Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Luận án tiến sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN TOÀN THẮNG

NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9 34 04 03

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS.TS. Vũ Đức Đán
2. PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân

HÀ NỘI, 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của bản thân tôi. Các
số liệu và tư liệu được trình bày trong Luận án là hoàn toàn trung thực, có nguồn gốc
rõ ràng. Tôi xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.
Hà Nội, tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ

Nguyễn Toàn Thắng


LỜI CẢM ƠN

Đề hoàn thành luận án tiến sĩ Quản lý công “Nâng cao chất lượng kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh ”, tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới:
- Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, Ban quản lý đào tạo Sau đại học,
Văn phòng Học viện, Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính, cùng các đơn vị khác
trong Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho tác giả trong

quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện Luận án.
- PGS.TS. Vũ Đức Đán và PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân đã hướng dẫn, chỉ
bảo tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án.
- Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, quý thầy, cô, các đồng nghiệp
đã đóng góp nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình tác giả nghiên cứu và hoàn
thành Luận án.
- Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương, đặc biệt là
Bộ Tư pháp; Bộ Nội vụ; UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh;
UBND các tỉnh: Bình Dương, Bình Định, Đồng Nai, Khánh Hòa, Ninh Thuận,
Quảng Nam...và một số cơ quan hữu quan đã giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận
nghiên cứu, tiếp cận tài liệu.
Xin trân trọng cảm ơn.
Hà Nội, tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ

Nguyễn Toàn Thắng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................1

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU...............................................10
1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ...........................10
1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước...................................................10
1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước................................................23
1.2. Nhận xét tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước.......................28
1.2.1.Những vấn đề đã được nghiên cứu làm rõ mà luận án sẽ kế thừa.......28
1.2.2. Những vấn đề liên quan đến đề tài của luận án còn chưa được
thống nhất, làm rõ mà luận án tiếp tục nghiên cứu...............................................29

Tiểu kết Chương 1.............................................................................30
Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ
XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH.....................................................................31
2.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................31
2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật..........................................31
2.1.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh...............................................................................33
2.2. Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh............................................36
2.2.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.................................................36
2.2.2. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.................................................53
2.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh............59
2.3. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.............................60
2.3.1. Khái niệm, đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............60
2.3.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............63
2.3.3. Cách thức đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.............67
2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.............69


2.4.1. Yếu tố pháp lý...............................................................................69

2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra, xử lý...............................................70
2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội....................................................................71
Tiểu kết chương 2................................................................................73
Chương 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY..................75
3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.....................75
3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh...........................................75
3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ..........................................90
3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh.............................................................................................................95
3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..................101
3.2.1. Những kết quả đã đạt được .........................................................101
3.2.2. Những hạn chế về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh..........105
3.3. Nguyên nhân của thực trạng chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..112
3.3.1. Nguyên nhân của những kết quả..................................................112
3.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................................................................115

Tiểu kết chương 3.............................................................................125
Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH
Ở VIỆT NAM................................................................................................128
4.1. Quan điểm nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh..........128
4.2. Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh...131
4.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật.........................................................................................131


4.2.2. Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan
chức năng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm
công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm
có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức.......................................................140
4.2.3. Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật như xây dựng cơ chế tài chính,
cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu phục vụ cho công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.................................................146

Tiểu kết chương 4..............................................................................149
KẾT LUẬN..................................................................................................151
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ
LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................153
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................154


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CP

:

Chính phủ

CNXH

:

Chủ nghĩa xã hội

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

NCS

:

Nghiên cứu sinh

NĐ

:

Nghị định

Nxb

:

Nhà xuất bản

QLNN

:

Quản lý nhà nước

QPPL

:

Quy phạm pháp luật

UBND

:

Uỷ ban nhân dân

UBTVQH

:

Ủy ban thường vụ Quốc hội

VBQPPL

:

Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cải cách hành chính nhà nước hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân là một mục tiêu quan trọng được ghi
nhận trong các nghị quyết của Đảng. Từ Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày
24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 với hai trọng tâm là xây dựng thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đến Nghị quyết số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 nhấn
mạnh “Cải cách tư pháp phải đặt dưới sự lãnh đạo chặt chẽ của Đảng, bảo đảm
sự ổn định chính trị, bản chất Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp”. Tiếp đến, Đại hội X đã đề ra các nhiệm vụ, giải pháp
để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN là: Hoàn thiện
hệ thống pháp luật; đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội; cải cách hành
chính; cải cách tư pháp; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, đấu tranh phòng
chống tham nhũng; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, theo quan điểm
của Đảng, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền phải đặt dưới sự lãnh đạo của

