quan hệ chế ước giữa viện kiểm sát và cơ quan điều tra

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CÔNG TÁC
KIỂM SÁT GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

1. Khái niệm, đối tượng, phạm vi của công tác kiểm sát giải quyết các
vụ án hành chính
1.1. Khái niệm công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính
Theo quy định tại Điều 107 - Hiến pháp năm 2013, Điều 2 - Luật Tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, khẳng định: Viện kiểm sát nhân dân là cơ
quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ hiến
pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã
hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ
chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và
thống nhất.
So với thuyết tam quyền của Montesquieu coi quyền tư pháp là quyền xét
xử, được thực hiện thông qua cơ quan có chức năng xét xử là Tòa án. Quyền tư
pháp ở Việt Nam có nghĩa rộng hơn nhiều, xuất phát từ đặc điểm tổ chức bộ máy
quyền lực nhà nước. Ở Việt Nam, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân,
Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân
dân các cấp là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân,
do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Như vậy, ở Việt Nam
không có sự phân chia quyền lực, vì vậy quyền tư pháp và cơ quan tư pháp ở
Việt Nam có nhiều điểm đặc thù so với nhiều quốc gia trên thế giới.
Hiện nay, chưa có một văn bản pháp luật của Việt Nam chính thức xác
định khái niệm tư pháp có nội hàm gì, cơ quan tư pháp gồm những cơ quan nào,
nhưng điều này đã được thể hiện qua chủ trương của Đảng nêu trong các Nghị
quyết về cải cách tư pháp và thông qua cách thức tổ chức bộ máy nhà nước cùng
với các hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày
1

02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp
trong thời gian tới (Nghị quyết số 08-NQ/TW) lần đầu tiên tiếp cận khái niệm tư
pháp và cơ quan tư pháp dưới góc độ đường lối chính sách của Đảng về công tác
tư pháp. Theo đó, nội dung của công tác tư pháp và cơ quan tư pháp có phạm vi
rất rộng, từ điều tra, truy tố, xét xử đến thi hành án.
Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược
cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết 49-NQ/TW) tiếp tục chỉ ra hệ thống
các cơ quan tư pháp mà trọng tâm là Tòa án nhân dân thực hiện quyền xét xử;
Viện kiểm sát thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; các cơ
quan điều tra thực hiện nhiệm vụ điều tra trong tố tụng hình sự và các cơ quan
thi hành án.
Như vậy, theo các nghị quyết của Bộ Chính trị, các cơ quan tư pháp của
Việt Nam gồm cơ quan điều tra, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử và cơ quan thi
hành án. Theo đó công tác tư pháp hay hoạt động tư pháp gồm hoạt động điều
tra, hoạt động truy tố, hoạt động xét xử và hoạt động thi hành án. Nếu ở
nhiều nước, “tư pháp” là xét xử và cơ quan tư pháp là Tòa án, thì ở Việt Nam,
“tư pháp” được hiểu theo nghĩa rộng, là sự trộn lẫn toàn bộ hoạt động bảo vệ
pháp luật, trong đó hoạt động xét xử của Tòa án là trung tâm.
Kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là một trong những hoạt
động kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND để kiểm sát tính hợp pháp của các
hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình giải quyết vụ
án hành chính nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án tuân thủ đúng quy định của
pháp luật.
Hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính là hoạt động mang tính quyền
lực nhà nước, do cơ quan Tòa án thực hiện, bắt đầu từ khi thụ lý vụ án hành
chính cho đến khi bản án, quyết định về hành chính do Tòa án ban hành có hiệu
lực pháp luật được thi hành, được điều chỉnh bằng Luật TTHC và các văn bản
liên quan. Vì vậy, kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hành chính là hoạt
động kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát đối với cơ quan Tòa án

2


trong việc giải quyết vụ án hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án
hành chính của Tòa án kịp thời, đúng pháp luật, góp phần nâng cao hoạt động
quản lý nhà nước nói chung. Khi thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết
các vụ án hành chính, Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền
con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của
nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm
pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Thông qua hoạt động của
mình, Viện kiểm sát có nhiệm vụ phát hiện vi phạm và thực hiện các quyền yêu
cầu, kiến nghị, kháng nghị để yêu cầu khắc phục đối với cơ quan tiến hành tố
tụng, người tiến hành tố tụng và các chủ thể khác khi tham gia vào quá trình tố
tụng.
Như vậy, kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính là hoạt động của
Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án và những người tham
gia tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính nhằm mục đích phát hiện vi phạm
của Tòa án và các chủ thể tham gia quan hệ tố tụng hành chính, trên cơ sở đó
thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị nhằm khắc phục, phòng
ngừa, ngăn chặn vi phạm đã xảy ra hoặc có thể xảy ra, góp phần bảo đảm cho
Tòa án giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật; bảo vệ quyền, lợi
ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; pháp luật của Nhà nước được chấp hành
nghiêm minh.
1.2. Đối tượng kiểm sát giải quyết vụ án hành chính
Trong quan hệ tố tụng hành chính, không chỉ có sự tham gia của các cơ
quan tiến hành tố tụng hành chính là Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân
dân, của người tiến hành tố tụng hành chính là Chánh án Tòa án, Thẩm phán,
Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án, Viện trưởng Viện kiểm sát,
Kiểm sát viên, Kiểm tra viên mà còn có sự tham gia của những chủ thể khác
được gọi là những người tham gia tố tụng, bao gồm: đương sự, người đại diện

của đương sự, người bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của đương sự, người làm
chứng, người giám định, người phiên dịch. Trách nhiệm của VKSND khi tham
3


gia vào quan hệ tố tụng hành chính nhằm bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con
người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà
nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp
luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Ngoài ra, trong quá trình giải
quyết vụ án hành chính nói chung, cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố
tụng còn có trách nhiệm phải giữ bí mật nhà nước, bí mật công tác theo quy định
của pháp luật, giữ gìn thuàn phong mỹ tục của dân tộc, bảo vệ người chưa thành
niên, giữ bí mật nghề nghiệp, bí mật kinh doanh, bí mật cá nhân theo yêu cầu
chính đáng của đương sự và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp
luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành
chính kịp thời, đúng căn cứ pháp luật. Để đảm bảo yêu cầu đó, không chỉ cần có
sự tuân thủ pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng hay những người tiến hành
tố tụng mà còn cần phải có sự chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật tố tụng hành
chính của những người tham gia tố tụng. Tuy nhiên, VKSND không kiểm sát tất
cả các hoạt động của các chủ thể đó mà chỉ kiểm sát hoạt động của họ trong một
phạm vi nhất định đó là khi họ tham gia vào một quan hệ tố tụng hành chính cụ
thể, hay nói cách khác là kiểm sát đối với những hoạt động của họ khi liên quan
đến việc giải quyết vụ án hành chính. Trên cơ sở đó, xác định hoạt động của
từng chủ thể thông qua các quyết định hay hành vi cụ thể của họ là đúng hay
không đúng quy định của pháp luật. Cơ sở để xác định quyết định, hành vi đó là
phù hợp hay không phù hợp là căn cứ và quy định của pháp luật tố tụng hành
chính về nhiệm vụ, quyền hạn, quyền lợi, nghĩa vụ của từng chủ thể tương ứng
khi họ tham gia vào hoạt động giải quyết vụ án hành chính. Từ đó, VKSND có
thể phòng ngừa các hành vi vi phạm có thể xảy ra hoặc phát hiện các hành vi vi

