chia quyền lực của Mon-tes-ski-ơ, quyền lực nhà
nước được phân thành các nhánh: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đối với
16


nhánh hành pháp, bên cạnh việc điều hành thực hiện thì xây dựng chính sách
cũng là một hoạt động rất quan trọng, xuất phát từ việc bản chất của quyền

hành pháp trong quản lý nhà nước.
Ngày nay quyền hành pháp đã trở thành quyền lực trung tâm trong cơ
cấu quyền lực nhà nước của các nhà nước dân chủ, pháp quyền. Để đảm bảo
hiệu quả của các chính sách, hoạt động xây dựng chính sách của Chính phủ chủ thể cơ bản thực hiện quyền hành pháp, rất cần được đảm bảo phù hợp với
các lý thuyết chung về xây dựng chính sách.
Nhìn từ góc độ kỹ thuật, xây dựng chính sách được hiểu là việc xác lập
các quy định, quy phạm chính sách nhằm giải quyết, điều chỉnh vấn đề phát
sinh trong xã hội hay một vấn đề cần được quản lý, điều hành. Mỗi quy phạm
chính sách ra đời đều phát sinh trên cơ sở là các vấn đề chính sách, được dự
thảo, thẩm định và ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền. Như vậy, xây
dựng chính sách là tập hợp chuỗi các hoạt động từ đề xuất xây dựng (hay ý
tưởng) đến quyết định chính sách (phương án tối ưu được lựa chọn).
Xây dựng chính sách bắt đầu từ việc phát hiện nhu cầu quản lý, điều
hành xã hội. Những nhu cầu mới phát sinh đòi hỏi phải giải quyết bằng chính
sách gọi là “vấn đề chính sách”. Vấn đề chính sách có thể nảy sinh từ chính
nhu cầu của nhà quản lý hoặc nhu cầu của đối tượng quản lý (các cá nhân, tổ
chức trong xã hội). Do đó, có thể nói, vấn đề chính sách vừa mang tính khách
quan, vừa mang tính chủ quan.
Xét về tính khách quan, đất nước ta đang trong quá trình đẩy mạnh hội
nhập khu vực và quốc tế, chính vì vậy, việc điều chỉnh các quy định, chính
sách, pháp luật cho tương thích, phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế là hết sức
cần thiết. Những quy định về chính sách và luật pháp trong nước cần phải
tương thích với các quy định trong các điều ước quốc tế của ASEAN, WTO,
AFTA, NAFTA, TPP…
Xét về tính chủ quan, trong quá trình điều hành, quản lý đất nước, Nhà
nước (Chính phủ) cũng có những nhu cầu có các chính sách để đảm bảo trật
tự, an ninh quốc gia và thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển. Nhà nước cũng cần
có những chính sách để ưu tiên cho phát triển khu vực nông thôn, miền núi,
hải đảo, các vùng dân tộc thiểu số nhằm bảo đảm sự cân bằng trong phát triển
của các vùng và các dân tộc, nhóm xã hội trong cả nước… Bên cạnh đó, trong

thực tiễn đời sống, nhu cầu của công dân có rất nhiều, vì vậy cần liên tục xây
dựng và sửa đổi chính sách để Chính phủ có thể đáp ứng đầy đủ và kịp thời.
17


Mặt khác, thực tiễn không ít các quy định của chính sách không phù hợp hay
chưa đáp ứng được mong đợi của công dân, chẳng hạn như chính sách dồn
điền, đổi thửa trong nông nghiệp cần quy định thời gian sử dụng dài hơn để
công dân yên tâm đầu tư ổn định lâu dài…Trong những trường hợp đó cũng
xuất hiện nhu cầu xây dựng, sửa đổi chính sách.
Từ các vấn đề nêu trên, quá trình xây dựng chính sách đòi hỏi phải theo
trình tự nhất định, thể hiện qua chu trình chính sách. Xây dựng chính sách về
bản chất là một quá trình thu hút sự tham gia công sức, trí tuệ của mọi tầng
lớp nhân dân, công chức, nhân sỹ, trí thức, các nhà khoa học… vào quá trình
định hướng, xác lập các quy tắc cư xử chung trong xã hội. Mức độ tham gia
của các chủ thể ngoài nhà nước phản ánh và tỷ lệ thuận với tính dân chủ của
hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước. Theo nghĩa đó, cần thiết phải công bố
rộng rãi các dự thảo chính sách trên các phương tiện thông tin đại chúng để
nhân dân đóng góp ý kiến, qua đó hoàn thiện các chính sách trước khi ban
hành và tạo sự đồng thuận trong bộ máy nhà nước và trong xã hội. Cách làm
này thể hiện bản chất quyền lực nhân dân, đồng thời cũng khẳng định rõ ràng
nguyên tắc Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
1.1.2. Chủ thể xây dựng chính sách
Như trên đã phân tích, về lý thuyết, xây dựng chính sách bao gồm
chuỗi các hoạt động từ đề xuất đến soạn thảo, thẩm định và quyết định lựa
chọn ban hành. Do đó, chủ thể xây dựng chính sách cũng rất đa dạng , bao
gồm chủ thể đề xuất, chủ trì soạn thảo, thẩm định và chủ thể có thẩm quyền
ban hành.
Vấn đề chính sách có thể nảy sinh từ chính nhu cầu của nhà quản lý
hoặc nhu cầu của đối tượng quản lý. Vì thế, ý tưởng xây dựng chính sách có

