Pháp luật bảo trợ xã hội từ thực tiễn tỉnh đắk lắk

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG XUÂN HÒA

PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI - TỪ THỰC TIỄN

TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

ĐẮK LẮK - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. HUỲNH VĂN THỚI

ĐẮK LẮK - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng
tôi. Các số liệu sử dụng phân tích trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, đã
công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn do tôi tự
tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực
tiễn./.
Tác giả luận văn

Hoàng Xuân Hòa


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành cảm ơn PGS. TS Huỳnh
Văn Thới đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong suốt thời gian
thực hiện và hoàn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Phân viện Hành chính Tây Nguyên - Học viện
Hành chính quốc gia, Sở Lao động Thương binh và Xã hội tỉnh Đắk Lắk đã
tạo điều kiện và giúp đỡ tôi thực hiện luận văn.
Cuối cùng tôi xin cảm ơn các thành viên trong đại gia đình đã động viên,
ủng hộ, chia sẻ và là chỗ dựa tinh thần giúp tôi tập trung nghiên cứu và hoàn
thành bản luận văn của mình./.
Tác giả luận văn

Hoàng Xuân Hòa


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU..............................................................................................1
Chương 1: LÝ LUẬN NHỮNG VẤN ĐỀ CỦA PHÁP LUẬT VỀ BẢO
TRỢ XÃ HỘI.................................................................................................. 7
1.1. Tổng quan về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội......................7
1.2. Khái quát về thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội..................................18
1.3. Nội dung thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội.......................................35
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI VÀ
THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI TỈNH
ĐẮK LẮK......................................................................................................56
2.1. Đặc điểm địa lý - tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Đắk Lắk tác động đến
thực hiện pháp luật bảo trợ xã hội...................................................................56
2.2. Tình hình thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội tỉnh Đắk Lắk................59
Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI.................................................................... 97
3.1. Phương hướng pháp luật về bảo trợ xã hội..............................................97
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội tỉnh Đắk Lắk............101
KẾT LUẬN..................................................................................................118
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................1


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BTXH: Bảo trợ xã hội
LĐTBXH: Lao động Thương binh và Xã hội
NCT: Người cao tuổi
NKT: Người khuyết tật
TEMC: Trẻ em mồ côi

NĐT: Người đơn thân
ASXH: An sinh xã hội
QLNN: Quản lý Nhà nước
UBND: Ủy ban Nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Số hiệu

Tên bảng

Trang

2.1

Tổng số đối tượng BTXH hưởng thường xuyên từ năm 2011 - 2015

61

2.2

Tổng hợp đối tượng NCT hưởng BTXH ở tỉnh Đắk Lắk

62

2.3

Tổng số NKT được trợ cấp hàng tháng qua các năm 2011-2015

62

2.4

Tổng số trẻ em được trợ cấp hàng tháng qua các năm 2011-2015

64

2.5

Số người đơn thân được trợ cấp qua các năm 2011-2015

64

2.6

Tổng hợp số liệu cơ sở BTXH trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk

69

2.7

Số liệu đối tượng tại các cơ sở BTXH ở tỉnh Đắk Lắk

70

2.8

Kinh phí trợ cấp thường xuyên tỉnh Đắk Lắk năm 2011-2015

83

2.9

Tổng hợp hỗ trợ đột xuất của tỉnh Đắk Lắk năm 2011-2015

84

2.10

Tổng hợp cứu đói qua các năm từ năm 2011-2015

84


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong một xã hội văn minh, hiện đại sự phát triển của một quốc gia không
chỉ đơn thuần được đánh giá bởi nền kinh tế phát triển, mà còn dựa trên cách
thức mà quốc gia đó quan tâm, chăm lo cho công dân nước mình. Nhà nước
và nhân dân ta hiện đang chăm lo đời sống cho thương binh, bệnh binh, gia
đình liệt sỹ, người và gia đình có công với cách mạng, người về hưu, mất sức
lao động, tai nạn lao động gây ra thương tật, người già cả cô đơn, người tàn
tật vì rủi ro và bẩm sinh không có khả năng tự lao động nuôi sống mình hoàn
toàn, trẻ mồ côi, nhân dân bị khó khăn do thiên tai và dịch họa....số lượng này
chiếm khoảng 10% dân số cả nước, đây là những nhóm xã hội khác những
người bình thường.
Bảo trợ xã hội (BTXH) là một chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta, thể
hiện tính nhân văn sâu sắc, tinh thần đoàn kết, tương thân tương ái, “lá lành
đùm lá rách” vốn là truyền thống đạo lý tốt đẹp của dân tộc. Là một bộ phận
của hệ thống chính sách an sinh xã hội, BTXH là sự chăm lo về vật chất, y tế,

giáo dục, đào tạo, dạy nghề và giới thiệu việc làm cho các đối tượng yếu thế
cụ thể: người già neo đơn, người tàn tật, trẻ em mồ côi không nơi nương tựa,
người nhiễm HIV/AIDS, người mắc bệnh tâm thần hoặc người gặp rủi ro do
thiên tai,…nhằm giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống, hòa nhập
cộng đồng. Thời gian qua, chính sách BTXH đã và đang phát huy tác dụng là
tấm lưới an toàn cho các đối tượng bảo trợ xã hội, góp phần thực hiện mục
tiêu “Tăng trưởng kinh tế phải đi đôi với thúc đẩy tiến bộ xã hội và công bằng
ở mỗi giai đoạn và trong suốt quá trình phát triển” [23].
Đắk Lắk là một tỉnh của khu vực Tây Nguyên, với khoảng trên 47 dân tộc
từ các địa phương cùng đến sinh sống trên địa bàn, đời sống người dân còn

