Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của thành phố đà nẵng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HUỲNH THỊ THÚY VÂN

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN
CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG CỦA
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng - Năm 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HUỲNH THỊ THÚY VÂN

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN
CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG CỦA
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số: 60.31.01.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Hiệp

Đà Nẵng - Năm 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

Huỳnh Thị Thúy Vân


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu............................................................................. 3
3. Câu hỏi nghiên cứu............................................................................... 3
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.........................................................3
5. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................4
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài..................................................4
7. Tổng quan các tài liệu nghiên cứu........................................................ 5
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ
TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG......8
1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG.................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng...8
1.1.2. Các phương thức hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng....................................................................................................................9
1.1.3. Mục tiêu của chính quyền địa phương trong hợp tác công tư trong
đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng........................................................................ 11
1.1.4. Những nhân tố quyết định sự thành công của hợp tác công tư trong

đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng........................................................................ 13
1.1.5. Những ưu điểm và thách thức của mối quan hệ hợp tác công tư
trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng...............................................................14
1.2. CÁC CÁCH TIẾP CẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG.................................................................. 18
1.3. NỘI DUNG CỦA HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT
TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG..............................................................................20
1.3.1. Đánh giá dự án và công bố dự án..................................................21
1.3.2. Nghiên cứu khả thi........................................................................22


1.3.3. Đấu thầu, đàm phán và ký kết thỏa thuận đầu tư, hợp đồng.........24
1.3.4. Cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư............................................24
1.3.5. Triển khai thực hiện dự án............................................................ 25
1.4. CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA HỢP TÁC
CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG CƠ SỞ HẠ
TẦNG GIAO THÔNG....................................................................................27
1.4.1. Khái niệm và các đặc trưng của hệ thống cơ sở hạ tầng giao
thông................................................................................................................27
1.4.2. Vai trò của hợp tác công tư trong phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng
giao thông........................................................................................................32
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ
NẴNG............................................................................................................. 34
2.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỆ THỐNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO
THÔNG THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG................................................................34
2.1.1. Tổng quan về thành phố Đà Nẵng.................................................34
2.1.2. Thực trạng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông thành phố Đà Nẵng
.................................................................................................................42
2.2. THỰC TRẠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG..............47
2.2.1. Thực trạng các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông tại thành phố Đà Nẵng......................................................47
2.2.2. Thực trạng nội dung hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng.....................................................50
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG...............................................................................56
2.3.1. Thuận lợi....................................................................................... 56
2.3.2. Tồn tại, hạn chế.............................................................................58
2.3.3. Nguyên nhân tồn tại, hạn chế........................................................61


CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HỢP TÁC CÔNG TƯ
TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG....................................................................63
3.1. CÁC CĂN CỨ CHỦ YẾU.......................................................................63
3.1.1. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Đà Nẵng
đến năm 2020.................................................................................................. 63
3.1.2. Quy hoạch giao thông vận tải thành phố Đà Nẵng đến 2020, tầm
nhìn đến 2030..................................................................................................66
3.1.3. Định hướng và mục tiêu hợp tác công tư của thành phố Đà Nẵng
đến năm 2020.................................................................................................. 71
3.2. HOÀN THIỆN NỘI DUNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ
NẴNG............................................................................................................. 72
3.2.1. Hoàn thiện quy trình phê duyệt và công bố dự án........................ 72
3.2.2. Hoàn thiện quy trình nghiên cứu khả thi.......................................73
3.2.3. Hoàn thiện quy trình đấu thầu, đàm phán và ký kết thỏa thuận đầu
tư, hợp đồng.....................................................................................................74
3.2.4. Hoàn thiện quy trình cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư..........76
3.2.5. Hoàn thiện quy trình triển khai thực hiện dự án........................... 77

3.3. TĂNG CƯỜNG CÁC GIẢI PHÁP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
NHẰM THÚC ĐẨY TRIỂN KHAI NỘI DUNG HỢP TÁC CÔNG TƯ......78
3.4. TĂNG CƯỜNG CÁC GIẢI PHÁP HỖ TRỢ..........................................80
3.4.1. Chính sách hỗ trợ vốn vay............................................................ 80
3.4.2. Tăng cường năng lực của đội ngũ quản lý....................................81
KẾT LUẬN.................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI (Bản sao)
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
hình

Tên hình

Trang

1.1.