thể xuất phát từ “người dân” hoặc từ phía “Nhà nước” – thông qua các cơ
quan nhà nước. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình, các công chức,
viên chức làm việc tại các cơ quan nhà nước, hoặc từ thực tiễn cuộc sống,
“người dân” (bao gồm cả cá nhân và các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế…),
có thể đề xuất tới cơ quan có thẩm quyền để xây dựng các chính sách phù hợp
nhằm giải quyết các vấn đề là đòi hỏi bức thiết của cuộc sống.
Chủ thể thực hiện việc dự thảo các phương án chính sách có thể là chủ
thể đề xuất hoặc cá nhân, tổ chức được chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết
định. Các cá nhân tham gia soạn thảo thông thường là những người có nhiều
kinh nghiệm trong hoạt động xây dựng chính sách và là chuyên gia trong các
lĩnh vực cần sự điều chỉnh của chính sách.
Trong nhiều trường hợp, chính sách sau khi dự thảo sẽ được thẩm định
trước khi quyết định lựa chọn. Việc thẩm định giúp loại bỏ các phương án
18


không phù hợp và kiểm chứng các thông tin được đưa ra trong dự thảo. Việc
soạn thảo và thẩm định có hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào việc
thu hút đông đảo ý kiến góp ý cho dự thảo. Soạn thảo và thẩm định tốt là cơ
sở để có những quyết định chính sách đúng đắn, hiệu quả.
Nếu như việc xác định chủ thể đề xuất, dự thảo, thẩm định tương đối rõ
ràng và thống nhất thì việc xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành chính
sách có nhiều ý kiến khác nhau.
Theo phân tích của PGS.TS. Lê Chi Mai (Học viện Hành chính Quốc
gia), chúng ta thường gặp cụm từ “Chính sách của Đảng và Nhà nước”, vì vậy
có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách công.
Mặc dù vậy, ở Việt Nam, theo Điều 4 Hiến pháp năm 2013, Đảng cộng
sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.
Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, các
định hướng chính sách - đây là những căn cứ để Nhà nước ban hành các chính

sách công. Như vậy, về thực chất, ở Việt Nam, các chính sách công là do Nhà
nước xây dựng dưới sự định hướng chứ không phải do Đảng ban hành. Các
chính sách công của Nhà nước là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược của
Đảng cộng sản Việt Nam, nhằm xây dựng đất nước XHCN và phục vụ lợi ích
của nhân dân.
Nếu quan niệm chính sách gồm “chính sách công” và ‘chính sách tư”
thì dễ dàng nhận thấy, chủ thể ban hành chính sách (“chính sách công”) là chủ
thể nắm giữ quyền lực Nhà nước, trong khi chủ thể ban hành các “chính sách
tư” có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị - xã hội, cũng như các
cơ quan trong bộ máy Nhà nước để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức,
đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó. Không tồn tại chính sách không có chủ
thể, mà chính sách được thực hiện thông qua hoạt động của các chủ thể chính
sách. Vấn đề ở đây là đôi khi các chủ thể nắm giữ quyền lực Nhà nước có thể
vừa là chủ thể ban hành chính sách công, vừa là chủ thể ban hành “chính sách
tư”. Sự khác biệt là ở chỗ “chính sách tư” do các cơ quan Nhà nước ban hành
chỉ nhằm giải quyết những vấn đề thuộc về nội bộ, không có hiệu lực thi hành
bên ngoài phạm vi cơ quan, đơn vị.
Nói thêm như vậy để thấy rằng, chủ thể ban hành không phải là căn cứ
duy nhất để xác định đâu là “chính sách công”. Tuy nhiên, ngược lại, trong
quản lý và điều hành xã hội, thì chủ thể ban hành chính sách (hay chính sách
công) chỉ có thể là Nhà nước. Nhà nước thông qua các cơ quan, cá nhân được
Nhà nước trao quyền thực hiện việc xây dựng các chính sách. Và các cơ quan,
cá nhân đó chính là những chủ thể tham gia thực hiện quyền hành pháp, bởi
như đã đề cập, nội dung chính của quyền hành pháp không phải là chấp hành

