Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh bến tre
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.23 MB, 73 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRẦN THÀNH CÔNG
THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT
LÒNG SÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
TRẦN THÀNH CÔNG
THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT
LÒNG SÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã chuyên ngành: 8380107
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS VIÊN THẾ GIANG
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, NĂM 2018
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP
LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG ........................................................8
1.1. BẢN CHẤT, YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT
ĐỘNG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG ........................................................................................ 8
1.1.1. Cát lòng sông là khoáng sản không thể tái tạo, có nhu cầu khai thác lớn,
nhƣng có tác động trực tiếp đến môi trƣờng ...............................................................8
1.1.2. Khai thác cát lòng sông là hoạt động thu gom khoáng sản có sự hỗ trợ của các
phƣơng tiện và phải đáp ứng các tiêu chuẩn môi trƣờng ..........................................10
1.1.3. Điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động khai thác cát lòng sông ...........12
1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG
SÔNG ............................................................................................................................................... 14
1.2.1. Bản chất của thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông là hành vi hợp pháp
của chủ thể có liên quan đến hoạt động khai thác cát lòng sông ..............................14
1.2.2. Cơ chế thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ..........................................17
1.2.2.1. Thực hiện trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động
khai thác cát lòng sông ..............................................................................................17
1.2.2.2. Thực thi pháp luật của tổ chức, cá nhân đƣợc quyền khai thác cát lòng sông
theo giấy phép thông qua đấu giá ..............................................................................23
TỔNG KẾT CHƯƠNG 1 .......................................................................................25
CHƯƠNG 2. ĐÁNH GIÁ THỰC TIỄN THỰC THI PHÁP LUẬT KHAI
THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE ...................................................27
2.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TIỀM NĂNG, NHU CẦU KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở
TỈNH BẾN TRE............................................................................................................................... 27
2.1.1. Giới thiệu khái quát về tỉnh Bến Tre ...............................................................27
2.1.2. Tiềm năng và nhu cầu khai thác cát lòng sông phục vụ nhu cầu phát triển tỉnh
Bến Tre theo hƣớng công nghiệp ..............................................................................29
2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG
TẠI TỈNH BẾN TRE ....................................................................................................................... 31
2.2.1. Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của cơ quan quản lý nhà nƣớc
về môi trƣờng ............................................................................................................32
2.2.1.1. Hoạt động ban hành văn bản pháp luật cụ thể hóa Luật Khoáng sản và các
văn bản hƣớng dẫn thi hành để điều chỉnh việc khai thác cát lòng sông của các cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền tỉnh Bến Tre .............................................................32
2.2.1.2. Thực thi pháp luật về cấp phép khai thác cát lòng sông ..............................35
2.2.1.3. Xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong
việc quản lý, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật khai thác cát lòng sông ...40
2.2.1.4. Việc áp dụng biện pháp xử lý vi phạm hành chính, tuyên truyền, kiểm tra,
giám sát việc thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của các cơ quan nhà nƣớc
có thẩm quyền tỉnh Bến Tre ......................................................................................43
2.2.2. Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông của tổ chức, cá nhân đƣợc cấp
phép ...........................................................................................................................44
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................52
CHƯƠNG 3. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM BẢO ĐẢM PHÁT TRIỂN
BỀN VỮNG TRONG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE .53
3.1. BẢO ĐẢM PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG KẾT HỢP VỚI PHÒNG NGỪA CÁC HÀNH VI
LẠM DỤNG TRONG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG ............. 53
3.2. THỐNG NHẤT THẨM QUYỀN, ĐẦU MỐI TRONG QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG KHAI
THÁC VÀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ KHOÁNG SẢN .................................. 57
3.3. MỞ RỘNG HÌNH THỨC THAM GIA VÀO PHẢN BIỆN CÁC DỰ ÁN KHAI THÁC CÁT
LÒNG SÔNG CỦA CÁC TỔ CHỨC CHÍNH TRỊ, CHÍNH TRỊ - XÃ HỘI VÀ CỘNG ĐỒNG
DÂN CƢ TỈNH BẾN TRE MỘT CÁCH THỰC CHẤT VÀ ĐƢỢC BẢO ĐẢM BẰNG PHÁP
LUẬT ............................................................................................................................................... 59
3.4. TĂNG CƢỜNG PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN TRONG PHÁT HIỆN, XỬ LÝ VI
PHẠM PHÁP LUẬT TRONG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG Ở TỈNH BẾN TRE ................. 62
KẾT LUẬN CHUNG ..............................................................................................64
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1
MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài nghiên cứu
Khoáng sản nói chung và cát lòng sông nói riêng là một trong những tài
nguyên thiên nhiên quan trọng của Việt Nam. Cát lòng sông đƣợc xếp vào loại tài
nguyên không tái tạo, việc sử dụng không hợp lý tài nguyên này sẽ làm suy giảm
nguồn cung, dẫn tới khai thác quá mức, gây sụt lún bề mặt địa hình, sạt lở bờ sông.