Đảng và gắn chặt với việc đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước;
đồng thời, gắn bó chặt chẽ với đẩy mạnh cải cách trên các lĩnh vực.
Thực hiện cải cách, trước tiên phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện.
Muốn xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện thì một trong những vấn đề
đặt ra là cần phải có cơ chế, biện pháp hữu hiệu nhằm hạn chế tình trạng mâu
thuẫn, chồng chéo, không phù hợp, vi hiến và trái pháp luật của các văn bản quy
phạm pháp luật. Bên cạnh các hoạt động nghiệp vụ như thẩm định, thẩm tra, rà
soát, hệ thống hoá thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL giữ vai trò rất quan
trọng.
Kiểm tra văn bản QPPL là một nhiệm vụ được chuyển giao từ Viện kiểm
sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó,
Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo
pháp luật trong việc ban hành văn bản QPPL mà chuyển giao cho các cơ quan
1


hành chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ này. Việc ban hành văn bản QPPL của
chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật (năm 1996, 2004, 2008 và 2015) và các văn bản hướng
dẫn thi hành. Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có
nhiều quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ
thể. Sự thay đổi này kéo theo là thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp sẽ có thay đổi. Thực tiễn áp
dụng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị
định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 cho thấy, có nhiều quy định của Luật chưa
được cụ thể hoá trong Nghị định 34. Vì vậy, việc áp dụng Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật 2015 cũng như Nghị định 34/2016/NĐ-CP có nhiều
điểm còn bất cập.
Thêm nữa, thực hiện chủ trương, đường lối đổi mới trong tổ chức và hoạt

động của các cơ quan nhà nước, việc đảm bảo cho chính quyền địa phương có
điều kiện phát huy tính chủ động, sáng tạo để quản lý toàn diện trên mọi lĩnh
vực của đời sống xã hội tại địa phương là nguyên tắc được chú trọng. Theo quy
định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, thì chính quyền địa
phương ngày càng được phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền trong hoạt động quản
lý nhà nước, điều đó dẫn đến những yêu cầu mới về xây dựng văn bản, cũng như
đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL. Thông qua ban hành các văn bản QPPL,
chính quyền địa phương thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng và
triển khai thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thực
hiện chức năng hành pháp ở địa phương. Từ đó, thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương cũng như của cả nước.
Thời gian qua, số lượng văn bản QPPL của HĐND và UBND, nhất là cấp
tỉnh được ban hành ngày càng nhiều, nhưng cơ chế kiểm tra văn bản còn hạn
chế, do đó khả năng tồn tại những mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với
văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, vi phạm pháp luật, thậm chí vi hiến là
khó tránh khỏi. Thực tế, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian
qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, cũng đã phát hiện nhiều văn
bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành nhưng vi phạm các quy định
về thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, gây hậu quả (có trường hợp là nghiêm
trọng) về mặt vật chất, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,
làm tổn hại uy tín của các cơ quan nhà nước và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước. Trong khi đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản
2


QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, các điều
kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức; nhiều địa
phương chưa tổ chức kiểm tra, chưa phát hiện và xử lý kịp thời; có biểu hiện
chậm trễ, né tránh trong việc xử lý văn bản trái pháp luật…Điều này đã tạo ra
nhiều rào cản cho quá trình phát triển của địa phương và ảnh hưởng đến quá

trình phát triển chung của cả nước.
Tình hình trên đòi hỏi, nếu không kịp thời đưa ra các giải pháp để nâng
cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND
ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái
luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của
văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng như
nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.
Từ thực tế trên đây, đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện, sâu sắc,
đầy đủ về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp
tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trong
thời gian tới.
Xuất phát từ những yêu cầu khách quan ở trên, nghiên cứu sinh lựa chọn:
“Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh” làm đề tài nghiên cứu Luận án tiến sĩ chuyên ngành quản lý công.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là thông qua việc phân tích cơ sở khoa học về chất
lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, đánh giá
thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND
cấp tỉnh từ năm 2003 đến nay, luận án sẽ xây dựng các luận cứ khoa học và thực
tiễn nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh, góp phần làm hoàn thiện và nâng cao hiệu lực, hiệu
quả quản lý nhà nước.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu nói trên, Luận án tập trung giải quyết
một số nhiệm vụ sau đây:

3

- Tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến
văn bản QPPL và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành; lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL làm cơ sở cho việc nghiên
cứu chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là
một trong những hoạt động quản lý nhà nước, bằng việc làm rõ khái niệm kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL, thẩm quyền, quy trình, thủ tục thực hiện, nội dung của
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL, yêu cầu đảm bảo chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh.
- Nghiên cứu làm rõ thực tiễn hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
của HĐND và UBND cấp tỉnh để đưa ra nhận xét về những kết quả cũng như
hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh; thực trạng
chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những
nguyên nhân của các kết quả và hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến chất lượng kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
- Xác định phương hướng và đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Đây là đề tài nghiên cứu có nội dung rộng, khá phức tạp. Trong giới hạn
của luận án này, tác giả tập trung nghiên cứu chất lượng hoạt động kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam, theo đó, tập

trung nghiên cứu việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành không mở rộng nghiên cứu hoạt động kiểm tra, xử lý của HĐND
và UBND cấp tỉnh đối với văn bản của cấp dưới trong phạm vi tỉnh. Về thời
gian, giới hạn nghiên cứu trong khoảng thời gian từ năm 2003 đến năm 2016.
4