phạm đã xảy ra để yêu cầu chủ thể có hành vi vi phạm đó sửa chữa, khắc phục,
hạn chế những hậu quả có thể xảy ra cho xã hội.
Như vậy, đối tượng của công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành
chính là việc tuân theo pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành
4


tố tụng và những người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành
chính, đảm bảo các chủ thể tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc các quy định của pháp
luật, góp phần giải quyết vụ án hành chính nhanh chóng, kịp thời, đúng căn cứ
pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước; quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức,
cá nhân khi tham gia quan hệ tố tụng hành chính.
1.3. Phạm vi của công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính
Theo từ điển Tiếng việt, phạm vi được hiểu là khoảng được giới hạn,
trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính, vấn đề phạm vi được đặt ra
để xác định giới hạn sự tham gia của VKSND đối với việc giải quyết vụ án hành
chính, hay nói cách khác nhằm xác định thời điểm bắt đầu cho đến thời điểm kết
thúc của hoạt động kiểm sát giải quyết vụ án hành chính của VKSND.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 25 - Luật TTHC quy định: VKSND kiểm
sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham
gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong
công tác thi hành bản án, quyết định của Tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu,
kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật.
Quy chế công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính cụ thể hóa phạm vi
công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Theo đó, công tác kiểm sát việc
giải quyết các vụ án hành chính được bắt đầu từ khi Tòa án xử lý đơn khởi kiện
đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án
Nội dung của công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính của VKSND
được thể hiện thông qua nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể khi kiểm sát việc giải
quyết vụ án hành chính như sau:

Kiến nghị Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người chưa thành niên, người mất
năng lực hành vi dân sự cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành
chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của những người đó theo quy định tại
khoản 3 Điều 25 Luật Tố tụng hành chính.
Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, đảm bảo việc trả lại đơn khởi kiện của
Tòa án là đúng căn cứ, đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.
5


Kiểm sát việc thụ lý vụ án của Tòa án để giải quyết, đảm bảo việc thụ lý
vụ án của Tòa án đúng thẩm quyền, đúng căn cứ pháp luật.
Kiểm sát việc Tòa án xác minh hoặc tự xác minh thu thập, bảo quản tài
liệu, chứng cứ để xem xét quyết định việc kháng nghị; yêu cầu cá nhân, cơ quan,
tổ chức đang quản lý, lưu giữ cung cấp tài liệu chứng cứ.
Kiểm sát việc ra Quyết định áp dụng, thay đổi, huỷ bỏ biện pháp khẩn cấp
tạm thời của Toà án
Kiểm sát việc tổ chức đối thoại và xử lý kết quả đối thoại
Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Hội đồng xét xử, của người tham
gia tố tụng hành chính trong phiên tòa; phát biểu ý kiến tại phiên họp xem xét,
giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, phát biểu ý kiến về
việc giải quyết vụ án của Viện kiểm sát tại các phiên tòa, phiên họp theo thủ tục
sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm; phiên họp của Hội đồng Thẩm
phán Tòa án nhân dân tối cao theo thủ tục đặc biệt, xem xét lại quyết định của
Hội đồng Thẩm phán;
Kiểm sát các bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính
Kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản
án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án
Thực hiện quyền yêu cầu chuyển hồ sơ vụ án
Quyết định hoãn thi hành bản án, quyết định của Tòa án để xem xét việc
kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm; quyết định tạm đình chỉ thi

hành bản án, quyết định khi thực hiện thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám
đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa
án; yêu cầu cơ quan thi hành án dân sự hoãn thi hành án đối với quyết định về
phần dân sự trong bản án, quyết định hành chính của Tòa án theo quy định tại
Điều 261 Luật tố tụng hành chính.
Thực hiện quyền kiến nghị đối với các vi phạm của Tòa án trong quá trình
giải quyết vụ án hành chính. Kiến nghị xem xét lại quyết định của Hội đồng
Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao khi có căn cứ xác định có vi phạm pháp luật
6


nghiêm trọng hoặc phát hiện tình tiết quan trọng mới có thể làm thay đổi cơ bản
nội dung quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao mà
đương sự không biết được khi ra quyết định đó.
Tiếp nhận, thụ lý, giải quyết đơn kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm; kiến
nghị, đơn đề nghị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm.
Như vậy, khi tham gia vào hoạt động giải quyết vụ án hành chính,
VKSND với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng, thực hiện chức năng kiểm sát
việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, hoạt động
đó được bắt đầu từ khi Tòa án xử lý đơn khởi kiện cho đến khi kết thúc việc giải
quyết vụ án. Sự tham gia của VKSND trong suốt quá trình giải quyết vụ án hành
chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án nhanh chóng, kịp thời, đúng căn
cứ pháp luật, đảm bảo quyền và lợi ích cho các chủ thể khi tham gia quan hệ tố
tụng hành chính.
2. Phương thức kiểm sát giải quyết vụ vụ án hành chính
2.1. Thực hiện quyền yêu cầu
Khi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình
giải quyết vụ án hành chính, VKSND có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ
quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi
ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, bảo đảm cho

pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Để thực hiện được nhiệm
vụ đó, pháp luật quy định cho VKSND những quyền hạn nhất định, hay nói cách
khác là quy định cách thức thực hiện hoạt động kiểm sát, nhằm đảm bảo hoạt
động kiểm sát đạt kết quả, chất lượng trong thực tiễn.
Điều 25 Luật TTHC quy định VKSND kiểm sát vụ án hành chính từ khi
thụ lý vụ án đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên
họp giải quyết vụ án của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công
tác thi hành bản án, quyết định của Tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến
nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật.

