Đề án thực hiện chính sách Bảo hiểm Thất nghiệp

Bộ Lao động-Thơng binh
và xã hội
-o0o-

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
-----------------------------------

Hà Nội, ngày 27. tháng 03 năm 2006

Đề án thực hiện
chính sách Bảo hiểm Thất nghiệp
I. Sự cần thiết của chính sách bảo hiểm thất nghiệp
Bảo hiểm xã hội là chính sách u tiên của Đảng và Chính phủ
trong giai đoạn hiện nay. Điều này càng đợc thể hiện rõ hơn khi
Bộ luật Lao động có những quy định mới về bảo hiểm thất
nghiệp. Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ơng Đảng khoá IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và
nâng cao hiệu quả doanh nghiệp Nhà nớc đã nêu rõ chính sách
bảo hiểm thất nghiệp cần khẩn trơng đợc ban hành theo hớng
Nhà nớc, doanh nghiệp và ngời lao động cùng chia sẻ trách
nhiệm. Theo Điều 140 của Bộ luật Lao động, Nhà nớc quy định
chính sách bảo hiểm xã hội nhằm từng bớc mở rộng và nâng cao
việc bảo đảm vật chất, chăm sóc, phục hồi sức khoẻ, góp phần
ổn định đời sống cho ngời lao động và gia đình trong các trờng hợp ngời lao động ốm đau, thai sản, hết tuổi lao động,
chết, bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thất nghiệp, gặp
rủi hoặc các khó khăn khác. Chính phủ quy định cụ thể việc
đào tạo lại đối với ngời lao động thất nghiệp, tỷ lệ đóng bảo
hiểm thất nghiệp, điều kiện và mức trợ cấp thất nghiệp, việc
thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
Do vậy, việc ban hành chính sách bảo hiểm thất nghiệp
nằm trong khuôn khổ của Luật bảo hiểm xã hội giai đoạn hiện

này là cần thiết và phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế-xã
hội của đất nớc cũng nh quá trình sửa đổi, bổ sung pháp luật
lao động. Có thể thấy đợc những đòi hỏi cấp bách của việc ban
hành chính sách bảo hiểm thất nghiệp khi phân tích một số
khía cạnh dới đây.


1. Tình hình lao động và việc làm:
Tình trạng thất nghiệp của lực lợng lao động trong độ tuổi
lao động ở khu vực thành thị giai đoạn từ 1996 đến nay đợc
thể hiện trong biểu dới đây:
Biểu: Tỷ lệ thất nghiệp ở khu vực đô thị, giai đoạn 1996 20051
Đơn vị tính: %
Năm

199
6

199
7

199
8

19
99

200 200
0
1

200
2

200 200
3
4

200
5

Tỷ lệ thất
nghiệp

5,88

6,01

6,85

7,4
0

6,2
6

6,01

5,7
8

5,30

6,2
8

5,6
0

Mặc dầu tỷ lệ thất nghiệp ở khu vực thành thị có xu hớng
giảm dần từ năm 1999 đến nay, nhng cũng cần lu ý một số
đặc điểm nổi bật sau đây:
- Cung lao động vợt quá cầu gây sức ép rất mạnh về giải
quyết việc làm. Tính đến thời điểm 1/7/2005 qui mô của lực lợng lao động Việt Nam (từ 15 tuổi đến 60 tuổi đối với nam và
đến 55 tuổi đối với nữ) đạt khoảng 41,8 triệu ngời, trong đó
tỷ lệ lao động nữ là 48,7%. Tuy lực lợng lao động đông đảo và
tơng đối trẻ, nhng phải đối mặt với tình trạng thiếu lao động
kỹ thuật và bán kỹ thuật. Tỷ lệ lực lợng lao động đã qua đào tạo
mới chỉ đạt 24,8%, mặc dầu đã tăng thêm 2,2% so với tỷ lệ này
của cùng thời kỳ năm trớc. Do vậy, ngay cả khi có cầu lao động,
lực lợng lao động cũng không đáp ứng đợc yêu cầu của vị trí
công việc đòi hỏi. Bên cạnh đó với khuynh hớng phát triển dân
số nh hiện nay, lực lợng lao động sẽ tiếp tục tăng đáng kể trong
thập niên sắp tới, tạo sức ép lớn về việc làm trong khi khả năng
tạo việc làm mới còn hạn chế.
- Đổi mới sắp xếp lại doanh nghiệp Nhà nớc: Trong quá trình
củng cố, sắp xếp lại, các doanh nghiệp Nhà nớc bớc đầu đợc
điều chỉnh hợp lý, có tác động tích cực đến quá trình tích tụ
và tập trung vốn, đóng góp quan trọng vào tăng trởng và thu
Thực trạng lao động - việc làm ở Việt Nam các năm 1996 - 2004.