1


gặp nhiều khó khăn, thường xuyên bị ảnh hưởng của thiên tai và một số yếu
tố khác đã làm cho nhiều đối tượng bảo trợ xã hội cần được trợ giúp rất lớn.
Với sự nỗ lực thực hiện chăm lo các đối tượng yếu thế, đẩy mạnh hoạt động
thực hiện pháp luật về BTXH trên địa bàn, nên hoạt động bảo trợ xã hội đã
đạt được những kết quả đáng khích lệ, việc chăm lo cho các đối tượng được
quan tâm thực hiện. Hiện nay, tỉnh đã chăm lo cho 34.972 đối tượng yếu thế
về tài chính, giáo dục, đào tạo, chăm sóc sức khỏe miễn phí, dạy nghề và giới
thiệu việc làm… nhờ vậy các đối tượng yếu thế trên địa bàn phần nào giảm
bớt những khó khăn trong cuộc sống, có điều kiện hòa nhập vào xã hội. Tuy
nhiên, bên cạnh những thành quả đạt được công tác thực hiện pháp luật về
BTXH vẫn bộc lộ nhiều hạn chế cần khắc phục như: lực lượng thực hiện hoạt
động BTXH còn thiếu và yếu; công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thực
hiện các văn bản pháp quy về BTXH chưa thật sự chủ động, còn trông chờ
vào hướng dẫn của cấp trên; công tác tuyên truyền phổ biến còn hình thức,
các chính sách chưa thật sự đến với người dân cũng như các đối tượng BTXH
quản lý đối tượng không thống nhất, kỹ thuật, nghiệp vụ quản lý chưa cao nên

thường xảy ra trùng lắp, thực hiện sai đối tượng; hoạt động thanh tra, kiểm tra
còn mang nặng tính hình thức, lỏng lẽo, chỉ khi có dư luận mới tiến hành
kiểm tra…Những hạn chế trong pháp luật về BTXH đã dẫn đến nhiều yếu
kém trong hoạt động như: các đối tượng chưa được chăm lo kịp thời, chính
sách tác động chưa cao đến đời sống cộng đồng của các đối tượng, chưa thể
hiện được tính ưu việc của chính sách. Chính vì lý do đó, vấn đề “Pháp luật
về bảo trợ xã hội - Từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk” được tác giả chọn làm đề tài
nghiên cứu cho luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành
chính. Công trình hy vọng sẽ góp phần nhỏ bé vào việc phát triển, hòa nhập
đời sống cộng đồng xã hội và đảm bảo thực hiện các quyền của đối tượng bảo
trợ xã hội.
2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Pháp luật là một trong các lĩnh vực pháp lý cụ thể nói chung và pháp luật
về BTXH đã và đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều cơ quan
nghiên cứu khoa học, các nhà khoa học pháp lý. Một số công trình nghiên cứu
có liên quan đến đề tài này có thể kể đến là:
- Đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về quyền của người khuyết tật ở Việt nam
hiện nay”, Luận án Tiến sĩ Luật học của Nguyễn Thị Báo, Học viện Chính trị
- Hành chính Quốc gia.
- Đề tài: Thực hiện pháp luật về trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối
tượng chính sách xã hội khác, Luận văn thạc sĩ luật học của Hoàng Thị Liên,
Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, 2015.
- Đề tài “Quản lý nhà nước về hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk” của tác giả Nguyễn Tiến Ngọc, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công năm 2015.

- Đề tài “Quản lý nhà nước đối với hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn
huyện Bình Chánh - TP. Hồ Chí Minh” của tác giả Nguyễn Thị Mỹ Thanh,

Luận văn Thạc sĩ Hành chính công năm 2013.
- Đề tài “Đẩy mạnh hoạt động bảo trợ xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi” của tác giả Trịnh Quang Nghĩa, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế năm 2011.
Các công trình nghiên cứu nói trên đều có những đóng góp nhất định về
mặt lý luận và thực tiễn hoạt động nhân đạo, hoạt động bảo trợ xã hội. Tuy
nhiên BTXH còn khá mới mẽ ở Việt Nam, ít được quan tâm nghiên cứu, cơ sở
lý luận thực sự chưa nhiều, cần phải kế thừa, vận dụng những kết quả nghiên
cứu của các công trình nêu trên. Vì vậy, khi nghiên cứu đề tài này tác giả chỉ
tập trung các vấn đề pháp luật về BTXH và thực tiễn thực hiện pháp luật về
BTXH tỉnh Đắk Lắk, mong tìm ra những nguyên nhân để từ đó đề ra các
phương hướng, giải pháp nhằm góp một phần nhỏ bé để hoàn thiện công tác
này ở địa phương.
3


3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở hệ thống hoá những vấn đề lý luận chung về nhà nước và pháp
luật, nghiên cứu và đánh giá chính xác thực trạng pháp luật về BTXH và thực
tiễn thực hiện pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk, trên cơ sở đó đưa ra những
phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BTXH, góp phần bảo đảm
thực hiện các quyền của đối tượng BTXH, tạo cơ hội cho đối tượng BTXH
bình đẳng và hòa nhập cộng đồng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện những mục tiêu đặt ra, luận văn tập trung hoàn thành những
nhiệm vụ chủ yếu sau đây:
Một là, hệ thống hóa và khái lược hóa một số nội dung cả về lý luận và
thực tiễn liên quan đến BTXH. Trên cơ sở đó, hình thành lý luận những vấn
đề của pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk, phân tích các hình thức và vai trò
pháp luật về BTXH.

