THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU SỐ HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH
***************

TRẦN CAO BẢO VIỆT

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU
SỐ HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP

Thành phố Hồ Chí Minh
Tháng 7/2011


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH
***************

TRẦN CAO BẢO VIỆT

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU
SỐ HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số

: 60.62.16

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP

Hƣớng dẫn khoa học:
1. TS. Nguyễn Văn Tân
2. Ths. Vũ Ngọc Kích

Thành phố Hồ Chí Minh
Tháng 7/2011


THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI DÂN TỘC THIỂU SỐ
HUYỆN NGỌC HỒI – TỈNH KON TUM

TRẦN CAO BẢO VIỆT

Hội đồng chấm luận văn:
1. Chủ tịch:

PGS. TS. HUỲNH THANH HÙNG
Đại học Nông Lâm TP. HCM

2. Thƣ ký:

TS. PHẠM QUANG KHÁNH
Viện quy hoạch phát triển nông thôn Việt Nam

3. Phản biện 1:

TS. ĐÀO THỊ GỌN
Đại học Nông Lâm TP. HCM

4. Phản biện 2:

TS. TRẦN HỒNG LĨNH
Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng

5. Ủy viên:

TS. NGUYỄN VĂN TÂN
Đại học Nông Lâm TP. HCM

TRƢỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP. HỒ CHÍ MINH

-i-


LÝ LỊCH CÁ NHÂN

Tôi tên là Trần Cao Bảo Việt sinh ngày 11 tháng 9 năm 1981tại huyện Thăng
Bình – tỉnh Quảng Nam. Con ông Trần Dân Chính và bà Cao Thị Hoa.
Tốt nghiệp PTTH tại Trƣờng Trung học phổ thông chuyên ban Kon Tum,
tỉnh Kon Tum năm 1999.
Tốt nghiệp Đại học ngành Quản lý đất đai hệ chính quy tại đại học Nông
Lâm Huế, tỉnh Thừa Thiên Huế.
Quá trình công tác: Năm 2004 công tác tại phòng Tài nguyên và Môi trƣờng,
chức vụ chuyên viên. Đến năm 2011 công tác tại Văn phòng HĐND-UBND huyện
Ngọc Hồi, chức vụ Phó Chánh văn phòng.
Tháng 9 năm 2008 theo học Cao học ngành Quản lý đất đai tại đại học Nông
Lâm, Thủ Đức, thành phố Hồ Chí Minh.
Tình trạng gia đình: Chƣa lập gia đình.

Địa chỉ liên lạc: Văn phòng HĐND - UBND huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon
Tum.
Điện thoại liên lạc: 060.3504888; 0905.475.888;
Email:

-ii-


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và
chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Trần Cao Bảo Việt

-iii-


CẢM TẠ
Trong thời gian học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn tốt nghiệp, tôi đã
luôn nhận đƣợc sự giúp đỡ to lớn của Quý Thầy, Cô trƣờng đại học Nông Lâm
thành phố Hồ Chí Minh, cơ quan, gia đình và bạn bè. Tôi xin tỏ lòng tri ân đến:
o

Quý Thầy, Cô trƣờng Đại học Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh đã tận
tình giảng dạy và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu;

o

Thầy Nguyễn Văn Tân, TS – Trƣởng khoa quản lý đất đai và bất động
sản - trƣờng Đại học Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh đã tận tình
hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn tốt
nghiệp.

o

Thầy Vũ Ngọc Kích, Ths.CVC – Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng đã tận
tình hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn
tốt nghiệp;

o

Phòng Sau Đại học - trƣờng Đại học Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh
đã có kế hoạch thật tốt để tôi đƣợc tham gia học tập và nghiên cứu;

o

Ban lãnh đạo khoa Quản lý đất đai và Bất động sản - trƣờng Đại học
Nông Lâm thành phố Hồ Chí Minh đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong
suốt thời gian học tập và nghiên cứu;

o

Tập thể cán bộ, công chức, phòng Tài nguyên và Môi trƣờng và HĐNDUBND huyện Ngọc Hồi đã gánh vác công việc chuyên môn và tạo điều kiện
về thời gian cho tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu;

o

Và đặc biệt, gia đình, bạn bè, những ngƣời thân thiết đã ủng hộ, khuyến

khích, tạo mọi điều kiện để tôi hoàn tất thời gian học tập và nghiên cứu.
Trân trọng./.