Nhà xuất bản lao động - xã hội
1

2


ngân sách Nhà nớc. Tuy nhiên, quá trình này cũng tạo ra một áp
lực về lao động dôi d, theo lộ trình sắp xếp lại doanh nghiệp
Nhà nớc của Ban Đổi mới và phát triển doanh nghiệp, dự kiến
đến năm 2005 sẽ có khoảng 250.000 lao động thuộc diện dôi d.
Điều đáng quan tâm ở đây là trong số lao động dôi d này,
những ngời ở độ tuổi 50 trở xuống chiếm khoảng 80% và họ
vẫn có nhu cầu việc làm.
- Đổi mới công nghệ và tác động của việc thực hiện các
Hiệp định thơng mại song phơng và đa phơng: do đổi mới
công nghệ, thiết bị của các doanh nghiệp để nâng cao năng
lực cạnh tranh trong thời gian tới có ý nghĩa sống còn đối với các
doanh nghiệp khi bớc vào hội nhập theo các điều kiện của AFTA
và các hiệp định thơng mại song phơng khác, lao động không
đáp ứng đợc yêu cầu đổi mới trong các doanh nghiệp Nhà nớc
cũng nh trong các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế
khác sẽ gia tăng. Mặc dầu cha có số liệu cụ thể nhng có thể thấy
sức ép về việc làm sẽ ngày càng trở nên gay gắt.
- Sự di chuyển lao động từ nông thôn ra thành thị: Với tỷ lệ
thời gian lao động đợc sử dụng khoảng 78% của dân số hoạt
động kinh tế thờng xuyên ở khu vực nông thôn, diện tích đất
nông nghiệp bị thu hẹp do chuyển mục đích sử dụng, sự chênh
lệch lớn trong thu nhập giữa lao động thành thị và lao động
nông thôn (khoảng 2 lần) cùng với một tốc độ đô thị hoá tơng
đối nhanh tất yếu sẽ tạo nên một sự di chuyển lao động tự do từ

nông thôn ra các thành phố để tìm kiếm việc làm, dẫn đến
rất nhiều dạng thất nghiệp trá hình tồn tại ở nhiều khu vực khác
nhau ở thành thị.
2. Hệ thống bảo hiểm xã hội Việt Nam
ở Việt Nam, hệ thống bảo hiểm xã hội có một lịch sử phát
triển lâu dài. Trớc năm 1993, các chế độ bảo hiểm xã hội chỉ
dành cho công chức, viên chức Nhà nớc, ngời lao động trong các
doanh nghiệp quốc doanh và lực lợng vũ trang. Kinh phí chi trả
cho các chế độ bảo hiểm xã hội hoàn toàn do Ngân sách Nhà nớc chịu trách nhiệm. Từ năm 1995 trở lại đây, cùng với việc tăng
trách nhiệm tài chính trong thời kỳ chuyển đổi nền kinh tế, hệ
3


thống bảo hiểm xã hội cũ đã đợc thay thế bằng một hệ thống mới
phù hợp hơn với việc mở rộng đối tợng tham gia bảo hiểm bắt
buộc đến các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế có sử
dụng từ 10 lao động trở lên.
Từ 1 tháng 1 năm 2003, theo điều 141 của Bộ luật Lao
động, đối tợng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc lại đợc tiếp
tục mở rộng. Loại hình bảo hiểm xã hội bắt buộc đợc áp dụng
đối với doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức có sử dụng lao động
làm việc theo hợp đồng lao động có thời hạn từ đủ ba tháng trở
lên và hợp động lao động không xác định thời hạn. Nh vậy, số lợng ngời tham gia hệ thống bảo hiểm xã hội sẽ tăng lên rất nhiều,
trong đó có cả đối tợng sẽ tham gia chế độ bảo hiểm thất
nghiệp.
Việc thực hiện từng bớc mở rộng hệ thống bảo hiểm xã hội có
ý nghĩa to lớn về khía cạnh quản lý và tài chính. Việc mở rộng
dần dần các chế bảo hiểm xã hội đợc xem là một biện pháp
tránh đợc sự tăng lên đột ngột đối với chi phí lao động có thể
gây ra những khó khăn đối với các doanh nghiệp dẫn tới các ảnh

hởng tiêu cực lên việc làm. Xu hớng ở các nớc đang phát triển là
bảo hiểm thất nghiệp thờng đợc áp dụng vào giai đoạn phát
triển sau của hệ thống bảo hiểm xã hội, khi điều kiện kinh tế
và trình độ quản lý cho phép. Nh vậy, đây là thời điểm có
thể áp dụng chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam.
3. ý nghĩa kinh tế và xã hội của chính sách bảo hiểm
thất nghiệp
Khi một chính sách bảo hiểm thất nghiệp đợc áp dụng có
nghĩa là ngời lao động và ngời sử dụng lao động phải đóng
góp thêm bảo hiểm xã hội, do vậy khía cạnh tài chính của vấn
đề này cần đợc đánh giá một cách nghiêm túc. Bảo hiểm thất
nghiệp thờng đợc coi là một chế độ tốn kém, tuy nhiên, cần
xem xét một cách cẩn trọng những vấn đề về kinh tế và xã hội
nếu không có chính sách bảo hiểm thất nghiệp.
Theo thiết kế, tổng tỷ lệ đóng góp (cả ngời lao động và
ngời sử dụng lao động) cho bảo hiểm thất nghiệp đợc qui định
4


trong thời gian tới không vợt quá 3% mức tiền lơng hàng tháng, sẽ
tơng đối thấp so với tổng đóng góp cho tất cả các chế độ khác
gồm bảo hiểm y tế, ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, hu trí
và tuất (23%). Mặt khác, bảo hiểm thất nghiệp dờng nh đáp
ứng tốt nhất những nhu cầu của ngời lao động bị mất việc làm
trong thời gian tới khi đợc kết hợp một cách hiệu quả với hệ thống
dịch vụ việc làm và các biện pháp thị trờng lao động tích cực.
Khi so sánh chính sách bảo hiểm thất nghiệp với các chính
sách đền bù cho ngời lao động bị mất việc làm thông qua chi
trả một lần (ví dụ chế độ trợ cấp thôi việc hoặc mất việc làm)
sẽ thấy hiệu quả hơn khi áp dụng chính sách bảo hiểm thất