4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, đề tài được thực hiện dựa trên
phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của Chủ nghĩa Mác - Lênin, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về kiểm soát quyền lực nhà nước, về
hoàn thiện pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN.
4.2. Cách tiếp cận nghiên cứu
- Tiếp cận hệ thống và liên ngành khoa học xã hội: Nghiên cứu về kiểm
tra, xử lý văn bản được đặt trong mối liên hệ với yêu cầu xây dựng một nhà
nước công khai, minh bạch, liêm chính. Theo đó, hoạt động ban hành văn bản
pháp luật của chính quyền phải tuân thủ pháp luật và luôn có sự kiểm soát để
đảm bảo hiệu lực, hiệu quả. Ban hành văn bản không chỉ là hoạt động xây dựng
pháp luật đơn thuần mà còn là hoạt động liên quan đến hoạch định chính sách
pháp luật, đòi hỏi có sự phối hợp của nhiều chủ thể, liên quan đến nhiều lĩnh vực
công nên cần sử dụng kiến thức về quản lý hành chính, hành chính học…
- Tiếp cận định tính: Cách tiếp cận định tính được áp dụng để kiểm định
lý thuyết về chất lượng, hiệu quả kiểm tra và xử lý văn bản. Cách tiếp cận này
được sử dụng khi đánh giá thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản do
HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành, đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh
lĩnh vực này.
- Tiếp cận thực tiễn: Trong đánh giá thực trạng công tác ban hành văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh, thực trạng kiểm tra, xử lý văn bản và khi

đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản do HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành.
- Tiếp cận lịch sử: Áp dụng khi nghiên cứu những giai đoạn phát triển
khác nhau của quá trình kiểm soát hoạt động ban hành văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh theo lịch sử phát triển pháp lý ở Việt Nam. Việc đề
xuất các giải pháp cũng phải đặt trong bối cảnh dòng chảy về thể chế và tổ chức
quyền lực công ở nước ta.
4.3. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích: sẽ được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu
sắc chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau.
5


Đối với hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở cấp tỉnh, luận án sẽ xem
xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích khái niệm, ý
nghĩa, nội dung, thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản; phân tích các số liệu về thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh (chương 3 của luận án).
- Phương pháp tổng hợp và hệ thống hoá: được sử dụng để khái quát hóa,
rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận án nhất là nội dung lý
luận ở chương 2. Xem xét về chất lượng văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh trong quá trình kiểm tra và xử lý được nhìn nhận không xuất phát từ những
biểu hiện đơn lẻ của từng địa phương mà nhìn nhận từ những thực tế mang tính
phổ biến, điển hình về cả khía cạnh hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL.
- Phương pháp thống kê: luận án cũng sẽ sử dụng phương pháp thống kê và
so sánh để đánh giá về thực tiễn, đặc biệt là giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2016.
- Phương pháp so sánh: được sử dụng trong chương 2 (bàn về những vấn
đề lý luận) và chương 4 (khi gợi mở các giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL) khi so sánh cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản ở các nước
trên thế giới. Việc so sánh với pháp luật và thực tiễn thực hiện công tác kiểm

soát văn bản với nước ngoài sẽ góp phần gia cố những nhận thức lý luận về vấn
đề chính của luận án, đồng thời giúp cho việc định hướng giải pháp có cơ sở
hơn, logic hơn.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau,
với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái
quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về
chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở
Việt Nam hiện nay.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Thứ nhất, luận án khái quát và cung cấp cho người đọc thông tin về tình
hình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở trong nước và ngoài nước; cung cấp
thông tin mang tính tổng hợp về những vấn đề lý luận liên quan đến chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Khái niệm chất lượng, tiêu chí để xác định chất
lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đây là vấn đề mà trước đây,
chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào. Luận án giúp người đọc có được
thông tin tương đối toàn diện về các vấn đề liên quan đến chất lượng kiểm tra và

6


xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở nước ta, trong bối cảnh
xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN.
Thứ hai, luận án đã cung cấp thông tin mang tính tổng hợp về thực trạng chất
lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
giai đoạn 2003 - 2016.
Thứ ba, luận án đã xây dựng các giải pháp nhằm đảm bảo chất lượng hoạt
động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Bên cạnh
những giải pháp trước mắt, luận án gợi mở những giải pháp mang tính lâu dài
nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh, tạo cơ sở đồng bộ hóa, liên kết chặt chẽ với các hoạt