Hai là, phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về BTXH và thực tiễn
thực hiện pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk, những kết quả đạt được và hạn
chế, thiếu sót, nguyên nhân từ đó rút ra những kinh nghiệm đúc kết pháp luật
về BTXH tỉnh Đắk Lắk.
Ba là, đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BTXH tỉnh
Đắk Lắk. Những giải pháp cần được xây dựng mang tính chất tổng thể phù
hợp với hoạt động QLNN cũng như hoạt động thực hiện pháp luật ở nước ta
hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là pháp luật về BTXH và thực tiễn thực
hiện pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk.
4


4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nghiên cứu tác giả chỉ tập trung các vấn đề thực tiễn thực hiện
pháp luật về BTXH ở tỉnh Đắk Lắk.
- Về mặt thời gian: từ năm 2011 đến năm 2015.
- Địa bàn nghiên cứu: tỉnh Đắk Lắk.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và pháp luật
Nhà nước ta về bảo trợ xã hội nhằm đảm bảo tính khoa học và tính thực tiễn
của đề tài.
Luận văn sử dụng phương pháp thống kê, thu thập số liệu để phân tích, so
sánh việc thực hiện chế độ chính sách cho đối tượng bảo trợ xã hội qua các
năm. Đồng thời, luận văn sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, tổng kết
thực tiễn để tìm hiểu, đối chiếu tình hình thực tế. Khi thực hiện đề tài này, tác
giả có tham khảo các công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu luật, hành

chính, kinh tế học…và một số tài liệu mang tính chất kế thừa của các luận văn
tốt nghiệp, các báo cáo về hoạt động bảo trợ xã hội của Trung ương, tỉnh và
các tổ chức khác để làm tài liệu tham khảo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu có hệ thống pháp luật về bảo trợ
xã hội - Từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk và có những đóng góp mới sau đây:
- Làm sáng tỏ lý luận những vấn đề của pháp luật về BTXH.
- Đánh giá có hệ thống và khái quát thực trạng pháp luật về BTXH và thực
tiễn thực hiện pháp luật về BTXH tỉnh Đắk Lắk. Trong đó, có những đánh giá
mang tính chất chuyên sâu thực hiện pháp luật về BTXH.
- Đưa ra những phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về BTXH và
5


từ đó nâng cao nhận thức cả xã hội, đề xuất việc giải quyết các chế độ chính
sách trợ giúp cho đối tượng BTXH có hiệu quả hơn.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các khuyến nghị khoa học của luận văn có thể được vận dụng vào thực tế
hoạt động thực hiện pháp luật về BTXH ở tỉnh Đắk Lắk. Ngoài ra, luận văn
còn là tài liệu tham khảo trong các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công
chức, cơ sở đào tạo cán bộ làm công tác xã hội.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung chính của luận văn chia thành 3 chương:
Chương 1: Lý luận những vấn đề của pháp luật về bảo trợ xã hội.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo trợ xã hội và thực tiễn thực hiện pháp
luật về bảo trợ xã hội tỉnh Đắk Lắk.
Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo trợ xã hội.

6


Chương 1
LÝ LUẬN NHỮNG VẤN ĐỀ CỦA PHÁP LUẬT VỀ BẢO TRỢ XÃ HỘI
1.1. Tổng quan về bảo trợ xã hội và pháp luật về bảo trợ xã hội
1.1.1. Bảo trợ xã hội
1.1.1.1. Quan niệm về bảo trợ xã hội
Thuật ngữ “bảo trợ xã hội” còn khá mới mẻ và chỉ xuất hiện gần đây qua
những tài liệu nghiên cứu và các thảo luận chính sách trên thế giới. Phần lớn
các tài liệu này chưa lý giải một cách toàn diện và đầy đủ khái niệm BTXH
mà chỉ phân tích những khía cạnh cơ bản của khái niệm BTXH. Đặc biệt với
các nước đang phát triển thuật ngữ này mới được nhắc đến rộng rãi gần đây.
Khái niệm này vẫn còn khá mơ hồ, chủ yếu là do có nhiều cách định nghĩa và
cách giải thích khác nhau.
Theo tổ chức lao động quốc tế (ILO) “BTXH là quyền tiếp nhận lợi ích từ
chính phủ của cá nhân, hộ gia đình nhằm bảo vệ họ trước tình trạng mức sống
thấp hay đang bị suy giảm, đặc biệt khi phải hứng chịu những rủi ro, nhờ đó
đáp ứng được các nhu cầu cơ bản” [32]. Tổ chức này muốn nhấn mạnh về
khía cạnh bảo hiểm và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực
kinh tế không chính thức. Định nghĩa này có xu hướng nghiên về mức sống và
quyền con người. Cơ quan này thiên về những giả thuyết gắn với điều kiện
lao động.
Theo Quỹ nhi đồng của Liên hiệp quốc (UNICEF) định nghĩa “BTXH là
một tập hợp các hành động và chính sách nhằm giúp đỡ các cá nhân hay hộ
gia đình giảm bớt tác động của rủi ro hay các cú sốc, đặc biệt là để bảo vệ
quyền của những đối tượng dễ gặp rủi ro, dễ bị tổn thương và nghèo đói kinh
niên nhất”[32]. Cách hiểu này thể hiện hành động che chở, bảo vệ quyền của
những người nghèo đói, dễ bị tổn thương, họ cần được giúp đỡ để giảm bớt
các tác động của rủi ro.