Trong bối cảnh, Việt Nam đang ở trong giai đoạn phát triển, rất cần đầu tƣ xây dựng
cơ sở hạ tầng kỹ thuật thì việc quản lý sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên
khoáng sản này càng bức xúc và cấp bách.1 Tuy nhiên, tình trạng khai thác cát sỏi
lòng sông nằm ngoài tầm kiểm soát với diễn biến ngày càng phức tạp bất chấp quy
định pháp luật cũng nhƣ nỗ lực của các lực lƣợng chức năng. Trƣớc thực trạng này,
năm 2015, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Chỉ thị thị số 03/CT-TTg ngày
30/3/2015 để tăng cƣờng hiệu quả thực thi chính sách, pháp luật về khoáng sản. Mặt
khác là vấn nạn tội phạm trong hoạt động khai thác cát trái phép. Theo Bộ Công an
từ năm 2017 đến nay đã phát hiện, bắt giữ, xử lý 3.282 vụ, làm rõ và xử lý 925 đối
tƣợng vi phạm; xử phạt vi phạm hành chính trị giá 17,2 tỷ đồng; tịch thu 32 tàu,
thuyền hút cát và 22.902 m3 cát, xử phạt hành chính trên 13 tỷ đồng.2
Tỉnh Bến Tre thuộc Đồng bằng sông Cửu Long, điển hình cho một trong
những điểm nóng về khai thác cát lòng sông trong thời gian qua. Công tác quản lý
nhà nƣớc về khoáng sản vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, tình hình khai thác khoáng
sản cát lòng sông trái phép còn diễn biến phức tạp và có chiều hƣớng gia tăng,
nhiều loại phƣơng tiện có công suất lớn khai thác trái phép, gần bờ vào ban đêm gây
bức xúc trong nhân dân và thời gian gần đây, các xã ven biển thuộc các huyện Bình
Đại và Thạnh Phú phát sinh việc khai thác, vận chuyển sa khoáng trái phép làm ảnh
hƣởng đến tình hình an ninh - trật tự tại địa phƣơng.3 Từ năm 2013 đến nay, Đoàn
1
Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, năm 2017. Báo cáo đánh giá tác động chính sách, đề nghị xây dựng Nghị
định quy định quản lý cát, sỏi lòng sông.
2
Lê Sơn, Hội nghị trực tuyến toàn quốc về tăng cƣờng quản lý, khai thác cát sỏi, Nguồn <
Ngày truy cập [06/07/2017].
3
Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre, 2013. Chỉ thị số 02/2013/CT-UBND về tăng cƣờng công tác quản lý nhà
nƣớc đối với hoạt động khai thác khoáng sản.
2
kiểm tra liên ngành các cấp đã tổ chức 7.740 cuộc kiểm tra, phát hiện xử phạt vi
phạm hành chính 2.967 trƣờng hợp vi phạm khai thác cát trái phép. Việc tìm kiếm
các giải pháp chính sách nhằm tăng cƣờng biện pháp thực thi hiệu quả pháp luật về
khai thác cát lòng sông vừa bảo đảm khai thác hiệu quả, vừa bảo vệ môi trƣờng và
chống lại các hành vi khai thác bất hợp pháp cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre
là có ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. Do vậy, tác giả lựa chọn chủ đề “Thực thi
pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre” làm nội dung
nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ luật học, chuyên ngành Luật Kinh tế của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Khai thác cát lòng sông là nội dung liên quan nhiều đến khía cạnh địa chất,
khoáng sản nhƣ Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Xuân Quang năm 2017, nghiên cứu
công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn, bảo vệ môi
trƣờng và phục vụ công tác quản lý. Một trong các kết quả nghiên cứu cho thấy
quản lý khai thác cát lòng sông nói riêng là hoạt động mang tính chất liên ngành, có
liên quan đến nhiều lĩnh vực nhƣ: khai thác khoáng sản, an toàn giao thông, vận tải
đƣờng thủy, bảo vệ môi trƣờng, an toàn đê điều, thủy lợi…tuy nhiên, thực trạng
quản lý, khai thác cát lòng sông ở Việt Nam hiện nay còn nhiều bất cập, chồng chéo
về quản lý và chƣa có những quy định chặt chẽ, hợp lý, chƣa phù hợp thực tiễn;
Việc nghiên cứu các chính sách pháp luật quản lý phù hợp đối với cát lòng sông cần
dựa trên cơ sở khoa học, trong đó cần nghiên cứu các yếu tố là sự thay đổi chế độ
thủy văn và bán kính vùng phá hủy, sự thay đổi trữ lƣợng mỏ và dựa trên cơ sở các
tồn tại, bất cập của chính sách hiện hành.4 Các nghiên cứu ở khía cạnh kỹ thuật về
khoáng sản giúp nhận diện đánh giá chất lƣợng, trữ lƣợng, yêu cầu đối với hoạt
động khai thác khoáng sản.
Dƣới góc độ pháp lý, cũng có nhiều nghiên cứu về khai thác khoáng sản, đặt
vấn đề khai thác khoáng sản với vấn đề bảo vệ môi trƣờng; phân tích, đánh giá tính
4
Nguyễn Xuân Quang, Nghiên cứu công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn,
bảo vệ môi trường và phục vụ công tác quản lý, Luận án tiến sĩ kỹ thuật, Trƣờng Đại học Mỏ địa chất, Hà
Nội, 2017.