-iv-


TÓM TẮT

Đề tài nghiên cứu “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện
chính sách đất đai đối với dân tộc thiểu số huyện Ngọc Hồi – tỉnh Kon Tum” đƣợc
tiến hành tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon Tum, thời gian từ tháng 04 năm 2010 đến
tháng 04 năm 2011. Mục tiêu của nghiên cứu là tìm hiểu thực trạng sử dụng đất và
đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện trong thực thi chính sách đất đai đối
với ngƣời ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại địa bàn huyện Ngọc Hồi, từ đó đánh
giá những mặt đạt đƣợc, tìm ra những mặt còn hạn chế trong thực thi chính sách và
đề xuất giải pháp khắc phục.
Đề tài nghiên cứu sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu thu thập số liệu từ
nhiều nguồn khác nhau, sau đó sử dụng các phƣơng pháp phân tích – thống kê,
phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp hệ thống để phân tích các số liệu thu thập.
Đề tài đã khái quát đƣợc thực tế triển khai một số chính sách về đất đai đối
với ngƣời dân tộc thiểu số tại chổ nhƣ các chính sách về giao đất nông nghiệp, đất
ở, đất lâm nghiệp, giải quyết đơn thƣ khiếu nại và các chính sách khác có liên quan
đến đất đai. Đồng thời phân tích, tìm ra các nguyên nhân ảnh hƣởng đến các chính
sách này và đề xuất một số nhóm giải pháp nhƣ: nhóm giải pháp về giao đất, giao
rừng, nhóm giải pháp về thực thi chính sách đất đai quan tâm đến phong tục tập
quán, nhóm giải pháp về cải cách thủ tục hành chính.

-v-

ABSTRACT

The study “Reality and solutions to improve the mechanism of applying land
policies to minority people in Ngoc Hoi District, Kon Tum Province” was carried
out at Ngoc Hoi District, Kon Tum Province from April 2010 until April 2011. The
main purpose of the paper is to study the reality of using land and suggest sollutions
that can contribute to improve enforcement of land policies upon minority people in
Ngoc Hoi District; thus evaluate good results and limitations in enforcing the
policies and suggest solutions for the problems.
Research methods includes: data collection from different resources; data
analysis – statistitical method, synthesis and systematics are used to analyze the data
collected.
The study generalizes the reality of applying some land policies to local
minorities such as policies on allocation of agricultural land, settlement land,
forestry land; policies on solving complaints and other policies related to land. At
the same time, it discusses to find out factors that are influential in these policies
and suggest some solutions such as: solutions for land and forest allocation,
solutions for enforcement of land policies in accordance with local habits and
customs or solutions for administrative reform.