19


hay quản lý hành chính, mà là xây dựng (hoạch định) và điều hành chính sách.
Nhà nước luôn thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình thông qua bộ

máy nhà nước. Ở nước ta hiện nay, hệ thống bộ máy này bao gồm: Quốc hội,
Chủ tịch nước, Chính phủ, các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, hệ thống
Tòa án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương các cấp và một số cơ quan
hiến định độc lập. Tuy nhiên, trong các cơ quan đó, chỉ có các cơ quan có
nhiệm vụ thực hiện quyền hành pháp mới là chủ thể xây dựng chính sách. Nói
cách khác, xây dựng chính sách là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Chính
phủ và các cơ quan của Chính phủ. Nó phản ánh vai trò và sự tồn tại tất yếu
khách quan của Chính phủ, nếu không có chính sách cũng không cần có
Chính phủ.
Chính phủ Việt Nam cũng như chính phủ của bất kỳ quốc gia nào đều
là một tập thể. Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, Chính phủ
bao gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên
khác. Đây là một tập thể nhưng được cấu thành bởi các thành viên do Quốc
hội phê chuẩn hoặc Chủ tịch nước bổ nhiệm (trừ chức danh Thủ tướng do
Quốc hội bầu). Nói như TS Trần Anh Tuấn5 khác với các cơ quan thực hiện
chức năng lập pháp và tư pháp, Chính phủ làm việc theo chế độ kết hợp trách
nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và các thành viên.
Như vậy, là chủ thể xây dựng chính sách, Chính phủ vừa thực hiện với vai trò
tập thể vừa phát huy trách nhiệm của từng thành viên là Phó Thủ tướng, các
bộ trưởng hoặc tương đương.
Bên cạnh hành pháp - xây dựng chính sách tập thể (thẩm quyền tập thể
của Chính phủ), các bộ trưởng là thành viên Chính phủ nhân danh chính
khách trong từng lĩnh vực quản lý không chỉ thực hiện quyền hành pháp
thông qua tập thể Chính phủ mà còn thông qua hoạch định chính sách vĩ mô,
ban hành pháp luật thông qua thẩm quyền cá nhân trên các lĩnh vực quản lý
nhà nước được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật. Mặt khác, quyền

5 TS. Trần Anh Tuấn, “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà
nước” tại địa chỉ , truy cập ngày 25/9/2013

20


hành pháp - xây dựng chính sách không chỉ giới hạn ở tập thể Chính phủ và
các thành viên Chính phủ, trên thực tế, quyền hành pháp còn được ủy quyền,
phân cấp cho chính quyền địa phương với tinh thần “Thực hiện phân cấp hợp
lý cho chính quyền địa phương đi đôi với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám
sát của Trung ương”6.
Tóm lại, xây dựng chính sách (theo ý quyết định ban hành) là hoạt
động thường xuyên thuộc thẩm quyền tất yếu của Chính phủ - cơ quan thực
hiện quyền hành pháp. Chính phủ thực hiện hoạt động xây dựng chính sách
bằng cách kết hợp phương thức làm việc tập thể với trách nhiệm các cá nhân.
Tất nhiên, các chủ thể nêu trên thực hiện với tính chất là đầu mối, bởi trong
thực tế việc phát hiện vấn đề chính sách và ý tưởng chính sách có thể đến từ
nhiều nguồn khác nhau. Nó có thể xuất phát từ nhu cầu quản lý, điều hành xã
hội, hoặc trong nhà nước dân chủ, phát hiện vấn đề chính sách và kiến nghị
lên các cấp chính quyền còn là quyền của mọi người dân. Bên cạnh đó, giới
nghiên cứu, nhà báo, luật gia, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội
nghề nghiệp, các cơ quan thông tấn, báo, đài, phóng viên truyền hình, các cán
bộ công chức, viên chức, các đơn vị tham mưu của chính quyền các cấp…
đều có quyền và có thể phát hiện được vấn đề chính sách để kiến nghị với
chính quyền.
1.1.3. Quy trình xây dựng chính sách
Để có các chính sách hiệu quả, hoạt động xây dựng chính sách cần trải
qua các bước như sau7:
1.1.3.1. Thu thập thông tin từ thực tiễn đời sống xã hội
Để giúp cho quá trình xây dựng dự thảo chính sách, các cơ quan tham
mưu, giúp việc cần rất nhiều thông tin đa chiều từ thực tiễn xã hội để làm căn
cứ. Thông tin về vấn đề chính sách có thể thu thập từ rất nhiều kênh phản ánh
khác nhau như từ người dân, thông tin từ báo, đài, phát thanh truyền hình, từ