7


Đối với Ngân hàng thế giới (WB) “BTXH là một tập hợp các biện pháp
nhằm cải thiện và bảo vệ vốn con người, bao gồm sự can thiệp vào thị trường
lao động, chương trình bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc. Sự
can thiệp của bảo vệ xã hội giúp các cá nhân, hộ gia đình, hay cộng đồng quản
lý một cách tốt hơn những rủi ro thu nhập khiến những đối tượng này bị tổn
thương” [32]. Định nghĩa này nhấn mạnh sự kiềm chế nguy cơ là cơ sở của
BTXH; BTXH vừa là mạng lưới an toàn, vừa là bàn đạp thông qua sự phát
triển nguồn vốn con người. Tính dễ bị tổn thương được nhìn nhận theo những
nguy cơ liên quan đến sự mất ổn định thu nhập và tiêu dùng.
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) “BTXH là tập hợp các chính sách và
các chương trình được thiết kế để giảm nghèo và sự tổn thương bằng cách
thúc đẩy thị trường lao động hiệu quả, giảm sự phơi nhiễm của người dân
trước các rủi ro, và nâng cao năng lực để họ có thể chống lại các mối nguy
hiểm và sự gián đoạn/mất thu nhập [22]. Định nghĩa này nhấn mạnh tính dễ
tổn thương nếu người dân không có BTXH và tác hại của thiếu BTXH đối với
người khác, tập trung vào khía cạch cải thiện thu nhập; hoàn thiện thể chế thị
trường lao động và nâng cao năng lực của người dân.
Viện nghiên cứu phát triển hải ngoại (ODI) “BTXH là những hành động
công ích, nhằm giảm thiểu tính dễ tổn thương, nguy cơ gây sốc và sự bần
cùng hóa, là những điều không thể chấp nhận được về mặt xã hội [22]. Định
nghĩa này nhấn mạnh tính dễ tổn thương và bần cùng hóa, do vậy BTXH
hướng vào người nghèo hoặc những người khó khăn nhất thuộc tầng lớp
không ai mong muốn nhất trong xã hội.
Ở Việt Nam, thuật ngữ này cũng mới chỉ được dùng trong những năm gần
đây, đất nước ta vừa thoát ra khỏi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu
bao cấp sang một nền kinh tế thị trường, mở cửa hội nhập với thế giới. Viện
nghiên cứu phát triển xã hội định nghĩa BTXH là (i) sự hỗ trợ trực tiếp

8


cho các hộ gia đình nghèo và dễ tổn thương, (ii) bảo hiểm xã hội và (iii) các
hoạt động khác nhằm giảm tính dễ bị tổn thương gây ra bởi những nguy cơ
như thất nghiệp tuổi già và khuyết tật. Định nghĩa trên chú trọng vào các cá
nhân, nhóm người nghèo và bị đẩy ra ngoài lề của xã hội, ủng hộ sự định
hướng như một hình thức BTXH thích hợp và không bao gồm những nhóm
khá giả trong dân chúng; Định nghĩa này cần thiết cho việc đẩy mạnh hỗ trợ
xã hội cho các cải cách kinh tế hiện nay, mục tiêu hướng đến là đảm bảo cuộc
sống công bằng trong xã hội đối với mọi đối tượng BTXH.
Theo nghĩa hẹp, BTXH là một chính sách xã hội của nhà nước nhằm cung
cấp tài chính cho cuộc sống và sinh hoạt của những người hưu trí, mất sức lao
động, ốm đau, những người không có khả năng lao động, thất nghiệp, cơ nhỡ
và những người hoặc hộ gia đình có công đặc biệt đối với đất nước. BTXH
bao gồm bảo hiểm xã hội (hưu trí, mất sức, tai nạn lao động, thất nghiệp), trợ
cấp xã hội (thương binh, gia đình thương binh liệt sĩ, gia đình có công với
cách mạng) và cứu trợ xã hội (cơ nhỡ, thiên tai, tệ nạn xã hội) trong đó bảo
hiểm xã hội là bộ phận quan trọng nhất; Khái niệm trên chỉ nêu khía cạnh
cung cấp tài chính cho một số đối tượng, nó thiên về bảo hiểm xã hội, đóng
góp để được hưởng trợ cấp lúc khó khăn.
Nói chung, trong tất cả các định nghĩa về BTXH, cho dù theo định nghĩa
nào thì trong đó cũng thể hiện tính dễ bị tổn thương và bần cùng hóa. Tuy
nhiên tính dễ bị tổn thương lại được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau.
Xét về một khía cạnh nào đó, BTXH tương đồng với trợ giúp xã hội hay
cứu trợ xã hội, là một bộ phận của an sinh xã hội; Một số tài liệu nghiên cứu
cũng cho rằng các thuật ngữ này tương tự nhau. Ở Việt Nam, trước đây một số
văn bản pháp luật, nghiên cứu thường sử dụng thuật ngữ “cứu trợ xã hội”,
nhưng những năm gần đây thay đổi sang thuật ngữ “bảo trợ xã hội”. Nhưng
thực chất, nếu hiểu theo cách đơn giản BTXH được ghép từ bảo hiểm xã hội