động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận án góp phần làm rõ thêm chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền
(Nhà nước thượng tôn pháp luật), theo đó, hoạt động ban hành pháp luật phải chuẩn
mực, phải bị kiểm soát và bị tác động để đảm bảo chuẩn mực. Luận án góp phần
định hình và chuẩn hoá các tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng hoạt động kiểm tra,
xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Luận án cũng góp phần làm rõ cơ
chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL và các cách thức đảm bảo việc kiểm tra, xử lý
được thực hiện hiệu quả. Luận án cũng đã góp phần gợi mở những vấn đề mang
tính nguyên tắc về yêu cầu và cách thức đánh giá chất lượng công tác kiểm tra, hậu
quả của việc xử lý đối với việc thực hiện trách nhiệm xử lý văn bản QPPL.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận án góp phần làm tăng sự quan tâm của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền đối với công tác ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Góp
phần tác động vào ý thức của chủ thể ban hành văn bản QPPL (hay chính là đối
tượng bị kiểm tra); giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có cơ sở tham khảo về
những giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh.
Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trình giảng
dạy và học tập tại các trường, học viện chuyên ngành quản lý công, hành chính
học, luật học. Ngoài ra, luận án còn có ý nghĩa tham khảo đối với các cán bộ,

7


công chức làm công tác ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan
nhà nước.
7. Các câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu của luận án
Câu hỏi nghiên cứu của Luận án là những định hướng cho nghiên cứu, xác

định giới hạn nghiên cứu và làm cơ sở cho việc trả lời các vấn đề đang đặt ra.
Trong phạm vi và giới hạn của luận án, tác giả luận án nhận thấy giả thuyết khoa
học của luận án được đặt ra để tìm cách trả lời các câu hỏi nghiên cứu nói trên,
tập trung vào các vấn đề:
- Khái niệm chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp Tỉnh? Nội dung chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh là gì? Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp Tỉnh phụ thuộc vào những yếu tố nào? Kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được vận hành theo nguyên tắc
thực tiễn nào?
Giả thuyết nghiên cứu: kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo
quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các văn
bản hướng dẫn thi hành, theo thủ tục, nguyên tắc nghiêm ngặt để nhằm phát hiện
những văn bản ban hành trái pháp luật, không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất; xử lý trách nhiệm về mặt pháp luật và chính trị đối với các chủ
thể vi phạm quy định về ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương.
Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐHN và UBND cấp tỉnh là
những chuẩn mực để đánh giá công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh. Có nhiều yếu tố tác động, ảnh hưởng đến chất lượng
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như yếu tố pháp lý, yếu tố kinh tế- xã hội, yếu tố
con người…
- Thực trạng chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và
UBND cấp tỉnh như thế nào? Những vấn đề còn tồn tại trong công tác kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam
hiện nay và nguyên nhân?
Giả thuyết nghiên cứu: Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh chưa được chú trọng đúng mức; Sự phối hợp giữa
các cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
chưa tốt; Việc xử lý các văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp hiến,bất hợp pháp,

8


bất thống nhất chưa nghiêm, còn mang tính hình thức; Đội ngũ công chức thực
hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và chưa đảm bảo chất lượng về
chuyên môn nghiệp vụ, phương pháp và kỹ thuật kiểm tra, kinh phí …cũng cần
được giải quyết thấu đáo.
- Giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh hiện nay là gì?
Giả thuyết nghiên cứu: các giải pháp tổng thể sẽ phải được tiến hành bao
gồm các vấn đề mang tính định hướng trong chủ trương của Đảng và được thể
chế hoá thành pháp luật - theo đó, hoàn thiện quy định pháp luật về kiểm tra, xử
lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh; xây dựng các tiêu chí về chất
lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; giải pháp về năng lực, trình độ của đội ngũ
chuyên gia kiểm tra, xử lý vi phạm trong hoạt động ban hành văn bản QPPL…
8. Kết cấu của Luận án
Luận án được xây dựng phù hợp với mục đích, nhiệm vụ và phạm vi
nghiên cứu, với bố cục như sau:
Ngoài phần Mở đầu; Kết luận; Danh mục tài liệu tham khảo, các phụ lục,
nội dung luận án được chia làm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Những vấn đề lý luận về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản
QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh
Chương 3. Thực trạng về chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay
Chương 4. Quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ở Việt Nam

9

Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC VÀ NGOÀI NƯỚC

1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản QPPL ở Việt Nam cho đến nay
tương đối dày dặn và có nhiều kết quả căn bản bao gồm những nghiên cứu mang
tính hàn lâm và cả những nghiên cứu chuyên sâu về kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Có thể kể đến những công trình điển hình sau:
Trước tiên là những giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Trường Đại học Luật
Hà Nội và Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Trong các tài liệu này, khái
niệm văn bản QPPL được đề cập với tư cách là hình thức (nguồn) pháp luật.
Điểm chung thống nhất của các giáo trình là việc khẳng định văn bản QPPL là
văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình
thức pháp luật quy định, nội dung của văn bản là quy tắc xử sự chung. Văn bản
QPPL có vai trò rất quan trọng trong quản lý nhà nước, việc xây dựng một hệ
thống hoàn chỉnh, đồng bộ các hình thức văn bản quy phạm sẽ tạo ra cơ sở pháp
lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước,
bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, khái niệm văn
bản QPPL trong giáo trình của các cơ sở đào tạo còn có một số điểm khác nhau.
Liên quan đến khái niệm văn bản QPPL, xác định các tiêu chí cụ thể để
nhận diện văn bản QPPL, trên cơ sở đó xác định trách nhiệm soạn thảo, thẩm
định hay góp ý văn bản, đồng thời, tìm ra giải pháp để khắc phục được tình
trạng văn bản không cần thẩm định vẫn phải thẩm định, văn bản cần thẩm định
lại không được thẩm định, tạo ra sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp
luật…, tháng 8 năm 2009, Bộ Tư pháp đã tổ chức Hội thảo khoa học và thực
tiễn: “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật”. Các bài tham