nghiệp. Theo kinh nghiệm đã có ở rất nhiều nớc cũng nh ở Việt
Nam, chi trả một lần luôn tạo ra một gánh nặng về tài chính
đối với các doanh nghiệp nhất là khi bản thân doanh nghiệp
đang gặp những vấn đề về kinh tế, đang bị giảm khả năng
chống chọi với những biến động lớn và gặp khó khăn trong sắp
xếp công việc cho ngời lao động của mình.
Bảo hiểm thất nghiệp cũng là một cách thức hiệu quả hơn
để bảo vệ ngời lao động bị thất nghiệp so với bất kỳ một loại
tiết kiệm bắt buộc hoặc quỹ tiết kiệm dự phòng, vì tiết kiệm
bắt buộc hoặc quỹ tiết kiệm dự phòng thờng gây tốn kém cho
ngời sử dụng lao động và ngời lao động do phải đóng góp
nhiều, lại không tuân thủ nguyên tắc chia sẻ rủi ro và vì vậy tạo
ra rất ít khả năng bảo trợ cho ngời lao động, trừ phi ngời lao
động đã tiết kiệm đợc trong rất nhiều năm và đầu t của quỹ
đã đợc thực hiện tốt (điều này rất khó thực hiện ở Việt Nam).
Một điểm quan trọng nữa là do bản chất đóng góp của bảo
hiểm thất nghiệp nên mức hởng chế độ thờng đợc gắn với mức
thu nhập của cá nhân làm cơ sở để đóng bảo hiểm, do vậy sẽ
đảm bảo một sự bảo trợ đầy ý nghĩa đối với những ngời lao
động có mức tiền công cao và không bị quá hào phóng trong trờng hợp của ngời lao động có mức tiền công thấp hơn.
Một chế độ bảo hiểm thất nghiệp thoả đáng kết hợp chặt
chẽ với các biện pháp thị trờng lao động sẽ đóng góp tích cực
vào việc giảm ảnh hởng của thất nghiệp đối với những ngời
5


tham gia bảo hiểm. Bảo hiểm thất nghiệp có thể đợc sử dụng
nh một phần của chiến lợc việc làm tạo cho ngời bị thất nghiệp
cơ hội tìm đợc việc làm mới mà họ nghĩ rằng họ có triển vọng.
Sự kết hợp của bảo hiểm thất nghiệp với các biện pháp thị trờng

lao động sẽ hớng tới nâng cao chất lợng của lực lợng lao động
thông qua đào tạo và đào tạo lại nghề, giảm số lợng lao động có
tay nghề thấp trong thời gian trung hạn. Sự kết hợp này cũng sẽ
có khả năng tạo ra một bầu không khí an toàn đối với ngời lao
động, do vậy dễ đợc chấp nhận đối với đổi mới công nghệ và
thay đổi cơ cấu nh hiện nay đang đợc thực hiện đối với các
doanh nghiệp Nhà nớc.
II. phơng án về chính sách
1. Nguyên tắc bảo hiểm thất nghiệp:
Bảo hiểm thất nghiệp là một chế độ nằm trong hệ thống
bảo hiểm xã hội và là chế độ khó quản lý nhất trong hệ thống
các chế độ bảo hiểm xã hội vì nhiều ngời có thể nhận trợ cấp
thất nghiệp trong khi vẫn có thu nhập từ một công việc không
đợc đăng ký hoặc một công việc nào đó trong khu vực không
có quan hệ lao động. Bên cạnh đó, việc trốn tránh đóng góp
bảo hiểm xã hội thờng xảy ra, vì vậy trớc hết phải quy định
bảo hiểm thất nghiệp là một chế độ bảo hiểm bắt
buộc.
2. Đối tợng của bảo hiểm thất nghiệp:
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng thất nghiệp
chẳng hạn ngời lao động bị bắt buộc mất việc làm, ngời lao
động tự ý bỏ việc, những ngời mới tham gia lực lợng lao động
nhng cha tìm kiếm đợc việc làm hoặc những ngời đã rời khỏi
lực lợng lao động một thời gian nay trở lại tham gia thị trờng lao
động nhng không tìm đợc việc làm và để giải quyết vấn đề
thất nghiệp không riêng chỉ có chính sách bảo hiểm thất
nghiệp mà cần có một loạt các chính sách và giải pháp đồng bộ
chẳng hạn nh chơng trình quốc gia giải quyết việc làm, các
biện pháp thị trờng lao động, chính sách đào tạo nghề nên đối
tợng đợc áp dụng chính sách bảo hiểm thất nghiệp sẽ chỉ là

