Đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của quốc hội

MỤC LỤC

A. LỜI NÓI ĐẦU
Theo quy định của pháp luật hiện nay, Quốc hội có thẩm quyền ban hành các loại
văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) sau: Hiến pháp, luật và nghị quyết. Trình tự xây
dựng VBQPPL của Quốc hội bao gồm các hoạt động diễn biến nối tiếp nhau. Việc tuân
thủ quy trình này giúp đảm bảo chất lượng tối ưu cho mỗi VBQPPL do Quốc hội ban
hành. Chính tầm quan trọng của quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội nên vấn đề
này được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong Luật tổ chức Quốc hội,
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và nội dung của kì họp của Quốc hội.

B. NỘI DUNG
I.

Quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì quy trình xây dựng
VBQPPL của Quốc hội bao gồm những giai đoạn sau:
1


1. Lập chương trình xây dựng luật
Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình với mục đích tạo lập kế hoạch cho Quốc hội
có thể chủ động xem xét, thông qua nhằm hạn chế đến mức thấp nhất việc ban hành
VBQPPL một cách tùy tiện, ngẫu hứng, duy ý chí.
Giai đoạn này được quy định từ Điều 23 đến Điều 29 Luật ban hành VBQPPL năm
2008, bắt đầu từ khi các chủ thể có thẩm quyền gửi đề nghị, kiến nghị về các dự án luật
cùng báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của dự thảo đến Ủy ban thường vụ Quốc hội
(UBTVQH) để cơ quan này lập dự kiến chương trình xây dựng luật hằng năm hoặc
nhiệm kì của Quốc hội, đồng thời đề nghị, kiến nghị về dự án luật cũng được gửi đến Ủy
ban pháp luật, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban khác của Quốc hội thẩm tra theo quy

định của pháp luật. Trước khi gửi đến UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội
phải gửi đề nghị, kiến nghị về luật của mình đến Chính phủ để cơ quan này phát biểu ý
kiến.
Chính phủ lập đề nghị về chương trình xây dựng luật về những vấn đề thuộc phạm vi,
chức năng, quyền hạn của mình trình UBTVQH. UBTVQH sẽ xem xét đề nghị, kiến
nghị về luật theo trình tự quy định tại khoản 1 Điều 26. Căn cứ vào đề nghị, kiến nghị về
luật của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Ủy ban pháp luật,
UBTVQH lập dự kiến chương trình xây dựng luật trình Quốc hội xem xét, quyết định.
2. Giai đoạn soạn thảo
Soạn thảo VBQPPL là giai đoạn tiếp nối của quá trình xây dựng VBQPPL, đây là giai
đoạn có vai trò rất quan trọng mang ý nghĩa quyết định đến chất lượng VBQPPL. Luật
ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP ngày 5/3/2009 của
Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL cũng đã quy
định chi tiết về trình tự, thủ tục soạn thảo VBQPPL của Quốc hội. Theo đó, giai đoạn
này bao gồm các công đoạn sau: thành lập ban soạn thảo; ban soạn thảo tiến hành các
công việc cần thiết cho việc soạn thảo; cơ quan trình các dự án soạn thảo chỉ đạo ban

2


soạn thảo, xem xét việc trình dự án; tổ chức lấy ý kiến đối với dự án VBQPPL; thẩm
định dự án; Chính phủ thảo luận, xem xét quyết định việc trình dự án VBQPPL.
3. Giai đoạn thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết
Dự án luật, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội, UBTVQH thảo luận, cho ý
kiến phải được Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thẩm tra (sau đây gọi chung là
cơ quan thẩm tra). Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm
tra dự án, dự thảo thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và dự án, dự thảo khác do Quốc hội,
UBTVQH giao; tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì
thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH. Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm mời
đại diện cơ quan được phân công tham gia thẩm tra tham dự phiên họp để phát biểu ý

kiến về những nội dung của dự án, dự thảo.1
4. UBTVQH xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội
Chậm nhất là bảy ngày trước ngày bắt đầu phiên họp của UBTVQH, cơ quan, tổ
chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật của Quốc hội phải gửi hồ sơ quy định tại khoản
1 Điều 42, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đến UBTVQH để cho ý kiến. Dự thảo văn
bản, tờ trình và báo cáo thẩm tra về dự án, dự thảo được đăng tải trên trang thông tin
điện tử của Quốc hội.
Tùy theo tính chất và nội dung của dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội,
UBTVQH có thể xem xét, cho ý kiến một lần và nhiều lần.
Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án
luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lí dự án, dự thảo.
Đối với dự án, dự thảo do Chính phủ trình thì người được Thủ tướng Chính phủ ủy
quyền trình có trách nhiệm tổ chức nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lí dự án, dự thảo, trừ
trường hợp cần báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Trong trường hợp cơ

