Quy trình xây dựng văn bản luật ở việt nam hiện nay

Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam
hiện nay

Hoàng Kim Liên

Khoa Luật
Luận văn ThS ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật; Mã số: 60 38 01
Người hướng dẫn: PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan
Năm bảo vệ: 2012

Abstract: Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về lý thuyết lập pháp, quy
trình xây dựng văn bản luật như: Lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm
định, thẩm tra, thảo luận và thông qua văn bản luật. Đánh giá thực trạng xây dựng
văn bản luật của Quốc hội hiện nay, nêu những nguyên nhân chủ quan và khách
quan của thực trạng này. Đề xuất các kiến nghị và hoàn thiện những quy định pháp
luật, các biện pháp tổ chức thực hiện những quy định pháp luật đó, mặt khác là
những biện pháp nhằm nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội.
Keywords: Pháp luật Việt Nam; Văn bản luật; Bộ luật

Content
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng đã được khẳng định trong Nghị quyết Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX và XI. Trên cơ sở các quan điểm được ghi nhận trong
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII và VIII, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX,
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã đề ra mục tiêu chiến lược cho việc phát triển đất
nước những năm tới mà trọng tâm là phấn đấu đưa nước ta đến năm 2020 về cơ bản trở
thành một nước công nghiệp hiện đại.
Công cuộc mở cửa, hội nhập và đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân nhằm thực hiện mục tiêu dân
giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh đang đặt ra cho Nhà nước ta một

nhiệm vụ to lớn, rất nặng nề và khó khăn là phải nhanh chóng ban hành kịp thời nhiều
văn bản quy phạm pháp luật để sớm có một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ.
Trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị Khoá IX đã nêu
rõ:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất phát huy vai trò và
hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển
kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh thực hiện quyền
con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [13].
Để đạt được mục đích này, Bộ Chính trị cũng đã đề ra các giải pháp xây dựng pháp
luật trong đó có giải pháp "Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng
kiến pháp luật đến thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật".
Nghị quyết Đại hội XI viết: “Tiếp tục đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng
pháp luật, trước hết là quy trình xây dựng luật, pháp lệnh; luật, pháp lệnh cần quy định cụ
thể, tăng tính khả thi để đưa nhanh vào cuộc sống”.
Đồng thời, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo
của Đảng được đề ra như một nhiệm vụ chiến lược với phương châm "Nhà nước quản lý
xã hội bằng pháp luật. Mọi cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa
vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật".
Thực hiện chủ trương này, trong những năm vừa qua, các cơ quan nhà nước đã từng
bước đổi mới tổ chức, hoạt động và dần dần hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ cho
công cuộc đổi mới cũng như xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân
dân, do nhân dân và vì nhân dân. Một trong những hoạt động góp phần quan trọng cho
công cuộc này chính là hoạt động xây dựng văn bản luật của Quốc hội Việt Nam.
Tuy nhiên quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay còn nhiều hạn chế dẫn đến chất
lượng luật chưa cao như còn nhiều luật khung, luật ống và luật xa rời thực tiễn khó áp
dụng trong đời sống.
Nhằm tìm hiểu và đóng góp ý kiến của mình vào quy trình xây dựng văn bản luật ở
Việt Nam hiện nay, tôi mạnh dạn chọn đề tài: "Quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt
Nam hiện nay" làm đề tài luận văn thạc sĩ cho mình với mong muốn có những đóng góp

nhỏ bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn hoàn thiện quy trình này ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động xây dựng văn bản luật đã được một số tác giả đề cập, song cho đến nay
chưa có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn diện về hoạt động này.
Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu khác như một số bài viết đăng trên các tạp
chí như:
- Thạc sĩ Đoàn Thị Tố Uyên: "Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm đổi
mới", Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, đề cập tới những thành tựu, hạn chế
về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong 20 năm đổi mới và đưa ra một số giải pháp nhằm
tăng cường năng lực lập pháp của Quốc hội trong thời gian tới;
- Thạc sĩ Hoàng Minh Hà: "Cần khắc phục hạn chế trong công tác xây dựng pháp
luật như thế nào", Tạp chí Luật học, số 3, năm 2003, nêu một số hạn chế trong công tác
xây dựng pháp luật và đưa ra phương hướng, giải pháp khắc phục hạn chế đó;
- Tiến sĩ Nguyễn Minh Đoan: "Pháp luật Việt Nam trong tiến trình toàn cầu hoá",
Tạp chí Luật học, số 1/2004, đề cập tới quá trình toàn cầu hoá, hội nhập kinh tế thế giới
đòi hỏi pháp luật Việt Nam cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng phù hợp,
tránh những xung đột với pháp luật các nước;
- PGS.TS Trần Ngọc Đường: "Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật và Tổ
chức thực hiện pháp luật nhiệm vụ trọng tâm xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam
xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, tháng
7/2007, đề cập tới tính tất yếu khách quan, phương hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống
pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay;
- Tiến sĩ Bùi Ngọc Thanh: "Mấy vấn đề về công tác xây dựng pháp luật của đại biểu
Quốc hội", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9, tháng 9/2007, nghiên cứu nhiệm vụ hàng
đầu của Quốc hội và đại biểu Quốc hội là xây dựng pháp luật;
- Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng: "Hộ chiếu và hoạt động của Quốc hội một số nước trên
thế giới trong đó nhóm đề tài đã dành một phần để nghiên cứu về quy trình lập pháp của
Quốc hội một số nước trên thế giới" hoặc "Thử bàn về việc đổi mới hoạt động lập pháp",
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3, năm 2007, đề cập tới những hạn chế của hoạt động
lập pháp từ đó khiến pháp luật chậm đi vào thực tiễn, phân tích việc pháp luật ban hành

phải tập trung vào những vấn đề nóng bỏng nhất của cuộc sống.
- Tiến sĩ Nguyễn Quốc Hoàn: "Pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta", Hội thảo khoa học Nhà nước và
pháp luật 20 năm đổi mới năm 2006, đánh giá một cách tổng quát hệ thống các quy định
của pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng như
những vấn đề đặt ra đối với pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời
gian tới;
- Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên): "Báo cáo kết quả nghiên cứu đánh giá quy
trình xây dựng luật, pháp lệnh - thực trạng và giải pháp", Nhà xuất bản Công an nhân
dân, 2008, đề cập tới: thực trạng công tác xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam; xác định
những vấn đề, những bất cập trong các khâu của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh; lý
giải những nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình
xây dựng luật, pháp lệnh để nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh; phụ lục các
chuyên đề liên quan tới công tác xây dựng luật, pháp lệnh.
- Tác giả Nguyễn Chi Mai "Bàn về tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật",
Hội thảo khoa học: Tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, Trường Đại học Luật
Hà Nội, đánh giá, phân tích thực trạng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chậm đi vào
thực tiễn, còn nhiều luật khung, luật ống.
Và nhiều các công trình khoa học khác nữa nghiên cứu ở những phương diện và cấp
độ khác nhau về hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, tuy vậy, chưa có một công
trình khoa học nào nghiên cứu chuyên sâu về quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt
Nam. Do vậy, quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay vẫn cần được tiếp
tục nghiên cứu, hoàn thiện.
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình
xây dựng văn bản luật; thực trạng xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay và đề xuất
những biện pháp góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng luật của Quốc hội Việt Nam.
Để thực hiện mục đích đó, luận văn đề cập tới các nội dung cơ bản sau đây:
- Những vấn đề lý luận cơ bản về lý thuyết lập pháp, quy trình xây dựng văn bản luật
như: Lập chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thảo luận và thông