6


những ngời lao động đã có việc làm. Nh vậy, đối tợng tham gia
bảo hiểm thất nghiệp sẽ là ngời lao động Việt Nam làm việc
theo hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc xác định thời hạn
từ đủ 12 tháng đến 36 tháng; hợp đồng lao động, hợp đồng
làm việc không xác định thời hạn trong các cơ sở có sử dụng từ
10 lao động trở lên
Phạm vi và đối tợng chi tiết của bảo hiểm thất nghiệp đợc
thể hiện trong dự thảo Nghị định đính kèm.
3. Mức hởng trợ cấp thất nghiệp:
Công ớc quốc tế số 168 năm 1988 của ILO về thúc đẩy việc
làm và bảo vệ chống thất nghiệp yêu cầu mức hởng trợ cấp thất
nghiệp (bao gồm các khoản chi trả trợ cấp gia đình) không thấp
hơn 50% mức thu nhập trớc khi bị thất nghiệp.
Mức hởng trợ cấp thất nghiệp thờng đợc giới hạn bằng một tỷ
lệ % tiền lơng bình quân, sao cho tỷ lệ này đáp ứng đợc mức
độ sinh hoạt tối thiểu của ngời bị thất nghiệp. Tỷ lệ này cũng
cần đợc ấn định sao cho mức trợ cấp thất nghiệp tối thiểu tơng
đơng với mức tiền lơng tối thiểu do Nhà nớc quy định.
Mức hởng trợ cấp thất nghiệp bằng tỷ lệ % của thu nhập trớc
khi bị thất nghiệp của một số nớc có thể tham khảo phụ lục I
(Biểu 1).
Xét thực tiễn tình hình tiền lơng và thu nhập của Việt
Nam và tham khảo các tiêu chuẩn lao động quốc tế cũng nh
thực tiễn đã thực hiện ở một số nớc, tỷ lệ mức hởng trợ cấp thất
nghiệp bằng 60% mức tiền lơng, tiền công bình quân của sáu
(06) tháng liền kề làm căn cứ đóng bảo hiểm thất nghiệp trớc
khi ngời tham gia bảo hiểm thất nghiệp bị mất việc làm là hợp

lý.
4. Điều kiện hởng trợ cấp thất nghiệp
Trợ cấp thất nghiệp dới mọi hình thức chỉ áp dụng đối với
ngời:
7


- Bị bắt buộc thôi việc;
- Có đăng ký thất nghiệp với cơ quan có thẩm quyền (có
thể là Tổ chức giới thiệu việc làm);
- Có khả năng làm việc;
- Sẵn sàng làm việc và tích cực tìm kiếm việc làm.
Điều kiện đủ để hởng trợ cấp thất nghiệp còn phụ thuộc
vào một khoảng thời gian làm việc nhất định có đóng góp bảo
hiểm. Công ớc quốc tế về bảo hiểm xã hội của ILO (tiêu chuẩn tối
thiểu) số 102 năm 1952 không đa ra bất kỳ một chỉ số đặc
biệt nào liên quan đến độ dài thời gian đủ điều kiện để hởng
trợ cấp thất nghiệp mà chỉ khuyến cáo rằng khoảng thời gian
này phải đợc xem xét để ngăn chặn sự lạm dụng chế độ bảo
hiểm thất nghiệp.
Thời gian đủ điều kiện để hởng trợ cấp thất nghiệp của
một số nớc có thể tham khảo phụ lục I (Biểu 2).
Thời gian đủ điều kiện để hởng trợ cấp ở các nớc khác nhau
hoàn toàn khác nhau. Một khoảng thời gian đóng góp bảo hiểm
thất nghiệp để đủ điều kiện hởng trợ cấp càng dài thì chi
phí của bảo hiểm thất nghiệp sẽ càng thấp. Về mặt tài chính,
thời gian đủ điều kiện để hởng trợ cấp đóng một vai trò quan
trọng đối với thời kỳ đầu, khi có rất nhiều chi phí phải cần cho
những hoạt động liên quan đến sự hình thành hệ thống quản
lý và để tích luỹ cho một quỹ dự phòng sự cố sau này. Thời gian

càng dài trong khi chỉ có thu và không phải chi trả trợ cấp sẽ tạo
thuận lợi hơn trong việc trang trải những chi phí ban đầu. Vì
vậy, trợ cấp thất nghiệp chỉ đợc chi trả cho ngời có đóng góp
bảo hiểm không ít hơn 12 tháng trớc khi bị thất nghiệp.
5. Thời gian hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp

8


Công ớc ILO số 168 quy định rằng việc chi trả trợ cấp thất
nghiệp có thể hạn chế trong vòng 26 tuần (tơng đơng 6 tháng)
trong phạm vi một năm bị thất nghiệp.
Thời gian hởng trợ cấp thất nghiệp của một số nớc có thể
tham khảo phụ lục I (Biểu 3).
Xét thực tiễn của Việt Nam và tham khảo các tiêu chuẩn lao
động quốc tế cũng nh thực tiễn ở một số nớc, thời gian hởng trợ
cấp bảo hiểm thất nghiệp tối đa không nên quá 12 tháng. Thời
gian hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp có thể chia thành 4 mức:
3, 6, 9 tháng và 12 tháng tuỳ theo thời gian làm việc có đóng
bảo hiểm thất nghiệp của ngời lao động. Nếu quy định nhiều
số mức hởng trợ cấp thất nghiệp hơn nữa, thoạt nhìn có cảm
giác hợp lý và công bằng, nhng trên thực tế sẽ rất khó khăn cho
công tác quản lý tài chính và kế toán, gây tốn kém cho chi phí
quản lý. Mặt khác sẽ vô cùng phức tạp khi thị trờng lao động trở
nên linh hoạt hơn và tỷ lệ thất nghiệp tăng cao, trong khi lu trữ
hồ sơ cha đợc áp dụng công nghệ thông tin để tạo thuận lợi cho
việc thẩm tra hồ sơ đóng bảo hiểm thất nghiệp một cách
nhanh chóng và chính xác.
6. Thời gian chờ hởng trợ cấp thất nghiệp
Điều 24 Công ớc ILO số 102 quy định rằng trợ cấp thất

nghiệp có thể không đợc chi trả trong một thời gian tạm chờ là 7
ngày đầu tiên trong từng trờng hợp gián đoạn thu nhập. Trên thế
giới, thời gian chờ hởng trợ cấp thất nghiệp có thể kéo dài từ 7
ngày đến 1 tháng. Tuy nhiên Công ớc ILO số 168 đề nghị xem
xét giảm khoảng thời gian chờ này.
ở Việt Nam có thể xem xét một khoảng thời gian chờ hởng
trợ cấp thất nghiệp ít nhất là 15 ngày đối với những ngời đề
nghị đợc hởng trợ cấp thất nghiệp.
Việc quy định thời gian chờ hởng trợ cấp thất nghiệp là 15
ngày phù hợp với điều kiện Việt Nam ở hai khía cạnh: (i) để cơ
quan quản lý bảo hiểm thất nghiệp có thời gian rà soát hồ sơ
đề nghị hởng trợ cấp thất nghiệp của những ngời yêu cầu và
9