7


Quyền yêu cầu là một trong những cách thức mà VKSND sử dụng khi
thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính. Là đòi hỏi một
chủ thể tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính bằng những hoạt động của
mình tuân thủ, chấp hành nghiêm túc, đầy đủ và đúng quy định của pháp luật tố
tụng hành chính. Khi thực hiện hoạt động kiểm sát việc giải quyết vụ án hành
chính, cùng với việc đảm bảo việc giải quyết vụ án được nhanh chóng, kịp thời,
VKSND còn phải đảm bảo việc ra các bản án, quyết định của Tòa án trong quá
trình giải quyết vụ án hành chính đúng căn cứ pháp luật, kết quả giải quyết vụ án
phải phù hợp với sự thật khách quan của vụ án. Vì vậy, khi thực hiện việc kiểm
sát giải quyết vụ án hành chính nói chung, kiểm sát việc xác minh, thu thập tài
liệu, chứng cứ của Tòa án nói riêng, nếu thấy rằng các tài liệu, chứng cứ của vụ
án chưa đủ cơ sở để Tòa án ra các bản án, quyết định giải quyết vụ án, có thể
ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá
nhân thì VKSND có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ,
bổ sung hồ sơ vụ án, đảm bảo tài liệu, chứng cứ đủ cơ sở để Tòa án ra các phán
quyết đúng căn cứ pháp luật.
Mặt khác, theo quy định tại khoản 4 Điều 93 Luật TTHC quy định về

quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ. Theo đó,
VKSND có quyền yêu cầu các chủ thể cung cấp tài liệu, chứng cứ trong quá
trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Khi được VKSND yêu cầu, cơ quan,
tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung
cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được yêu
cầu của VKS; trường hợp hết thời hạn 15 ngày mà không cung cấp đầy đủ tài
liệu, chứng cứ theo yêu cầu của VKS thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu
phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho VKS. Cơ quan, tổ chức, cá nhân
không thực hiện yêu cầu của VKS về cung cấp tài liệu, chứng cứ mà không có lý
do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định của Luật TTHC và pháp luật có liên
quan. Tuy nhiên, việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không
phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ của chủ thể đó.
8


Ngoài ra, khi thực hiện chức năng kiểm sát việc giải quyết vụ án hành
chính, VKSND còn thực hiện các quyền yêu cầu khác như: yêu cầu Tòa án
chuyển hồ sơ vụ án cho VKS, yêu cầu giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ,
đúng căn cứ pháp luật theo quy định tại Điều 343 Luật TTHC và các văn bản
pháp luật có liên quan. Như vậy, khi thấy cần thiết phải nghiên cứu hồ sơ vụ án
phục vụ cho việc tham gia các phiên tòa sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái
thẩm hoặc phục vụ cho việc kháng nghị bản án, quyết định theo thủ tục phúc
thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm theo quy định của pháp luật, VKSND có quyền
yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ án cho VKS để VKS tiến hành nghiên cứu, thời
gian nghiên cứu hồ sơ vụ án là 15 ngày, kể từ ngày VKS nhận được hồ sơ vụ án.
Hết thời hạn theo quy định, VKS phải trả lại hồ sơ vụ án cho Tòa án. Quyền
khiếu nại, tố cáo là một trong các quyền cơ bản của công dân đã được hiến định
tại Hiến pháp 2013. Trong tố tụng hành chính, cơ quan, tổ chức, cá nhân có
quyền khiếu nại, tố cáo về hoạt động tư pháp của cơ quan tiến hành tố tụng,
người tiến hành tố tụng khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình giải

quyết vụ án hành chính. VKSND có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật
trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính. Khi cho rằng
việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân không tuân thủ
đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục, thời hạn giải quyết khiếu nại, tố
cáo, ảnh hưởng đến quyền công dân, thì VKSND có quyền yêu cầu Tòa án cùng
cấp, Tòa án cấp dưới, cơ quan, tổ chức cá nhân có trách nhiệm bảo đảm việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ và đúng pháp luật.
2.2. Thực hiện quyền kiến nghị
Trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính, kiến nghị là một
trong những cách thức VKS sử dụng để đảm bảo việc giải quyết vụ án hành
chính nhanh chóng, kịp thời, đúng căn cứ pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Khi thực hiện chức năng kiểm
sát giải quyết vụ án hành chính, VKSND thực hiện quyền kiến nghị để yêu cầu
khởi tố vụ án hành chính, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, kiến nghị việc
9


quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời; kiến nghị Tòa
án về việc quyết định đưa vụ án ra xét xử theo thủ tục rút gọn; kiến nghị cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm
pháp luật; kiến nghị cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của Cơ quan, tổ chức
phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp thi hành nghiêm
chỉnh bản án, quyết định của Tòa án; kiến nghị đối với Tòa án cùng cấp và cấp
dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để bảo đảm việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo có căn cứ; đúng pháp luật; kiến nghị với Chánh án TANDTC
xem xét theo thủ tục đặc biệt đối với Quyết định Giám đốc thẩm, tái thẩm của
Hội đồng thẩm phán TANDTC.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 25 Luật TTHC, trong trường hợp quyết
định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp
của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế

năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi,
nếu họ không có người khởi kiện thì VKS sẽ không tự mình khởi tố vụ án hành
chính như quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996
(sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006), mà VKS thực hiện quyền kiến nghị
với ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú để Ủy ban nhân dân cử người
giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp
cho người đó.
Theo quy định tại Điều 123 Luật TTHC, khi có căn cứ trả lại đơn khởi
kiện, Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện và các tài liệu kèm
theo sẽ ra quyết định trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện, văn bản trả lại
đơn khởi kiện phải ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện và gửi ngay cho VKS cùng
cấp. Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện,
VKS phải thực hiện kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án, nếu cho rằng
Tòa án trả lại đơn khởi kiện không đúng căn cứ pháp luật, ảnh hưởng đến quyền
khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì VKS thực hiện
quyền kiến nghị để yêu cầu Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện xem xét lại việc trả
10


lại đơn khởi kiện của mình theo quy định tại Điều 124 Luật TTHC. Trong
trường hợp không đồng ý với nội dung trả lời kiến nghị của Tòa án cùng cấp,
VKS có quyền kiến nghị lên Chánh án tòa án trên một cấp trực tiếp để yêu cầu
xem xét, giải quyết.
Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, theo yêu cầu của đương sự,
người đại diện của đương sự, Tòa án có quyền ra quyết định áp dụng, thay đổi,
hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định tại Điều 67 và Điều 68 Luật
TTHC. VKSND thực hiện quyền kiểm sát đối với việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ
biện pháp khẩn cấp tạm thời, nếu phát hiện việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện
pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án không đúng căn cứ pháp luật, hoặc khi có
căn cứ mà Tòa án không ra quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn

cấp tạm thời thì VKS thực hiện quyền kiến nghị với Chánh án Tòa án đang giải
quyết vụ án về việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc
việc Tòa án không ra quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp
tạm thời theo quy định tại Điều 76 Luật TTHC.
Ngoài việc giải quyết vụ án theo thủ tục thông thường, Luật TTHC còn
quy định việc giải quyết vụ án theo thủ tục rút gọn; đó là việc giải quyết vụ án
hành chính khi có các điều kiện theo quy định của pháp luật nhằm rút ngắn về
thời gian và thủ tục so với thủ tục giải quyết vụ án thông thường nhưng vẫn bảo
đảm giải quyết vụ án đúng căn cứ pháp luật. Việc giải quyết vụ án hành chính
theo thủ tục rút gọn là cần thiết đối với những vụ án có tình tiết đơn giản, tài
liệu, chứng cứ đầy đủ, rõ ràng, bảo đảm đủ căn cứ giải quyết vụ án và Tòa án
không phải tiến hành thu thập tài liệu, chứng cứ; các đương sự đều có địa chỉ,
nơi cư trú rõ ràng…vì nó hạn chế lãng phí về mặt thời gian, công sức, tiền của
của Nhà nước cũng như của đương sự và những người tham gia tố tụng khác.
Tuy nhiên, không phải vụ án nào Tòa án cũng có thể ra quyết định áp dụng thủ
tục rút gọn để giải quyết đối với vụ việc đó mà phải đảm bảo đủ các điều kiện
theo quy định tại khoản 1 Điều 246 Luật TTHC thì Tòa án mới ap dụng thủ tục
rút gọn để giải quyết vụ án. Xuất phát từ nhiệm vụ bảo vệ quyền, lợi ích hợp
11


pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính,
tránh việc áp dụng thủ tục rút gọn để giải quyết một cách tràn lan của cơ quan
Tòa án. VKSND có nhiệm vụ đảm bảo việc áp dụng thủ tục rút gọn để giải
quyết vụ án hành chính đúng căn cứ pháp luật; nếu cho rằng việc áp dụng thủ
tục rút gọn của Tòa án không đúng căn cứ pháp luật thì VKS cùng cấp có quyền
kiến nghị với Chánh án Tòa án đã ra quyết định áp dụng thủ tục rút gọn để yêu
cầu xem xét lại quyết định đó theo quy định tại Điều 248 Luật TTHC.
Đặc biệt, quyền kiến nghị của VKSND còn thể hiện vai trò trong việc
yêu cầu xem xét lại quyết định của hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

Trong lịch sử pháp luật tố tụng của nước ta như tố tụng hình sự, tố tụng dân sự,
tố tụng hành chính, quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao
là quyết định giải quyết vụ án cuối cùng, có nghĩa Hội đồng Thẩm phán tòa án
nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất trong quá trình giải quyết vụ án nói
chung, quyết định giải quyết vụ án của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối
cao có hiệu lực thi hành ngay. Quy định này đã thể hiện sự hạn chế trong việc
đảm bảo quyền con người nói chung, bởi lẽ khi phát hiện quyết định của Hội
đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tố cao không đúng căn cứ hoặc có vi phạm
pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự cũng
không có cơ chế để cơ quan xét xử xem xét lại quyết định đó. Đây là thủ tục đặc
biệt được ghi nhận trong tố tụng hành chính nói riêng. Các thủ tục tố tụng nói
chung; theo đó, khi có căn cứ xác định quyết định của Hội đồng thẩm phán tòa
án nhân dân tối cao có vi phạm pháp luật nghiêm trọng hoặc phát hiện tình tiết
quan trọng mới có thể làm thay đổi cơ bản nội dung quyết định mà Hội đồng
thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, đương sự không biết được khi ra quyết định
thì VKS, cụ thể là Viện trưởng VKSND tối cao thực hiện quyền kiến nghị để
yêu cầu Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao xem xét lại quyết định đó
theo quy định tại khoản 1 Điều 287 Luật TTHC.
Ngoài ra, trong quá trình kiểm sát giải quyết vụ án hành chính, khi phát
hiện Tòa án hoặc những người tham gia tố tụng khác có dấu hiệu vi phạm pháp
12


luật tố tụng hành chính, VKS thực hiện quyền kiến nghị Tòa án khắc phục vi
phạm, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham
gia tố tụng vi phạm pháp luật theo quy định của pháp luật, đảm bảo việc chấp
hành pháp luật tố tụng hành chính được nghiêm chỉnh và thống nhất.
2.3.Thực hiện quyền kháng nghị
Kháng nghị bản án quyết định là quyền của VKSND để yêu cầu Tòa án
cấp trên trực tiếp giải quyết lại vụ án hoặc xét lại bản án, quyết định giải quyết

vụ án hành chính khi cho rằng việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cấp
dưới chưa đúng căn cứ pháp luật, vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hoặc khi
phát hiện có tình tiết mới làm thay đổi cơ bản nội dung bản án, quyết định mà
đương sự, Tòa án không biết khi ra bản án, quyết định đó theo thủ tục phúc
thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục đặc biệt.
Xét xử phúc thẩm là việc Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án mà bản
án quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực bị kháng cáo hoặc kháng
nghị. Theo quy định tại Điều 211 Luật TTHC, Viện trưởng VKS cùng cấp và cấp
trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải
quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm để yêu cầu Tòa án cấp trên trực tiếp giải
quyết lại theo thủ tục phúc thẩm. Đây là quyền năng đặc trưng và quan trọng
nhất của VKS khi thực hiện chức năng kiềm sát việc tuân theo pháp luật trong tố
tụng hành chính. Như vậy, khi thực hiện kiểm sát bản án, quyết định giải quyết
vụ án hành chính của Tòa án cấp sơ thẩm, thấy rằng việc ra các bản án, quyết
định của Tòa án không đúng căn cứ pháp luật, xâm phạm quyền con người,
quyền công dân; xâm phạm chế độ xã hội chủ nghĩa, lợi ích của nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì VKSND thực hiện quyền
kháng nghị để yêu cầu Tòa án xét xử lại vụ án theo thủ tục phúc thẩm. Thời hạn
kháng nghị đối với bản án của Tòa án cấp sơ thẩm của VKS cùng cấp là 15
ngày, của VKS cấp trên trực tiếp là 30 ngày, kể từ ngày tuyên án. Thời hạn
kháng nghị của VKS cùng cấp đối với quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình
chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 07 ngày , của VKS cấp trên trực
13


tiếp là 10 ngày, kể từ ngày VKS cùng cấp nhận được quyết định. Phần bản án,
quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng nghị thì chưa được đưa ra thi hành,
trừ những trường hợp pháp luật quy định được thi hành ngay.
Khác với thủ tục phúc thẩm là thủ tục xét xử lại vụ án hành chính hành
chính đối với bản án, quyết định giải quyết vụ án của Tòa chưa có hiệu lực pháp