qua văn bản luật.
- Đánh giá thực trạng xây dựng văn bản luật của Quốc hội hiện nay, nêu những
nguyên nhân chủ quan và khách quan của thực trạng này.
- Đề xuất các kiến nghị về hoàn thiện những quy định pháp luật, các biện pháp tổ
chức thực hiện những quy định pháp luật đó, mặt khác là những biện pháp nhằm nâng
cao năng lực lập pháp của Quốc hội.
Tuy nhiên, văn bản luật gồm có Hiến pháp, bộ luật, luật và nghị quyết của Quốc hội
có chứa quy phạm pháp luật và đối với mỗi loại văn bản trên cũng có những quy trình
xây dựng khác nhau. Do điều kiện về thời gian và trong khuân khổ một luận văn thạc sĩ
nên chúng tôi chỉ tập trung tìm hiểu, phân tích, đánh giá sâu thực trạng của quy trình xây
dựng bộ luật và luật.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, tư tưởng Hồ Chí Minh về
Nhà nước và pháp luật; các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng và chính
sách, pháp luật của Nhà nước ta về về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ hiện đại hoá, công nghiệp hoá, đề
tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quan điểm khoa học có liên quan để giải quyết
một số vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật.
Ngoài ra, trong luận văn còn sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,
so sánh để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn áp dụng pháp
luật và đưa ra một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội
trong thời gian tới, nâng cao một bước hiệu lực, hiệu quả của pháp luật trong thực tiễn.
5. Ý khoa học và thực tiễn của đề tài
Những kết quả nghiên cứu Luận văn này có giá trị tham khảo đối với việc xây dựng
văn bản luật của Quốc hội Việt Nam, cũng như trong việc nghiên cứu và giảng dạy pháp
luật ở nước ta hiện nay.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quy trình xây dựng văn bản luật.

Chương 2: Thực trạng quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở
Việt Nam hiện nay.

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN
LUẬT

1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LẬP PHÁP
1.1.1. Bản chất, chức năng và vai trò của pháp luật
a. Bản chất của pháp luật
Cũng như Nhà nước, pháp luật là một hiện tượng lịch sử, chỉ xuất hiện trong những
điều kiện nhất định về kinh tế, xã hội và chính trị trong xã hội loài người. Đó là điều kiện
xã hội phân chia thành giai cấp và đấu tranh giai cấp, với sự tồn tại của Nhà nước cùng với
các quan hệ chính trị. Bản chất của pháp luật gồm có tính giai cấp và tính xã hội. Tuỳ vào
mỗi quốc gia coi pháp luật là công cụ quản lý đất nước mình phục vụ mục đích gì mà pháp
luật thiên về tính giai cấp hay tính xã hội.
b. Chức năng của pháp luật
Chức năng của pháp luật là những hình thức tác động đặc thù bằng con đường nhà
nước lên các quan hệ xã hội. Đây là những phương diện, những mặt hoạt động chủ yếu
của pháp luật, thể hiện bản chất và giá trị xã hội của pháp luật. Những hình thức tác động
đó phân biệt với những lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nước như hoạt động nghiệp vụ
hay hoạt động lập pháp. Và chức năng chủ yếu nhất của pháp luật chính là: Chức năng
điều chỉnh các quan hệ xã hội và chức năng tác động lên ý thức con người (hay còn gọi là
chức năng giáo dục của pháp luật).
c. Vai trò của pháp luật
Pháp luật là hệ thống các quy phạm do Nhà nước đặt ra và được bảo đảm thi hành
bằng các tổ chức, biện pháp mang tính chất nhà nước. Pháp luật của mỗi xã hội đều thể
hiện ý chí chính trị của giai cấp thống trị, đòi hỏi phải phù hợp với cơ sở hạ tầng xã hội
đó là yếu tố điều chỉnh mang tính chất bắt buộc chung đối với các quan hệ xã hội. Do đó,

pháp luật chính là phương tiện thể hiện đường, lối chính sách của Nhà nước; là công cụ
quyền lực của quản lý nhà nước; thể chế hoá và bảo vệ quyền làm chủ của giai cấp. Bên
cạnh đó, pháp luật còn tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển của ý thức đạo đức, làm
lành mạnh hoá đời sống xã hội và góp phần bồi đắp nên những giá trị mới.
1.1.2. Các tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá chất lượng của một dự án luật
Chất lượng của hoạt động xây dựng luật quyết định chất lượng của văn bản luật với
tư cách là sản phẩm của hoạt động đó. Vì vậy, đánh giá chất lượng sản phẩm cũng chính
là đánh giá chất lượng của chính hoạt động tạo ra sản phẩm. Và một dự án luật có chất
lượng tốt phải đáp ứng những tiêu chí cơ bản sau:
Thứ nhất, Tiêu chuẩn về chính trị gồm có: dự án luật đó phải có nội dung phù hợp
với đường lối, chính sách của Đảng; phải có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích
chính đáng của nhân dân lao động. Thứ hai, Tiêu chuẩn về pháp lý gồm có: văn bản luật
phải được xây dựng đúng thẩm quyền; nội dung của dự thảo phải hợp pháp; nội dung văn
bản luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; hệ thống văn bản pháp luật phải toàn
diện, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, bảo đảm phát huy vai trò và hiệu lực; văn
bản luật phải được soạn thảo thông qua kỹ thuật lập pháp và đạt yêu cầu về hình thức;
quy trình xây dựng văn bản luật phải hoàn thiện.
1.1.3. Quan điểm của các trường phái về lập pháp
a. Quan điểm của Xô viết coi pháp luật là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng
Là một yếu tố của kiến trúc thượng tầng xã hội, pháp luật sinh ra trên cơ sở hạ tầng
và bị quy định bởi cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, pháp luật với tư cách là một yếu tố của kiến
trúc thượng tầng đã tác động mạnh tới cơ sở hạ tầng. Nếu kiến trúc thượng tầng tác động
phù hợp với các quy luật kinh tế khách quan thì nó là động lực mạnh mẽ thúc đẩy kinh tế
phát triển, nếu tác động ngược lại, nó sẽ kìm hãm phát triển kinh tế, kìm hãm phát triển
xã hội.
Các nhà lập pháp theo quan niệm này đã, đang và sẽ cố gắng xây dựng những dự
thảo luật phù hợp với sự phát triển kinh tế và xã hội. Và để phát huy tốt chức năng điều
chỉnh các quan hệ xã hội của pháp luật thì yêu cầu cần phải có một quy trình xây dựng
luật khoa học, minh bạch nhằm tạo ra những đạo luật mang tính khả thi trong thực tế,
được mọi đối tượng tự giác thực hiện.

b. Quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước
Với quan điểm pháp luật là công cụ quản lý nhà nước đã đề cao chức năng cai trị của
pháp luật trong cuộc sống. Tiêu biểu cho quan điểm này là Hàn Phi Tử, các nước phương
Tây cổ đại,… Như vậy, với quan điểm trên, giai cấp thống trị đã xây dựng những dự luật
mang tính áp đặt, không dân chủ đối với đối tượng bị quản lý. Và để phục vụ cho việc
làm luật như vậy, ắt dẫn tới việc áp dụng một quy trình xây dựng luật khép kín. Đó là quy
trình làm luật thiếu dân chủ và thiếu minh bạch.
c. Quan điểm coi pháp luật phục vụ cho sự phát triển của xã hội
Đây là xu thế hiện nay được nhiều quốc gia quan tâm. Cách thức đặt ra pháp luật của
các quốc gia theo quan điểm này được thực hiện theo nguyên tắc: Người dân được làm tất
cả những gì mà pháp luật không cấm; còn Nhà nước và nhân viên công vụ chỉ được làm
những gì mà pháp luật cho phép.
Những quốc gia theo quan điểm này thì vai trò của Nhà nước và pháp luật phải thực
sự nỗ lực vì sự thịnh vượng, phát triển kinh tế và xã hội. Với vai trò là một nhà lập pháp
thì chúng ta phải không ngừng đấu tranh làm thay đổi các thiết chế cũ do lịch sử để lại
bằng cách ban hành các đạo luật có thể chuyển đổi các thể chế - những phương thức hành
vi thâm căn, cố đế, truyền thống,… mà đã và đang kìm hãm người dân đất nước họ trong
nghèo đói và khổ đau.
Để điều hành nhà nước tốt, các nhà làm luật phải xuất phát từ thuyết vì dân thì mới
tạo ra những đạo luật nhằm mục đích phát triển. Tuy nhiên, để tạo ra được những đạo luật
vì dân thì các nhà quản lý phải đấu tranh xoá bỏ các thể chế cũ kỹ, thực dân, hoặc nền
kinh tế tập trung, chỉ huy, bao cấp… và pháp luật ban hành ra phải vì sự phát triển và tiến
bộ của đất nước.
d. Quan điểm lập pháp ở Việt Nam
Việt Nam là một quốc gia có hệ thống pháp luật theo truyền thống pháp luật xã hội
chủ nghĩa với những đặc tính nổi bật về nền tảng tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin, vai
trò lãnh đạo chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam, lý tưởng nhân đạo xã hội chủ nghĩa,
nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, tính giai cấp của pháp luật Với lối tư duy truyền
thống, khép kín trước đây, pháp luật được quan niệm là một hiện tượng lịch sử, chỉ phát
sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, pháp luật xã hội chủ nghĩa là một sản

phẩm của hành động có ý thức của con người, là biểu hiện tập trung của chính trị và là ý
chí của giai cấp thống trị trong một xã hội.
Tuy nhiên, sau khi Việt Nam tiến hành thực hiện chính sách đổi mới, tiến trình dân
chủ hoá đã được triển khai trên tất cả các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Chính
vì vậy mà tính công khai, dân chủ, ý thức về pháp quyền, công lý, công bằng xã hội đã
được xây dựng và phát triển mạnh mẽ trong toàn xã hội. Nhà nước đã chủ trương “lấy
dân làm gốc”, làm cho người dân thực sự làm chủ đất nước, làm chủ xí nghiệp, hợp tác
xã của mình. Từ đó trong nhận thức về phương thức quản lý của nhà nước cũng thay đổi,
và pháp luật chính là công cụ hữu hiệu để quản lý toàn bộ đời sống xã hội
Hiện nay, Đảng ta đã mạnh dạn, sáng suốt lựa chọn và phát triển hệ thống lý luận về
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Điều này được thể hiện rõ trong quy định tại Điều
2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân
dân”. Đây là một mô hình nhà nước có phương thức tổ chức quyền lực hợp lý, có điều kiện
phát huy đầy đủ tính ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa mà nhân dân ta đang xây dựng, có
khả năng tạo môi trường và điều kiện cần thiết để người dân thực sự làm chủ đất nước, làm
chủ xã hội.
Như vậy, việc nắm vững, vận dụng và phản ánh đầy đủ, kịp thời những “quy luật nội
tại” thành những đạo luật thành văn chính là yêu cầu cơ bản đối với mỗi cán bộ làm công
tác pháp luật. Luật pháp không phải là làm ra mà là tìm ra ngay từ bản chất của sự vật,
hiện tượng. Và có làm được như vậy, Việt Nam mới có những đạo luật tiến bộ, phục vụ
sự phát triển của toàn xã hội, chống lại sự nghèo đói, lạc hậu, tham nhũng hiện nay.
1.2. Quy trình xây dựng văn bản luật
1.2.1. Khái niệm quy trình xây dựng văn bản luật
“Quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” - Theo sách
Từ điển Tiếng việt, Nhà xuất bản Khoa học - xã hội, 1994. Do đó, quy trình xây dựng văn
bản luật là cách thức, trình tự xây dựng, ban hành văn bản luật. Đây là hoạt động khá
phức tạp bao gồm phạm vi các hành vi kế tiếp nhau, có quan hệ chặt chẽ với nhau, do
nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hoá ý chí
của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình

thức pháp luật.
Có thể thấy, tuy có nhiều loại quy trình xây dựng từng thể loại văn bản khác nhau,
song các quy trình nói chung đều mang tính chặt chẽ, lôgíc và gồm các giai đoạn sau: lập
chương trình xây dựng luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua và công bố văn
bản luật.
1.2.2. Mục đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản luật
Công tác xây dựng văn bản luật có ý nghĩa to lớn trong hoạt động của các cơ quan
nhà nước. Do vậy, việc xây dựng và tuân thủ quy trình xây dựng văn bản luật sẽ: đảm
bảo tính hợp lý, tính khả thi của văn bản; đảm bảo chất lượng của văn bản, phù hợp với
tình hình phát triển của xã hội; khắc phục những tồn tại, hạn chế của quy trình xây dựng
văn bản luật hiện hành; sớm giúp các cơ quan có thẩm quyền kịp thời ban hành, sửa đổi,
bổ sung được nhiều văn bản luật có chất lượng, phù hợp với hoàn cảnh trong nước và thế
giới trong tiến trình toàn cầu hoá.
1.2.3. Những nguyên tắc chính trị - pháp lý trong xây dựng văn bản luật
Xây dựng văn bản luật là hoạt động phức tạp và có tính sáng tạo cao. Nội dung chủ
yếu của hoạt động này là biến ý chí nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng thành những
quy định pháp luật, thành những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung nhằm điều chỉnh
các quan hệ xã hội, bảo đảm cho các quan hệ xã hội vận động theo một trật tự chung phù
hợp với yêu cầu của Nhà nước. Muốn đạt được các yêu cầu đó, một trong những điều
kiện tiên quyết là phải xác định rõ các nguyên tắc chỉ đạo hoạt động soạn thảo văn bản
luật như: Nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam; Nguyên tắc dân
chủ; Nguyên tắc bảo đảm tính khả thi; Nguyên tắc bảo đảm sự hài hoà về mặt lợi ích của
các tầng lớp trong xã hội; Ngoài ra, văn bản luật phải có nội dung tương thích với điều
ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết.
1.2.4. Nội dung của quy trình xây dựng văn bản luật
a. Lập chương trình xây dựng luật
Chương trình xây dựng văn bản luật có vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả,
hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp luật. Trước tiên, do có tính bắt buộc thực hiện nên
chương trình có tác dụng thúc đẩy việc soạn thảo, ban hành văn bản luật đúng tiến độ, tránh
được sự chậm trễ trong công tác xây dựng pháp luật. Tiếp theo, do được xây dựng trên