luận được tập hợp trong cuốn tài liệu hội thảo là những đóng góp quan trọng về
lý luận cũng như thực tiễn ban hành văn bản QPPL, cách nhận diện, đánh giá,
phân biệt văn bản QPPL… để đưa ra những tiêu chí rõ ràng và cụ thể để phân
biệt văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL.
Bàn sâu về khái niệm văn bản, phải kể đến bài viết của PGS.TS. Nguyễn
10


Cửu Việt về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp
luật, số 11(127)/1997, và Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 4 (97)/2007. Theo đó, tác giả đưa ra cách định nghĩa
“văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức ghi nhận kết quả sự thể hiện ý chí
của các chủ thể có thẩm quyền”. Bài viết Văn bản quy phạm pháp luật và quy
định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật của tác giả
Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã
khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền
với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy
phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). GS.TS. Phạm Hồng
Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật
và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 7
(232)/2011. Trong bài viết tác giả đã chỉ ra những điểm bất cập của pháp luật hiện
hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất
lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật. Từ đó tác giả đề xuất
những giải pháp nhằm nhận diện chính xác văn bản QPPL hiện nay.
Nói đến đánh giá văn bản tốt hay không, cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, đôi
khi là các yếu tố mang tính kỹ thuật. Các nghiên cứu mang tính chuyên môn về kỹ
thuật ban hành văn bản thời gian qua cũng được viết tương đối nhiều, có thể “điểm
danh” các công trình sau: “Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động
của văn bản quy phạm pháp luật” do nhóm chuyên gia (bao gồm một số chuyên gia
độc lập và một số chuyên gia của Bộ Tư pháp) thực hiện soạn thảo và biên tập,

Nxb.Tư pháp phát hành năm 2011. Cuốn sổ tay đề cập đến nhiều vấn đề tương đối
trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm quốc tế mới về xây dựng chính
sách, xây dựng pháp luật, nhiều nội dung có giá trị nền tảng như tiêu chí chung của
một văn bản QPPL tốt; nội dung của thẩm định dự thảo văn bản QPPL...
Một trong những tác phẩm đã đề cập khá đầy đủ về quy trình soạn thảo
văn bản quản lý nhà nước nói chung là cuốn “Soạn thảo và xử lý văn bản quản
lý nhà nước” của tác giả Nguyễn Văn Thâm do Nxb. Chính trị Quốc gia in lần
cuối vào năm 2006. Cuốn sách đã trình bày tổng quát một số vấn đề cơ bản liên
quan đến việc xây dựng và sử dụng văn bản quản lý nhà nước như: thẩm quyền
ban hành văn bản theo pháp luật hiện hành, vai trò của văn bản trong hoạt động
quản lý nhà nước, quy trình soạn thảo và thể thức văn bản quản lý nhà nước.
Với nguồn tài liệu phong phú, tác giả đã giải quyết nhiều nội dung tổng quan
mang tính khoa học về soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước được nhiều
nhà chuyên môn thừa nhận. Về quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước
11


nói chung, theo tác giả có thể chia thành các bước sau đây: sáng kiến văn bản;
soạn thảo dự án, dự thảo văn bản; thông qua; công bố văn bản; gửi và lưu trữ
văn bản. Trên thực tế đó là những bước đi cần thiết để xây dựng văn bản quản lý
nhà nước nói chung, có tính bắt buộc mà các cơ quan khi xây dựng văn bản
không thể không áp dụng.
Sách chuyên khảo “Kỹ thuật lập quy” của tác giả Lưu Kiếm Thanh do Nxb.
Lao động xuất bản năm 1998 và sách “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật” tái xuất bản năm 2005. Trong hai cuốn sách này, tác giả đã khái quát
tương đối đầy đủ và chuyên sâu về hoạt động lập quy nói chung và đặc biệt đã
định hình những nội dung cần nghiên cứu cho hoạt động lập quy của chính
quyền địa phương.
1.1.1.2. Nghiên cứu liên quan đến kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