Ví dụ về sự phân phối rủi ro trong một dự án đầu tư bởi
khu vực công và một dự án quan hệ đối tác công tư

12

1.2.

Các dự án PPP thành công nhờ vào nhân tố quan trọng
theo quan điểm của chính quyền địa phương

13

1.3.

Quan hệ PPP cho phép nhiều dự án hơn được thực hiện
với những nguồn lực như nhau từ khu vực công

15

1.4.

Giá trị đồng tiền, các lợi ích của việc đưa khu vực tư nhân
vào dự án

17

2.1.

Tỷ trọng số các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)

48

2.2.

Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư
(%)

48

2.3.

Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (100%)

49

2.4.

Tỷ trọng vốn đầu tư phân theo lĩnh vực đầu tư (100%)

50


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông là yếu tố quan trọng quyết định đến sự
phát triển của một quốc gia hay vùng lãnh thổ. Để phát triển hướng đến một
nước công nghiệp vào năm 2020, hằng năm Việt Nam đã dành một tỉ lệ
NSNN tương đối lớn vào đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông. Tuy nhiên
với tốc độ phát triển kinh tế như hiện nay, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông
của Việt Nam đang trở nên quá tải, không theo kịp sự phát triển của nền kinh
tế. Với một nước đang phát triển, nguồn ngân sách hằng năm thu được không
phải là lớn trong khi đó để đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đòi hỏi
một lượng vốn lớn thì nếu chỉ nhà nước tham gia đầu tư sẽ không thể đủ vốn.
Trong những năm gần đây, một mô hình đưa vào áp dụng để giải quyết bài
toán thiếu vốn trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông là cho tư nhân
tham gia xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông. Mô hình hợp tác công
tư này đã có từ rất lâu trên thế giới và đang áp dụng rộng rãi tại nhiều nước

trên thế giới.
Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước
trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ
tầng. Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư
nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất
lượng dịch vụ. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 đã tạo ra nhiều
thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu hết các nước trên thế
giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng nó đã nhanh
chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng. Nó được
xem là một trong những giải pháp phù hợp để đối phó với tình trạng bất ổn
hiện tại.


2

Thành phố Đà Nẵng là một trong năm thành phố trực thuộc Trung
ương, có tốc độ phát triển nhanh, với những thuận lợi trong vị thế chiến lược,
tài nguyên kinh tế biển, tài nguyên nhân lực... đã có những thành công lớn
trong việc huy động, khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đầu tư phát
triển, tiềm lực vật chất không ngừng tăng, cơ sở hạ tầng được đầu tư đồng bộ.
Với mục tiêu trở thành trung tâm kinh tế - văn hoá - xã hội của khu vực miền
Trung và Tây Nguyên, trong những năm qua thành phố Đà Nẵng đã đầu tư rất
lớn vào hệ thống hạ tầng kỹ thuật đặc biệt là hệ thống hạ tầng giao thông.
Nhiều dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm, có tầm cỡ và quy mô đầu tư lớn đã
hoàn thành đưa vào sử dụng và ngày càng phát huy hiệu quả đã tạo động lực
mạnh mẽ để thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội và góp phần từng bước cải
thiện đời sống và nâng cao trình độ dân trí của nhân dân, đồng thời ngày càng
thu hút được các nhà đầu tư.
Những thành công trong kinh tế đó một phần là nhờ Thành phố đã huy
động nhiều nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là các nguồn

vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên nguồn vốn ngân sách hằng năm
của thành phố cũng không thể đáp ứng yêu cầu phát triển hệ thống giao thông.
Trong những năm gần đây, thành phố Đà Nẵng bắt đầu quan tâm thu hút đầu
tư của khu vực tư nhân vào các công trình giao thông để giải quyết bài toán
thiếu vốn, tuy nhiên do những bất cập trong hệ thống pháp lý, cùng với yếu tố
tâm lý nên hình thức hợp tác công tư chưa phát triển mạnh tại thành phố Đà
Nẵng.
Nhằm thúc đẩy hơn nữa hợp tác công - tư trong đầu tư hệ thống cơ sở
hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới, tác giả đã chọn
đề tài tốt nghiệp “Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng giao
thông của thành phố Đà Nẵng”.


3

2. Mục tiêu nghiên cứu
- Khái quát các vấn đề lý luận cơ bản về hợp tác công tư, hệ thống cơ
sở hạ tầng giao thông;
- Đánh giá xác thực thực trạng hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống cơ
sở hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng, cụ thể là thực trạng các dự án
hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông;
- Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường hợp tác công tư trong
đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của TP Đà Nẵng.
3. Câu hỏi nghiên cứu
- Thế nào là hợp tác công tư (PPP) và hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông?
- Nội dung của hợp tác công tư là gì và vai trò của chính quyền địa
phương như thế nào?
- Thực trạng nội dung hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ
tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng như thế nào?
- Giải pháp nào đặt ra nhằm tăng cường hợp tác nhà nước - tư nhân trong

đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của TP Đà Nẵng?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn: Các biểu hiện của mối quan hệ
giữa chính quyền và khu vực tư nhân trong phát triển, khai thác và sử dụng
các công trình cơ sở hạ tầng giao thông tại thành phố Đà Nẵng, cụ thể là các
dự án hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông;
Phạm vi nội dung: Các biểu hiện hợp tác công tư nhìn từ góc độ chính
quyền địa phương là một đối tác thông qua quy trình của dự án PPP.
Phạm vi không gian: Ngành hạ tầng giao thông Tp Đà Nẵng.
Thời gian nghiên cứu: Nghiên cứu thực trạng nội dung hợp tác công tư
trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của thành phố Đà Nẵng từ năm
2009 đến 2015, đề xuất giải pháp tăng cường hợp tác nhà nước - tư nhân


4

trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông của TP Đà Nẵng.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp thu thập dữ liệu
- Nghiên cứu tài liệu: Phương pháp nghiên cứu tài liệu được sử dụng để
thu thập thông tin trong các tài liệu có sẵn để hoàn thiện phần tổng quan và
phần cơ sở lý luận cho đề tài: Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa
học, chuyên gia về hợp tác công tư.
Thu thập các thông tin, số liệu từ các Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao
thông Vận tải, Cục Thống kê thành phố; sách báo, internet để đánh giá hiện
trạng hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, tìm ra những hạn
chế, nguyên nhân từ đó đề xuất các giải pháp tăng cường hợp tác quan hệ hợp
tác công tư tại thành phố Đà Nẵng.
5.2. Phương pháp xử lý số liệu
Việc xử lý số liệu được thực hiện bằng các công cụ thống kê với sự trợ

giúp của phần mềm xử lý dữ liệu MS. Excel.
5.3. Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành các mục tiêu nghiên cứu trên, luận văn đã sử dụng các
phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp thống kê, phương pháp chuyên gia;
- Phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp phân tích so sánh;
- Các phương pháp khác...
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Việc hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản nhất về hợp tác công tư
trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông theo cách tiếp cận tác nghiệp
của chính quyền địa phương đóng góp cho lĩnh vực nghiên cứu thực tiễn một
cách tiếp cận cụ thể để triển khai các vấn đề nghiên cứu tương tự.