luật thì thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm là thủ tục xét lại bản án, quyết định của
Tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm không được
coi là một cấp xét xử vụ án mà là thủ tục xét lại bản án, quyết định của Tòa án
có thẩm quyền khi có kháng nghị của Tòa án nhân dân hoặc của Viện kiểm sát
nhân dân.
Khi kiểm sát bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án,
khi có một trong các căn cứ: kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp
với những tình tiết khách quan của vụ án gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp
pháp của đương sự; có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự
không thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp
pháp của mình không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật; có sai lầm
trong việc áp dụng pháp luật dẫn đến việc ra bản án, quyết định không đúng, gây
thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, lợi ích của nhà nước, lợi ích
công công, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba hoặc khi phát hiện tình tiết
mới có thể làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Tòa án,
đương sự không biết được khi Tòa án ra bản án, quyết định đó thì Viện trưởng
VKSND tối cao, Viện trưởng VKSND cấp cao thực hiện quyền kháng nghị để
yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xét lại bản án, quyết định giải quyết vụ án đã có
hiệu lực theo quy định tại Điều 260 và Điều 283 Luật TTHC. Thời hạn kháng
nghị theo thủ tục giám đốc thẩm là 03 năm, kể từ ngày bản án, quyết định có
hiệu lực pháp luật; thời hạn kháng nghị theo thủ tục tái thẩm là 01 năm, kể từ
ngày người có thẩm quyền kháng nghị biết được một trong các căn cứ kháng
nghị tái thẩm theo quy định tại Điều 281 Luật TTHC.

14


Như vậy, khi bản án, quyết định sơ thẩm có vi phạm pháp luật, cũng như
khi bản án quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện có vi
phạm pháp luật nghiêm trọng hay tình tiết mới có thể làm thay đổi bản chất vụ

án, VKS sẽ thực hiện quyền kháng nghị để đảm bảo việc xét xử của Tòa án tuân
thủ đúng pháp luật, tránh oan sai, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể
tham gia trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính.
2.4. Tham gia phiên tòa, phiên họp
Theo quy định của Luật TTHC, VKS tham gia tất cả các phiên tòa, phiên
họp sơ thẩm, phúc thẩm, các phiên họp giám đốc thẩm, tái thẩm vụ án hành
chính. Tuy nhiên, trường hợp Kiểm sát viên vắng mặt tại phiên tòa sơ thẩm,
phúc thẩm thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử, trừ trường hợp Viện kiểm
sát kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, quy định này nhằm nâng cao trách nhiệm
của Viện kiểm sát, đồng thời đảm bảo cho việc giải quyết vụ án được nhanh
chóng, kịp thời, cụ thể là:
Tại các phiên tòa, phiên họp ở giai đoạn sơ thẩm, Kiểm sát viên thực hiện
hoạt động kiểm sát về thành phần tham gia phiên tòa, phiên họp, trình tự, thủ tục
tố tụng tại phiên tòa, phiên họp, tham gia hỏi và phát biểu quan điểm của Viện
kiểm sát đối với việc giải quyêt vụ án hành chính. Kiểm sát viên ngoài phát biểu
về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký Tòa
án và của người tham gia tố tụng hành chính trong quá trình giải quyết vụ án, kể
từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án, luật TTHC
còn mở rộng quyền hạn của Viện kiểm sát là phát biểu quan điểm về giải quyết
vụ án.
Tại phiên tòa phúc thẩm, Kiểm sát viên trình bày về nội dung kháng nghị
và các căn cứ của việc kháng nghị, phát biểu ý kiến về những vấn đề mà người
bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, đương sự đã nêu, phát biểu ý
kiến của VKS về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành
chính ở giai đoạn phúc thẩm. Như vậy, quan điểm về việc giải quyết vụ án của
Viện kiểm sát được thể hiện trong kháng nghị của Viện kiểm sát và việc đánh
15


giá, nhận xét đối với ý kiến của đương sự và người bảo vệ quyền, lợi ích hợp

pháp của đương sự.
Tại phiên tòa giám đốc thẩm và tái thẩm, đại diện VKS trình bày nội dung
kháng nghị trong trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị; phát biểu ý kiến của
VKS về quyết định kháng nghị và việc giải quyết vụ án. Luật TTHC năm 2015
quy định về việc: Ngay sau khi kết thúc phiên tòa sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc
thẩm Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu hồ sơ
vụ án. Như vậy, sự tham gia của VKS trong quá trình giải quyết vụ án tại Tòa án
là một hoạt động quan trọng đảm bảo sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể tiến
hành tố tụng và tham gia tố tụng.
2.5. Thu thập tài liệu, chứng cứ
Khi thực hiện kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính nói chung Viện
kiểm sát nhân dân thực hiện quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu,
chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Trường hợp kháng nghị
bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái
thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ để bảo đảm
cho việc kháng nghị. Ngoài ra, Viện kiểm sát còn có quyền yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có nghĩa vụ cung
cấp đầy đủ và đúng thời hạn tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý
cho Viện kiểm sát và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài
liệu, chứng cứ đó; trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn
bản nêu rõ lý do cho Viện kiểm sát biết.
Đối với trường hợp VKS có yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ thì theo
quy định tại khoản 4 Điều 93, cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ
tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ trong thời hạn 15 ngày, kể từ
ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn theo quy định mà không cung
cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của VKS thì cơ quan, tổ chức, cá
nhân đó phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho VKS. Cơ quan, tổ chức, cá
nhân không thực hiện yêu cầu của VKS mà không có lý do chính đáng thì bị xử
16

lý theo quy định của pháp luật. Đặc biệt lưu ý, việc xử lý trách nhiệm đó không
phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho VKS.
3. Quan hệ công tác của Viện kiểm sát khi kiểm sát giải quyết các vụ
án hành chính
Theo Điều 7 Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân, nguyên tắc và tổ chức
hoạt động của viện kiểm sát nhân dân được quy định: “VKSND do Viện trưởng
lãnh đạo, Viện trưởng VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện
trưởng VKSND cấp trên. Viện trưởng các VKS cấp dưới chịu sự lãnh đạo thống
nhất của Viện trưởng VKSND tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao có trách
nhiệm kiểm tra, xử lý nghiêm minh vi phạm pháp luật của VKS cấp dưới, Viện
trưởng VKS cấp trên có quyền rút, đình chỉ, hủy bỏ quyết định trái pháp luật của
Viện trưởng VKS cấp dưới…”. Như vậy, xuất phát từ nguyên tắc và tổ chức hoạt
động lãnh đạo thống nhất trong ngành kiểm sát nhân dân, quan hệ công tác của
VKSND nói chung, khi kiểm sát giải quyết vụ án hành chính nói riêng có những
đặc điểm riêng biệt phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của VKSND trong tố tụng
hành chính.
Quy chế kiểm sát giải quyết vụ án hành chính quy định cụ thể về quan hệ
công tác của VKSND nhằm đảm bảo cho hoạt động kiểm sát giải quyết vụ án
hành chính hiệu quả, từ đó thực hiện tốt mục tiêu, trách nhiệm của VKS khi thực
hiện chức năng của mình theo quy định của Luật TTHC. Theo đó, Viện trưởng
Viện kiểm sát các cấp, Phó Viện trưởng được Viện trưởng uỷ quyền có nhiệm vụ
tổ chức và chỉ đạo thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố
tụng hành chính. Khi thực hiện nhiệm vụ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
các cấp, Phó Viện trưởng được Viện trưởng uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn quy định tại Điều 42 Luật Tố tụng hành chính.
Kiểm sát viên, Kiểm tra viên các cấp được Viện trưởng phân công nhiệm
vụ kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
quy định tại Điều 43 và Điều 44 Luật Tố tụng hành chính và Quy chế này; chịu
sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp. Viện trưởng Viện