i) Các công trình nghiên cứu liên quan đến yêu cầu đối với hệ thống
pháp luật và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
Công trình nghiên cứu của GS.TS. Lê Minh Tâm “Xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb. Công
an nhân dân (năm 2003), đã gợi mở nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến nội
dung của đề tài nghiên cứu. Cuốn sách được tác giả phân tích sâu sắc về bản
chất, giá trị và hình thức của pháp luật làm tiền đề để luận giải những vấn đề cơ
bản của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Theo tác giả, pháp luật là sự
biểu hiện của văn minh và văn hóa; là cơ sở để quản lý xã hội, đảm bảo an ninh,
trật tự an toàn xã hội, bảo đảm và bảo vệ quyền, tự do dân chủ, lợi ích hợp pháp
chính đáng của con người, bảo đảm công bằng, bình đẳng trong xã hội, là nhân
tố quan trọng bảo đảm sự phát triển bền vững của xã hội. Đặc biệt, cuốn sách đã
tiếp cận quan niệm về pháp luật theo nghĩa rộng không chỉ bao gồm pháp luật
thực định (quy tắc xử sự chung) mà mục đích, tư tưởng và nguyên tắc cũng là
pháp luật.
Cuốn “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”của PGS.TS. Nguyễn Minh
Đoan, Nxb. Chính trị Quốc gia (2011), đã phân tích các vấn đề từ khái quát đến
cụ thể về hệ thống pháp luật cũng như có liên quan đến hệ thống pháp luật trong
bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền. Từ việc lý giải những đặc điểm, tiêu
chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật cho đến khái niệm văn bản
QPPL, đánh giá tác động của văn bản QPPL cho đến trách nhiệm của người xây
12


dựng pháp luật. Cuốn sách đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của chủ thể ban
hành cũng như tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật. Đây là một trong
những biện pháp hữu hiệu để nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hệ thống
pháp luật hiện hành.
Công trình nghiên cứu“Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo

phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay”do PGS.TS. Nguyễn Văn Động chủ
biên Nxb. Giáo dục (2008), là công trình đã luận giải sâu sắc và biện chứng giữa
sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật với mục tiêu đảm bảo phát triển bền vững.
Nhóm tác giả đã nghiên cứu thông qua việc tiếp cận vai trò của pháp luật đối với
phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay để phân tích cơ sở lý luận về xây dựng
và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền vững, đánh giá thực trạng pháp
luật và công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật ở nước ta, nghiên cứu kinh
nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền vững của một
số quốc gia trên thế giới và đề xuất các giải pháp xâydựng, hoàn thiện pháp luật
Việt Nam trong thời gian tới.
Năm 2011, Viện Nhà nước và Pháp luật chủ trì đề tài nghiên cứu khoa học
cấp Bộ “Xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu
quả trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam”, đã nghiên cứu để xây dựng một hệ
thống các tiêu chí đánh giá về tính thống nhất, sự đồng bộ, minh bạch và hiệu
quả của hệ thống pháp luật hiện hành để từ đó đề xuất những giải pháp cơ bản
nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai
đoạn 2010 - 2020. Đề tài đã phân tích, làm rõ những vấn đề quan trọng như giá
trị và những thuộc tính cơ bản của hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp
quyền, thực trạng hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện
nay, yêu cầu về tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật trong Nhà nước
pháp quyền và định hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp
quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020, tại nội dung này. Đồng thời, các tác giả
cũng đã đưa ra các giải pháp chung và các giải pháp cụ thể đảm bảo tính thống
nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả của hệ thống pháp luật trong Nhà nước
pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2010 - 2020. Đề tài đã cung cấp cho tác giả
những thông tin cũng như những luận giải quan trọng về lý luận cũng như thực
tiễn của quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn
hiện nay.
Bàn về yêu cầu của hệ thống pháp luật, cũng phải đề cập đến cuốn “Bảo
đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam” do GS.TS. Phan Trung

Lý chủ biên (năm 2011). Công trình này đã tiếp cận về tính thống nhất cũng như
13