9


và trợ giúp xã hội. Song, do đề tài chỉ giới hạn ở những người yếu thế thuộc
đối tượng trong Nghị định 67/2007/NĐ-CP; Nghị định 13/2010/NĐ-CP của
Chính phủ ngày 27/02/2010 về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định
67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách trợ giúp các đối
tượng BTXH và Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính
phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội và
các văn bản pháp luật có liên quan nên luận văn chỉ đề cập đến vấn đề trợ
giúp mà không có bảo hiểm xã hội. Đề tài nghiên cứu này sẽ nhìn ở một góc
độ tương đối hẹp là BTXH đồng nghĩa với cứu trợ xã hội, hay trợ giúp xã hội.
Qua nghiên cứu có thể đưa ra khái niệm về BTXH như sau: BTXH là hệ
thống các chính sách, chế độ, những hành động chủ yếu của Nhà nước và
cộng đồng xã hội bằng các hình thức khác nhau nhằm giúp các đối tượng yếu
thế giảm nhẹ và kiềm chế nguy cơ dễ bị tổn thương, bần cùng hóa, hòa nhập
với cộng đồng, có điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội, thúc đẩy công bằng
và góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
1.1.1.2. Đặc điểm bảo trợ xã hội
Từ những quan niệm về BTXH có thể rút ra một số đặc điểm sau:
- Về đối tượng: Tham gia vào quan hệ BTXH bao gồm nhà nước, các đối
tượng bảo trợ và các chủ thể khác như tổ chức, cá nhân khác trong hoạt động
chung mang tính nhân đạo này. Trong đó:
+ Thứ nhất, đối tượng bảo trợ là mọi người dân trong xã hội không phân
biệt vị thế và thành phần xã hội khi gặp phải khó khăn, thiếu thốn, lâm nạn,
cơ nhỡ,…hoặc vì nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến cuộc sống thường
ngày hoặc lâu dài của họ bị đe dọa. Dưới góc độ kinh tế thì đó là những thành
viên có mức sống thấp hơn mức tối thiểu của xã hội hoặc gặp khó khăn, rủi ro
cần có sự nâng đỡ về vật chất. Dưới góc độ xã hội thì họ thuộc nhóm người
“yếu thế” trong xã hội, với những nguyên nhân khác nhau mà rơi vào vị thế

10


bất lợi, thiệt thòi, có ít cơ may trong cuộc sống như người bình thường và
không có khả năng tự lo liệu, đảm bảo cho cuộc sống của gia đình và bản
thân. Ngoài ra dưới góc độ nhân đạo, đó có thể là những đối tượng nghiện hút,
lang thang, xin ăn…
+ Thứ hai, nhà nước với tư cách là một chủ thể trong quan hệ BTXH, đã
xác định được nghĩa vụ của mình và mối quan hệ hợp tác giữa các cơ quan, tổ
chức, cá nhân,…trong hoạt động BTXH. Hoạt động BTXH, ngoài trách
nhiệm của Bộ LĐTBXH còn là trách nhiệm của các bộ, ban ngành khác như
Bộ y tế, Bộ giáo dục,… và toàn thể các thành viên xã hội.
- Về nội dung: Chế độ BTXH được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau.
Nếu căn cứ vào phạm vi đối tượng sẽ có chế độ bảo trợ đối với từng nhóm cụ
thể như người già cô đơn không nơi nương tựa, người tàn tật, trẻ em mồ côi,
…Nếu căn cứ vào tính ổn định hay nhất thời của trợ cấp thì sẽ có chế độ trợ
cấp thường xuyên và chế độ trợ cấp đột xuất. Trong đó, chế độ trợ cấp thường
xuyên có tính ổn định, lâu dài hơn, còn chế độ trợ cấp đột xuất thì có tính chất
nhất thời, được thực hiện một lần với các hình thức đa dạng và linh hoạt. Còn
nếu căn cứ vào hình thức của chế độ bảo trợ sẽ có BTXH về vật chất với các
khoản tiền trợ cấp, phương tiện sinh sống,…và BTXH về tinh thần bằng các
hoạt động tư vấn sức khỏe, tâm lý, giáo dục,…
Theo quy định của pháp luật hiện hành, chế độ BTXH bao gồm hai nội
dung chính là chế độ bảo trợ thường xuyên và chế độ bảo trợ đột xuất. Việc
phân loại này chỉ có ý nghĩa đưa ra mức hưởng và hình thức bảo trợ cho phù
hợp với từng nhóm đối tượng.
- Về mục đích của BTXH không nhằm bù đắp thu nhập thường xuyên bị
giảm hoặc mất hay đảm bảo ổn định đời sống, suy tôn công trạng, đền ơn đáp
nghĩa những người có công,…mà chỉ hỗ trợ, giúp đỡ cho những người lâm
vào tình trạng thực sự khó khăn, túng quẫn, cần có sự giúp đỡ về vật chất mới