các hội nghị, hội thảo khoa học, các nhà nghiên cứu, các nhà quản lý... Những
căn cứ thực tiễn càng đầy đủ, đa chiều thì các nhà tham mưu, hoạch định
chính sách càng đưa ra giải pháp thiết thực, thể hiện qua các quy định chính
6 TS. Trần Anh Tuấn, “Quyền hành pháp và vai trò của Chính phủ trong thực hiện quyền lực nhà
nước” tại địa chỉ , truy cập ngày 25/9/2013
7 Giáo trình Chính sách kinh tế - xã hội, Đại học kinh tế quốc dân, 2007; Giáo trình Hoạch định và
phân tích chính sách công, Học viện hành chính, 2013; Tập bài giảng Chính sách công, Học viện
tài chính, 2014.

21


sách sát hợp với đời sống xã hội. Điều này cũng làm tăng tính khả thi, hiệu
quả của chính sách, hạn chế tình trạng ban hành những “Chính sách trên trời,
cuộc đời dưới đất”.
Đất nước ta trải qua 2 cuộc chiến tranh tàn khốc trong thế kỷ 20 nên
những chính sách phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội được xây dựng và
thực thi muộn hơn rất nhiều nước trong khu vực và thế giới. Chính vì vậy,
việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế giải quyết những vấn đề về chính sách
phát triển kinh tế - xã hội là rất cần thiết. Những bài học kinh nghiệm về các
chính sách phát triển hay điều hành, quản lý đất nước của các nước trong khu
vực và thế giới sẽ giúp chúng ta rút ngắn thời gian cũng như chi phí cho các
nghiên cứu, thử nghiệm chính sách trong thực tiễn.
1.1.3.2. Xây dựng dự thảo các phương án chính sách
Chính sách là một trong những công cụ đắc lực để Nhà nước điều hành,
quản lý xã hội. Đứng trước một vấn đề xã hội, Nhà nước có rất nhiều phương
án chính sách để điều chỉnh. Mặt khác, các nhà khoa học, các nhà quản lý
cũng có nhiều khuyến cáo về các giải pháp chính sách khác nhau.
Chính sách của Nhà nước khi ban hành cần được cân nhắc rất nhiều
yếu tố liên quan đến tính thực tiễn, tính mục tiêu, hiệu quả... Chính vì vậy,

trong quá trình soạn thảo chính sách, cơ quan tham mưu, đề xuất chính sách
cần xây dựng các phương án khác nhau để cơ quan nhà nước có thẩm quyền
lựa chọn. Trong thực tiễn, không ít những dự thảo đề án rất tốt, rất khoa học
nhưng Nhà nước không thể cân đối ngân sách, nguồn nhân lực, tính thời điểm
phù hợp để thực thi nên phải lựa chọn phương án chính sách phù hợp với điều
kiện kinh tế vào thời điểm đó. Đó là tính tất yếu lịch sử của chính sách.
1.1.3.3. Trình dự thảo các phương án chính sách đến chủ thể có thẩm quyền
quyết định chính sách
Thông thường, cơ quan tham mưu được giao nhiệm vụ phụ trách chủ trì
việc nghiên cứu, xây dựng dự thảo chính sách sau khi điều tra, khảo sát, tổng
hợp thông tin về nhu cầu nguyện vọng, mức độ mâu thuẫn của vấn đề chính
sách sẽ hoàn thiện dự thảo một số phương án để giải quyết vấn đề đang tồn tại
trong xã hội.
Về nguyên tắc khoa học chính sách, trước khi cơ quan tham mưu trình
dự thảo chính sách lên chủ thể có thẩm quyền quyết định, nó cần được công