(ii) để những ngời bị thất nghiệp có thể thay đổi quyết định
trớc khi nhận hởng trợ cấp thất nghiệp. Điều này sẽ tạo điều kiện
phát huy tác dụng của chính sách bảo hiểm thất nghiệp là
khuyến khích ngời lao động bị thất nghiệp tích cực tìm kiếm
việc làm nhanh chóng trở lại thị trờng lao động.
7. Mức đóng bảo hiểm thất nghiệp
Mức đóng bảo hiểm thất nghiệp nên dựa trên các điều kiện
và mức hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp. Ngoài ra cũng cần
cân nhắc mức độ thất nghiệp hiện nay và áp lực tài chính đối
với ngời sử dụng lao động để họ có thể đóng đợc.
Theo Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung
ơng Đảng khoá IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và
nâng cao hiệu quả doanh nghiệp Nhà nớc thì chính sách bảo
hiểm thất nghiệp cần khẩn trơng đợc ban hành theo hớng Nhà
nớc, doanh nghiệp và ngời lao động cùng chia sẻ trách nhiệm.

Theo hệ thống bảo hiểm xã hội hiện hành, tổng mức đóng
góp là 20% tiền lơng (15% đối với ngời sử dụng lao động và 5%
đối với ngời lao động). Tổng số thu từ đóng góp đợc phân bổ
tơng ứng: 15% cho các chế độ dài hạn (hu trí, tuất) và 5% cho
các chế độ ngắn hạn (ốm đau, thai sản và tai nạn lao động và
bệnh nghề nghiệp). Do bản chất ngắn hạn của trợ cấp bảo hiểm
thất nghiệp, nên mức đóng góp bảo hiểm thất nghiệp sẽ đợc xác
định theo phơng pháp đánh giá tài chính hàng năm (PAYG) sao
cho tạo dựng đợc một nguồn quỹ dự phòng đủ để chi trả các chi
phí liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp trong 1 năm. Theo tính
toán sơ bộ, mức đóng bảo hiểm thất nghiệp sẽ là 3% tiền lơng
hàng tháng và đợc chia sẻ trách nhiệm đóng góp cho ngời lao
động, doanh nghiệp và Nhà nớc - mỗi bên đóng 1%.
8. Hỗ trợ học nghề và hỗ trợ tìm việc làm
Chính sách bảo hiểm thất nghiệp phải đợc gắn kết chặt
chẽ với các biện pháp thị trờng lao động. Trong khi mục tiêu cơ
bản là chi trả trợ cấp cho đối tợng tham gia bảo hiểm, bảo hiểm
thất nghiệp có thể đợc sử dụng nh một phần gắn kết với chính
10


sách tổng thể nhằm thúc đẩy việc làm hoặc tạo thuận lợi cho
đào tạo và đào tạo lại nghề. Những chính sách thúc đẩy việc
làm và đặc biệt đối với đào tạo nghề đã làm thay đổi vai trò
truyền thống mà bảo hiểm thất nghiệp đã thực hiện trong bảo
hiểm xã hội những năm gần đây. Vì vậy bên cạnh quyền đợc hởng trợ cấp thất nghiệp hàng tháng, ngời lao động tham gia bảo
hiểm thất nghiệp khi có đủ điều kiện còn đợc hỗ trợ học nghề
và hỗ trợ tìm việc làm.
Hỗ trợ học nghề đợc thực hiện thông qua việc bố trí của tổ
chức bảo hiểm thất nghiệp cho ngời đang hởng trợ cấp thất

nghiệp tham gia một khoá học nghề phù hợp miễn phí không quá
6 tháng. Mức hỗ trợ học nghề bằng mức học phí của khoá học
nghề đợc bố trí.
Hỗ trợ tìm việc làm đợc thực hiện thông qua việc giới thiệu
hoặc t vấn tìm việc làm miễn phí của tổ chức bảo hiểm thất
nghiệp cho ngời đang hởng trợ cấp thất nghiệp hàng tháng.
Thời gian đợc hỗ trợ tìm việc làm không quá tổng thời gian đợc
hởng trợ cấp thất nghiệp hàng tháng.
9. Một số quy định khác:
Ngoài một số quy định ở trên cần đa ra một số quy định
khác mang tính nguyên tắc nh quyền đợc hởng bảo hiểm y tế
trong thời gian hởng trợ cấp thất nghiệp, những điều kiện chấm
dứt chi trả trợ cấp thất nghiệp, mối quan hệ giữa chế độ bảo
hiểm thất nghiệp và chế độ trợ cấp mất việc làm hoặc trợ cấp
thôi việc đợc quy định tại các Điều 17 và Điều 42 của Bộ luật
Lao động.
9.1 Bảo hiểm y tế: ngời đang hởng trợ cấp thất nghiệp
nên đợc hởng bảo hiểm y tế mà không cần đóng phí bảo hiểm
y tế, vì khoản đóng góp này sẽ do Quỹ bảo hiểm thất nghiệp
chịu trách nhiệm.
9.2 Những điều kiện chấm dứt chi trả bảo hiểm thất
nghiệp: Trong thời gian đang hởng trợ cấp thất nghiệp có thể sẽ
có một số tình huống xảy ra nh sau:
11