11


có thể vượt qua được hoàn cảnh hiện tại. Do đó, mức hưởng thường là thấp và
linh hoạt, phụ thuộc nhiều vào khả năng tài chính của Nhà nước, khả năng
huy động nguồn lực và tình trạng thực tế của đối tượng…Ngoài hai chế độ
bảo trợ thường xuyên và đột xuất, ở phạm vi rộng, hoạt động BTXH còn được
thực hiện với các chương trình xóa đói giảm nghèo, chăm sóc sức khỏe toàn
dân, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, những người lầm lỡ
mắc tệ nạn xã hội,…
1.1.1.3. Vai trò bảo trợ xã hội
Mục tiêu hướng tới của mỗi quốc gia trên thế giới đều là đạt được sự tiến
bộ xã hội. Nghĩa là vừa phải bảo đảm tăng trưởng kinh tế, vừa bảo đảm phát
triển xã hội. Thước đo của sự phát triển xã hội là việc giải quyết các vấn đề xã
hội nảy sinh trong quá trình phát triển kinh tế. Trong đó, có chăm sóc cho dân
cư khó khăn, giải quyết các vấn đề bất bình đẳng trong xã hội. BTXH là một
trong những công cụ quản lý của Nhà nước và có vai trò chính sau [24]:
Thứ nhất, BTXH thực hiện chức năng bảo đảm an sinh xã hội (ASXH) của
Nhà nước: Thông qua luật pháp, chính sách, các chương trình BTXH, Nhà
nước can thiệp và tác động giữ ổn định xã hội, ổn định chính trị, phân hóa
giàu nghèo và giảm phân tầng xã hội, tạo sự đồng thuận xã hội giữa các nhóm
xã hội trong quá trình phát triển. Kinh tế thị trường càng phát triển thì xu
hướng phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã hội và bất bình đẳng càng gia tăng.
Để tạo ra sự phát triển bền vững, đòi hỏi Nhà nước càng phải phát triển mạnh
mẽ BTXH để điều hòa các mâu thuẫn xã hội phát sinh trong quá trình phát
triển. BTXH sẽ giúp cho việc điều tiết, hạn chế nguyên nhân nẩy sinh mâu
thuẫn xã hội, bất ổn của xã hội.
Thứ hai, BTXH thực hiện chức năng tái phân phối lại của cải xã hội, với
chức năng này BTXH sẽ điều tiết phân phối thu nhập, cân đối, điều chỉnh
nguồn lực để tăng cường cho các vùng nghèo, vùng chậm phát triển, tạo nên

12


sự phát triển hài hòa giữa các vùng, giảm bớt sự chênh lệch giữa các vùng;
giữa các nhóm dân cư.
Thứ ba, BTXH có vai trò phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu và khắc phục rủi ro
và giải quyết một số vấn đề xã hội nẩy sinh, BTXH trực tiếp giải quyết những
vấn đề liên quan đến giảm thiểu rủi ro, hạn chế tính dễ bị tổn thương và khắc
phục hậu quả của rủi ro thông qua các chính sách và chương trình cụ thể
nhằm giúp cho các thành viên xã hội ổn định cuộc sống, tái hòa nhập cộng
đồng, bảo đảm mức sống tối thiểu cho dân cư khó khăn.
Đồng thời, trong thế giới hiện đại do khai thác tài nguyên quá mức để phát
triển kinh tế, chiến tranh, bệnh dịch, tác động khách quan của các quy luật
kinh tế, ảnh hưởng chủ quan trong quá trình quyết định của các chủ thể quản
lý…đã dẫn đến nẩy sinh các vấn đề xã hội và gia tăng người nghèo, NTT,
TEMC, NCT cô đơn…Bộ phận dân cư này thường chịu nguy cơ tổn thương
cao, không tự chủ quyết định cuộc sống và phụ thuộc vào sự hỗ trợ của xã
hội, Nhà nước. Các chính sách trợ cấp xã hội, cấp thẻ bảo hiểm y tế, hỗ trợ
giáo dục… đối với người tàn tật, người cao tuổi, trẻ em mồ côi, người nghèo,
dân tộc thiểu số sẽ giúp cho bộ phận dân cư giảm bớt khó khăn, ổn định an
ninh trật tự xã hội.
Trong bối cảnh hội phập quốc tế, bên cạch “cơ hội” cũng có nhiều “thách
thức”, “rủi ro”, khi nói đến cơ hội, đến sự thuận lợi mang lại từ hội nhập quốc
tế thường là cơ hội cho phát triển kinh tế, ngược lại sự thách thức, rủi ro lại là
vấn đề xã hội như bất bình đẳng gia tăng, phân hóa giàu nghèo, phân tầng xã
hội, nghèo đói, bần cùng hóa và ô nhiễm môi trường. Do vậy, kinh tế thị
trường càng phát triển mạnh thì vai trò của BTXH càng lớn, có như vậy mới
bảo đảm sự hài hòa giữa phát triển kinh tế với phát triển xã hội trong từng
bước đi và giai đoạn phát triển của đất nước. BTXH tốt sẽ góp phần thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững; vì ngay cả các nhà đầu tư không chỉ