5

- Các phân tích thực trạng các vấn đề liên quan hệ thống cơ sở hạ tầng
giao thông, thực trạng nội dung hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông của thành phố Đà Nẵng cũng như các đề xuất giải pháp có giá trị
tham khảo nhằm tăng hợp tác công tư trong đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng
giao thông của thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến.
7. Tổng quan các tài liệu nghiên cứu
Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Mối quan hệ đối tác Nhà nước Tư nhân
Mục đích: Cung cấp thông tin sơ đẳng giới thiệu về PPP trong bối cảnh
tài chính phát triển, nhằm mục đích xây dựng kiến thức về những đặc điểm
chính của PPP cũng như phương án lựa chọn về cấu trúc, các vấn đề thực hiện
và kinh nghiệm áp dụng PPP vào việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công.
Nội dung và kết quả: Cuốn sách này cung cấp tổng quan về vai trò, thiết
kế, cấu trúc và thực hiện mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân trong phát
triển cơ sở hạ tầng. Với những thông tin về các chuyên gia về chính sách và

giao dịch, cuốn sách này đề cập đến một loạt vấn đề liên quan tới mối quan hệ
đối tác nhà nước - tư nhân, từ việc xem xét về chính sách tới các vấn đề thực
hiện. Mỗi chương của cuốn sách tập trung vào một khía cạnh cụ thể của mối
quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân.
Nguyễn Văn Giàu (2013), Phương thức đối tác công - tư (PPP), Kinh
nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam
Mục đích: Để trả lời câu hỏi phải thiết kế thể chế PPP như thế nào nhằm
thu hút được các nhà đầu tư tiềm năng vào phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt
Nam trong thời gian tới trong môi trường pháp lý và năng lực cụ thể tại Việt
Nam.
Nội dung và kết quả:nghiên cứu này được thực hiện gồm bốn nội dung
chính: giới thiệu bản chất, đặc điểm của mô hình hợp tác công - tư và những


6

yêu cầu đối với quản lý các dự án PPP; xem xét thực tiễn ứng dụng mô hình
PPP ở một số nước (trong các dự án cụ thể) và bài học rút ra cho Việt nam;
đánh giá môi trường thể chế PPP và việc áp dụng PPP ở Việt Nam, đặc biệt là
những bất cập và những nội dung cần sửa đổi trong Nghị định 108/2009/NĐCP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO và
BT và Quyết định 71 nêu trên; trên cơ sở đó, khuyến nghị những vấn đề cần
lưu ý để hoàn thiện khuôn khổ thể chế PPP cho Việt Nam.
Huỳnh Thị Thúy Giang (2011), Hình thức hợp tác công - tư (Public
private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt
Nam
Mục đích: Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa
tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ
là mục tiêu nghiên cứu của luận án.
Nội dung và kết quả: Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên
thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách

thức PPP vận hành và các nhân tố thành công/ các rào cản của hình thức này
trong lĩnh vực đường bộ. Từ đó, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên
cứu trong điều kiện của Việt Nam. Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong
lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam. Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các
dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên
doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này.
Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư
phát triển ngành đường bộ Việt Nam.
Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Đà Nẵng (2014), Dự án Vận dụng
kinh nghiệm và thực tiễn đầu tư theo hình thức hợp tác công tư (PPP) trên
thế giới để áp dụng một cách phù hợp và hiệu quả cho thành phố Đà Nẵng


7

Mục đích: Những kinh nghiệm triển khai các dự án PPP trên thế giới sẽ
giúp thành phố rút ra những bài học (gồm những bài học thành công và thất
bại) quý báu để ứng dụng quản lý hiệu quả các dự án PPP hiện tại và trong
tương lai.
Nội dung và kết quả: Dự án được trình bày dựa trên các chuyên đề độc
lập nhưng có mối quan hệ liên kết chặt chẽ với nhau. Dựa trên những kiến
thức tổng quan về mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân, thực trạng xúc
tiến và triển khai các dự án PPP tại Việt Nam nói chung và Đà Nẵng nói riêng,
dự án nghiên cứu những kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới để rút ra
những bài học kinh nghiệm áp dụng cho thành phố Đà Nẵng.