(a) Ngời đang hởng trợ cấp tìm đợc việc làm mới;
(b) Ngời đang hởng trợ cấp từ chối công việc mà cơ quan có
thẩm quyền giới thiệu;
(c) Ngời đang hởng trợ cấp sau khi đợc t vấn về đào tạo

nghề của cơ quan có thẩm quyền nhng lại từ chối những khoá
đào tạo mà cơ quan này cung cấp để tìm đợc việc làm mới.
Nh vậy, ngoài những điều kiện nh hết thời hạn hởng trợ cấp
bảo hiểm thất nghiệp theo quy định, cần có những quy định
chấm dứt chi trả bảo hiểm thất nghiệp đối với các trờng hợp (b)
và (c) ở trên. Cùng với việc chấm dứt chi trả bảo hiểm thất
nghiệp, thời gian đóng góp bảo hiểm thất nghiệp của ngời lao
động khi có việc làm mới đợc tính lại từ đầu.
Riêng đối với trờng hợp (a) khi ngời đang hởng trợ cấp tìm
đợc việc làm mới sẽ đợc hởng một khoản trợ cấp một lần bằng giá
trị của trợ cấp thất nghiệp của số thời gian đợc hởng trợ cấp thất
nghiệp còn lại theo quy định vì hai lý do: (i) khuyến khích ngời thất nghiệp tìm việc làm và (ii) dễ dàng trong việc tính
toán thời gian đóng góp và điều kiện hởng bảo hiểm thất
nghiệp giai đoạn tiếp theo.
9.3 Mối quan hệ giữa trợ cấp thất nghiệp và trợ cấp
mất việc làm hoặc trợ cấp thôi việc
Điều 17 của Bộ luật Lao động quy định "trong trờng hợp do
thay đổi cơ cấu hoặc công nghệ mà ngời lao động đã làm
việc thờng xuyên trong doanh nghiệp từ đủ 12 tháng trở lên bị
mất việc làm, thì ngời sử dụng lao động có trách nhiệm đào
tạo lại họ để tiếp tục sử dụng vào những chỗ việc làm mới; nếu
không thể giải quyết đợc việc làm mới, phải cho ngời lao động
thôi việc thì phải trả trợ cấp mất việc làm, cứ mỗi năm làm
việc trả một tháng lơng, nhng thấp nhất cũng bằng hai tháng lơng" và Điều 42 quy định rằng "khi chấm dứt hợp đồng lao
động đối với ngời lao động đã làm việc thờng xuyên trong
doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức từ đủ 12 tháng trở lên, ngời sử
12


dụng lao động có trách nhiệm trợ cấp thôi việc, cứ mỗi năm

làm việc là nửa tháng lơng, cộng với phụ cấp lơng nếu có"
Còn Điều 140 Bộ luật Lao động đã sửa đổi, bổ sung năm
2002 quy định chính sách bảo hiểm xã hội trong đó có chế
độ thất nghiệp. Chính phủ quy định cụ thể việc đào tạo lại
đối với ngời lao động thất nghiệp, tỷ lệ đóng bảo hiểm thất
nghiệp, điều kiện và mức trợ cấp thất nghiệp, việc thành lập,
quản lý và sử dụng Quỹ bảo hiểm thất nghiệp. Nh vậy, một ngời
lao động bị mất việc làm nếu không thuộc lỗi của mình sẽ đợc
hởng hoặc trợ cấp mất việc làm hoặc trợ cấp thôi việc và nếu
đóng bảo hiểm thất nghiệp sẽ đợc hởng trợ cấp thất nghiệp.
Điều này thể hiện sự quan tâm sâu sắc của Nhà nớc trong
việc bảo vệ ngời lao động khi bị mất việc làm. Tuy nhiên, về
khía cạnh tài chính nếu các chính sách hỗ trợ ngời lao động bị
mất việc làm theo các Điều 17, Điều 42 và Điều 140 cùng tồn tại
sẽ tạo một gánh nặng quá lớn đối với doanh nghiệp, đặc biệt
trong giai đoạn hiện nay khi khả năng tài chính của các doanh
nghiệp còn là vấn đề nan giải và các doanh nghiệp phải tự
điều chỉnh để đáp ứng đợc những yêu cầu hội nhập kinh tế
quốc tế và nâng cao khả năng cạnh tranh của mình. Mặt khác
do nguồn kinh phí trả trợ cấp mất việc làm hoặc trợ cấp thôi
việc thuộc trách nhiệm của doanh nghiệp mà không phải là một
quỹ tập trung mang tính quốc gia để chia sẻ rủi ro, vì vậy phụ
thuộc rất nhiều vào khả năng tài chính của từng doanh nghiệp
dẫn đến tình trạng chậm trễ hoặc lảng tránh trong chi trả trợ
cấp nên ý nghĩa hỗ trợ thu nhập của khoản trợ cấp này đối với
ngời bị mất việc làm rất hạn chế.
Kinh nghiệm ở các nớc cho thấy, một ngời lao động đã hởng
tiền bồi thờng (trợ cấp mất việc làm hoặc thôi việc) từ ngời sử
dụng lao động đối với một khoảng thời gian sau khi chấm dứt
hợp đồng sẽ không đợc quyền hởng trợ cấp thất nghiệp cho giai