13


chú ý đến các yếu tố kinh tế mà còn chú ý đến các yếu tố của an toàn, ổn định
xã hội. Một xã hội ổn định giúp các nhà đầu tư phát triển lâu dài, tạo cho kinh
tế tăng trưởng nhanh và ổn định, ngược lại một xã hội không ổn định sẽ dẫn
đến đầu tư ngắn hạn, làm ăn theo kiểu “chộp giật” làm cho kinh tế tăng trưởng
không bền vững. Mặt khác bản thân sự phát triển BTXH cũng là một lĩnh vực
dịch vụ tạo ra nguồn tài chính cho phát triển kinh tế. Đồng thời tăng trưởng
tạo ra nguồn lực để giải quyết các vấn đề xã hội, góp phần ổn định xã hội và
tạo ra sự phát triển bền vững về kinh tế.
1.1.2. Pháp luật về bảo trợ xã hội
1.1.2.1. Khái niệm pháp luật về bảo trợ xã hội
Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về bảo trợ xã hội được thể
chế hóa trong một số luật như: Luật người cao tuổi năm 2009; Luật người
khuyết tật năm 2010; Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, Luật phòng,
chống HIV/AIDS, Luật phòng chống bạo lực gia đình, Luật phòng, chống
buôn bán người v.v... và được cụ thể hóa trong các văn bản dưới luật, đặc biệt
là Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách
trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội; Nghị định số 13/2010/NĐ-CP ngày
27/02/2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
67/2007/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 24/2010/TTLT-BLDTBXH-BTC ngày
18/8/2010 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 67 và Nghị định 13;
Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 của Chính phủ quy định điều
kiện, thủ tục thành lập, tổ chức, hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội;
Nghị định số 06/2011/NĐ-CP ngày 14/01/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành một số điều của Luật người cao tuổi; Nghị định số 28/2012/NĐ-CP
ngày 10/4/2012 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật
người khuyết tật; Nghị định 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của

14


Chính phủ quy định chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã
hội và các văn bản pháp luật khác có liên quan.
Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã cơ bản đảm bảo cơ sở
pháp lý cho chính sách bảo trợ xã hội, đáp ứng được đòi hỏi tình hình thực
tiễn trong quá trình triển khai chính sách. Việc xác định đối tượng, chế độ,
chính sách, nguồn lực, cơ chế tổ chức, bộ máy triển khai thực hiện chính sách
đã được quy định cụ thể, thủ tục và chi phí hành chính từng bước được cắt
giảm, tạo điều kiện thuận lợi cho cơ sở cũng như đối tượng tiếp cận chính
sách nhà nước.
Như vậy, pháp luật về bảo trợ xã hội là tổng thể các quy phạm pháp luật do
nhà nước ban hành quy định các đối tượng, điều kiện, chế độ trợ cấp cụ thể và
trách nhiệm của nhà nước cộng đồng trong việc góp phần đảm bảo và ổn định
cuộc sống cho các thành viên trong xã hội gặp rủi ro, khó khăn, bất hạnh.

1.1.2.2. Đặc trưng cơ bản của pháp luật về bảo trợ xã hội
Thứ nhất, đối tượng tham gia quan hệ xã hội bao gồm nhà nước, tổ chức và
cá nhân trong và ngoài nước. Không giống như chế độ bảo hiểm xã hội,
những người tham gia hỗ trợ kinh phí vào việc đảm bảo cho quan hệ bảo trợ
xã hội được thực hiện chủ yếu là sự đóng góp của nhà nước cùng với sự ủng
hộ, quyên góp của cộng đồng.
Thứ hai, đối tượng hưởng chế độ BTXH là mọi thành viên trong xã hội khi
có các sự kiện pháp lý xảy ra do nguyên nhân khách quan, chủ quan khác
nhau. Nếu như đối tượng hưởng bảo hiểm xã hội là những người lao động
theo nghĩa rộng, tham gia bảo hiểm xã hội bao gồm người già cô đơn không
nơi nương tựa, trẻ em mồ côi, người khuyết tật, người nhiễm HIV, người gặp
khó khăn do hậu quả thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng khác...
Thứ ba, mức hưởng trợ cấp BTXH phụ thuộc vào hoàn cảnh thực tế của

từng đối tượng, mức độ rủi ro mà không tính đến sự đóng góp của đối tượng
15


được thụ hưởng. Có thể nói, BTXH là hoạt động mang tính chất từ thiện giúp
cho các đối tượng yếu thế trong xã hội lâm vào hoàn cảnh khó khăn hay gặp
rủi ro, bất hạnh. Do đó, người được hưởng chế độ BTXH trên cơ sở trách
nhiệm của cộng đồng mà không có bất cứ sự đóng góp nào miễm là thỏa mãn
các điều kiện để thụ hưởng.
Thứ tư, tính chất của chế độ BTXH mang tính linh hoạt, đa dạng phụ thuộc
vào ngân sách nhà nước, phụ thuộc vào sự ủng hộ, quyên góp của cá nhân, tổ
chức và cộng đồng tại thời điểm trợ cấp. Do đó, tùy từng đối tượng khác nhau
mà có chế độ trợ cấp khác nhau.
1.1.2.3. Các quy định của pháp luật về bảo trợ xã hội
- Chế độ bảo trợ xã hội thường xuyên
Chế độ BTXH thường xuyên là sự hỗ trợ, giúp đỡ về mặt vật chất và tinh
thần mang tính lâu dài cho những người thuộc diện BTXH nhằm giúp đỡ họ
ổn định cuộc sống, hòa nhập vào cộng đồng. Tùy từng đối tượng BTXH khác
nhau mà pháp luật quy định chế độ trợ cấp cụ thể.
+/ Đối tượng hưởng chế độ bảo trợ xã hội thường xuyên
Không phải tất cả các đối tượng bất hạnh, rủi ro không thể tự lo liệu cuộc
sống đều là đối tượng hưởng chế độ BTXH thường xuyên, chỉ những đối
tượng thỏa mãn các điều kiện thuộc diện BTXH mới được hưởng chế độ trợ
cấp này, đối tượng BTXH thuộc diện trợ cấp hàng tháng do xã phường, thị
trấn quản lý.
+/ Mức trợ cấp bảo trợ xã hội thường xuyên
Quy định mức chuẩn để xác định mức trợ cấp xã hội hàng tháng là 270.000
đồng (hệ số 1); khi mức sống tối thiểu của người dân thay đổi thì mức chuẩn
trợ cấp xã hội cũng được điều chỉnh theo cho phù hợp.
Nguồn kinh phí trợ giúp thường xuyên tại cộng đồng, kinh phí nuôi dưỡng,