-vi-


MỤC LỤC
Trang tựa
Trang Chuẩn Y

i

Lý Lịch Cá Nhân

ii

Lời Cam đoan

iii

Cảm tạ

iv

Tóm tắt

v

Mục lục

vi

Danh sách các chữ viết tắt

x

Danh sách các hình

xi

Danh sách các bảng

xii

ĐẶT VẤN ĐỀ

1

1.1. Tính cấp thiết của đề tài

1

1.2. Mục tiêu nghiên cứu

3

1.3. Đối tƣợng nghiên cứu

4

1.4. Phạm vi nghiên cứu

4

1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

5

Chƣơng 1 TỔNG QUAN

6

1.1. Đất đai và quản lý Nhà nƣớc về đất đai

6

1.1.1. Khái niệm đất đai

6

1.1.2. Đặc tính của đất đai

8

1.1.3. Phân loại đất đai

10

1.1.4. Khái nhiệm thể chế, sở hữu và sở hữu đất đai

12

1.1.5. Hệ thống quản lý Nhà nƣớc về đất đai

15

1.2. Chính sách và quy trình xây dựng chính sách

21

-vii-

1.2.1. Khái niệm chính sách

21

1.2.2. Vai trò của chính sách công

23

1.2.3. Quy trình xây dựng chính sách

24

1.3. Chính sách đất đai ở một số nƣớc trên thế giới và Việt Nam

27

1.3.1. Chính sách đất đai ở một số nƣớc trên thế giới

27

1.3.2. Chính sách đất đai ở Việt Nam

31

1.3.3. Chính sách đất đai đối với khu vực Tây nguyên

41

1.4. Phong tục, tập quán quản lý đất đai của một số dân tộc thiểu số

44

1.5. Tổng kết một số công trình nghiên cứu về chính sách đất đai đối với đồng bào
dân tộc thiểu số

49

Chƣơng 2 NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

52

2.1. Nội dung nghiên cứu

52

2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu

53

Chƣơng 3 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN

55

3.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu

55

3.1.1. Điều kiện tự nhiên

55

3.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội

66

3.2. Thực trạng quản lý, sử dụng đất đai

72

3.2.1. Hiện trạng sử dụng đất đai

72

3.2.2. Đánh giá hiện trạng sử dụng đất

82

3.2.3. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

83

3.2.4. Kết quả giao đất, cho thuê đất, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất theo quy
hoạch

84

3.2.5. Công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

86

3.2.6. Công tác giải quyết tranh chấp đất đai

88

3.3. Phong tục, tập quán sử dụng đất của đồng bào dân tộc thiểu số tại địa phƣơng

91

3.3.1. Trƣớc khi áp dụng các chính sách đất đai

92

3.3.2. Sau khi áp dụng các chính sách đất đai

93

-viii-


3.4. Tác động của một số chính sách đến việc sử dụng đất đai của đồng bào dân tộc
thiểu số tại chổ

93

3.4.1. Hệ thống các chính sách của Nhà nƣớc liên quan đến việc sử dụng đất

93

3.4.2. Chính sách về giao đất sản xuất nông nghiệp, đất ở

94

3.4.3. Chính sách về giao đất lâm nghiệp

100

3.4.4. Chính sách về bảo vệ quyền sử dụng đất đai

102

3.4.5. Chính sách xây dựng trung tâm cụm xã

103

3.4.6. Chính sách định canh, định cƣ

105

3.4.7. Các chính sách về xây dựng cơ sở hạ tầng - phát triển kinh tế

106

3.5. Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách đất đai vùng đồng bào
dân tộc thiểu số

109

KẾT LUẬN – KIẾN NGHỊ

112

KẾT LUẬN

112

KIẾN NGHỊ

113

TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

-ix-


DANH SÁCH CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Giấy chứng nhận: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài
sản khác gắn liền với đất
KT-XH: Kinh tế - xã hội
TN&MT: Tài nguyên và Môi trƣờng
ANQP: an ninh quốc phòng
NN&PTNT: nông nghiệp và phát triển nông thôn
THCS: Trung học cơ sở
THPT: Trung học phổ thông
HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: ủy ban nhân dân
QĐ-UB: Quyết định -Ủy ban
CT: Chƣơng trình
Tr.đ: Triệu đồng