3
khả thi, phù hợp của quy định pháp luật về khai thác khoáng sản. Có thể kể đến một
số nghiên cứu nhƣ:
- Phan Thị Thái và Nguyễn Quốc Định với đề tài “Một số đánh giá về chính
sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Việt Nam sau 4 năm thực hiện” đã
chỉ ra: Nghị định số 203/2013/NĐ-CP của Chính phủ quy định phƣơng pháp tính,
mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, có hiệu lực từ ngày 20/01/2014. Qua
4 năm triển khai chính sách, đã đạt đƣợc những kết quả to lớn, làm thay đổi tích cực
công tác quan lý ngành khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, do lần đầu tiên áp dụng tại
Việt Nam, vẫn còn tồn tại một số bất cập, vƣớng mắc nhƣ: Nghị định có hiệu lực
còn chậm dẫn đến những khó khăn chao cơ quan quản lý trong công tác thu tiền cấp
quyền khai thác khoáng sản cũng nhƣ các đơn vị khai thác khoáng sản; Các bƣớc
xét duyệt rƣờm rà dẫn đến khó khăn gây ra những tổn thất vô hình về kinh tế cho
các đơn vị khi đầu tƣ vào khai thác khoáng sản; Phƣơng pháp tính và mức thu tiền
cấp quyền khai thác khoáng sản cũng còn những bất cập trong thực tế. Những bất
cập này đều cần có phƣơng án khắc phục nhằm tăng cƣờng hiệu quả, hiệu lực quản
lý nhà nƣớc, đảm bảo công bằng về lợi ích cho các đầu tƣ khai thác khoáng sản.5
- Đặng Văn Cƣơng năm 2014, nghiên cứu pháp luật về bảo vệ môi trƣờng
trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam. Nghiên cứu tiếp cận
vấn đề phát triển bền vững là một vấn đề liên ngành vì nó liên quan đến bốn loại
hình trong sự bền vững: bền vững về con ngƣời, bền vững về xã hội, bền vững mặt
kinh tế và bền vững môi sinh; nghiên cứu cập nhật các quy định mới về khai thác,
chế biến khoáng sản trong Luật bảo vệ môi trƣờng năm 2014 có khái quát đến Luật
khoáng sản năm 2010.6
- Phạm Chung Thủy, năm 2012 thực hiện đề tài “Pháp luật về hoạt động khai
thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam” nghiên cứu làm rõ khái niệm, phân loại
5
Phan Thị Thái, Nguyễn Quốc Định, Một số đánh giá về chính sách thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản
của Việt Nam sau 4 năm thực hiện, Tạp chí Công thƣơng online, Ngày truy cập [20/08/2018].
6
Đặng Văn Cƣơng, 2014. Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở
Việt Nam, Tóm tắt luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2014.
4
khoáng sản, một vài nét về vai trò, ảnh hƣởng của hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản và điều chỉnh pháp luật về hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở
Việt Nam; phân tích thực trạng pháp luật Việt Nam về hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản, từ đó đánh giá những ƣu điểm và nhƣợc điểm, đƣa ra một số kiến nghị
để hoàn thiện pháp luật Việt Nam hiện hành về hoạt động khai thác, chế biến
khoáng sản.7
Điểm qua một số công trình nghiên cứu liên quan đến khai thác khoáng sản
cho thấy, chƣa có nhiều nghiên cứu liên quan đến khai thác cát lòng sông và thực
thi pháp luật về khai thác cát lòng sông. Đây là “khoảng trống” cần đƣợc tiếp tục
nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm việc khai thác hiệu quả cát lòng sông gắn với
yêu cầu bảo vệ môi trƣờng.
3. 3. Mục tiêu của đề tài
3.1 Mục tiêu tổng quát
Làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về khai thác cát lòng
sông. Kết quả nghiên cứu giúp nhận diện những tồn tại, hạn chế trong quy định
pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về khai thác cát lòng sông. Từ kết quả
nghiên cứu, tác giả đề xuất một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng
cao hiệu quả thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông phù hợp với đặc điểm
kinh tế xã hội của tỉnh Bến Tre.
3.2 Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về thực thi pháp luật về khai thác cát
lòng sông thông qua việc nhận diện khái niệm, bản chất, cơ chế thực thi pháp luật
về khai thác cát lòng sông.
- Phân tích thực trạng pháp luật hiện hành về quản lý khai thác cát lòng sông.
- Đánh giá hiện trạng thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông trên địa bàn
tỉnh Bến Tre để tìm ra các ƣu điểm và hạn chế.
- Đề xuất giải pháp tăng cƣờng hiệu quả thực thi pháp luật về khai thác cát
lòng sông trên địa bàn tỉnh Bến Tre.
7
Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn
thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012.
5
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Về pháp luật: các đối tƣợng nghiên cứu chính của đề tài là văn bản pháp luật,
quy định hiện hành; các chiến lƣợc, định hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc ta, kế hoạch
đang trong giai đoạn triển khai và các báo cáo trong thời gian từ năm 2010 đến nay
ở cấp Trung ƣơng và trên địa bàn tỉnh Bến Tre về khoáng sản, trong đó tập trung
vào lĩnh vực khai thác cát lòng sông.