8

CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ
TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
GIAO THÔNG
1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
1.1.1. Khái niệm hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), thuật ngữ “mối quan hệ đối
tác nhà nước - tư nhân – (Public Private Partnership – PPP)” hay ngắn gọn là
“hợp tác công tư” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức
nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh
vực dịch vụ khác. PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư
nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng
các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà
nước và đầu tư công.
Một mối quan hệ PPP chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ,
nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác.
Đối tác nhà nước trong quan hệ PPP là các tổ chức chính phủ, bao gồm các bộ
ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác
tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các
doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật
liên quan đến dự án.
Đóng góp của chính phủ cho mối quan quan hệ đối tác công - tư có thể
dưới dạng vốn đầu tư (có được thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản hoặc
cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Vai
trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về
thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động

9

kinh doanh một cách có hiệu quả. Tuỳ theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư
nhân cũng có thể góp vốn đầu tư.
Trong một quan hệ PPP, những rủi ro khác nhau được chia sẻ giữa đối
tác công và tư, trong đó mỗi rủi ro được chỉ định cho bên có khả năng giải
quyết cao nhất. Những rủi ro này được xác định thông qua một thỏa thuận hợp
đồng có giá trị pháp lý giữa các bên. Đối tác tư nhân được chi trả về chi phí
xây dựng ban đầu và sự tái đầu tư, thường thông qua doanh thu riêng trên
từng dự án. Đối tác nhà nước chịu trách nhiệm cuối cùng đối với công dân của
họ, và vì thế có quyền thu hồi không thực hiện dự án đầu tư nếu hợp đồng
không được đối tác tư nhân thực hiện đúng.
1.1.2. Các phương thức hợp tác công tư trong đầu tư phát triển cơ
sở hạ tầng
a. Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT)
Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công
trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất
định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà
nước có thẩm quyền.
b. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO)
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và
nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công
trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được
quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
c. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (BT)
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là

10

hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây
dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ
quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện
Dự án khác theo các điều kiện quy định tại Nghị định này.
d. Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO)
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn
nhất định.
e. Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL)
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,
nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền
cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời
hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán
cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
f. Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao - (BLT)
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,
nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công
trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê
dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2
Điều 14 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu

11

tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
g. Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M)
Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là
hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
1.1.3. Mục tiêu của chính quyền địa phương trong hợp tác công tư
trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng
a. Thu hút vốn đầu tư tư nhân
Cùng với khả năng tài chính hạn chế của hầu hết các chính phủ, những
áp lực trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng
theo yêu cầu của sự gia tăng dân số, nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu
cầu tu bổ cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng
lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những
khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ kể
trên dẫn tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng. Ðược cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác công
- tư có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu
vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực hoặc trên phạm vi quốc tế đang
tìm kiếm các cơ hội đầu tư.
b. Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu
quả hơn
Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức
lớn đối với các chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều
chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc
thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả
trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình và vì thế không thuận lợi trong
việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả.

12

Thông qua cách tiếp cận mối quan hệ đối tác, cả khu vực tư nhân và
nhà nước có thể đạt được mục tiêu trong dự án bằng cách cân bằng sức mạnh
và khả năng của mình. Điều này có nghĩa rằng các chính quyền địa phương
không thể mong đợi việc giao mọi trách nhiệm cho đối tác tư nhân. Đối tác tư
nhân sẽ không có trách nhiệm bao quát mọi chi phí.
c. Chia sẻ rủi ro
Một chìa khóa dẫn đến sự thành công của việc thực hiện mối quan hệ đối
tác công – tư là việc xác định đúng đắn những rủi ro của dự án và việc sử
dụng các thỏa thuận hợp đồng để giảm thiểu những rủi ro đó. Trong một dự án
chứa mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân, khu vực tư nhân phải gánh chịu
một số rủi ro (hình 1.1).