các điều kiện bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam từ yêu
cầu và thực trạng bảo đảm; các giải pháp nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm
tính thống nhất của hệ thống pháp luật và so sánh với việc bảo đảm tính thống
nhất của hệ thống pháp luật một số nước. Tác giả đã luận giải về khái niệm hệ
thống pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp
hiến, hợp pháp, đã khẳng định trong mối quan hệ giữa tính thống nhất với tính
hợp hiến, hợp pháp. Sự thống nhất này biểu hiện thông qua sự thống nhất giữa
hình thức và nội dung, thống nhất giữa các quy phạm pháp luật với nhau.
Ngoài ra, có thể kể đến “Kỷ yếu hội thảo quốc tế về bảo hiến”- đây là tài
liệu tập hợp các báo cáo tham luận của của các chuyên gia Việt Nam và quốc tế
được trình bày tại hội thảo về chủ đề bảo hiến (do Dự án hỗ trợ cải cách pháp
luật và tư pháp Việt Nam, Văn phòng hỗ trợ dự án chung phối hợp với Văn
phòng Quốc hội tổ chức). Cuốn sách này là một trong những đóng góp của các
nhà khoa học luật nhằm xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng thiết
chế bảo hiến phù hợp ở Việt Nam. Từ những cơ sở lý luận về thiết chế bảo hiến,
những nghiên cứu này đã gợi mở hướng tiếp cận về cơ chế kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL ngoài hệ thống. Nếu như thiết chế bảo hiến bảo vệ tính tối cao của
Hiến pháp thì thiết chế Tòa án hành chính lại bảo vệ tính hợp pháp của văn bản
QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, bảo đảm hệ thống văn bản QPPL
không chỉ hợp hiến mà còn hợp pháp, thống nhất và đồng bộ.
Về chất lượng của một văn bản quy phạm pháp luật, luận án tiến sĩ với đề
tài “Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính” TS. Bùi Thị Đào
đã đi sâu phân tích các tiêu chí về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành
chính để từ đó khẳng định tính hợp pháp và hợp lý luôn có mối quan hệ biện
chứng với nhau, làm tiền đề cho nhau. Tác giả đã tiếp cận khái niệm quyết định
hành chính bao gồm hai loại quyết định hành chính quy phạm pháp luật và quyết

định hành chính áp dụng pháp luật (cá biệt). Vì vậy khi đưa ra những tiêu chuẩn
về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính ngoài những điểm
chung giống nhau, mỗi nhóm quyết định hành chính lại có tiêu chuẩn đặc thù về
tính hợp pháp và tính hợp lý (với quyết định hành chính cá biệt phải được ban
hành đúng thời hạn...).
Năm 2005, sau khi có Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn
bản QPPL, cuốn sách “Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
với sự hỗ trợ của Văn phòng UNDP, dự án VIE 02/015 đã được Nxb.Tư pháp
phát hành đã bình luận khá cụ thể những quy định của Luật Ban hành văn bản
QPPL với mục đích làm rõ ý tưởng, tinh thần của nhà soạn thảo nhằm triển khai
14


thực thi đúng đắn và có hiệu quả quy định của Luật trong thực tiễn. Cuốn sách
bàn về khái niệm văn bản QPPL; kiểm tra, giám sát và xử lý đối với văn bản
QPPL sai trái. Các tác giả cho rằng giám sát, kiểm tra văn bản QPPL đều là sự
xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật. Tuy hoạt động
kiểm tra mới chỉ được xem xét, đánh giá về tính hợp pháp còn tính hợp lý chưa
được đề cập đến trong cuốn sách nhưng những nội dung này thực sự có ý nghĩa
khi triển khai nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam
hiện nay.
Bàn về tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản pháp luật
nói chung và văn bản QPPL nói riêng, PGS.TS.Vũ Thư đã luận trong bài viết
“Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý khiếm
khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1 năm 2003 rất sâu sắc. Tác
giả đã phân tích một cách cụ thể cụ thể về các biểu hiện tính hợp pháp và tính
hợp lý của văn bản pháp luật để từ đó thấy được giữa tính hợp pháp và tính hợp
lý luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong hợp pháp đã có hợp lý và ngược
lại. Đồng thời bài viết còn bình luận khá lôgic, rõ ràng về từng biện pháp xử lý

đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Liên quan đến đánh giá chất lượng của hoạt động ban hành văn bản, có thể
kể đến bài viết của tác giả Nguyễn Minh Đoan Các tiêu chí đánh giá tác động
của văn bản quy phạm pháp luật, ( luat.aspx), theo
đó, tác giả bàn về việc đánh giá tác động của văn bản (bao gồm: đánh giá khả
năng tác động của dự thảo văn bản QPPL còn gọi là RIA (đánh giá có tính chất
dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản QPPL) và đánh giá hiệu quả
của văn bản QPPL (đánh giá kết quả tác động thực tế của văn bản QPPL trong
đời sống xã hội). Từ đó, tác giả đề cập đến các tiêu chí cơ bản để đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật (Chất lượng của văn bản quy phạm pháp
luật; Những mục đích, yêu cầu và định hướng của văn bản quy phạm pháp luật;
Trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh; Những kết quả
đạt được do sự tác động của pháp luật mang lại; Mức chi phí để đạt được các kết
quả trong thực tế). Cùng về chủ đề liên quan đến chất lượng của văn bản, bài
viết của TS. Trần Thị Thu Phương trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật
( đưa ra ý kiến
trao đổi về vấn đề hiệu quả của văn bản QPPL. Trong đó, tác giả phân tích các
yếu tố tạo nên hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật và đưa ra các giải pháp
15