Về thực tế thi hành pháp luật liên quan đến cát lòng sông sẽ tiến hành nghiên
cứu các đối tƣợng các Sở: Tài nguyên và Môi trƣờng, Công thƣơng, Xây dựng,
Giao thông Vận tải; Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ; Cảnh sát môi trƣờng;
Cục Thuế, Bộ chỉ huy Bộ đội biên phòng tỉnh, Chi cục Quản lý thị trƣờng và chính
quyền địa phƣơng có liên quan quản lý cát lòng sông theo quy định pháp luật; các
Công ty, Doanh nghiệp, Hợp tác xã khai thác cát; ngƣời dân gần khu vực các mỏ
cát, khu vực nóng về khai thác cát trái phép.
4.2. Phạm vi và thời gian nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu vấn đề thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông ở
tỉnh Bến Tre từ năm 2010 đến nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu sau đây:
Phương pháp thống kê, phân tích và phân tích luật viết
Thu thập và đánh giá các nguồn tài liệu liên quan đến đề tài, bao gồm các văn
bản của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng.
Phƣơng pháp phân tích luật viết cho phép sử dụng thứ bậc pháp lý, các nguyên
tắc pháp lý và các công cụ phƣơng pháp chuyên biệt để xác định tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật, mối quan hệ giữa logic và pháp luật, giữa pháp luật và
thực tế.
Phương pháp thu thập thông tin liên quan
6
Tận dụng và khai thác nguồn thông tin đa dạng từ Internet và các tài liệu luận
văn, tạp chí, sách tại thƣ viện trƣờng; các báo cáo, văn bản liên quan từ cơ quan
Nhà nƣớc.
Tham vấn ý kiến cán bộ quản lý: Cảnh sát môi trƣờng; Thanh tra và Phòng
quản lý Tài nguyên và Khí tƣợng thủy văn thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng; Cán
bộ Sở Xây dựng, Sở Giao thông Vận Tải, Sở Công thƣơng, Tài chính; Cục thuế
Phòng Tài nguyên và Môi trƣờng các huyện; phụ trách quản lý môi trƣờng, tài
nguyên cấp xã.
Phương pháp logic
Đây là công cụ sử dụng thƣờng xuyên nhất chi phối nội dung, bố cục, cách xử
lý vấn đề tạo cơ sở lý luận về pháp luật quản lý khai thác cát lòng sông. Áp dụng
cho một số nội dung nhƣ: vai trò quan trọng của thực thi pháp luật trong quản lý
khai thác cát lòng sông; đề xuất các giải pháp hiệu quả trên cơ sở hài hoà giữa quy
định pháp luật và tình hình thực tế.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Làm rõ đƣợc ở khía cạnh lý luận vấn đề thực thi pháp luật về khai thác cát
lòng sông.
- Phân tích, đánh giá và chỉ ra đƣợc một số bất cập, hạn chế trong thực tiễn
thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre.
- Kiến nghị đƣợc một số giải pháp có tỉnh khả thi, phù hợp để tăng cƣờng thực
thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh Bến Tre đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi
trƣờng.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn đƣợc
kết cấu làm 03 chƣơng nhƣ sau:
Chƣơng 1. Những vấn đề lý luận cơ bản về thực thi pháp luật về khai thác cát
lòng sông.
Chƣơng 2. Đánh giá thực tiễn thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông ở tỉnh
Bến Tre.
7
Chƣơng 3. Kết luận và kiến nghị chính sách góp phần nâng cao hiệu quả thực
thi pháp luật khai thác cát lòng ở tỉnh Bến Tre.
8
Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ
KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG
1.1. BẢN CHẤT, YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT
ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG
1.1.1. Cát lòng sông là khoáng sản không thể tái tạo, có nhu cầu khai thác
lớn, nhƣng có tác động trực tiếp đến môi trƣờng
Khoáng sản đƣợc tiếp cận và luận giải ở nhiều góc độ khác nhau. Trong địa
chất học, khoáng sản đƣợc định nghĩa là các đá hoặc tập hợp khoáng vật tự nhiên
trong vỏ trái đất, tạo thành do các quá trình địa chất xác định, mà từ đó con ngƣời
có thể lấy kim loại, các hợp chất hay các khoáng vật để sử dụng trong nền kinh tế
quốc dân.8 Theo quy định của Luật Khoáng sản 2010 thì khoáng sản là khoáng vật,
khoáng chất có ích đƣợc tích tụ tự nhiên ở thể rắn, thể lỏng, thể khí tồn tại trong
lòng đất, trên mặt bao gồm cả khoáng vật, khoáng chất ở bãi thải của mỏ. Là loại tài
nguyên thiên nhiên có giá trị kinh tế lớn, phục vụ trực tiếp cho nhiều nhu cầu khác
nhau của con ngƣời nên việc quản lý, khai thác thƣờng phức tạp do có liên quan
đến nhiều quan hệ xã hội, có tác động đến yếu tố môi trƣờng, văn hóa nơi cƣ dân
sinh sống. Tại Việt Nam, khoáng sản là loại tài sản thuộc sở hữu toàn dân do nhà
nƣớc là chủ đại diện. Việc khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản phải
chịu sự quản lý trực tiếp của nhà nƣớc thông qua hoạt động cấp phép.