những cơ sở khoa học nên chương trình có vai trò to lớn trong việc tạo ra tính có trọng tâm,
trọng điểm của hoạt động xây dựng văn bản luật, giúp Nhà nước có thể kịp thời ban hành
những văn bản luật cần thiết đáp ứng nhu cầu được điều chỉnh của các quan hệ xã hội, mặt
khác không tạo ra sự quá tải cho hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thông thường chương trình xây dựng văn bản luật của Quốc hội gồm các bước sau:
Lập chương trình, thông qua chương trình, điều chỉnh chương trình và bảo đảm thực hiện
chương trình.
b. Xây dựng dự thảo văn bản luật
Trước tiên, để xây dựng dự thảo cần phải thành lập Ban soạn thảo. Tuỳ theo tính
chất, nội dung, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của từng dự án, dự thảo mà thành lập Ban
soạn thảo.
Các công việc trong việc soạn thảo dự án luật, trong việc soạn thảo dự án luật Ban
soạn thảo tiến hành các công việc sau: Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các
văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực
trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án; Tổ chức nghiên cứu tư liệu,
thông tin liên có quan đến dự án; Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án, dự
thảo; Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác
động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và
nội dung của từng dự án, dự thảo; Ban soạn thảo phải chuẩn bị tờ trình và các tài liệu liên
quan đến dự án, dự thảo văn bản; Phối hợp với cơ quan, tổ chức hữu quan chuẩn bị dự
thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
c. Thẩm tra, thẩm định dự án luật
+ Thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản là việc cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước xem xét
toàn diện dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản.
+ Ý nghĩa của thẩm tra và thẩm định dự: định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông
tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo; làm giảm bớt sự căng thẳng giữa các ý kiến
khác nhau của các cơ quan khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành bằng cách
cung cấp những thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều vấn đề còn có ý kiến
khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo
và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực.

d. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hội
Thông qua văn bản luật là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền trong việc xem xét
và chấp nhận toàn bộ dự thảo để ban hành văn bản luật. Việc xem xét dự án luật tại một
hoặc nhiều kỳ họp của Quốc hội.
đ. Công bố văn bản luật
Việc công bố văn bản luật đã được thông qua là sự công khai hoá, chính thức hoá về
mặt nhà nước văn bản luật đã được ban hành để tạo điều kiện cho văn bản phát sinh hiệu
lực và để các chủ thể có liên quan biết được nội dung các quy định của văn bản mà thực
hiện. Mục đích của việc công bố văn bản luật là cơ chế hữu hiệu bảo đảm tính công khai,
minh bạch của pháp luật. Văn bản luật của Quốc hội được Chủ tịch nước ban hành Lệnh
công bố.
Kết luận chƣơng 1:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đồng nghĩa với việc cần phải
đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội hiện nay. Và việc xây dựng quy
trình xây dựng văn bản luật hiện đại là mấu chốt cho sự thành công của việc quản lý nhà
nước và xã hội bằng pháp luật.
Quy trình xây dựng văn bản luật hiện nay được dựa trên cơ sở của Hiến pháp, Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đã có nhiều điểm tiến bộ, tạo nên một
quy trình khép kín với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền.
Tuy nhiên, quy trình xây dựng văn bản luật hiện nay vẫn chưa tạo ra được tính ưu việt
dẫn tới chất lượng văn bản luật chưa cao.
Với việc tìm hiểu, phân tích quan điểm về lý thuyết lập pháp, quy trình xây dựng văn
bản luật của Quốc hội, tác giả Luận văn đã khái quát những vấn đề mang tính lý luận
chung như: bản chất, chức năng, vai trò của pháp luật; các tiêu chuẩn để đánh giá chất
lượng của một dự án luật; quan điểm của các trường phái về lập pháp; khái niệm, mục
đích, vai trò, ý nghĩa của quy trình xây dựng văn bản luật; những nguyên tắc chính trị -
pháp lý trong việc xây dựng văn bản luật; nội dung của quy trình xây dựng văn bản
luật… nhằm góp phần cải tiến hơn nữa về mặt thủ tục cũng như nội dung của quy trình
xây dựng văn bản luật.
Chương 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Lập dự kiến Chƣơng trình xây dựng văn bản luật
2.1.1. Những ưu điểm cơ bản
+ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ Quốc hội khoá X có 127 dự
thảo được đưa ra bao gồm 75 dự thảo luật, 52 dự thảo pháp lệnh. Trong đó chương trình
chính thức gồm 104 dự thảo (52 dự thảo luật, 52 dự thảo pháp lệnh); chương trình chuẩn
bị gồm 23 dự thảo. Cho đến năm 2001, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông
qua được 1 Bộ luật, 31 luật, 39 pháp lệnh.
+ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI gồm 170 dự
án, gồm 118 dự án luật và nghị quyết của Quốc hội, 52 dự án pháp lệnh và nghị quyết của
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Kết quả Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông
qua được 135 dự án, gồm 84 luật, 35 pháp lệnh, 16 nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật.
+ Theo Tờ trình số 71/TTr-UBTVQH 12 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khoá XII
ngày 12 tháng 11 năm 2007 về Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc
hội nhiệm kỳ khoá XII (2007- 2011). Kết quả Quốc hội khoá XII đã thông qua được 64
luật.
2.1.2. Những hạn chế và bất cập
+ Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm thường thiếu tính khả thi, chưa tính hết khả
năng thực tế, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện chương trình.
+ Việc lập chương trình xây dựng văn bản luật còn khép kín trong nội bộ một số cơ
quan có trách nhiệm giúp Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
+ Chương trình xây dựng luật chưa đảm bảo được tính thống nhất, tính cân đối của
cả hệ thống pháp luật trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, y tế, an ninh,
quốc phòng.
+ Thiếu một chương trình dài hạn về xây dựng pháp luật. Trong công tác chuẩn bị chương
trình còn thiếu các căn cứ khoa học và thực tiễn, bị động theo ý kiến lập pháp, nguyện vọng
chủ quan của các bộ, ngành và các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp
Nguyên nhân của sự hạn chế, bất cập trên là do: Thứ nhất, các cơ quan, tổ chức, cá
nhân có trách nhiệm sáng kiến lập pháp chưa thấy hết được trách nhiệm của mình trong
hoạt động này; Thứ hai, các quan điểm chỉ đạo và việc hoạch định chính sách pháp lý chưa

rõ, chưa tính toán kỹ hiệu quả tác động của văn bản luật đã được ban hành ra; Thứ ba, Quá
trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật hiện nay chưa thu hút được sự tham
gia, đóng góp ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, các hiệp
hội, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; Thứ tư, pháp luật hiện
hành chưa quy định những điều kiện vật chất đảm bảo cho việc lập dự kiến chương trình
xây dựng văn bản luật; Thứ năm, là thiếu việc phân tích chính sách trước khi lập chương
trình xây dựng luật
2.2. Xây dựng dự thảo văn bản luật
2.2.1. Những ưu điểm cơ bản
+ Đã hình thành một quy trình khá đồng bộ từ khâu thành lập Ban soạn thảo, tổ chức
lấy ý kiến đóng góp, biên soạn, chỉnh lý cho đến trình lên cấp trên có thẩm quyền ban
hành văn bản.
+ Các cơ quan trình dự thảo thành lập Ban soạn thảo theo đúng quy định của Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
+ Trình độ, năng lực chuyên môn của chuyên gia là tiêu chí để lựa chọn thành viên
vào Ban soạn thảo.
+ Duy trì tính liên ngành trong Ban soạn thảo được coi trọng.
2.2.2. Những hạn chế và bất cập
+ Quá trình chuẩn bị một dự án, dự thảo văn bản luật thường bị kéo dài về mặt thời
gian.
+ Một số dự án, dự thảo chất lượng còn thấp, chưa dự liệu được đầy đủ các khả năng tác
động của văn bản dẫn đến phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung.
+ Việc soạn thảo dự án luật chưa khoa học, hoạt động của Ban soạn thảo mang tính
hình thức và kém hiệu quả.
+ Kỹ thuật lập pháp vẫn còn hạn chế.
Nguyên nhân tồn tại những hạn chế:Thứ nhất,đơn vị chủ trì soạn thảo chưa thật sự chú
trọng khâu hoạch định chính sách, thiếu sự tham gia của các chuyên gia am hiểu về lĩnh
vực mà văn bản điều chỉnh;Thứ hai, chưa có sự phối hợp và phân công, rành mạch, hợp lý
giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo.Thứ ba, còn thiếu các quy định bảo đảm việc
soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên những nghiên cứu, đánh giá khoa