ĐCĐC: Định canh định cƣ
ĐVT: Đơn vị tính
ctv: Cộng tác viên

-x-


DANH SÁCH CÁC BẢNG

Bảng 3.1: Thống kê các chỉ tiêu kinh tế

67

Bảng 3.2: Hiện trạng dân số, lao động năm 2010

69

Bảng 3.3: Thống kê các chỉ tiêu giáo dục các năm

70

Bảng 3.4: Thống kê các chỉ tiêu Y tế qua các năm

71

Bảng 3.5: Thống kê các chỉ tiêu văn hóa, thông tin qua các năm

72

Bảng 3.6: Diện tích đất các loại rừng qua các năm

84

Bảng 3.7: Kết quả cấp giấy chứng nhận huyện Ngọc Hồi đến năm 2010

86

Bảng 3.8: Thống kê số đơn thƣ tiếp nhận qua các năm

88

Bảng 3.9: Tổng hợp theo Chƣơng trình 132, Chƣơng trình 134

98

Bảng 3.10: Diện tích thu hồi do sử dụng không đúng mục đích sử dụng đất

102

Bảng 3.11: Kết quả thực hiện dự án hợp tác phát triển sản xuất thuộc CT 135

108

Bảng 3.12: Một số kiến nghị của ngƣời dân

109

-xi-

DANH SÁCH CÁC HÌNH

Hình 1.1: Hệ thống quản lý nhà nƣớc về đất đai

19

Hình 1.2: Quan niệm thực tế về quy trình xây dựng chính sách

24

Hình 3.1: Vị trí địa lý huyện Ngọc Hồi

56

Hình 3.2: Hiện trạng đƣờng NT18, và quốc lộ 40 đi cửa khẩu Bờ Y

65

Hình 3.3: Cơ cấu kinh tế huyện Ngọc Hồi năm 2000, 2005, 2007, 2010

68

Hình 3.4: Vị trí đất giao theo Quyết định 178 tại xã Đắk Dục, 2010

-xii-

101


ĐẶT VẤN ĐỀ

1. Tính cấp thiết của đề tài
Vùng núi Việt Nam chiếm 2/3 tổng diện tích tự nhiên toàn quốc và là nơi
sinh sống của 1/3 dân số cả nƣớc. Đây là vùng có nguồn tài nguyên thiên nhiên
phong phú, đa dạng về điều kiện tự nhiên, văn hoá, các phong tục, tập quán xã hội
và quản lý tài nguyên truyền thống, cũng nhƣ các hoạt động sinh sống. Miền núi
cũng đƣợc xem nhƣ là khu vực có cơ sở hạ tầng, dịch vụ còn nhiều hạn chế, đời
sống kinh tế xã hội khó khăn, thu nhập thấp, sản xuất còn nặng tính tự cung tự cấp,
trình độ dân trí còn thấp, khó khăn trong việc tiếp cận các dịch vụ sản xuất và đời
sống.
Vì đƣợc xem nhƣ là vùng xa xôi hẻo lánh nhƣng có nguồn tài nguyên thiên
nhiên phong phú, khu vực vùng núi đã nhận đƣợc sự quan tâm đặc biệt của Chính
phủ. Hơn bốn mƣơi năm qua có nhiều chính sách và chƣơng trình phát triển của
Chính phủ đã đƣợc triển khai nhằm khai thác tiềm lực tự nhiên để phát triển KT-XH
khu vực miền núi nói riêng và cả nƣớc nói chung. Khởi đầu là các chƣơng trình nhƣ
hợp tác xã hoá, phát triển vùng kinh tế mới, định canh - định cƣ các cộng đồng dân
tộc thiểu số đƣợc thực thi vào những thập niên 60 ở miền núi phía Bắc và sau năm
1975 ở khu vực vùng cao phía Nam, Tây Nguyên. Kết quả là các khu kinh tế mới,
hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, nông lâm trƣờng đã đƣợc xây dựng để
khai thác đất đai, tài nguyên rừng, khoáng sản, và các nguồn tài nguyên thiên nhiên
khác, nhằm chấm dứt tập quán du canh du cƣ của ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số,

-1-


tái phân bố dân cƣ giữa miền xuôi và miền cao, phát triển các loại cây công nghiệp
và nông nghiệp có tính thƣơng mại cao để xuất khẩu…
Việt Nam thực hiện đổi mới kinh tế, trong đó chính sách cải cách đất đai bao gồm giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở
và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình cá nhân, công nhận hộ gia đình là
đơn vị sản xuất cơ bản đƣợc xem nhƣ là một trong những nền tảng cơ bản của chính

sách đổi mới kinh tế. Triển khai thực hiện chính sách cải cách đất đai ở khu vực
miền núi, nơi mà đất đai đƣợc xem nhƣ là nguồn lực chủ yếu, cơ bản của ngƣời dân
mong đợi sẽ làm thay đổi diện mạo KT-XH vùng miền núi, nâng cao thu nhập và
cải thiện mức sống.
Theo mục tiêu của các chính sách về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu
số sẽ làm cải thiện một cách đáng kể đời sống của họ. Từ đó sẽ tác động làm tăng
hiệu quả sử dụng đất và tăng thu nhập của ngƣời dân, góp phần ổn định đời sống
nhân dân vùng biên giới, xoá đói giảm nghèo và giảm thiểu sự mất công bằng trong
xã hội.
Trên thực tế khi thực hiện các chính sách về đất đai riêng đối với ngƣời đồng
bào dân tộc thiểu số tại huyện Ngọc Hồi thực hiện từ năm 2001 đến nay bên cạnh
những thành quả đạt đƣợc, đã nảy sinh một số vấn đề cần quan tâm và ảnh hƣởng
của nó đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số cụ thể nhƣ sau:
1. Các hộ gia đình vẫn còn thiếu đất sản xuất vẫn còn phá rừng để lấy đất
làm nƣơng rẫy, làm vật liệu xây dựng.
2. Tình trạng tranh chấp đất đai diễn ra ngày càng phức tạp khi các hộ đồng
bào dân tộc thiểu số khai hoang cũ quay lại đòi đất.
3. Việc chƣa có đo đạc chính quy và thực hiện các chƣơng trình cấp đi cấp
lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhiều lần đã làm thƣờng xuyên xảy ra cấp