đoạn mà việc chi trả trợ cấp thôi việc hoặc mất việc làm đợc
thực hiện. Vì vậy để tránh hởng song trùng các chế độ trợ cấp,
giảm gánh nặng tài chính cho ngời sử dụng lao động và đảm
bảo tính khả thi cao của chính sách bảo hiểm thất nghiệp cũng
nh hình thành một quỹ chia sẻ rủi ro ở cấp quốc gia, thì khi nội
13


dung của chính sách bảo hiểm thất nghiệp đợc đa vào Luật
bảo hiểm xã hội cần có một Điều quy định chuyển tiếp việc ngời sử dụng lao động thực hiện các Điều 17 và Điều 42 của Bộ
luật Lao động.
III. Mô hình quản lý
Bảo hiểm thất nghiệp là tổ chức sự nghiệp phục vụ lợi ích
công thuộc Bộ Lao động - Thơng binh và Xã hội, có chức năng
thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp, quản lý và sử dụng
quỹ bảo hiểm thất nghiệp theo quy định của pháp luật.
Bảo hiểm Thất nghiệp đợc tổ chức và quản lý theo hệ
thống dọc, tập trung, thống nhất từ Trung ơng đến địa phơng
gồm có:
- ở Trung ơng là Bảo hiểm thất nghiệp trực thuộc Bộ Lao
động - Thơng binh và Xã hội.
- ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng là chi nhánh bảo
hiểm thất;
- ở quận, huyện và cụm huyện là các văn phòng đại diện.
IV. Khả năng tài chính của bảo hiểm thất nghiệp
Do mức độ thất nghiệp hiện nay cao nh đã phân tích ở
phần trên và áp lực tài chính lớn đối với ngời sử dụng lao động
để đóng góp bảo hiểm xã hội, trong đó có bảo hiểm thất
nghiệp, cần xem xét kỹ càng khả năng tạo đợc một quỹ bảo
hiểm thất nghiệp độc lập từ các nguồn thu và các khoản chi phí

của mình. Để đánh giá khả năng tài chính của bảo hiểm thất
nghiệp, phải xem xét một số giả định nh sau:
Trên cơ sở các nội dung trong dự thảo Chơng V - Bảo hiểm
thất nghiệp của Luật bảo hiểm xã hội, khả năng tạo quỹ bảo
hiểm thất nghiệp đợc tính toán dựa vào những số liệu thực
hiện bảo hiểm xã hội hiện có của năm 2005.

14


Để tính toán đợc khả năng này cần cân nhắc một số giả
định nh sau:
(1) Do thiếu những thông tin chi tiết về tình trạng thất
nghiệp (tỷ lệ thất nghiệp) của mỗi nhóm ngời lao động thuộc
các khu vực kinh tế khác nhau, nên tỷ lệ thất nghiệp đợc sử
dụng để tính toán sẽ là tỷ lệ thất nghiệp của lực lợng lao động
trong độ tuổi ở khu vực thành thị. Nh vậy, tỷ lệ thất nghiệp
bình quân theo số liệu thông kê đã nêu ở trên sẽ là 6%. Tuy
nhiên do cha đánh giá đợc mức độ tác động của hội nhập kinh
tế, ở đây có tính thêm một phơng án với tỷ lệ thất nghiệp
bình quân là 10%.
(2) Số lợng ngời tham gia bảo hiểm thất nghiệp trong tơng
lai sẽ bằng số lợng ngời tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc trong
năm 2002 (4.800.000 ngời). Con số này phản ánh số lợng ngời
tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc trớc khi phạm vi và đối tợng
của hệ thống bảo hiểm xã hội đợc mở rộng theo Bộ luật Lao
động đã đợc sửa đổi và bổ sung năm 2002. Vì đối tợng của
chính sách bảo hiểm thất nghiệp trong thời gian đầu thực hiện
sẽ đợc giới hạn so với đối tợng áp dụng của bảo hiểm xã hội bắt
buộc, nên sử dụng số liệu của năm 2002 để tính toán tài chính

cho bảo hiểm thất nghiệp là hợp lý.
(3) Mức tiền lơng làm cơ sở để đóng bảo hiểm thất
nghiệp sẽ là mức tiền lơng bình quân của năm 2005 làm cơ sở
để đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc 952.200 đồng (trong Phụ
lục tính toán mức tiền lơng bình quân này sẽ đợc làm tròn là
950.000 đồng). Mức tiền lơng bình quân này hàng năm sẽ
tăng 5%.
(4) Tần số thất nghiệp đợc giả định là 1 (nghĩa là mỗi một
năm một ngời tham gia đóng góp bảo hiểm thất nghiệp sẽ bị
thất nghiệp một lần và có đủ điều kiện đợc hởng chế độ bảo
hiểm thất nghiệp).
(5) Chỉ có 50% số ngời đợc hởng trợ cấp bảo hiểm thất
nghiệp sẽ có nhu cầu đợc đào tạo bổ túc nghề, nâng cao tay
nghề hoặc chuyển đổi sang nghề khác.
15