17


kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự chỉ đạo, lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm
sát nhân dân cấp trên về nghiệp vụ. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các cấp
chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Chuyên viên được phân công kiểm sát việc
giải quyết các vụ án hành chính chịu sự lãnh đạo và chỉ đạo trực tiếp của Viện
trưởng đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện; Lãnh đạo Phòng, Lãnh đạo
Viện trực tiếp phụ trách đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh; Lãnh đạo Viện,
Lãnh đạo phòng nghiệp vụ, Lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân cấp cao, Lãnh đạo
Vụ và Lãnh đạo Viện trực tiếp phụ trách đối với Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Trong khi thực hiện nhiệm vụ, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Chuyên viên
các cấp được phân công kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính có quan điểm
khác với quan điểm của Lãnh đạo trực tiếp phụ trách thì vẫn phải chấp hành
nhưng có quyền bảo lưu quan điểm của mình và báo cáo với Lãnh đạo cấp trên.
Đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh thì báo cáo đồng chí Viện
trưởng, đối với Viện kiểm sát nhân dân cấp cao thì báo cáo với đồng chí Lãnh
đạo phụ trách trực tiếp. Trường hợp vẫn còn ý kiến khác nhau thì báo cáo đồng
chí Viện trưởng. Đối với Viện kiểm sát nhân dân tối cao thì báo cáo Lãnh đạo
Viện trực tiếp phụ trách. Ý kiến của lãnh đạo cấp cao hơn là ý kiến cuối cùng và
phải chịu trách nhiệm trước pháp luật.

CHƯƠNG 2
KỸ NĂNG KIỂM SÁT VIỆC XỬ LÝ ĐƠN KHỞI KIỆN VÀ
CHUẨN BỊ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

18

1. Kỹ năng kiểm sát việc xử lý đơn khởi kiện
Khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi các quyết định, hành vi
của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, cá nhân, cơ
quan, tổ chức có quyền gửi đơn khởi kiện vụ án hành chính đến Tòa án nhân dân (TAND) có thẩm
quyền bằng các hình thức: nộp trực tiếp tại Tòa án, gửi qua dịch vụ bưu chính hoặc gửi trực tuyến qua
cổng thông tin điện tử của Tòa án. Sau khi nhận đơn khởi kiện, trong thời hạn 03 ngày làm việc,
Chánh án Tòa án phân công Thẩm phán xem xét đơ khởi kiện. Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ
ngày được phân công, Thẩm phán phải tiến hành xem xét đơn khởi kiện và các tài liệu kèm theo để xử
lý bằng việc ra một trong các quyết định sau: Yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện; tiến hành thủ
tục thụ lý vụ án, chuyển đơn khởi kiện hoặc trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính. Viện kiểm sát nhân
dân (VKSND) kiểm sát việc xử lý đơn khởi kiện của Tòa án nhằm đảm bảo việc xử lý đơn khởi kiện
đúng căn cứ pháp luật, đảm bảo quyền lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức với việc yêu cầu cơ quan nhà
nước bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
1.1. Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện

Trả lại đơn khởi kiện là hoạt động của TAND (hành vi của Thẩm phán) trả
lại đơn khởi kiện và tài liệu kèm theo cho người khởi kiện khi thuộc một trong
các căn cứ trả lại đơn khởi kiện theo quy định của Luật TTHC.
Trả lại đơn khởi kiện là nội dung quan trọng trong tố tụng hành chính, bởi
lẽ khi có hành vi này sẽ trực tiếp ảnh hưởng đến quyền của người khởi kiện, đó
là quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp được quy định tại
Điều 5 - Luật TTHC; với việc trả lại đơn khởi kiện, cũng có nghĩa người khởi
kiện sẽ không được cơ quan Tòa án chấp nhận giải quyết đối với yêu cầu của
mình. Vì vậy, đảm bảo việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án đúng quy định của
pháp luật sẽ góp phần vào việc đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của cá
nhân, cơ quan, tổ chức khi họ tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính.
Luật Tố tụng hành chính (TTHC) quy định khi trả lại đơn khởi kiện và tài
liệu, chứng cứ kèm theo cho người khởi kiện, Thẩm phán phải có văn bản ghi rõ
lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn khởi kiện được gửi ngay cho
Viện kiểm sát cùng cấp. Sau khi nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện của

Toà án cùng cấp, trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày nhận được văn bản, Viện
19


trưởng viện kiểm sát phân công Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát trả lại đơn
khởi kiện, Kiểm sát viên được phân công phải tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh
giá việc trả lại đơn khởi kiện của Thẩm phán, nếu thấy việc trả lại đơn khởi kiện
không đúng thì thực hiện quyền kiến nghị với Chánh án Toà án đã trả lại đơn
khởi kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 124 Luật Tố tụng hành chính và phân
công Kiểm sát viên, Kiểm sát viên dự khuyết tham gia phiên họp xem xét, giải
quyết khiếu nại, kiến nghị của Tòa án.
Khi thực hiện hoạt động kiểm sát trả lại đơn khởi kiện, Kiểm sát viên cần
thực hiện các nội dung cụ thể bao gồm: kiểm sát căn cứ trả lại đơn khởi kiện,
thực hiện quyền kiến nghị và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị về
việc trả lại đơn khởi kiện. Theo quy định tại Điều 123, Luật TTHC, Thẩm phán
trả lại đơn khởi kiện khi thuộc một trong các trường hợp sau đây: Người khởi
kiện không có quyền khởi kiện; Người khởi kiện không có năng lực hành vi tố
tụng hành chính đầy đủ; Trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi
kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các
điều kiện đó; Sự việc đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định của Tòa
án đã có hiệu lực pháp luật; Sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa
án; Người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu
nại; Đơn khởi kiện không có đủ nội dung theo quy định của Luật TTHC mà
không được người khởi kiện sửa đổi, bổ sung; Hết thời hạn được thông báo mà
người khởi kiện không xuất trình biên lai nộp tiền tạm ứng án phí cho Tòa án,
trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí, không phải
nộp tiền tạm ứng án phí hoặc có lý do chính đáng.
Để kiểm sát căn cứ trả lại đơn khởi kiện của thẩm phán có đúng căn cứ
pháp luật hay không, Kiểm sát viên cần nghiên cứu, xem xét về lý do trả lại đơn
khởi kiện mà thẩm phán nêu ra khi trả lại đơn khởi kiện cho người người nộp