1

Điều 41 Luật ban hành VBQPPL năm 2008

3


quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật có ý kiến khác với ý kiến của
UBTVQH thì báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định.2
5. Giai đoạn thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết
Đối với dự án, dự thảo trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến và dự án, dự thảo trình Quốc
hội xem xét, thông qua tại một kì họp thì chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày khai
mạc kì họp Quốc hội, hồ sơ dự án, dự thảo phải được gửi đến Đại biểu Quốc hội. Đối
với dự án, dự thảo đã được tiếp thu, chỉnh lí theo ý kiến của Đại biểu Quốc hội tại kì họp
trước và được trình Quốc hội xem xét, thông qua tại kì họp sau thì chậm nhất là 45 ngày

trước ngày khai mạc kì họp, UBTVQH có trách nhiệm gửi lấy ý kiến Đại biểu Quốc hội,
đoàn Đại biểu Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Đoàn Đại biểu
Quốc hội thường trực Hội đồng dân tộc, thường trực các Ủy ban của Quốc hội có trách
nhiệm tổ chức thảo luận, góp ý kiến bằng văn bản và gửi về Văn phòng Quốc hội chậm
nhất là hai mươi ngày trước ngày khai mạc kì họp Quốc hội.
6. Công bố văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội
Đây là giai đoạn cuối cùng trong quy trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội. Khoản
1 Điều 57 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định khá chi tiết công đoạn này: “Chủ
tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội trong thời hạn chậm
nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết được thông qua”.
Như vậy, quy trình ban hành VBQPPL của Quốc hội chính là trình tự, thủ tục nhất
định, bao gồm các giai đoạn, các bước để ban hành các VBQPPL. Giai đoạn soạn thảo là
công đoạn mà nhà làm luật “lắp ráp” bộ khung đầu tiên của dự thảo đó. Giai đoạn thẩm
tra bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của dự thảo
VBQPPL ban hành so với hệ thống pháp luật. Giai đoạn UBTVQH xem xét chính là giai
đoạn UBTVQH nghiên cứu, đánh giá và bày tỏ quan điểm của mình về dự thảo. Giai
đoạn Quốc hội, UBTVQH thảo luận thông qua VBQPPL là hoạt động “nghiệm thu chất
lượng”, cuối cùng nếu VBQPPL được Quốc hội thông qua sẽ được Chủ tịch nước công
2

Điều 50 Luật ban hành VBQPPL năm 2008

4


bố. Từng khâu, từng bước của quá trình nhằm tạo ra một dự thảo VBQPPL có chất
lượng.
II.

Đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng

VBQPPL của Quốc hội

Trong hoạt động lập pháp của nước ta hiện nay, quy trình lập pháp đóng vai trò hết
sức quan trọng. Có thể nói, quy trình lập pháp là sợi chỉ đỏ xuyên suốt hoạt động lập
pháp. Đó là một quy trình đảm bảo cho sản phẩm làm ra là các VBQPPL có chất lượng
cao. Từ đó, có thể thấy mục đích cuối cùng của việc thực hiện đầy đủ tất cả các giai đoạn
trong quy trình lập pháp là tạo ra các VBQPPL có chất lượng, phản ánh ý chí, nguyện
vọng của nhân dân, phản ánh điều kiện kinh tế, chính trị, phù hợp thực tế, không trái
Hiến pháp. Vì vậy, quy trình xây dựng VBQPPL càng chặt chẽ, càng khoa học thì chất
lượng VBQPPL được ban hành càng đảm bảo. Luật ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời
đã có nhiều sửa đổi trong quy trình xây dựng VBQPPL nói chung và VBQPPL do Quốc
hội ban hành nói riêng từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra
và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quant ham mưu
trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lí dự án, dự thảo, cơ quan ban hành chỉ
tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Tuy nhiên, trên thực tế, quy trình
xây dựng VBQPPL của Quốc hội còn tồn tại một số bất cập trong các giai đoạn:
1. Lập chương trình xây dựng VBQPPL
Thực tế cho thấy chất lượng của chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội vẫn
chưa được đảm bảo. Pháp luật mới chỉ quy định cần có sự tham gia của các chuyên gia,
nhà khoa học trong giai đoạn này nhưng lại chưa có quy định cụ thể số lượng thành viên
của hội đồng tư vấn, chưa quy định cơ chế làm việc của hội đồng thành viên… Vì vậy,
chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội vẫn còn tồn tại một số hạn chế như: tính
ổn định của chương trình không cao, việc điều chỉnh chương trình khá thường xuyên;
chương trình thiếu tính khả thi, nhiều dự án được đưa vào chương trình nhưng không thể
soạn thảo được; phần lớn chương trình không được hoàn thành đúng thời hạn, số lượng
5


văn bản được ban hành luôn thấp hơn số dự án được đưa vào chương trình; tính dự báo
của chương trình còn hạn chế, nhiều dự án phải điều chỉnh quá nhiều ngay trong quá