Hình 1.1. Ví dụ về sự phân phối rủi ro trong một dự án đầu tư bởi khu vực
công và một dự án quan hệ đối tác công tư
(Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á) Từ quan điểm của cả hai bên, tính khả
thi của mối quan hệ đối tác sẽ phụ thuộc vào những rủi ro mà họ đã giả định
và mức độ của những rủi ro đó.
Đối tác tư nhân sẽ thiết lập một mức giá để đổi lấy việc chịu đựng những rủi
ro nhất định và sẽ hưởng được một khoản lợi nhuận hợp lý. Khu vực tư nhân
sẽ chia sẻ những rủi ro kinh tế với các đối tác khác tham gia dự án như ngân
hàng, công ty kỹ thuật, các công ty xây dựng, vận hành và những đối tác khác
trong khi chính quyền địa phương chịu một số rủi ro mà khu vực tư nhân


13

không có trách nhiệm gánh chịu. Lý tưởng nhất là các rủi ro sẽ được giải
quyết bởi bên mà có khả năng giải quyết tốt nhất.
1.1.4. Những nhân tố quyết định sự thành công của hợp tác công tư
trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng
Dù không phải là yêu cầu duy nhất cho sự thành công nhưng cam kết
vững chắc được cho là yếu tố quan trọng nhất mà chính quyền địa phương có
thể mang đến cho một PPP. Với sự cam kết và tầm nhìn rộng, những giải pháp
khả thi hầu hết có thể được tìm ra và giải quyết thách thức.
Như thể hiện trong hình 1.2, các yếu tố quan trọng khác mà chính quyền
địa phương phải mang đến cho một quá trình PPP bao gồm các yếu tố sau:
- Cam kết, và năng lực để xử lý các quá trình mua sắm. Điều này bắt đầu
với một nghiên cứu tiền khả thi và chương trình ban đầu của các thành phần
PPP của dự án, thông qua đàm phán hợp đồng, và tất cả các cách để giám sát
các hoạt động hằng ngày.

Hình 1.2. Các dự án PPP thành công nhờ vào nhân tố quan trọng theo quan
điểm của chính quyền địa phương
(Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á)


14

- Các vấn đề thương mại, tài chính và kinh tế, ví dụ: giao thông và dự
báo nhu cầu phải đáng tin cậy, và tất cả các bên phải có khả năng tuân theo
hợp đồng PPP, v.v…
- Vấn đề kỹ thuật: Điều này bao gồm kỹ thuật đáng tin cậy và đánh giá
kỹ thuật khác.
- Pháp chế, quy định, và khuôn khổ chính sách. Một khuôn khổ rõ ràng
và minh bạch giúp kiểm soát cả giai đoạn trước khi giao dịch (ví dụ như lựa
chọn, sàng lọc, cơ cấu, đấu thầu, và đánh giá) và sau giai đoạn giao dịch.

Đối với chính quyền địa phương, điều quan trọng nhất là thiết lập một
thể chế pháp luật phù hợp cùng với nội dung của hợp đồng. Quan trọng là
cung cấp cho các bên với sự rơ ràng pháp lý trong dài hạn, phù hợp với tầm
nhìn của nhà đầu tư.
1.1.5. Những ưu điểm và thách thức của mối quan hệ hợp tác công
tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng
a. Những ưu điểm
Các quỹ công sẽ được mở rộng hơn. Việc liên quan đến khu vực tư nhân
để giải ngân cho các dự án cơ sở hạ tầng đã cho phép chính quyền địa phương
chuyển hướng sang các quỹ hạn chế của họ để ưu tiên các dịch vụ hoặc chính
sách xã hội, như chính sách trợ cấp những dịch vụ phù hợp cho những ai mà
không có khả năng thanh toán chi phí sử dụng hoặc chi trả thuế quan.
Các dự án được thực hiện nhanh hơn. Khu vực nhà nước lên kế hoạch
cho việc thiết kế, xây dựng và tài trợ cho dự án thường mất nhiều thời gian
hơn so với việc những công việc này được giải quyết bởi khu vực tư nhân,
trong đó, vấn đề này được người ta xem là "thời gian tạo nên tiền bạc".
Vì thế, mối quan hệ đầu tư công tư có thể đẩy mạnh việc hoàn thiện dự
án và cung cấp dịch vụ. Các rủi ro và những khoản nợ được giảm đối với
chính quyền địa phương. Đầu tư cơ sở hạ tầng cho các dự án công cộng