đơn khởi kiện, trên cơ sở xác định lý do trả lại đơn khởi kiện nêu tại văn bản trả
lại đơn khởi kiện, so sánh, đối chiếu với các căn cứ pháp luật tương ứng; để
kiểm sát đúng căn cứ, kiểm sát viên cần nắm vững, làm rõ từng nội dung của
20


mỗi căn cứ, phân tích lý do trả lại đơn khởi kiện một cách cẩn thận, nghiêm túc
để tránh việc nhầm lẫn hoặc hiểu không đúng nội dung của các căn cứ, dẫn đến
những kết luận sai khi tiến hành kiểm sát căn cứ trả lại đơn khởi kiện vụ án hành
chính. Khi cho rằng việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án không đúng căn cứ
pháp luật, viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án để yêu cầu xem xét lại
việc trả lại đơn khởi kiện. Như vậy, quyền kiến nghị đối với việc trả lại đơn khởi
kiện vụ án hành chính là một quyền hạn đặc trưng của VKS khi thực hiện kiểm
sát hoạt động của thẩm phán đối với việc trả lại đơn khởi kiện; vừa là phương
thức kiểm soát quyền lực cũng vừa thể hiện tính thống nhất trong việc thực hiện
mục tiêu giải quyết vụ án hành chính giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước,
đảm bảo viêc giải quyết vụ án hành chính tuân thủ nghiêm túc quy định của
pháp luật, hướng các chủ thể trong quan hệ tố tụng đó thực hiện đầy đủ nhiệm
vụ, quyền hạn cũng như các quyền và nghĩa vụ được Luật TTHC ghi nhận.
Ngoài ra, khi kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, một nội dung quan trọng
ảnh hưởng đến hiệu quả của việc trả lại đơn khởi kiện là việc giải quyết khiếu
nai, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện; kết quả của việc giải quyết khiếu nại,
kiến nghị là cơ sở trực tiếp quyết định một chủ thể có quyền khởi kiện vụ án
hành chính để yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích của mình hay không. Cùng
với quyền kiến nghị của VKS về việc trả lại đơn khởi kiện, Luật TTHC cũng
quy định quyền tự bảo vệ quyền lợi của mình cho người khởi kiện, theo đó khi
cho rằng việc trả lại đơn khởi kiện của thẩm phán không đúng căn cứ pháp luật,
ảnh hưởng trực tiếp đến quyền khởi kiện của mình, người khởi kiện có quyền
khiếu nại đối với tòa án để yêu cầu tòa án xem xét, giải quyết. Khi nhận được
khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, tòa án phải tiến hành giải

quyết khiếu nại, kiến nghị đó trong thời hạn luật định và VKS thực hiện hoạt
động kiểm sát đối với việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị đó.
Luật TTHC quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, kiến nghị về
việc trả lại đơn khởi kiện bằng việc mở phiên họp, theo đó tòa án giải quyết
khiếu nại, kiến nghị bằng việc mở phiên họp, phiên họp xem xét, giải quyết
21


khiếu nại, kiến nghị có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát cùng cấp… Rõ
ràng, vai trò của VKS đối với việc trả lại đơn khởi kiện có ý nghĩa rất quan trọng
bằng việc ghi nhận sự tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị. Không
chỉ tham gia phiên họp giải quyết kiến nghị của mình mà đối với việc giải quyết
khiếu nại, VKS cũng tham gia để thực hiện kiểm sát việc trả lại đơn khởi nói
chung, kiểm sát phiên họp giải quyết khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện nói
riêng. Tại phiên họp, đại diện VKS phát biểu ý kiến đối với việc trả lại đơn khởi
kiện của Tòa án. Căn cứ tài liệu, chứng cứ có liên quan đến trả lại đơn khởi kiện,
ý kiến của Viện kiểm sát và đương sự tại phiên họp, Thẩm phán phải ra một
trong các quyết định: giữ nguyên việc trả lại đơn khởi kiện và thông báo cho
đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp biết hoăc nhận lại đơn khởi kiện và các tài
liệu kèm theo để tiến hành thụ lý vụ án theo thủ tục chung. Nếu không nhất trí
với kết quả gải quyết kiến nghị của Tòa án cùng cấp, Viện kiểm sát có quyền
kiến nghị lần thứ hai đến Chánh án TAND cấp trên trực tiếp để xem xét, quyết
định lần cuối.
Việc giải quyết khiếu nại, kiến nghị thực hiện theo quy định của Điều 124
Luật tố tụng hành chính. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được quyết
định trả lời khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án, trường
hợp thấy quyết định trả lời khiếu nại, kiến nghị không đúng thì thực hiện quyền
kiến nghị với Chánh án Tòa án trên một cấp trực tiếp. Quyết định giải quyết
khiếu nại, kiến nghị của Chánh án Tòa án trên một cấp trực tiếp là quyết định
cuối cùng

1.2. Kiểm sát việc thụ lý đơn khởi kiện

Thụ lý vụ án hành chính là hoạt động tố tụng đầu tiên, mở đầu cho toàn
bộ quá trình giải quyết vụ án hành chính. Vì vậy, việc thụ lý vụ án hành chính
của Tòa án nhân dân đúng hay không đúng căn cứ pháp luật sẽ ảnh hưởng trực
tiếp đến hiệu quả, chất lượng của toàn bộ quá trình giải quyết vụ án hành chính.
Với việc thụ lý vụ án, TAND đã chính thức xác định trách nhiệm của mình đối
với việc giải quyết vụ án đó. Có thể hiểu, thụ lý vụ án hành chính là việc TAND
22


có thẩm quyền vào sổ thụ lý vụ án sau khi tiếp nhận đơn khởi kiện của đương sự
và các tài liệu kèm theo về vụ án hành chính. Để đảm bảo cho việc thụ lý vụ án
hành chính của TAND đúng căn cứ, pháp luật đã tạo ra cơ chế đảm bảo bằng
việc quy định chức năng kiểm sát việc thụ lý vụ án cho cơ quan VKSND. Như
vậy, kiểm sát việc thụ lý vụ án hành chính là hoạt động của Viện kiểm sát nhân
dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án nhân dân đối với việc thụ lý vụ
án hành chính, nhằm đảm bảo hoạt động thụ lý vụ án hành chính của TAND kịp
thời, đúng căn cứ pháp luật; đảm bảo các quyền, lợi ích hợp pháp cho các chủ
thể khi tham gia vào quan hệ tố tụng hành chính.
Theo quy đinh tại Điều 126 Luật TTHC, trong thời hạn 03 ngày làm việc
kể từ ngày thụ lý vụ án, Thẩm phán đã thụ lý vụ án phải thông báo bằng văn bản
cho VKS cùng cấp. Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo,
VKS phân công Kiếm sát viên, Kiểm sát viên dự khuyết (nếu có) thực hiện
nhiệm vụ và thông báo cho Tòa án biết.
Khi được phân công thực hiện nhiệm vụ kiểm sát việc giải quyết vụ án
hành chính, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên phải vào sổ thụ lý, lập phiếu kiểm sát
thông báo thụ lý theo những nội dung quy định tại Điều 126 Luật Tố tụng hành
chính.
Căn cứ vào các Điều 30, Điều 31, Điều 32, Điều 33 Luật Tố tụng hành