-2-


chồng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, là một trong những nguyên nhân dẫn
đến tranh chấp đất đai và cũng làm cho ngƣời dân cứ khai phát rừng làm rẫy rồi
đƣợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Hiện nay vẫn còn ít đề tài nghiên cứu có tính hệ thống và chuyên sâu về
những vấn đề nêu trên, đặc biệt các nghiên cứu triển khai tại các khu vực vùng biên
giới, nơi mà quá trình phát triển phải đạt đƣợc cả hai mục tiêu ổn định đời sống
nhân dân và bảo vệ tài nguyên rừng bền vững, hiệu quả. Cần có những nghiên cứu

chuyên sâu để nâng cao hiểu quả của các chính sách đất đai, cách thức quản lý sử
dụng đất, đặc biệt là đất vùng đầu nguồn, nơi đƣợc xem là bức tƣờng chống thiên
tai. Huyện Ngọc Hồi ngày càng phát triển với tốc cao, gắp liền với cửa khẩu quốc tế
Bờ Y càng cho thấy việc tìm hiểu về thực thi các chính sách về đất đai tại huyện là
cấp thiết, do vậy đề tài: “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế thực hiện chính
sách đất đai đối với dân tộc thiểu số hu

–t

” sẽ làm sáng

tỏa một phần về sử dụng đất tại vùng núi, vùng cao, Tây nguyên.
2. Mục tiêu nghiên cứu
* Mục tiêu tổng quát
Đề tài nhằm tìm hiểu thực trạng sử dụng đất và đề xuất những giải pháp góp
phần hoàn thiện trong thực thi chính sách đất đai đối với ngƣời đồng bào dân tộc
thiểu số tại địa bàn huyện Ngọc Hồi. Từ đó đánh giá những mặt đạt đƣợc, tìm ra
những mặt còn hạn chế, đề xuất giải pháp khắc phục.
*Mục tiêu cụ thể:
1. Nghiên cứu việc thực thi chính sách giao đất và cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất tại địa
phƣơng và xác định các yếu tố ảnh hƣởng đến tiến trình này.

-3-


2. Nghiên cứu thực nghiệm mối quan hệ giữa thực thi chính sách đất đai, với
phong tục, tập quán sử dụng đất của ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số.
3. Tìm hiểu thực trạng sử dụng đất sau 3 năm giao đất, giao rừng cho ngƣời
đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ và hƣớng đề xuất về thực thi chính sách đất đai

trong giai đoạn tiếp theo.
3. Đối tƣợng nghiên cứu
Để làm rõ đƣợc nội dung nghiên cứu, đề tài nghiên cứu các quan hệ đất đai
đƣợc điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật về quyền và nghĩa vụ trong sử dụng
đất của hộ gia đình, cá nhân là ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ.
4. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về không gian nghiên cứu: Đề tài có thể thực hiện nghiên cứu trên
toàn thể khu vực sống của ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số trong lãnh thổ Việt
Nam. Tuy nhiên, do điều kiện về thời gian còn hạn chế nên để tài chỉ tập trung
nghiên cứu trên địa bàn huyện Ngọc Hồi - tỉnh Kon Tum và có tham khảo tài liệu
của một số địa phƣơng khác có liên quan. Phạm vi không gian của đề tài tuy nhỏ
hẹp, nhƣng địa bàn huyện Ngọc hồi là nơi tập trung nhiều vấn đề liên quan đến
chính sách đất đai đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số, bởi huyện Ngọc Hồi là
vùng đất biên giới thuộc ngã ba biên giới Việt Nam, Lào, Camphuchia có tốc độ đô
thị hóa cao (với 69% dân số là ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ). Điều này
đã làm nảy sinh trong thực tế nhiều vấn đề về quản lý và sử dụng đất.
- Giới hạn về thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu từ tháng
04/2010 - 04/2011.
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Tìm hiểu thực tế triển khai một số chính
sách về đất đai đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh

-4-


Kon Tum và đề xuất hƣớng góp phần hoàn thiện chính sách đất đai đối với vùng
đồng bào dân tộc thiểu số.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
*Ý nghĩa khoa học
Cho đến nay các đề tài nghiên cứu về khu vực niềm núi, khu vực Tây
Nguyên vẫn còn hạn chế và nơi đây cần nhiều những thông tin hơn nữa để từ đó có

cái nhìn đầy đủ hơn, chính xác hơn đối với vùng cao, miền núi, khu vực Tây
Nguyên, cụ thể là huyện Ngọc Hồi – tỉnh Kon Tum. Đề tài là tƣ liệu thực tế về việc
nghiên cứu hoàn thiện và triển khai các chính sách đất đai đối với đồng bào dân tộc
thiểu số tại chỗ.
*Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả thực hiện đề tài sẽ cũng cấp số liệu cụ thể giúp các nhà quản lý điều
hành hiệu quả hơn, các nhà hoạch định chính sách đƣợc ra những chính sách phù
hợp hơn.
Là tài liệu thực tế và cần thiết trong quy hoạch sử dụng đất 2010-2015, định
hƣớng 2020; Đề án phát triển huyện Ngọc Hồi thành thị xã và năm 2015; Quy
hoạch phát triển kinh tế xã hội huyện Ngọc Hồi giai đoạn 2010 -2020.
Là tài liệu tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách, đề xuất các sửa đổi,
bổ sung pháp luật đất đai, đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