22


bố rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng nhằm tham khảo ý kiến
của các Bộ, Ngành, các đối tượng liên quan đến chính sách và toàn thể công
dân tham gia ý kiến. Trong thời gian nhất định, theo quy định của pháp luật,
sau khi tiếp nhận ý kiến đóng góp của đại diện các Bộ, Ngành, các đối tượng
liên quan và quần chúng nhân dân, ban soạn thảo chính sách tiếp thu, chỉnh
sửa quy định theo nguyên tắc đảm bảo tính thực tiễn và tính lý luận của khoa
học chính sách. Kết thúc công đoạn này, cơ quan tham mưu xây dựng chính
sách hay đơn vị soạn thảo sẽ trình một số phương án về chính sách và khuyến
nghị chính sách tối ưu để chủ thể có quyền ra quyết sách xem xét lựa chọn.
Dự thảo các phương án chính sách cần giải trình lý do, tính tất yếu phải ban
hành chính sách và các phương án lựa chọn được trình.

1.1.3.4. Quyết định và ban hành chính sách
Sau giai đoạn thảo luận cho ý kiến về các dự thảo chính sách (hay lựa
chọn chính sách), cơ quan tham mưu, đơn vị soạn thảo tiếp tục điều chỉnh dự
thảo theo quan điểm và phương án lựa chọn của chủ thể quyết sách.
Theo các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam, chủ thể có thẩm
quyền ban hành chính sách, đề nghị xây dựng, tham mưu xây dựng chính sách
là các chủ thể có quyền ban hành, đề nghị ban hành và tham mưu soạn thảo
các văn bản quy phạm pháp luật.
Tóm lại, trong bối cảnh xây dựng và thực hiện Nhà nước pháp quyền,
việc Nhà nước quản lý, điều hành xã hội thông qua luật pháp và chính sách là
hợp lý và thể hiện tính dân chủ ngày càng cao. Trong quy trình xây dựng
chính sách, vấn đề công khai, minh bạch là vô cùng quan trọng. Đây cũng là
yêu cầu mang tính tất yếu trong thời đại ngày nay. Theo Từ điển Tiếng Việt8,
công khai “là việc không giữ kín, mà để cho mọi người đều có thể biết”, còn
8 “Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước”, Tạp
chí tổ chức nhà nước tại địa chỉ ngày truy cập 21/7/2013

23


minh bạch là “rõ ràng, rành mạch”. Trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói
chung, công khai nghĩa là mọi hoạt động của nhà nước phải được công bố
hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho
mọi người dân có thể tiếp cận được các quyết định của nhà nước một cách dễ
dàng; còn minh bạch nghĩa là không những phải công khai mà còn phải trong
sáng, không khuất tất, không rắc rối, không gây khó khăn cho công dân trong
tiếp cận thông tin. Tuy vậy, trong vấn đề xây dựng chính sách, để thực sự có
được chính sách hiệu quả, là kết tinh ý kiến của nhân dân, cần đảm bảo quyền
tiếp cận thông tin của rộng rãi của mỗi người dân. Theo đó, để quyền này
được đảm bảo không chỉ cần hoàn thiện quy định pháp luật về quyền tiếp cận

thông tin, các thông tin liên quan đến chính sách được công bố công khai trên
các phương tiện thông tin điện tử mà rất cần hoàn thiện và công khai xác định
rõ các vấn đề thuộc phạm vi bí mật quốc gia (ví dụ các chính sách về quân sự,
ngoại giao).
1.1.4. Các tiêu chí đánh giá chính sách
Sản phẩm của giai đoạn xây dựng chính sách – chính sách được ban
hành chính là căn cứ cơ bản, quan trọng nhất để đánh giá toàn bộ quá trình xây
dựng chính sách. Hầu hết các tài liệu nghiên cứu về chính sách hiện nay đều
tập trung đánh giá hiệu quả hoạt động xây dựng thông qua đánh giá chính sách
một cách trực tiếp. Một số ít tài liệu có đánh giá về hoạt động xây dựng chính
sách (thông qua đưa ra các tiêu chí và qua hoạt động xây dựng pháp luật9), tuy
nhiên các tiêu chí đánh giá hoạt động xây dựng phần nhiều trùng lặp với tiêu
chí đánh giá văn bản được ban hành. Hiển nhiên, xây dựng chính sách cần có
chính sách tốt và đúng lúc. Vậy như thế nào là một chính sách tốt? Để đảm bảo
chất lượng chính sách, các tiêu chí phổ biến để đo lường khuôn khổ của mục
tiêu chính sách bao gồm:
9 Giáo trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Tư pháp, 2011