15

thường không đạt được như mong đợi bởi vì có quá nhiều rủi ro đặt lên vai
các chính quyền địa phương, khiến dự án tăng chi phí và không đạt hiệu quả.
Mối quan hệ đầu tư công - tư có thể làm chuyển giao những rủi ro này sang
khu vực tư nhân, do đó sẽ giảm bớt gánh nặng cho chính quyền thành phố.
Ngày càng có nhiều dịch vụ hơn được cung cấp (với nguồn quỹ được
hạn chế). Hầu hết các thành phố thiếu dịch vụ và đều cần các cơ sở hạ tầng
truyền thống. Khi các nhà đầu tư khu vực tư nhân hỗ trợ tài chính cho việc

xây dựng và hoạt động ban đầu của các cơ sở hạ tầng trong dự án PPP, chính
quyền thành phố có thể phát triển thêm nhiều sự án với nguồn vay và ngân
sách như nhau, tập trung nguồn lực vào những dự án không phù hợp đối với
sự liên quan của mối quan hệ đối tác công - tư. Như được thể hiện trong hình
1.3, đối với lượng tiền bạc và công sức như nhau cho một dự án cơ sở hạ tầng
duy nhất được thực hiện chỉ bằng ngân sách công, chính quyền địa phương có
thể có khả năng thực hiện một vài dự án của quan hệ đầu tư nhà nước - tư
nhân hoặc tạo ra nguồn lực cho các dự án xã hội. Tiết kiệm nguồn lực công và
thời gian quản lý là thực sự cần thiết trong suốt quá trình thực hiện dự án.

Hình 1.3. Quan hệ PPP cho phép nhiều dự án hơn được thực hiện với
những nguồn lực như nhau từ khu vực công (Nguồn: Ngân hàng Phát triển
Châu Á)


16

Những dịch vụ tốt hơn có thể được cung cấp. Chất lượng dịch vụ công
cộng có thể xấu đi sau khi xây dựng do thiếu các yếu tố bảo trì, giám định và
sự trì trệ của một số bộ phận điều hành không có trách nhiệm công cộng. Trái
lại, bộ phận điều hành tư nhân thường có nhiều định hướng hướng tới cung
cấp dịch vụ cho khách hàng nhiều hơn, điều mà có thể đem đến những dịch vụ
có chất lượng cao hơn cho cư dân thành phố.
Trách nhiệm được nâng lên. Dịch vụ của mối quan hệ đối tác công - tư
được cung cấp dựa trên những hợp đồng chặt chẽ giữa chính quyền địa
phương và khu vực tư nhân. Chính quyền địa phương đưa ra các mức độ dịch
vụ và sau đó thẩm tra cũng như quy định chất lượng dịch vụ, với các ưu đãi
tài chính đối với ác dự án vượt khỏi mục tiêu đã được đặt ra cũng như có các
biện pháp phạt đối với những dự án chưa đạt hiệu suất.
Với tất cả những lợi thế tiềm năng, các dự án của quan hệ đối tác công tư thường thể hiện đúng bản chất "giá trị của đồng tiền" (hình 1.4). Đối với

chính quyền thành phố, với một hợp đồng được xây dựng đúng đắn với đối
tác tư nhân có thể hạn chế những rủi ro và đem đến nhiều sự chắc chắn hơn,
đồng thời còn giúp đảm bảo dịch vụ cơ sở hạ tầng sẽ được cung ứng một cách
nhanh chóng và hiệu quả. Về lâu dài, chính quyền địa phương có thể sẽ chi trả
ít hơn cho sự vận hành của dự án so với việc chịu đựng những rủi ro tiềm ẩn
trong ngân sách công. Trong một số trường hợp, có cần phải xác định rằng
những cơ sở hạ tầng cần thiết không thể được xây dựng một cách hoàn thiện
mà không có sự tham gia của khu vực tư nhân.