-5-


Chƣơng 1
TỔNG QUAN

Nghiên cứu này nhằm tìm hiểu thực tế về chính sách đất đai đƣợc áp dụng
đối với ngƣời đồng bào dân tộc thiểu số tại khu vực miền núi, miền biên giới, cụ thể
tại huyện Ngọc Hồi – tỉnh Kon Tum. Vì vậy, chƣơng tổng quan sẽ thảo luận một số
lý thuyết và thực tiễn nhằm cung cấp một khung lý thuyết hoàn chỉnh cho nghiên
cứu. Một số lý thuyết và khái niệm chọn lọc đƣợc thảo luận ở đây nhƣ: khái niệm
đất đai, quyền sở hữu, sở hữu đất đai, quản lý Nhà nƣớc về đất đai, chính sách và
quy trình chính sách, phong tục, tập quán, luật tục,...
1.1. Đất đai và quản lý Nhà nƣớc về đất đai
1.1.1. Khái niệm đất đai
Đất tồn tại từ rất xa xƣa, trƣớc khi xuất hiện loài ngƣời. Từ thủa sinh ra, phát

triển qua nhiều thiên niên kỷ, con ngƣời đã sống và tồn tại với sự vĩnh hằng của đất.
Theo Lucreotit – Triết gia La Mã thế kỷ I trƣớc công nguyên đã nói về đất đai: “Đất
là mẹ của muôn loài, không có cái gì không từ lòng mẹ Đất mà ra”.
Từ đó cho thấy thuật ngữ “Đất” hàm chứa nhiều ý nghĩa, nhiều chức năng:
Đất là không gian ở, Đất là quê hƣơng của mỗi con ngƣời, Đất là nguồn sống... Ở
mỗi góc độ nghiên cứu khác nhau thuật ngữ Đất có ý nghĩa khác nhau: Đất là vật
thể tự nhiên, Đất là không gian văn hoá dân tộc, Đất là lãnh thổ quốc gia, Đất là tƣ
liệu sản xuất, Đất là hàng hoá trao đổi trên thị trƣờng, Đất là tài sản bất động sản...

-6-


Trong phạm vi nghiên cứu của khoa học quản lý Nhà nƣớc về đất đai cần phải xác
định rõ đối tƣợng nghiên cứu và hệ thống các thuật ngữ và khái niệm chuyên ngành.
Trong các tài liệu nghiên cứu về quản lý đất đai hiện nay, có thể nói, chƣa có
sự thống nhất trong sử dụng các thuật ngữ chuyên ngành và thƣờng đồng nhất các
thuật ngữ Đất và Đất đai. Thực tế này làm cho việc xác định lĩnh vực nghiên cứu
khoa học quản lý đất đai không đƣợc rõ ràng và thƣờng dẫn đến sự nhầm lẫn về đối
tƣợng nghiên cứu của ngành khoa học này. Tuy vậy, tất cả đều thống nhất đối tƣợng
quản lý của ngành quản lý đất đai là đất đai, nhƣng khái niệm đất đai lại cũng có
nhiều cách định nghĩa khác nhau, cụ thể nhƣ: “Đất đai là một tổng thể vất chất cả sự
kết hợp giữa địa hình và không gian tự nhiên của thực thể vật chất đó”.
Hoặc theo Đại từ điển kinh tế thị trƣờng đã định nghĩa: “Đất đai là một phần
bề mặt tơi xốp của lớp vỏ trái đất, chịu ảnh hƣởng của các yếu tố tự nhiên nhƣ địa
hình, địa chất, khí hậu, thủy văn, sinh vật. Đất đai là một loại tài nguyên thiên
nhiên, một loại tƣ liệu sản xuất, chỉ tất cả các lục địa và mặt nƣớc trên bề mặt trái
đất. Đất đai nghĩa hẹp chỉ bộ phận lục địa trên bề mặt trái đất”.
Cũng có quan điểm khác cho rằng: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề
mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trƣờng sinh thái ngay trên và
dƣới bề mặt đó: bao gồm khí hậu bề mặt, thổ nhƣỡng, dạng địa hình, nƣớc (hồ,

sông, suối, đầm lầy...), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nƣớc ngầm và khoáng
sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cƣ của con ngƣời
những kết quả của con ngƣời trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa
nƣớc…)”.
Lại có quan điểm định nghĩa đất đai thông qua chức năng của nó, nhƣ khái
niệm đất đai đƣợc xác định trong Luật Đất đai “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô
cùng quý giá, là tƣ liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của