kinh phí hoạt động bộ máy, kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản của các cơ sở
16


BTXH, nhà xã hội tại cộng đồng thuộc cấp nào thì do ngân sách cấp đó đảm
bảo theo phân cấp hiện hành của Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản
hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước.
- Chế độ bảo trợ xã hội đột xuất
Chế độ BTXH đột xuất là sự hỗ trợ, giúp đỡ về vật chất, tinh thần cho
những người gặp rủi ro do thiên tai và những lý do bất khả kháng khác nhằm
giúp họ vượt qua hoàn cảnh hiểm nghèo, khắc phục hậu quả rủi ro để ổn định
cuộc sống.
+/ Đối tượng hưởng chế độ bảo trợ xã hội đột xuất
Chế độ BTXH đột xuất thường gắn liền với những rủi ro, thiên tai hoặc
những lý do bất khả kháng khác do đó đối tượng BTXH đột xuất bao gồm:
Đối tượng được trợ giúp đột xuất (một lần) là những người, hộ gia đình gặp
khó khăn do hậu quả thiên tai hoặc lý do bất khả kháng khác gây ra; Ủy ban
nhân dân cấp xã, bệnh viện, cơ quan đơn vị đứng ra tổ chức mai táng cho
người gặp rủi ro ngoài vùng cư trú bị chết, gia đình không biết để mai táng.
+/ Mức trợ cấp bảo trợ xã hội đột xuất
BTXH đột xuất là sự giúp đỡ mang tính chất tạm thời cho các đối tượng
thuộc diện bảo trợ do đó các mức BTXH đột xuất chủ yếu là một lần đối với
hộ gia đình, cá nhân, đối với người gặp rủi ro ngoài vùng cư trú bị chết, gia
đình không biết để mai táng… tùy vào từng đối tượng mà nhà nước quy định
mức trợ cấp BTXH đột xuất cụ thể.
Nguồn kinh phí thực hiện chế độ BTXH đột xuất bao gồm: Ngân sách địa
phương tự cân đối; trợ giúp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hỗ
trợ trực tiếp cho địa phương hoặc thông qua Chính phủ, các đoàn thể xã hội;
Trường hợp các nguồn kinh phí trên không đủ để thực hiện BTXH đột xuất thì
Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương báo cáo Bộ

17


LĐTBXH và Bộ Tài chính để tổng hợp đề xuất trình Thủ tướng Chính phủ
xem xét, quyết định hỗ trợ từ ngân sách trung ương.
1.2. Khái quát về thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội
1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về bảo trợ xã hội
Để tìm hiểu khái niệm thực hiện pháp luật về BTXH, trước hết cần làm rõ
khái niệm thực hiện pháp luật.
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Hệ thống các quy phạm này tạo khuôn khổ cho hoạt động xã hội, chứa đựng
các quy tắc cấm đoán hoặc bắt buộc chung và tác động, điều chỉnh tới các
quan hệ xã hội. Vì vậy, hoạt động thực hiện pháp luật không chỉ là sự quan
tâm của nhà nước mà còn là của mỗi cá nhân bởi kết quả của quá trình đó tác
động mạnh mẽ tới mọi mặt của đời sống xã hội. Việc tự giác thực hiện các
quy phạm pháp luật gắn chặt với yêu cầu của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước, là mục tiêu và là đòi hỏi các tổ chức, cá nhân trong xã hội tôn trọng,
thực hiện chính xác, đầy đủ pháp luật. Như vậy, hoạt động thực hiện pháp luật
là hành vi (hành động hoặc không hành động) của con người phù hợp với quy
định của luật pháp [20].
Thực hiện pháp luật là bước tiếp theo sau khi văn bản pháp luật được ban
hành để đưa các quy phạm pháp luật trở thành các quy tắc xử sự của các chủ
thể pháp luật làm cho các yêu cầu, quy định của văn bản pháp luật trở thành
hiện thực. Về pháp lý thì thực hiện pháp luật là hành vi hợp pháp, hành vi đó
không trái, không vượt ra ngoài các quy định của pháp luật. Thực hiện pháp
luật có thể là hành vi của mỗi cá nhân nhưng cũng có thể là hoạt động của các
cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội [21].
Nghiên cứu các tài liệu hiện hành cho thấy hiện nay có một số quan niệm

về thực hiện pháp luật sau:
18