trình soạn thảo hay văn bản mới được ban hành chưa lâu đã phải sửa đổi bổ sung; thiếu
tính cân đối giữa các lĩnh vực xã hội, có khá nhiều VBQPPL tập trung vào lĩnh vực kinh
tế mà coi nhẹ các lĩnh vực khác. Mặt khác có những VBQPPL đang trở nên lạc hậu, mâu
thuẫn với các văn bản khác và nhu cầu phải sửa đổi bổ sung là hết sức bức thiết nhưng
lại chưa được ưu tiên đưa vào chương trình xây dựng luật.
2. Trình dự án luật để UBTVQH cho ý kiến
Hiện nay, tiến độ trình dự án luật để UBTVQH cho ý kiến và các Ủy ban của Quốc
hội thẩm tra còn rất chậm. Đây có thể nói là căn bệnh cố hữu trong việc chuẩn bị các dự
án luật trong quy trình xây dựng luật của Quốc hội.
3. Lấy ý kiến cho các dự án luật, dự thảo nghị quyết
Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định dự thảo phải được đăng trên Trang thông
tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Qua đó, ta thấy
tính công khai, minh bạch trong hoạt động lập pháp được mở rộng trong toàn bộ quá
trình xây dựng và ban hành luật, nghị quyết từ khâu soạn thảo đến khâu ban hành vì nó
không những giúp cho dân biết được định hướng chính sách pháp luật trong tương lai để
chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện, mà là một trong những kênh để người dân có
thể thâm gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được ý chí,
nguyện vọng của nhân dân. Đây cũng là một trong những nội dung quan trọng nhằm
thực hiện phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã được đề cập nhiều
trong các văn kiện của Đảng.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn chưa có những quy định chặt chẽ về việc tiếp thu
ý kiến đóng góp có thực sự được chuyển tải vào nội dung văn bản không hay vẫn phụ
thuộc vào nhận thức chủ quan của cơ quan soạn thảo. Hơn nữa, việc lấy ý kiến trên thực
tế vẫn còn nhiều điều đáng phải bàn. Việc lấy ý kiến chưa chưa tạo được không khí thảo
6


luận sôi nổi, các ý kiến đóng góp được tổng hợp, báo cáo qua nhiều khâu trung gian, làm
sai lệch, biến dạng ý kiến. Không những thế, đối tượng thường được lấy ý kiến cho các
dự án, dự thảo là các cơ quan nhà nước cũng không thực sự coi trọng trách nhiệm thảo

luận, tranh luận các vấn đề về tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, nội dung, bố cục,
tính hợp pháp, tính khả thi của dự án, dự thảo. Trên thực tế, chỉ những quy định quá vô
lý, không đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý, đụng cham trực tiếp đến công việc và đời
sống của họ thì người dân mới quan tâm nhiều.
Một bất cập nữa là việc tổ chức lấy ý kiến ở một số địa phương về các dự án luật rất
cập rập, chỉ có thể lấy ý kiến được một số cơ quan, tổ chức có liên quan trực tiếp ở cấp
tỉnh. Thậm chí có nhiều dự án, dự thảo không tổ chức được việc lấy ý kiến rộng rãi của
các cơ quan quản lý ở địa phương, ở cơ sở, đặc biệt là đối tượng thi hành. Điều này đã
hạn chế việc tập trung trí tuệ của nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều người và nó ảnh hưởng
trực tiếp đến tính công khai, minh bạch, tính dân chủ trong công tác lập pháp.
4. Bất cập trong hoạt động thẩm định, thẩm tra
Thực tế, các dự án luật, dự thảo nghị quyết được gửi đến Bộ tư pháp thẩm định và gửi
đến cơ quan thẩm tra thường chậm trễ. Thêm vào đó, các vấn đề thẩm định, thẩm tra
cũng không được đem ra thảo luận kĩ càng, không được lập luận và phản biện để tìm ra
phương án tốt nhất. Các dự án luật, dự thảo nghị quyết điều chỉnh trong lĩnh vực mang
tính chuyên ngành hoặc những lĩnh vực mới xuất hiện, phức tạp thì thường chúng ta
thiếu đội ngũ chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực đó để làm công tác thẩm định, thẩm
tra. Công tác thẩm định dự án luật được giao cho Bộ tư pháp, song một phần số lượng
quá tải các dự án, Bộ tư pháp cần thẩm định, thẩm tra trong mỗi năm, mỗi nhiệm kì nên
chất lượng các báo cáo thẩm tra chưa cao; cùng với đó là các ủy viên thẩm tra hoạt động
kiêm nhiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng đến tiến
độ cũng như chất lượng của công việc.
C. LỜI KẾT

7


Như vậy, có thể thấy Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/
NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban
hành VBQPPL và các quy định liên quan khác đã quy định khá rõ ràng và chi tiết quy

trình ban hành VBQPPL nói chung và của Quốc hội nói riêng. Nhưng bên cạnh những
đó vẫn còn tồn tại một số bất cập trong quá trình ban hành VBQPPL. Do đó, để đảm bảo
cho việc xây dựng VBQPPL được tiến hành thuận lợi và ban hành những VBQPPL có
chất lượng, cần có những sửa đổi, bổ sung phù hợp hơn.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Đại học Luật Hà Nội.
2. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008
3. Nghị định số 24/2009/ NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ quy định chi tiết
và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL
4. “Đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Việt Nam hiện nay”, Khóa
luận tốt nghiệp, Nguyễn Thị Long, 2012

8


9