học.Thứ tư, quy trình soạn thảo văn bản luật chưa thực sự phát huy được sự tham gia của
các tổ chức, cá nhân liên quan.Thứ năm, thiếu đội ngũ chuyên viên làm công tác soạn thảo
văn bản trong khi số lượng văn bản phải ban hành ngày càng nhiều. Ngoài ra, trình độ,
năng lực của chuyên viên được giao soạn thảo văn bản cũng còn hạn chế.Thứ sáu,chưa có
cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết
hướng dẫn thi hành;Thứ bảy,chất lượng của các dự án luật chưa đạt là do "chạy theo tốc
độ", do "vừa thiết kế, vừa thi công". Thứ tám, thiếu kinh phí, cơ sở vật chất.
2.3. Hoạt động thẩm tra, thẩm định dự án luật
2.3.1. Những ưu điểm cơ bản
+ Quốc hội khoá IX đã thông qua 41 Luật thì Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm
tra 18 Luật chiếm 43% số luật được thông qua. Quốc hội khoá XII đã thông qua 64 Luật thì Uỷ
ban Pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra hầu hết dự án luật trên.
+ Về hoạt động thẩm định văn bản luật thuộc Bộ Tư pháp. Từ năm 1997 đến nay, Bộ
Tư pháp đã thẩm định khá nhiều dự thảo văn bản luật. Năm 1998 Bộ Tư pháp đã thẩm
định được 10 dự thảo luật; Năm 1999 thẩm định được 3 dự thảo luật; Năm 2000 là 4 dự
thảo; Năm 2001 là 8 dự thảo luật
2.3.2. Những hạn chế và bất cập
Về công tác thẩm tra: Việc tham gia của Uỷ ban Pháp luật, nhất là ở giai đoạn thẩm tra
sơ bộ chưa được thường xuyên, chưa tập trung được trí tuệ của tập thể Uỷ ban Pháp luật; Ý
kiến thẩm tra của Uỷ ban Pháp luật đối với các dự án luật chưa được thể hiện một cách chính
thức bằng văn bản; Do phải cùng một lúc đảm nhận nhiều trọng trách khác nhau nên sự đầu
tư thực hiện công tác này còn rất nhiều hạn chế.
Về công việc thẩm định: Chất lượng của các Báo cáo thẩm tra chưa cao; Các uỷ viên
thẩm tra hoạt động kiêm nhiệm nên chưa giành nhiều thời gian cho hoạt động này làm
ảnh hưởng đến tiến độ công việc.
Nguyên nhân của sự hạn chế trên cụ thể là: Thứ nhất, Uỷ ban Pháp luật "quá tải" về
chức năng, nhiệm vụ; Thứ hai, phương thức Uỷ ban Pháp luật sử dụng còn thiếu hiệu lực và
hiệu quả; Thứ ba, quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành
không thể hiện được vai trò chủ đạo của Uỷ ban Pháp luật; Thứ tư, năng lực, trình độ
chuyên môn của cán bộ thẩm tra, thẩm định còn nhiều hạn chế;Thứ năm, quy trình phối

hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định và các Bộ, ngành còn chưa
hiệu quả.
2.4. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hội
2.4.1. Những ưu điểm cơ bản
+ Trong các kỳ họp của Quốc hội, phần lớn đã giành thời gian cho việc thảo luận và
đi đến thống nhất các dự thảo luật.
+ Các đại biểu Quốc hội ngày càng am hiểu về pháp luật nên đã tranh luận, phân tích
những điểm tiến bộ, hợp lý, thống nhất của dự thảo… nên thông qua một văn bản luật
nào đó rất nhanh.
+ Phạm vi điều chỉnh của các dự án Luật mà Quốc hội thông qua rất rộng, trên khắp
các lĩnh vực của đời sống xã hội.
2.4.2. Những hạn chế và bất cập
+ Việc thông qua văn bản luật vẫn còn nặng về hình thức và mất nhiều thời gian.
+ Sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc trình dự án luật, thẩm định, thẩm tra dự án
luật chưa chặt chẽ, mất nhiều thời gian, từ đó ảnh hưởng tới thời gian lấy ý kiến từ phía
đại biểu Quốc hội.
+ Luật được thông qua nhưng chất lượng không cao, vừa tốn kém, vừa mất thời gian.
Nguyên nhân của sự hạn chế, bất cập trên:Thứ nhất, do yêu cầu quản lý xã hội bằng
pháp luật, cuộc sống đòi hỏi cần nhiều luật để điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội; Thứ
hai, việc tổ chức soạn thảo dự án luật không đảm bảo đúng tiến độ và chất lượng đặt ra; Thứ
ba,kỹ thuật lập pháp của Quốc hội còn nhiều hạn chế; Thứ tư: lực lượng giúp việc cho Quốc
hội thực hiện hoạt động lập pháp còn yếu và thiếu; Thứ năm, nghệ thuật điều khiển các phiên
họp của Quốc hội khi xem xét, thông qua dự án luật cũng chưa đạt; Thứ sáu, việc gửi dự án
luật đến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các Uỷ ban giúp việc cho Quốc hội
còn chậm trễ, gây khó khăn cho việc nghiên cứu, đánh giá, lấy ý kiến để xử lý những điều
khoản chưa hợp lý…
2.5. Công bố văn bản luật
2.5.1. Những ưu điểm cơ bản
+ Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành được thực
hiện tốt.

+ Việc đăng Công báo các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở
trung ương được thực hiện tốt.
2.5.2. Những hạn chế và bất cập
+ Trên thực tế vẫn còn số lượng lớn các văn bản luật đã được ban hành, có hiệu lực
nhưng chưa được đăng Công báo.
+ Nguyên nhân cơ bản của sự hạn chế trên là do đội ngũ chuyên viên phát hành Công
báo quá mỏng; Việc in Công báo hiện nay cũng chỉ in ở Hà Nội sau đó được phát hành đi
các tỉnh.
Kết luận chƣơng 2:
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là công cụ trực tiếp xác lập
trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp nhờ đó, công tác xây dựng văn bản luật ở Việt
Nam có nhiều tiến bộ, cải thiện hệ thống pháp luật cả về số lượng và chất lượng của văn
bản luật. Việc triển khai thực hiện Luật này, một mặt, đã giúp đẩy nhanh quá trình xây
dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, đã tạo sự chuyển biến một bước về chất trong hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong hoạt động xây dựng văn bản luật
nói riêng; cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, thực hiện mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân theo đường lối, chính sách của Đảng.
Với việc ban hành Luật này, quy trình xây dựng văn bản luật đã được cải tiến một bước và
có những đổi mới quan trọng như: Đổi mới khá cơ bản cách làm chương trình, kế hoạch xây
dựng pháp luật của Quốc hội và Chính phủ, từng bước khắc phục tính hình thức trong việc đề
xuất các dự án luật, góp phần làm cho chương trình, kế hoạch lập pháp trở nên khoa học - thực
tiễn; Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có những đổi mới quan
trọng theo hướng ngày càng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ, huy động trí tuệ của xã hội vào hoạt
động xây dựng pháp luật; Kinh nghiệm trong hoạt động lập pháp của một số nước đã được
nghiên cứu, tiếp thu có chọn lọc để vận dụng vào thực tiễn của Việt Nam như: phương pháp
đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội, thủ tục rút gọn; kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn
bản” … bước đầu phát huy hiệu quả làm cho tính khả thi, tính thống nhất và đồng bộ của hệ
thống pháp luật được cải thiện, đáp ứng kịp thời hơn, tốt hơn yêu cầu của thực tiễn;…
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đó, quy trình xây dựng văn bản luật vẫn còn bộc