24


Một là, chính sách phải hướng tới mục tiêu phát triển chung. Mục tiêu
phát triển mà Đảng, Nhà nước và Nhân dân đang nỗ lực hướng tới phù hợp
với xu thế chung của thời đại, đó là: Dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng,
văn minh (Điều 3 Hiến pháp 2013). Trong mỗi giai đoạn lịch sử, Đảng và Nhà
nước ta lại đề ra những mục tiêu cụ thể cho phù hợp với nhu cầu thực tế của đất
nước. Để đạt được những mục tiêu cụ thể đó, Nhà nước phải sử dụng các công
cụ quản lý một cách hữu hiệu để điều hành hoạt động xã hội theo định hướng,
vì thế, mục tiêu chính sách luôn phải gắn với mục tiêu chung. Mục tiêu chính
sách phản ánh mong muốn của Nhà nước về những giá trị kinh tế, xã hội cần

đạt được trong tương lai phù hợp với yêu cầu phát triển chung của toàn xã hội.
Mục tiêu chung và mục tiêu chính sách đều phải cụ thể, rõ ràng. Nếu một chính
sách ban hành ngược với mục tiêu chung sẽ làm triệt tiêu chính sách đó, đồng
thời người dân, doanh nghiệp sẽ không tin tưởng thực hiện chính sách đó hoặc
không thừa nhận. Một chính sách mà không được đa số người dân, doanh
nghiệp thừa nhận thì chính sách đó thất bại.
Hai là, chính sách phải tạo ra động lực phát triển. Để đạt được mục
tiêu này, khi xây dựng chính sách cần trả lời câu hỏi: Chính sách đi vào cuộc
sống như thế nào? Chính sách có tác động với đối tượng chính sách và các
nhóm chịu ảnh hưởng như thế nào? Đây là những câu hỏi quan trọng trong
quá trình hoạch định, xây dựng chính sách.
Mặc dù mục tiêu chính sách phù hợp, đúng đắn đáp ứng nguyện vọng
của đa số người dân nhưng thực hiện được hay không còn phụ thuộc vào việc
lựa chọn công cụ và các nguồn lực chính sách. Trong một chính sách, mục
tiêu, biện pháp và công cụ chính sách phải là một thể thống nhất, mang tính
đồng bộ, tương thích và tác động lẫn nhau. Một mục tiêu được thực hiện bằng
một hệ thống công cụ chính sách (biện pháp thực hiện), trong đó có những
biện pháp trực tiếp, biện pháp gián tiếp, biện pháp trọng tâm, biện pháp hỗ
trợ. Các công cụ chính sách là để thực hiện mục tiêu chính sách. Các mục tiêu
khác nhau thì có các công cụ khác nhau để thực hiện, cùng một mục tiêu có
thể có nhiều công cụ chính sách để đạt tới.
Ba là, chính sách phải phù hợp với thực tế. Một chính sách công được
lập ra phải xuất phát từ những vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh trong thực tế.
Khi vấn đề kinh tế - xã hội được đưa vào lộ trình chính sách thì đã trở thành
vấn đề chính trị. Ví dụ, nghèo đói có nguồn gốc là vấn đề xã hội, khi việc xoá
đói, giảm nghèo (giải quyết vấn đề nghèo đói) nhận được sự quan tâm của
Đảng và Nhà nước thì nó đã trở thành vấn đề chính trị, vì đi vào nghị trình
chính sách. Như vậy, từ vấn đề thực tế, chính sách ra đời để giải quyết vấn đề
kinh tế - xã hội đó. Do đó, chính sách mới ban hành phải phù hợp với tình
hình kinh tế - xã hội. Quá trình phát triển kinh tế - xã hội luôn vận động

25