(6) Tỷ lệ lãi suất ngắn hạn thu đợc từ số d của quỹ là
6%/năm.
Khả năng tạo quỹ bảo hiểm thất nghiệp sẽ đợc khẳng định
qua cân đối các nguồn thu và chi của quỹ bảo hiểm thất
nghiệp.
1/ Các nguồn thu chủ yếu của bảo hiểm thất nghiệp
gồm:
a) Đóng góp của các bên tham gia bảo hiểm thất nghiệp và
bằng 3% tổng quỹ tiền lơng theo dự thảo Luật.
b) Tiền sinh lời từ số d của quỹ. Do bảo hiểm thất
nghiệp là chế độ ngắn hạn, nên số d của quỹ phải đợc giữ ở
trạng thái có khả năng thanh toán (hoặc "gần nh có khả năng
thanh toán") để chuẩn bị cho những biến động lớn về thất

nghiệp bất ngờ có thể xảy ra. Vì vậy, tiền lãi từ số d của quỹ
chỉ có đợc với mức lãi suất ngắn hạn hoặc tiền gửi tiết kiệm, ở
đây tính là 6%.
2/ Các nguồn chi của quỹ bảo hiểm thất nghiệp gồm:
a) Chi trả trợ cấp thất nghiệp: Theo dự thảo Luật bảo
hiểm xã hội, mức hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp bằng tỷ lệ
% mức tiền lơng, tiền công tháng đóng bảo hiểm thất nghiệp
của tháng liền kề trớc khi bị thất nghiệp và tối đa không quá 12
tháng. ở đây mức hởng sẽ đợc tính theo 2 phơng án: 55% và
60%. Tổng thời gian bình quân đợc hởng trợ cấp thất nghiệp là
6 tháng/ngời.
b) Chi phí hỗ trợ học nghề và tìm việc làm cho ngời
đang hởng trợ cấp thất nghiệp: Ngoài trợ cấp thất nghiệp, ngời
tham gia bảo hiểm thất nghiệp còn đợc hỗ trợ học nghề, đợc t
vấn tìm việc và giới thiệu việc làm miễn phí. Hình thức hỗ trợ
học nghề ở đây mang tính ngắn hạn nhằm bổ túc nghề,
nâng cao tay nghề hoặc chuyển đổi sang nghề khác gần với
nghề trớc đây của ngời bị thất nghiệp.
16


- Thời gian bình quân ngời hởng trợ cấp thất nghiệp đợc hỗ
trợ học nghề và tìm việc làm là 6 tháng.
- Chi phí hỗ trợ học nghề và tìm việc làm cho một ngời/tháng là 350.000 đồng.
- Mức tăng hàng năm của mức chi phí hỗ trợ này cũng đợc
giả định bằng mức tăng của tiền lơng bình quân nh đã nêu ở
trên là 5%.
c) Chi phí quản lý hành chính: Chi phí dành cho công
tác quản lý sẽ đợc trích một tỷ lệ % trong tổng số thu của quỹ
bảo hiểm thất nghiệp. Theo kinh nghiệm của các chơng trình

bảo hiểm thất nghiệp hiện đang hoạt động, chi phí quản lý
thờng chiếm khoảng 13 - 15 % tổng chi phí của chơng trình.
Do tính phức tạp trong công tác quản lý sự nghiệp bảo hiểm
thất nghiệp và ở giai đoạn đầu thực hiện, xin đề xuất 2 phơng
án về tỷ lệ này là 10% và 15%.
Nh vậy, theo các thông số đã nêu ra ở trên và theo các điều
kiện để đợc hởng trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp đối với ngời
tham gia bảo hiểm thất nghiệp là phải đóng phí bảo hiểm thất
nghiệp đủ 12 tháng trở lên trong vòng 24 tháng trớc khi bị mất
việc làm nên trong năm đầu tiên thực hiện chính sách bảo hiểm
thất nghiệp, quỹ sẽ không phải chi trả một khoản trợ cấp thất
nghiệp nào. Trong năm đầu tiên này, nguồn thu bảo hiểm thất
nghiệp chỉ phải chi cho chi phí quản lý sự nghiệp bảo hiểm
thất nghiệp, số d còn lại sẽ đợc tích luỹ để chi trả trợ cấp và các
chi phí khác từ năm thứ hai trở đi. Số d này cũng sẽ đợc hởng lãi
suất ngắn hạn với mức giả định là 6%/năm.
Chi tiết về cân đối nguồn thu và chi của quỹ bảo hiểm
thất nghiệp đợc thể hiện trong Phụ lục Tính toán đính kèm
theo các phơng án đợc tổng hợp dới đây:
I

II

III

IV

Mức đóng

3%

3%

3%

3%

Mức hởng

55%

60%

55%

60%
17


Tỷ
lệ
nghiệp

thất

Quản lý phí

6%

6%

6%

6%

10%

10%

15%

15%

Khả năng tạo quỹ đợc xác định là số d trong quỹ có đợc vào
cuối năm t (trong phụ lục Tính toán, năm t là năm 2005) để có
thể bắt đầu chi trả các chi phí của năm t+1. Phụ lục Tính toán
các phơng án cân đối quỹ cho thấy phơng án IV với tỷ lệ thất
nghiệp là 6%, mức đóng bảo hiểm thất nghiệp là 3% quỹ tiền
lơng, mức hởng 60% và quản lý phí là 15% có thể tạo ra một số
d của quỹ bảo hiểm thất nghiệp đủ để trang trải cho khoảng 1
năm trở lên đối với các nguồn phải chi đến năm 2015 (10 năm
sau). Mức đóng bảo hiểm thất nghiệp này cũng cho phép thời
gian hởng trợ cấp là 6 tháng (số thời gian đủ để giúp ngời thất
nghiệp tìm kiếm việc làm mới) và 50% số ngời hởng trợ cấp thất
nghiệp sẽ đợc hỗ trợ học nghề và tìm việc làm.
Nh vậy, về mặt tài chính dự thảo chế độ bảo hiểm thất
nghiệp trong Luật bảo hiểm xã hội là khả thi./.

18