lộ những yếu kém như: Việc lập chương trình xây dựng văn bản luật nhìn chung còn chưa
thực sự khoa học, thiếu những định hướng chính sách pháp luật; Chưa có sự phân công thật
rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo; Quy trình soạn thảo văn bản
chưa phát huy triệt để sự tham gia của các tổ chức, cá nhân liên quan; Hoạt động thẩm định,
thẩm tra còn nhiều chồng chéo;
Tìm hiểu nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém trong quy trình xây dựng văn
bản luật là cơ sở để đưa ra quan điểm và định hướng giải pháp cho việc xây dựng văn bản
luật của Quốc hội Việt Nam trong thời gian tới.

Chương 3
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH
XÂY DỰNG VĂN BẢN LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện
nay
Qua việc đánh giá những kết quả đã đạt được cũng như những tồn tại của quy trình
xây dựng văn bản luật, có thể thấy rằng, yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật có chất lượng tốt cả về nội dung lẫn hình thức thể hiện và tổ chức thực hiện việc tuân
thủ nghiêm chỉnh hệ thống pháp luật đó trong đời sống nhà nước và xã hội là một trong
những nhiệm vụ trung tâm, một đòi hỏi cấp thiết, một tất yếu khách quan của việc xây
dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa đang tiến hành ở nước ta. Vì vậy,
đổi mới quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay phải được ưu tiên hàng đầu
và theo định hướng sau:
Một là, thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về đổi mới quy
trình lập pháp, lập quy, về hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm tăng cường dân chủ, công khai,
minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản luật.
Hai là, cần bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc Nhà nước pháp quyền trong toàn
bộ quy trình từ giai đoạn sáng kiến lập pháp, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, thẩm định, thẩm
tra, chỉnh lý dự thảo trước khi ban hành cho đến ký ban hành, công bố, đăng công báo,
kiểm tra, giám sát văn bản sau khi ban hành.;

Ba là, cần phải xây dựng một quy trình ban hành văn bản luật thống nhất, gọn nhẹ,
áp dụng chung cho tất cả các loại văn bản luật để có thể ban hành nhanh, đáp ứng yêu cầu
về tiến độ xây dựng văn bản luật theo cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO, mà vẫn
bảo đảm yêu cầu về chất lượng do Quốc hội, Chính phủ đặt ra.
Bốn là, cần bảo đảm tính kế thừa, luật hoá một số quy định của các văn bản dưới luật
liên quan đến hoạt động xây dựng văn bản luật đã được thực tiễn kiểm nghiệm; giải quyết
những vướng mắc phát sinh trong quy trình xây dựng văn bản luật;
Năm là, bảo đảm thực hiện cam kết WTO về minh bạch hoá pháp luật trong suốt quy
trình xây dựng văn bản luật.
Sáu là, phân định lại chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào
quy trình xây dựng văn bản luật.
Bảy là, đổi mới tổ chức, đầu tư nguồn nhân lực và kinh phí hoạt động cho các thiết
chế trực tiếp tham gia vào quy trình xây dựng văn bản luật.
3.2. Một số giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam
hiện nay
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy
phạm pháp luật Việt Nam hiện nay
a. Về việc lập chương trình xây dựng luật
Để nâng cao chất lượng lập và thực hiện chương trình xây dựng văn bản luật trong
thời gian tới cần triển khai tốt những biện pháp như:
+ Bảo đảm tính khả thi của Chương trình xây dựng văn bản luật bằng cách thường
xuyên tiến hành có hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hoá pháp luật hiện hành, tổng kết,
đánh giá việc thực hiện chương trình.
+ Cần xác định rõ định hướng trong việc lập chương trình xây dựng văn bản luật.
+ Chương trình xây dựng văn bản luật phải được lập theo hướng mở, kịp thời đáp ứng
nhu cầu xây dựng thể chế đặt ra trong quản lý nhà nước.
+ Trong quy trình xem xét, thông qua Chương trình xây dựng văn bản luật, cần quy định
rõ thời hạn, nội dung, trách nhiệm của các chủ thể có quyền trình dự án luật trong việc đề xuất
đưa các dự án vào Chương trình;
+ Phải xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc lập và thực hiện

chương trình.
+ Phải tập trung vào chương trình xây dựng luật, hạn chế chương trình xây dựng
pháp lệnh.
+ Phải đảm bảo tính công khai và minh bạch nhằm thu hút trí tuệ tập thể của mọi tổ
chức, cá nhân trong xã hội vào quá trình sáng kiến lập pháp.
+ Bảo đảm tính đồng bộ giữa việc lập Chương trình xây dựng nghị định, văn bản hướng
dẫn thi hành văn bản luật với Chương trình xây dựng văn bản luật.
+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng cần quy định rõ cơ chế tiếp thu
kiến nghị xây dựng luật của các tổ chức, cá nhân.
b. Về hoạt động soạn thảo văn bản luật
Để khắc phục những nhược điểm còn tồn tại trong hoạt động soạn thảo và nâng cao
chất lượng văn bản luật, chúng ta cần thực hiện tốt những nhiệm vụ sau:
+ Cần chú trọng đúng mức việc thành lập Ban soạn thảo. Trong Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật cần phải quy định rõ hơn về tổ chức và hoạt động của Ban soạn
thảo.
+ Cần đặc biệt chú ý quán triệt đầy đủ các quan điểm cơ bản của Đảng có liên quan
đến nội dung dự thảo.
+ Tăng cường hoạt động khảo sát thực tế để nắm bắt toàn diện đánh giá đúng thực
trạng các quan hệ xã hội là cơ sở để hình thành nội dung dự thảo;
+ Phải nghiên cứu toàn diện pháp luật hiện hành quy định về lĩnh vực thuộc nội dung
dự thảo.
+ Luôn luôn bảo đảm tính liên ngành, sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan nhà nước
trong quá trình soạn thảo văn bản luật.
+ Cần có quy định cụ thể về phạm vi, nội dung, hình thức, cơ chế tham gia của các
chuyên gia, nhà khoa học vào hoạt động lập pháp và về việc sử dụng các kết quả nghiên
cứu khoa học vào quy trình soạn thảo luật.
+ Ban soạn thảo cần chuẩn bị tốt các dự thảo văn bản hướng dẫn hoặc quy định chi
tiết thi hành cùng thời gian soạn thảo văn bản luật.
+ Cần chuẩn bị tốt các yêu cầu về kinh phí, trang thiết bị cơ sở vật chất cần thiết cho
hoạt động soạn thảo văn bản luật.