Cát lòng sông là khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thƣờng, theo quy
định tại Khoản 1 Điều 64 Luật khoáng sản thì cát lòng sông là: “Cát các loại (trừ cát
trắng silic) có hàm lƣợng SiO2 nhỏ hơn 85%, không có hoặc có các khoáng vật
cansiterit, volframit, monazit, ziricon, ilmenit, vàng đi kèm nhƣng không đạt chỉ
tiêu tính trữ lƣợng theo quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng”. Cát lòng sông
là sản phẩm tự nhiên đƣợc hình thành từ thƣợng nguồn đến hạ lƣu, theo lƣu vực
sông; sự vận động, biến đổi của cát, sỏi lòng sông, khai thác cát lòng sông liên quan
8
Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn
thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012, tr.8.
9
trực tiếp đến mức độ bền vững của lòng, bờ, bãi sông. Theo quy định tại Điều 2
Nghị định 158/2016/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Khoáng sản thì cát lòng sông
nguyên khai là sản phẩm tài nguyên của khoáng sản, đã qua khai thác không còn ở
tình trạng tự nhiên nhƣng chƣa qua đập, nghiền, sàng, phân loại hoặc các hoạt động
khác để nâng cao giá trị sau khai thác; Thăm dò cát lòng sông là hoạt động nhằm
xác định trữ lƣợng, chất lƣợng cát; Khai thác cát lồng sông là hoạt động nhằm thu
hồi cát, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có
liên quan. Thông tƣ 01/2016/TT-BTNMT ngày 13/01/2016, cát lòng sông là sản
phẩm tích tụ trong bãi bồi, thềm sông và cửa sông, bao gồm: cuội, sỏi, sạn, cát chỉ
có giá trị sử dụng làm vật liệu xây dựng thông thƣờng.
Vai trò của cát lòng sông trong phát triển kinh tế xã hội, Phó Thủ tƣớng
Trƣơng Hòa Bình đã kết luận “nhu cầu sử dụng cát, sỏi ngày càng lớn, trong khi
nguồn tài nguyên ngày càng cạn kiệt, mặt khác công tác quản lý nhà nƣớc còn bất
cập đã dẫn đến việc khai thác cát, sỏi quá mức, khai thác cát, sỏi trái phép đã tác
động tiêu cực đến dòng chảy, hạ thấp lòng sông, gây sạt lở bờ, bãi sông, gây thiệt
hại tài sản của nhân dân, tác động xấu đến môi trƣờng. Vì vậy, việc quản lý, khai
thác cát, sỏi cần phải đƣợc quy hoạch trên cơ sở đánh giá trữ lƣợng, khả năng cung
cấp, nhu cầu sử dụng của cả nƣớc, của các địa phƣơng và phải đánh giá đầy đủ tác
động đến dòng chảy, môi trƣờng chung theo từng lƣu vực sông, bảo đảm tuân thủ
các quy định về bảo vệ lòng sông và bảo vệ tài nguyên nƣớc; đồng thời phải quản
lý, ngăn chặn có hiệu quả các hoạt động khai thác cát, sỏi trái phép.”9
Trong giai đoạn đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc,
nhu cầu sử dụng cát nói chung, cát lòng sông nói riêng không ngừng tăng lên. Điều
này đặt ra đòi hỏi phải tăng cƣờng các biện pháp quản lý để chống lại các hiện
tƣợng khai thác cát trái phép, tuân thủ các quy trình, kỹ thuật trong quá trình khai
thác cũng nhƣ giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trƣờng. Tình trạng sạt lở bờ
sông do việc khai thác quá mức, thiếu kiểm soát làm ảnh hƣởng đến sinh kế của
9
Lê Sơn, Hội nghị trực tuyến toàn quốc về tăng cƣờng quản lý, khai thác cát sỏi, Nguồn <
Ngày truy cập [06/07/2017].
10
ngƣời dân là vấn đề lớn cần quan tâm giải quyết song song với việc cấp phép khai
thác cát lòng sông của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
1.1.2. Khai thác cát lòng sông là hoạt động thu gom khoáng sản có sự hỗ
trợ của các phƣơng tiện và phải đáp ứng các tiêu chuẩn môi trƣờng
Về mặt lịch sử, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản có từ khá lâu đời.
Lúc đầu, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản ở Việt Nam cũng nhƣ các quốc
gia khác trên thế giới chỉ là khai thác đá, sắt, đồng… để làm công cụ phục vụ cho
chăn nuôi, trồng trọt, luyện vũ khí để chống giặc ngoại xâm. Nhƣng phải đến thời
Pháp thuộc, khai thác khoáng sản mới định hình nhƣ một nghề. Khi thực dân Pháp
đô hộ nƣớc ta, chúng đã cho thành lập Sở địa chất Đông Dƣơng. Nơi đây tập trung
nhiều nhà bác học địa chất nổi tiếng của nƣớc Pháp và cả thế giới lúc bấy giờ. Rất
nhiều mỏ khoáng sản của Việt Nam đã đƣợc ngƣời Pháp phát hiện ra. Thực dân
Pháp khai thác khoáng sản để làm nguyên liệu, đáp ứng nhu cầu của chúng. Toàn
quyền Đông Dƣơng đã bán nhiều mỏ khoáng sản của ta cho các công ty khai
khoáng của Pháp. Khi đất nƣớc thống nhất chúng ta lại quan tâm đến việc phát triển
kinh tế. Chỉ đến gần đây, đất nƣớc ta mới chú trọng đến hoạt động khoáng sản, mới
nhận thấy tầm quan trọng của hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản trong sự
phát triển kinh tế, xã hội.10 Sự phát triển đất nƣớc đã làm cho ngành khai thác, chế
biến khoáng sản ngày càng phát triển, có những đóng góp tích cực trong việc thúc
đẩy phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Đồng thời, cùng với những chuyển
mình của các ngành kinh tế, ngành khai thác, chế biến khoáng sản cũng đang có
những thay đổi theo chiều sâu theo hƣớng chuyển từ khai thác, xuất khẩu khoáng
sản thô sang việc khai thác, chế biến để có sản phẩm tinh (hàng hóa) để làm tăng giá
trị của khoáng sản. Mặt khác, do khoáng sản chủ yếu là dạng không thể tái tạo nên
việc tiết kiệm tài nguyên cũng đặt ra đòi hỏi phải hiện đại hóa công nghệ khai thác
và tìm các nguồn nguyên liệu thay thế tài nguyên hóa thạch.