17

Hình 1.4. Giá trị đồng tiền, các lợi ích của việc đưa khu vực tư nhân vào dự án
(Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á)

b. Những thách thức
Mặc dù các dự án PPP có rất nhiều lợi thế tiềm năng cũng như lợi ích
trên nhiều mặt, tuy nhiên vẫn tồn tại nhiều lỗi không đáng có trong việc lên kế
hoạch, cơ cấu và thực hiện các dự án. Vấn đề tập trung chủ yếu vào trách
nhiệm giữa các bên không được phân công một cách rõ ràng trong hợp đồng,
chia sẻ lợi ích một cách không hiệu quả cũng như quản lý kém hiệu quả.
Trong một số trường hợp, chính quyền địa phương đã không hiểu một
cách đúng đắn trách nhiệm được phân công trong hợp đồng, đặc biệt là về các
“khoản nợ phải trả”. Ví dụ, khi cuộc khủng hoảng tài chính châu Á xảy ra, các
dự án liên quan đến mối quan hệ đối tác giữa nhà nước và tư nhân cũng bắt
đầu đối mặt với các vấn đề như dòng chảy tiền mặt cũng như các vấn đề về lợi
nhuận. Một số chính phủ đã bác bỏ trách nhiệm của mình, buộc các dự án
phải đi vào vòng tái đàm phán hoặc sụp đổ.
Việc thực hiện một PPP có thể gặp khó khăn trong một lĩnh vực nào đó
(thường là các dịch vụ công ích) mà dịch vụ và điều kiện được cung cấp miễn

phí hoặc chỉ thu một phần nhỏ chi phí thực tế. Trong trường hợp này, một dự


18

án PPP được đề xuất có thể gặp phản ứng gây gắt vì nó có thể yêu cầu người
sử dụng trả phí cho dịch vụ mà họ coi đó như là quyền lợi của mình hơn là
việc phải trả cho một mặt hàng nào đó. Những phản đối đó đôi khi trở nên vô
cùng khó khăn cho tiến trình thực hiện dự án.
Một ví dụ khác là hệ thống thoát nước và xử lý nước thải. Vì người dùng
không thể thấy hoặc không thể dễ dàng nhận thấy giá trị việc nâng cấp hệ
thống thoát nước và xử lý nước thải, họ thường chống lại việc trả phí trực tiếp
cho việc đó, làm cho PPP trong lĩnh vực này gặp khó khăn.
Tuy nhiên, dự án cải thiện nước thải và điều kiện vệ sinh là một ứng cử
viên rất sáng giá cho các dự án PPP và là một trong những hình thức dự án về
cơ sở hạ tầng phổ biến nhất, được xây dựng và điều hành bởi một ban phụ
trách về PPP ở cấp thành phố. Điều đó cho thấy rằng thông qua sự cam kết,
đổi mới và kiên nhẫn, thậm chí những dự án PPP khó nhất cũng có thể thành
công.
Điều quan trọng là phải có kinh nghiệm và quan điểm đúng đắn. Một dự
án PPP không thành công sẽ không chỉ ra được thất bại trong các dự án PPP
nói chung. Thay vào đó, nên nhớ rằng các dự án phải được cơ cấu và thực
hiện tốt, chịu đựng được mọi vấn đề phát sinh về chính trị, kinh tế và xă hội.
Nếu được thực hiện một cách đúng đắn, các dự án PPP sẽ nâng cao được giá
trị và chất lượng dịch vụ cho người tiêu dùng.
1.2. CÁC CÁCH TIẾP CẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
Đứng ở vị thế của một chính quyền địa phương, mối quan hệ hợp tác
công tư được nhìn nhận theo hai cách tiếp cận sau: một là, hợp tác công tư
dưới giác độ quản lý nhà nước về đầu tư công có sự tham gia của tư nhân; hai

là, hợp tác công tư dưới góc độ chính quyền là đối tác trong đầu tư công có sự