để nâng cao hiệu quả của văn bản QPPL.
Tác giả Đỗ Đức Hồng Quang trong bài viết “Quan điểm và tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành văn bản quản lý nhà nước ” đăng trên Tạp chí Luật học
năm 2009, đã chỉ ra những quan điểm đánh giá chất lượng văn bản QPPL (đánh
giá từ góc độ lịch sử; đánh giá trên tinh thần coi trọng những tiến bộ của pháp
luật trong những năm qua; đánh giá từ thực tiễn pháp luật và đánh giá từ tư duy
mới và cách nhìn mới). Bài viết cũng đưa ra những tiêu chí để đánh giá chất
lượng hoạt động ban hành văn bản như: Thứ nhất, văn bản QLNN phải thể hiện
trọn vẹn và ghi nhận đầy đủ ý chí, quyền lợi của nhân dân; gần với những giá trị

cao quý, những chuẩn mực xã hội mà đa số các thành viên thừa nhận; Thứ hai,
nội dung văn bản QLNN phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, điều kiện
phát triển của địa phương; Thứ ba, hệ thống văn bản QLNN phải bảo đảm tính
hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất; Thứ tư, hệ thống văn bản pháp luật phải
toàn diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và
hiệu lực; Thứ năm, văn bản QLNN phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập
quy và đạt yêu cầu về hình thức; Thứ sáu, quy trình xây dựng, ban hành văn bản
QLNN phải hoàn thiện.
Bàn về giải pháp hoàn thiện công tác ban hành văn bản, bài viết “Nâng cao
chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tiến trình cải cách hành
chính ở nước ta hiện nay” của ThS. Nguyễn Đức Quyền
( đã bắt đầu bằng một
câu hỏi lớn “chất lượng soạn thảo văn bản QPPL ở các cơ quan hành chính nhà
nước đã đạt đến mức nào và đáp ứng được yêu cầu đề ra hay chưa?”, trên cơ sở
phân tích một số kết quả khảo sát về thực trạng công tác ban hành văn bản QPPL
và kết luận “không chỉ ở số lượng văn bản, mà chất lượng của văn bản cũng chưa
đáp ứng yêu cầu”. Khi tìm kiếm nguyên nhân lý giải cho tình trạng nói trên, tác
giả chỉ rõ một trong những nguyên nhân chính là công tác kiểm tra, xử lý văn bản
chưa được chú trọng và chưa có chất lượng. Từ đó, bài viết đưa ra một số giải
pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản QPPL mà một trong số đó là tăng
cường chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản.
Bài viết “Nâng cao chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật –
một số vấn đề lý luận và thực tiễn” của tác giả Trương Thị Hồng Hà đăng trên
tạp chí Dân chủ và Pháp luật số tháng 2/2011; một số bài viết trong kỷ yếu hội
thảo khoa học của Bộ Tư pháp “Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng
công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật” năm 2013; Tài liệu Hội thảo
“Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy
16

phạm pháp luật” của Bộ Tư pháp năm 2007. Ngoài ra, có một số luận văn thạc
sĩ Quản lý hành chính công, như là: “ Thẩm định việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật cấp Bộ” của Nguyễn Lan Anh, năm 2007; “ Thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng Bộ Văn hóa – Thông tin” của Lê Thị
Thanh Huyền, năm 2007; “ Hoàn thiện công tác thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương” của
Dương Bạch Long, năm 2009. Những nghiên cứu kể trên đã đề cập đến khái
niệm “chất lượng” và đây đó đề cập đến tiêu chí để đánh giá chất lượng liên
quan đến văn bản QPPL.
ii) Các công trình nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật
- Nghiên cứu liên quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Trực tiếp đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là giáo
trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội. Giáo trình
đã dành một chương riêng đề cập đến hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản. Tuy
nhiên, giáo trình tiếp cận kiểm tra và xử lý trên phạm vi tương đối rộng. Kiểm
tra và xử lý được xem xét, phân tích với đối tượng là văn bản pháp luật bao gồm
cả văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật. Những vấn đề cơ bản nhất về
kiểm tra văn bản pháp luật như khái niệm, nguyên tắc, phương thức kiểm tra;
thẩm quyền và nghiệp vụ kiểm tra văn bản pháp luật được đề cập khá cụ thể.
Ngoài ra, giáo trình cũng dành một dung lượng đáng kể để phân tích và lý giải
về hoạt động xử lý văn bản pháp luật như: khái niệm, các dạng khiếm khuyết
của văn bản pháp luật, thẩm quyền và biện pháp xử lý đối với văn bản pháp luật
khiếm khuyết. Dù tiếp cận hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật nói
chung, nhưng nội dung của giáo trình này đã đem lại ý nghĩa thiết thực để luận
giải về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND
và UBND cấp tỉnh.
Đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện năm 2004

là công trình nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên về cơ sở lý luận kiểm tra văn bản
QPPL cũng như đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế
kiểm tra văn bản QPPL như: Khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt
kiểm tra văn bản và một số hoạt động tương tự, đặc trưng của kiểm tra văn bản
QPPL, đối tượng kiểm tra, khái niệm cơ chế kiểm tra và mục đích, ý nghĩa của
việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; phân tích, đánh giá các quy
17