Công nghiệp khai thác cát là một ngành công nghiệp khai khoáng và cát là
nguồn tài nguyên không tái tạo đƣợc. Khai thác cát gây ra những biến đổi môi
10
Phan Chung Thủy, Pháp luật về hoạt động khai thác và chế biến khoáng sản ở Việt Nam, Tóm tắt luận văn
thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, 2012, tr.9-10.
11
trƣờng sinh học, vật lý, hóa học và môi trƣờng sống của con ngƣời. Do đó, luôn
luôn tồn tại các mối nguy tác động môi trƣờng do việc khai thác gây ra mà trong đó
ẩn chứa các rủi ro tiềm tàng cho con ngƣời và môi trƣờng. Do đó, xác định các mối
nguy, tức là những tác động xấu đối với môi trƣờng và con ngƣời do hành vi khai
thác cát là điều kiện để bảo đảm tính bền vững của hoạt động khai thác cát nói
chung, khai thác cát lòng sông nói riêng. Các loại mối nguy đƣợc áp dụng đối với
phân tích rủi ro môi trƣờng là: Mối nguy từ sự chối bỏ, mối nguy từ sự không biết,
mối nguy từ sự không thống nhất, mối nguy từ ngôn ngữ, mối nguy từ sự thực hiện,
mối nguy từ tính không dự đoán đƣợc. Mối nguy cơ về sự bỏ quên xảy ra bởi vì
tiềm năng nguy hiểm và rủi ro chƣa đƣợc đánh giá. Mối nguy cơ do sự thiếu hiểu
biết xảy ra bởi vì kiến thức của chúng ta bị hạn chế. Mối nguy cơ của bất đồng tồn
tại khi các chuyên gia không thể đồng ý hoặc khi các chuyên gia và các cộng đồng
dân cƣ không thống nhất ý kiến. Điều xảy ra khi thiếu số liệu, hay có quan niệm sai
lầm, hay ngờ vực. Mối nguy của ngôn ngữ học tồn tại vì chúng ta thƣờng nói đến
các sự kiện mà không chính xác về số lƣợng, hoặc trong các thuật ngữ chuyên
ngành chỉ quen thuộc cho những ngƣời trong nghề nghiệp của chúng ta. Mối nguy
của việc thực hiện xảy ra khi chúng ta thực hiện công việc phạm sai lầm. Mối nguy
là các điều bất trắc xảy ra chẳng hạn nhƣ thời tiết và động đất, vốn dĩ không thể
đoán trƣớc đƣợc và bởi vì bản chất của thiên nhiên là trạng thái liên tục thay đổi của
nó. Hệ tự nhiên sinh thái xung quanh chúng ta đang ở trong một trạng thái liên tục
thay đổi, thay đổi bởi các quá trình tự nhiên hay là thay đổi bởi các hoạt động của
con ngƣời. Những mối nguy từ sự không thể tiên đoán đƣợc thƣờng đƣợc đánh giá
bằng cách sử dụng phƣơng pháp xác suất thống kê hay bằng cách quan sát theo dõi
và các kế hoạch ứng phó.11
Trong nghiên cứu của tác giả Nguyễn Xuân Quang, các hình thức khai thác cát
lòng sông bao gồm:12
11
Hồ Chí Anh, Nguyễn Thành Hƣng, Phân tích rủi ro do khai thác cát trên sông Thị Tính, Tạp chí Đại học
Thủ Dầu Một, số 1/2011, tr.98-99.
12
Nguyễn Xuân Quang, Nghiên cứu công nghệ khai thác cát lòng sông ở Việt Nam nhằm đảm bảo an toàn,
bảo vệ môi trường và phục vụ công tác quản lý, Luận án tiến sĩ kỹ thuật, Trƣờng Đại học Mỏ địa chất, Hà
Nội, 2017.
12
- Khai thác cát lòng sông bằng máy xúc thuỷ lực gàu ngƣợc: Các máy xúc
thủy lực gàu ngƣợc đƣợc đặt trên các phà nổi hoặc tại trên boong tầu, xúc bốc trực
tiếp cát theo sơ đồ dƣới mức máy đứng, quay và chất tải trực tiếp về phía sau tại tầu
hoặc chất tải vào sà lan đi bên cạnh. Phƣơng pháp này áp dụng chủ yếu tại các mỏ
có sản lƣợng nhỏ, chiều sâu khai thác không lớn hoặc các mỏ có yêu cầu cao về
mức độ khai thác chọn lọc.