chính xem xét thẩm quyền giải quyết vụ án của Tòa án, nếu phát hiện việc Tòa
án thụ lý vụ án sai thẩm quyền thì báo cáo Lãnh đạo Viện thực hiện quyền kiến
nghị; theo dõi thời hạn giải quyết vụ án của Toà án thông qua việc nhận được
các quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án, quyết định đưa vụ án ra
xét xử. Báo cáo Lãnh đạo Viện cử Kiểm sát viên, Kiểm sát viên dự khuyết tham
gia việc giải quyết vụ án và Thông báo cho Toà án theo quy định tại khoản 4
Điều 128 Luật Tố tụng hành chính.
2. Kỹ năng kiểm sát trong giai đoạn chuẩn bị xét xử
Theo Từ điển Tiếng Việt, “chuẩn bị” có nghĩa là “làm cho có sẵn cái cần thiết để làm việc gì”.
Còn theo Từ điển thuật ngữ pháp lý, “xét xử” là “hoạt động do Tòa án tiến hành theo pháp luật tố tụng
trong đó Tòa án sau khi nghiên cứu một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ các tình tiết của vụ án,
23


tiến hành xử lý và giải quyết vụ việc bằng việc ra bản án và cá quyết định cần thiết có liên quan”. Như
vậy, chuẩn bị xét xử vụ án hành chính được hiểu là việc tạo mọi điều kiện cần thiết (theo quy định của
pháp luật) cho việc xét xử vụ án của Tòa án có thẩm quyền. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, Thẩm
phán có các nhiệm vụ, quyền hạn: lập hồ sơ vụ án, yêu cầu đương sự nộp bổ sung tài liệu, chứng cứ,
xác minh thu thập tài liệu, chứng cứ, quyết định áp dụng, thay đổi,hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời,
tổ chức phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại, ra một trong các
quyết định: đưa vụ án ra xét xử, tạm đình chỉ hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án. Kiểm sát viên được
phân công thực hiện hoạt động kiểm sát theo quy định của pháp luật, đảm bảo các hoạt động của Thẩm
phán trong giai đoạn chuẩn bị xét xử đúng căn cứ pháp luật.
2.1. Kiểm sát việc xử lý kết quả đối thoại

Trong thời hạn chuẩn bị xét xử, Tòa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại
và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết
vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính, trừ những vụ án không
tiến hành đối thoại được, vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri và vụ án xét xử
theo thủ tục rút gọn. Việc đối thoại được tiến hành theo các nguyên tắc: bảo đảm

công khai, dân chủ, tôn trọng ý kiến của đương sự; không được ép buộc các
đương sự thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính trái với ý chí của họ và nội
dung đối thoại, kết quả đối thoại thành giữa các đương sự không trái pháp luật,
trái đạo đức xã hội. VKS không trực tiếp tham gia phiên họp kiểm tra việc giao
nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại nhưng VKS kiểm sát thông qua
các quyết định khi Thẩm phán ra các quyết định xử lý kết quả đối thoại. Như
vậy, tùy từng kết quả của đối thoại, mà dẫn đến các thủ tục tố tụng tương ứng,
trong trường hợp tại phiên họp đối thoại mà các bên đương sự không thống nhất
được kết quả đối thoại, người khởi kiện giữ nguyên yêu cầu khởi kiện, người bị
kiện giữ nguyên quyết định, hành vi bị kiện…thì Thẩm phán tiếp tục giải quyết
vụ án. Trường hợp người khởi kiện tự nguyện rút đơn khởi kiện thì Thẩm phán
lập biên bản về việc rút đơn khởi kiện và ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án.
Trong trường hợp Thẩm phán ra quyết định công nhận kết quả đối thoại thành,
đình chỉ việc giải quyết vụ án thì phải gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp.
Quyết định này có hiệu lực thi hành ngay và không bị kháng cáo, kháng nghị
theo thủ tục phúc thẩm; tuy nhiên, trong quá trình kiểm sát hoạt động đối thoại,
24


nếu có căn cứ cho rằng nội dung các bên đã thống nhất và cam kết là do bị nhầm
lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc trái pháp luật, trái đạo đức xã hội thì quyết định của
Tòa án có thể bị Viện kiểm sát kháng nghị để yêu cầu xem xét lại theo thủ tục
giám đốc thẩm.
2.2. Kiểm sát việc ra quyết định tố tụng của Tòa án
2.2.1. Kiểm sát việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời

Biện pháp khẩn cấp tạm thời trong tố tụng hành chính là biện pháp Tòa án
quyết định áp dụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính nhằm giải quyết
nhu cầu cấp bách của đương sự, bảo vệ chứng cứ, bảo toàn tính trạng hiện có
tránh gây thiệt hại không thể khắc phục được, bảo đảm việc giải quyết vụ án

hoặc việc thi hành án. Theo quy định của Luật TTHC, các biện pháp khẩn cấp
tạm thời trong quá trình giải quyết vụ án hành chính bao gồm: Tạm đình chỉ việc
thi hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử
lý vụ việc cạnh tranh; tạm dừng việc thực hiện hành vi hành chính và cấm hoặc
buộc thực hiện hành vi nhất định. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của đương
sự và Tòa án đối với việc áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời trong trường hợp
yêu cầu hay việc áp dụng hoặc không áp dụng không đúng quy định của pháp
luật và gây thiệt hại cho người bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời.
VKS kiểm sát việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ hoặc không áp dụng, thay
đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định của pháp luật. Theo quy
định tại Điều 73 - Luật TTHC 2015, Tòa án phải gửi cho VKS quyết định áp
dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời hoặc thông báo không áp
dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời; khi kiểm sát quyết định áp
dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, Kiểm sát viên kiểm sát tính
có căn cứ của việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ, thời hạn, thủ tục ra quyết định áp
dụng, thay đổi, hủy bỏ…Khi kiểm sát việc không ra quyết định áp dụng, thay
đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, Kiểm sát viên thông qua thông báo của
Tòa án để kiểm sát lý do không quyết định của Thẩm phán đúng căn cứ pháp
luật hay không. Việc quy định cụ thể trách nhiệm của Thẩm phán phải gửi quyết
25