-7-


môi trƣờng sống, là địa bàn phân bố các khu dân cƣ, xây dựng các cơ sở kinh tế,
văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng”.
Trong tiến trình lịch sử của xã hội loài ngƣời, con ngƣời và đất ngày càng
gắn liền chặt chẽ với nhau. Đất là lớp bề mặt của trái đất, có khả năng cho sản phẩm
cây trồng để nuôi sống con ngƣời. Mọi hoạt động của con ngƣời gắn liền với lớp bề
mặt đó theo thời gian và không gian nhất định. Đất đai chính là kết quả của sự gắn
kết đấy. Nhƣ vậy đất đai là khái niệm, là một phạm trù phản ánh mối quan hệ tổng
hòa giữa hoạt động kinh tế -xã hội của con ngƣời với đất, lớp bề mặt trái đất trên
một lãnh thổ nhất định. Vì vậy có thể nói đất đai là hiện tƣợng địa lý - kinh tế xã
hội, biến đổi theo quy luật tự nhiên và quy luật phát triển KT-XH.
Có thể diễn giải một cách chi tiết, đất đai là bề mặt trái đất với phần bề sâu
trong lòng đất và phần không gian bên trên đƣợc sử dụng vào các mục đích khác
nhau phụ thuộc vào nhu cầu của con ngƣời, trong các ngành nghề khác nhau của
nền kinh tế quốc dân. Đất đai là bộ phận cấu thành lãnh thổ quốc gia, nó chứa đựng
vật thể đất tự nhiên.
1.1.2. Đặc tính của đất đai
Tuỳ theo mỗi loại mô hình KT-XH khác nhau, đất đai cũng có những đặc
điểm rất khác nhau. Tuy nhiên, trong mô hình KT-XH nào, đất đai đều có những
đặc tính sau:

- Đất đai có hai thuộc tính tự nhiên và xã hội: Đặc trƣng cho khả năng của đất đai
đáp ứng các nhu cầu hoạt động KT-XH của con ngƣời, đó là: Đất đai là một diện
tích cụ thể của bề mặt trái đất với các đặc điểm về địa chất, địa chấn, địa hình, địa
mạo, sinh thái khu vực và độ phì đất; vị thế của đất đai - là hình thức đo sự mong
muốn về mặt xã hội gắn với đất đai tại một vị trí nhất định, là những thuộc tính phi

-8-


vật thể; đất đai có khả năng tái tạo và nâng cao chất lƣợng về mặt tự nhiên và vị thế
thông qua hoạt động đầu tƣ của con ngƣời.
- Đất đai không bị hao mòn và có sức chịu tải liên tục: Đất đai là một loại tài
nguyên do thiên nhiên ban tặng và đƣợc xem nhƣ không bị huỷ hoại (trừ trƣờng hợp
đặc biệt nhƣ động đất, sụt lở...). Mọi thực vật sinh trƣởng và phát triển cần dựa vào
đất đai, mọi sinh hoạt của con ngƣời hay động vật đều phải dựa vào sức chịu tải của
đất đai. Loại sức chịu tải này có thể tồn tại từ năm này đến năm khác, sử dụng liên
tục không ngừng, không bị mất đi, không nhân tố nào khác có thể thay thế. Nếu sức
sản xuất phát triển nhanh chóng, tất cả máy móc cũ phải đƣợc thay thế bằng máy
móc mới có lợi hơn, nên máy móc cũ bị coi nhƣ mất đi. Trái lại, nếu đất đƣợc sử
dụng thích đáng thì sẽ không ngừng tốt hơn.
- Tính không thể di dời: Vị trí của đất đai luôn luôn cố định, không có khả năng
dịch chuyển. Đặc tính không thể di, dời đƣợc trong mọi trƣờng hợp của đất đai là sự
khác biệt rõ nét nhất so với các loại tài sản khác.
- Tính cá biệt của từng thửa đất: Các thửa đất cụ thể có thể giống nhau về hình
dạng, kích thƣớc, mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, nhƣng không thể có hai thửa
đất hoàn toàn giống nhau, mà trƣớc hết là vị trí địa lý của chúng. Mỗi thửa đất đều
có một vị trí đặc thù cố định, không di, dời đƣợc và đó chính là nguồn gốc cơ bản
tạo ra địa tô chênh lệch.
- Tính không tăng về diện tích: Cùng với sự phát triển của lực lƣợng sản xuất, các tƣ
liệu sản xuất càng ngày càng tăng về số lƣợng và chất lƣợng. Riêng đất đai do thiên

nhiên quyết định, diện tích bị giới hạn và cố định bởi bề mặt của quả địa cầu. Sự
can thiệp của con ngƣời vào đất đai chỉ có thể làm thay đổi về chất đất, độ màu mỡ,
độ phì nhiêu của đất hay thay đổi tính năng, công dụng của đất.