- Khai thác bằng máy xúc gầu ngoạm hoặc máy xúc gầu treo: Máy xúc gầu
ngoạm và máy xúc gầu treo có khả năng xúc đất đá ở khoảng cách và chiều sâu lớn
(riêng với máy xúc gàu ngoạm có thể đạt tới chiều sâu (80÷120m) tùy vào kiểu loại
và quy mô của các máy xúc. Máy xúc gầu ngoạm và máy xúc gầu treo đƣợc sử
dụng có hiệu quả để khai thác cát và khoáng sản sa khoáng dƣới lòng sông.
- Khai thác bằng tàu cuốc: Tàu cuốc đƣợc dùng để khai thác các khoáng sản sa
khoáng và các mỏ cát bị ngập nƣớc, dƣới đáy các sông, ao hồ, đáy biển. Ở Việt
Nam, tàu cuốc đã từng đƣợc áp dụng ở nhiều mỏ cát lòng sông tại các tỉnh nhƣ Hà
Giang, Tuyên Quang, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Thanh Hóa, Đồng Tháp, Tiền Giang.
- Khai thác bằng bơm bùn: Phƣơng pháp khai thác này sử dụng khá phổ biến
tại các mỏ khoáng sản cát lòng sông trên thế giới. Bơm bùn có thể lắp trên các phà
nổi hoặc lắp trên bộ phận công tác của máy xúc thủy lực. Bơm bùn làm nhiệm vụ
bơm hỗn hợp vữa cát lên sà lan đi bên cạnh.
1.1.3. Điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động khai thác cát lòng sông
Hƣớng tới hoạt động khai thác cát lòng sông có trách nhiệm của doanh nghiệp
khai thác cũng nhƣ gắn với sinh kế ngƣời dân vùng ảnh hƣởng và bảo đảm phát
triển bền vững
Là một bộ phận của pháp luật khoáng sản, pháp luật về khai thác cát lòng sông
đƣợc nhìn nhận là tổng thể các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình thăm dò, khai thác, chế biến cát lòng sông phục vụ cho các
nhu cầu ngày càng đa dạng hƣớng tới mục tiêu khai thác và sử dụng tiết kiệm nguồn
tài nguyên gắn với công tác bảo vệ môi trƣờng. Xuất phát từ vị trí, vai trò của tài
13
nguyên thiên trong phát triển kinh tế xã hội việc xây dựng khuôn khổ pháp luật điều
chỉnh cát lòng sông cần cân nhắc tới các yếu tố:
Thứ nhất, cần có những quy định về chính sách quản lý và sử dụng nguồn thu
khai thác cát lòng sông minh bạch và hiệu quả. Đây là yêu cầu rất quan trọng, bởi lẽ
nếu việc quản lý và sử dụng nguồn thu từ khai thác cát lòng không minh bạch,
không hiệu quả thì sẽ rất khó thuyết phục ngƣời dân sống trong lƣu vực sông có
hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông. Thực chất của yêu cầu này là cân nhắc
hài hòa bài toán thúc đẩy hoạt động khai thác (giá trị kinh tế đƣợc tính toán, đo
lƣờng bằng hiệu quả kinh tế) và những thiệt hại (tác động xấu) đối với môi trƣờng
và xã hội do hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông. Nếu việc khai thác (giá trị
kinh tế) mang lại không đủ đề bù đắp những tổn hại đối với môi trƣờng và xã hội thì
không nên cấp phép cho hoạt động khai thác cát lòng sông.
Thứ hai, tôn trọng nguyên tắc phát triển bền vững trong điều chỉnh pháp luật
đối với hoạt động khai thác cát lòng sông, nghĩa là khai thác cát lòng sông không
chỉ tập trung vào việc tận dụng nguồn lao động địa phƣơng, tại chỗ đang khai thác
mà còn phải quan tâm đến sinh kế của ngƣời dân sau khi hoạt động khai thác chấm
dứt. Thực tiễn cho thấy, hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản nói chung, cát
lòng sông nói riêng là hoạt động mang tính chất không bền vững và ổn định. Các
mỏ khai thác dù ở quy mô nhỏ hay quy mô lớn có thể thu hút một số lƣợng lớn lao
động trực tiếp và gián tiếp nên có một bộ phận ngƣời dân địa phƣơng phụ thuộc vào
công nghiệp khai khoáng về vấn đề việc làm và thu nhập. Tuy nhiên, khi đóng cửa
mỏ sau khi khai thác cạn kiệt sẽ làm một bộ phận lớn dân cƣ rơi vào tình trạng thất
nghiệp và làm tình trạng đói nghèo trong vùng trở nên tồi tệ hơn.13
Thứ ba, tôn trọng và bảo vệ quyền của ngƣời dân trong phạm vi khu vực khai
thác cát lòng sông; gắn hoạt động khai thác, chế biến cát lòng sông với cải thiện cơ
sở hạ tầng, sử dụng lao động địa phƣơng, đảm bảo các vấn đề về bảo vệ và phục hồi
môi trƣờng.
13
Trần Thanh Thủy, Nguyễn Việt Dũng, Khai thác khoáng sản và giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều và
một số vấn đề chính sách, Trung tâm con ngƣời và Thiên nhiên, tháng 10/2010, tr.4.