c. Về hoạt động thẩm tra, thẩm định văn bản luật
+ Tiếp tục nâng cao hơn nữa vai trò của Uỷ ban Pháp luật trong việc bảo đảm tính
hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật trước
khi trình Quốc hội thông qua.
+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi bổ sung về phương thức
của Uỷ ban Pháp luật theo hướng Uỷ ban Pháp luật phải chủ động tiến hành hoạt động
xem xét, đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật
đối với các dự án luật.
+ Nâng cao nhận thức của các chủ thể chủ trì xây dựng và ban hành văn bản luật về ý
nghĩa, vai trò của công tác thẩm định, thẩm tra.
+ Tăng cường năng lực của Văn phòng Quốc hội, đặc biệt là các bộ phận giúp việc Hội
đồng Dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong việc thẩm tra các dự thảo luật.
+ Phải chuẩn hoá các nội dung thẩm tra, thẩm định như phạm vi, đối tượng, giá trị
pháp lý, hiệu lực của thẩm định, thẩm tra.
+ Cần nâng cao chất lượng của cán bộ, công chức làm công tác thẩm tra, thẩm
định.Lựa chọn những người có trình độ pháp lý cao, bề dày thực tiễn, am hiểu các vấn đề
kinh tế - xã hội.
+ Cần quy định rõ hậu quả pháp lý và cách thức, trình tự xử lý trong trường hợp Uỷ
ban Pháp luật cho rằng một điều khoản hay một văn bản không đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp hoặc mâu thuẫn chồng chéo.
+ Về lâu dài, Quốc hội nên ban hành Luật Thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật.
d. Về hoạt động lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản luật
Đây là hoạt động thể hiện tính dân chủ của Nhà nước ta. Trong thời gian tới cần thực
hiện tốt những biện pháp sau:
+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần quy định cụ thể hơn về cơ chế tổ
chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản như thời gian, phương thức tổ chức, nội
dung lấy ý kiến đóng góp…
+ Xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức trong quá trình lấy ý kiến, đặc
biệt nhấn mạnh vai trò của cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự thảo luật.

+ Cần lựa chọn những nội dung còn đang vướng mắc, chưa rõ, những vấn đề cần
thảo luận, những vấn đề liên quan đến quyền lợi của cá nhân, tổ chức, cũng như nghĩa vụ
của họ để tổ chức lấy ý kiến.
+ Cải tiến phương thức lấy ý kiến về dự thảo văn bản luật.
+ Quy trình lấy ý kiến nhân dân nên được nghiên cứu, tránh nhầm lẫn với trưng cầu
ý dân theo kinh nghiệm của nước ngoài.
+ Tăng cường hiệu quả của việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp thông qua việc
nâng cao trách nhiệm của các cơ quan trong công tác này.
+ Tăng nguồn kinh phí để bảo đảm có đủ điều kiện tổ chức lấy ý kiến.
đ. Về hoạt động thông qua văn bản luật
+ Tăng cường số lượng cũng như thời gian các kỳ họp của Quốc hội.
+ Cần đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc hội dự thảo luật nào đã được chuẩn bị
tốt về nội dung.
+ Cần nâng cao chất lượng công tác thư ký kỳ họp, tập hợp đầy đủ, tổng kết ý kiến
phát biểu của các Đại biểu Quốc hội về các dự thảo luật và làm tốt công tác thông tin, tư
liệu phục vụ các đại biểu Quốc hội.
+ Tăng cường sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra, cơ quan soạn thảo trong việc tiếp
thu ý kiến để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo.
+ Đổi mới quy trình xem xét, thông qua văn bản luật theo hướng nghiên cứu áp dụng quy
trình làm luật hiện đại với phương thức 3 lần trình.
e. Về công bố văn bản luật
+ Quốc hội cần sớm ban hành Luật về Đăng Công báo, đảm bảo tất cả các văn bản
luật được công bố trên hệ thống thông tin pháp luật một cách đầy đủ, kịp thời và chính
xác.
3.2.2. Nâng cao năng lực lập pháp của các cơ quan tham gia quy trình lập pháp
Xuất phát từ đòi hỏi của cuộc sống đổi mới toàn diện đất nước, từ yêu cầu của việc
xây dựng Nhà nước pháp quyền và từ những hạn chế, tồn tại của hoạt động lập pháp của
Quốc hội, trong thời gian tới Quốc hội cần tăng cường năng lực lập pháp với những giải
pháp sau:
a. Tiếp tục đổi mới quy trình lập pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản và đẩy

nhanh quá trình soạn thảo văn bản.
+ Cần đổi mới việc lấy ý kiến của các tầng lớp nhân dân trước và sau khi soạn thảo
dự án luật, sao cho thiết thực, có chất lượng, tránh hình thức. Đồng thời, xây dựng cơ chế
đề cao trách nhiệm và phối kết hợp một cách chặt chẽ giữa các khâu, các công đoạn cũng
như các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, cho ý kiến và thông
qua văn bản luật.
+ Cần quan tâm đến khâu khảo sát thực tế, thu thập thông tin chính xác, khách quan
để phản ánh vào trong luật.
+ Phải xác định tính bắt buộc của việc phân tích chính sách trong toàn bộ quy trình
xây dựng văn bản luật. Đặc biệt, việc hoạch định chính sách phải được tiến hành trước
khi lập chương trình xây dựng văn bản luật.
+ Tập trung công tác soạn thảo dự án luật vào một đầu mối cơ quan là Bộ Tư pháp
hoặc một thiết chế khác trực thuộc Chính phủ (gọi chung là cơ quan soạn thảo chuyên
trách).
+ Quốc hội nên sớm áp dụng cơ chế Luật sửa nhiều luật để rút ngắn thời gian và bảo
đảm sự thống nhất, đồng bộ cho hệ thống pháp luật;
+ Quốc hội cần quy định chi tiết trong luật những lĩnh vực đã ổn định và quan trọng;
hạn chế tình trạng uỷ quyền cho Chính phủ quy định chi tiết những quan hệ xã hội còn
biến động và những chính sách chưa ổn định;
+ Cần sớm xây dựng quy trình nội luật hoá các điều ước quốc tế mà nước ta đã ký
kết gia nhập.
b. Nâng cao năng lực của các chủ thể tham gia vào hoạt động xây dựng văn bản luật.
+ Cần nâng cao năng lực, ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động
soạn thảo luật.
+ Phải đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực nghiên cứu, soạn thảo, thẩm định,
thẩm tra;
+ Phải nâng cao năng lực thẩm tra dự án luật cho các thành viên của Hội đồng Dân
tộc, các Uỷ ban của Quốc hội.
+ Nâng cao trách nhiệm của thành viên Chính phủ trong việc soạn thảo dự án luật
trong phiên họp của Chính phủ.