-9-


Từ việc xác định đƣợc những đặc tính riêng biệt nêu trên của tài sản đất đai,
giúp Nhà nƣớc hoạch định chính sách, chiến lƣợc phù hợp nhằm khai thác có hiệu
quả nguồn lực tài chính từ đất đai, tăng cƣờng công tác quản lý, bảo vệ và tôn tạo
đất đai; tránh tình trạng khai thác bừa bãi, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên, lãng
phí tài sản quốc gia và ảnh hƣởng nghiêm trọng đến môi trƣờng sinh thái.
1.1.3. Phân loại đất đai
Để phục vụ cho công tác quản lý của Nhà nƣớc, các nƣớc khác nhau áp dụng
những tiêu chí phân loại đất đai khác nhau, nhƣng thƣờng áp dụng những tiêu chí
cơ bản sau để phân loại đất đai:
- Phân loại đất đai căn cứ vào hiện trạng sử dụng đất: Có nƣớc áp dụng cách
phân loại đơn giản nhất đó là đất có công trình xây dựng (đã có nhà, vật kiến trúc
đƣợc đầu tƣ xây dựng trên đất) và đất không có công trình xây dựng.
- Phân loại theo mục đích sử dụng đất: Đất sử dụng cho mục đích để ở; để
sản xuất kinh doanh nông, lâm nghiệp; đất sử dụng vào mục đích sản xuất kinh
doanh phi nông nghiệp nhƣ xây dựng nhà, xƣởng, văn phòng làm việc;...
- Phân loại đất đai kết hợp hai tiêu chí mục đích sử dụng và hiện trạng sử
dụng: Đất ở; đất để sản xuất kinh doanh nông, lâm nghiệp; đất phi nông nghiệp
(nhà, xƣởng, văn phòng làm việc; cơ sở an ninh, quốc phòng...) và đất chƣa sử
dụng.
Ở đa số các nƣớc, việc phân loại đất đai do Nhà nƣớc quy định tại các văn
bản pháp luật cao nhất về quản lý đất đai đó là Luật Đất đai, Luật Bất động sản hoặc
các luật tƣơng đƣơng. Mục tiêu quản lý của đất đai trong từng thời kỳ là khác nhau
nên việc phân loại đất đai có thể thay đổi.

-10-


Ở Việt Nam, việc phân loại đất đai dựa trên tiêu thức mục đích sử dụng đất
kết hợp với hiện trạng sử dụng đất và đƣợc quy định tại Luật Đất đai.
Theo Luật Đất đai 1993, đất đai đƣợc phân thành 6 loại đất theo mục đích sử
dụng chính, cụ thể là:
+ Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Đất chuyên dùng; Đất đô thị; Đất khu
dân cƣ nông thôn; Đất chƣa sử dụng.
Tuy nhiên hệ thống phân loại này đƣợc thay thế bằng hệ thống phân loại mới
theo Luật Đất đai 2003 bao gồm 3 nhóm đất chính:
+ Nhóm đất nông nghiệp: nông nghiệp và lâm nghiệp, bao gồm: đất trồng
cây hàng năm; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất
rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo
quy định của Chính phủ.
+ Nhóm đất phi nông nghiệp, bao gồm: Đất ở (đất ở tại đô thị, đất ở tại nông
thôn); đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử
dụng vào mục đích công cộng; đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng; đất có công trình
là đình, đền, miếu, am, từ đƣờng, nhà thờ họ; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; đất
sông, ngòi, kênh, rạch, đất phi nông nghiệp khác.
+ Nhóm đất chƣa sử dụng, bao gồm: đất đồi núi chƣa sử dụng, đất bằng chƣa
sử dụng, đất mặt nƣớc chƣa sử dụng.
Mỗi loại đất đều có vai trò, vị trí khác nhau trong đời sống, kinh tế, xã hội...
Phân loại chính xác các loại đất sẽ giúp chúng ta có cơ sở để tập trung đầu tƣ, tập
trung quản lý và khai thác, sử dụng đất đai hợp lý, hiệu quả.

-11-