c. Nâng cao năng lực và trình độ làm luật của Quốc hội nói chung, đại biểu Quốc hội
nói riêng.
+ Tăng thêm số lượng các đại biểu chuyên trách, tạo lập cơ chế khuyến khích các đại
biểu Quốc hội thực hiện quyền sáng kiến lập pháp.
+ Nâng cao năng lực làm luật của đại biểu Quốc hội nói chung và của Đại biểu Quốc
hội nữ nói riêng bằng việc tổ chức các cuộc tập huấn, hội thảo khoa học về kinh tế thị
trường về kỹ thuật lập pháp,
+ Tăng cường việc duy trì thường xuyên các hình thức tiếp xúc cử tri của đại biểu
Quốc hội nhằm nâng cao sự hiểu biết thực tiễn cuộc sống để có thể đưa ra các sáng kiến
lập pháp và các dự luật phù hợp quyền lợi quốc gia, đáp ứng quyền lợi các cử tri của
mình.
+ Tăng cường số lượng chuyên viên giúp việc cho Quốc hội tại các Vụ của các Uỷ ban
và Ban công tác lập pháp nhằm nâng cao chất lượng của văn bản luật;
+ Đề cao trách nhiệm của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong việc
chuẩn bị, thẩm tra dự án luật.
+ Đẩy mạnh hoạt động giải thích luật, pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
+ Không ngừng nâng cao kiến thức pháp lý và kỹ năng lập pháp của đại biểu Quốc
hội;
d. Tăng cường trách nhiệm của Chính phủ và các Bộ trong hoạt động xây dựng pháp
luật với tư cách là cơ quan trình dự án luật.
+ Các bộ, ngành cần tăng cường hoạt động nghiên cứu khoa học, tổng kết quá trình
xây dựng luật trong những nhiệm kỳ Quốc hội trước để phục vụ cho quá trình soạn thảo
dự án luật.
+ Tăng cường hoạt động thông tin pháp luật giữa các cơ quan của Quốc hội với các
bộ, ban ngành của Chính phủ.
+ Kiện toàn tổ chức giúp việc cho Chính phủ và các Bộ trong việc soạn thảo các dự
án luật.
+ Chương trình xây dựng luật hàng năm của Chính phủ trình Quốc hội phải thật sự
khoa học, có trọng điểm và có tính khả thi cao.
+ Có cơ chế chính sách thu hút các hiệp hội, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội -

nghề nghiệp, các chuyên gia vào việc nghiên cứu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự
án luật.
3.2.3. Giải pháp về tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng trong việc hoạch định,
đường lối chính sách xây dựng văn bản luật
Điều 4 Hiến pháp 1992 cũng như Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về
Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hướng đến năm 2020 ghi nhận: Đảng lãnh đạo Nhà nước thể chế hoá đường lối, chính
sách của Đảng đảm bảo cho các quá trình lập pháp, lập quy hoạch, kế hoạch, chính sách
của Nhà nước thể hiện đúng tư tưởng, quan điểm của Đảng. Đảng chỉ đạo xây dựng pháp
luật như sau:
+ Xác định các lĩnh vực trọng điểm cần ưu tiên đầu tư để xây dựng và hoàn thiện
pháp luật.
+ Đổi mới cơ bản quy trình, thủ tục xây dựng pháp luật từ sáng kiến pháp luật đến
thông qua luật nhằm đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật. Nâng cao chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật.
+ Nâng cao trình độ và năng lực làm luật của Quốc hội.
+ Tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nghiên cứu chuyên
ngành trong hoạt động xây dựng pháp luật.
+ Hiện đại hoá phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật.
+ Hoàn thiện pháp luật về Công báo.
3.2.4. Giải pháp về tăng cường sự tham gia của các nhà khoa học, các tổ chức xã hội và
nhân dân trong việc tham gia vào quy trình xây dựng văn bản luật
+ Cần xây dựng cơ chế huy động sự tham gia tích cực của các chuyên gia, nhà khoa
học vào công tác xây dựng luật, tăng cường năng lực của bộ máy giúp việc của Quốc hội
trong công tác lập pháp.
+ Cần tổ chức lấy ý kiến lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân ngay từ giai đoạn soạn thảo.
+ Cần có cơ chế để các nhà hoạch định chính sách phải tiếp thu các ý kiến đóng góp
của người dân, xã hội, nhất là của những đối tượng bị điều chỉnh.
+ Tiến tới xây dựng một đạo luật về phản biện xã hội (trong đó có phản biện khoa
học) đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

3.2.5. Tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật trong việc xây dựng văn bản luật
+ Nhà nước cần bảo đảm đủ, kịp thời nguồn lực tài chính phục vụ cho hoạt động xây
dựng văn bản luật.
+ Nhà nước cần có chính sách đầu tư kinh phí thoả đáng phục vụ cho các hoạt động
xây dựng văn bản luật.
+ Cần đẩy mạnh việc ứng dụng có hiệu quả các thành tựu của khoa học công nghệ,
đặc biệt là công nghệ thông tin.
3.2.6. Tăng cường hợp tác quốc tế, học hỏi kinh nghiệm của nước ngoài về quy
trình xây dựng văn bản luật
Toàn cầu hoá là xu thế khách quan, tất yếu trong sự phát triển hiện nay, với tinh thần
"Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước khác" những năm qua hệ thống pháp luật
nước ta đã có nhiều đổi mới và trong thời gian tới, công tác xây dựng pháp luật của Quốc
hội cần làm tốt những biện pháp sau:
+ Tăng cường sự tham gia của các cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật vào các
dự án hợp tác nước ngoài về pháp luật.
+ Đẩy mạnh các hoạt động giao lưu, nghiên cứu khoa học pháp lý của các nước
nhằm xây dựng hệ thống pháp luật có đủ khả năng thúc đẩy, định hướng cho sự phát triển
kinh tế - xã hội của đất nước.
+ Tăng cường hơn nữa việc đưa cán bộ, công chức hoạt động trong lĩnh vực xây
dựng pháp luật ra nghiên cứu, học tập tại nước ngoài về công tác xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật nhằm nâng cao kỹ thuật lập pháp, tuyên truyền, phổ biến giáo dục
pháp luật.
+ Nội địa hoá một số quy định của các công ước viên và hiệp định quốc tế mà Việt
Nam tham gia hoặc ký kết vào hệ thống pháp luật Việt Nam.
3.2.7. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện những quy định pháp luật về xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật
Trong thời gian tới cần phải thực hiện tốt các biện pháp sau:
+ Trước tiên tổ chức thực hiện tốt Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội được
thông qua tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khoá XI.
+ Thiết lập hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản theo hướng cần sớm thành lập đơn vị

chuyên trách về kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tư pháp.
+ Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có trình độ, năng lực, được đào tạo theo từng
lĩnh vực chuyên môn cụ thể.
+ Bảo đảm nguồn văn bản, thông tin kịp thời cho việc kiểm tra.
+ Bảo đảm nguồn kinh phí cho hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản luật.
3.2.8. Xử lý kịp thời, nghiêm minh những vi phạm pháp luật về xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật
+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần quy định và phân biệt rõ từng biện
pháp xử lý với nội dung sai phạm nào thì áp dụng biện pháp huỷ bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ
sung, thay thế, đình chỉ, tạm đình chỉ.
+ Cần có cơ chế phản hồi, công khai về việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật sai
trái.
+ Quy định rõ trách nhiệm của chủ thể ban hành những văn bản quy phạm pháp luật
sai trái, rằng buộc họ bằng một biện pháp chế tài nhất định.
+ Tại điều khoản cuối cùng của mỗi văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành cần
liệt kê chi tiết những điểm, khoản, điều, chương hay cả văn bản quy phạm pháp luật khác
bị văn bản này bãi bỏ.
3.2.9. Một số kiến nghị khác
+ Cần phải có một định hướng lâu dài, một chiến lược dài hạn để xây dựng và phát
triển đội ngũ công chức chuyên sâu công tác xây dựng pháp luật trong nhiều lĩnh vực,