14
Một trong những quan điểm về khai thác khoáng sản không phù hợp là ngành
khai khoáng sẽ giúp tạo thêm việc làm, giúp giảm nghèo và cải thiện đời sống ngƣời
dân ở các địa phƣơng có mỏ. Thực tế, hầu hết những nơi có mỏ đều là các địa bàn
nông thôn, miền núi vùng sâu và xa, vùng cƣ trú lâu năm của nhiều đồng bào các
dân tộc thiểu số bản địa còn nghèo khó, dân trí thấp và cuộc sống phụ thuộc vào tài
nguyên thiên nhiên. Khai thác mỏ không chỉ dẫn đến nhiều hệ luỵ và tác động tiêu
cực đến môi trƣờng và xã hội địa phƣơng, mà còn làm cho ngƣời dân mất đi các
nguồn lực (thiên nhiên, đất đai, nguồn nƣớc, ổn định xã hội) hoặc cản trợ họ tiếp
cận các nguồn lực để thực hành sinh kế, sản xuất, tạo thu nhập và giảm nghèo.
Trong khi đó, khai thác khoáng sản không chỉ làm mất đi vĩnh viễn nguồn tài
nguyên không tái tạo, mà còn làm suy thoái và cạn kiệt nhanh chóng các nguồn tài
nguyên sinh học (rừng, đa dạng sinh học), nguồn nƣớc và đất đai để ngƣời dân có
thể dựa vào duy trì cuộc sống lâu dài. Sau khi khai thác, môi trƣờng vùng mỏ hầu
nhƣ không thể hoàn nguyên và phục hồi vì đòi hỏi công nghệ và đầu tƣ chi phí lớn;
trong khi đó luật pháp hiện hành vẫn chƣa có các quy định về yêu cầu đền bù thiệt
hại môi trƣờng.14 Để làm đƣợc điều này cần phát huy vai trò và thực hiện hiệu quả
trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp trong khai thác, chế biến cát lòng sông.
1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ
KHAI THÁC CÁT LÒNG SÔNG
1.2.1. Bản chất của thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông là hành
vi hợp pháp của chủ thể có liên quan đến hoạt động khai thác cát lòng sông
Xây dựng và thực hiện (thực thi) pháp luật là hai hoạt động không thể thiếu
nhằm hình thành, chuyển hóa quy định pháp luật thành các hành vi hợp pháp của
các chủ thể có liên quan, từ đó góp phần đạt đƣợc mục tiêu quản lý xã hội của nhà
nƣớc. Hoạt động lập pháp hay hoạt động xây dựng pháp luật là tổng thể các hành vi
của các chủ thể khác nhau, bao gồm nhiều bƣớc, nhiều quy trình để hình thành,
chỉnh sửa, bổ sung hay bãi bỏ các quy định pháp luật đáp ứng nhu cầu điều
chỉnh/điều tiết/quản lý xã hội của nhà nƣớc. Xây dựng pháp luật không chỉ “nhằm
14
Trần Thanh Thủy, Nguyễn Việt Dũng, Khai thác khoáng sản và giảm nghèo: Mối quan hệ trái chiều và
một số vấn đề chính sách, Trung tâm con ngƣời và Thiên nhiên, tháng 10/2010, tr.6.
15
chuyển hóa ý chí của Nhà nƣớc, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp
luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và đƣợc thể hiện dƣới những hình thức
pháp lý nhất định”15 mà còn phải bảo đảm phù hợp với quá trình vận động, phát
triển của xã hội cũng nhƣ sự tƣơng thích hay phù hợp với các chuẩn mực, cam kết
quốc tế với kỳ vọng thiết lập trật tự xã hội theo định hƣớng của Nhà nƣớc. Thực
tiễn đã chứng minh, việc ban hành các quy định pháp luật là giai đoạn thiết lập các
quy trình, các thủ tục, các điều kiện mà từ đó, tổ chức, cá nhân thuộc đối tƣợng và
phạm vi áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ. Chất lƣợng của
hoạt động xây dựng pháp luật đƣợc thể hiện qua mức độ tuân thủ, chấp hành pháp
luật của ngƣời dân trong đời sống kinh tế xã hội. Chất lƣợng của hoạt động xây
dựng pháp luật phải là sự phản ánh khách quan diễn tiến của các quá trình xã hội
cần có sự điều chỉnh của pháp luật.
Khi pháp luật đã đƣợc ban hành, các quy phạm pháp luật phải đƣợc đi vào
cuộc sống thông qua các hành vi hợp pháp, tích cực của tổ chức, cá nhân trong đời
sống xã hội. Tri thức, tình cảm đối với pháp luật là những nhân tố quyết định cho
việc chuyển hóa các quy phạm pháp luật thành các hành vi pháp lý của con ngƣời,
thông qua đó, trật tự xã hội, quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể đƣợc thiết lập,
hiện thực hóa, nghĩa là có liên quan trực tiếp đến văn hóa pháp lý của từng quốc gia,
cộng đồng dân cƣ.
Thực thi pháp luật là sự phản ánh nhận thức chủ quan của cá nhân đối với quy
phạm pháp luật và thực tiễn quan hệ pháp luật mà cá nhân đang là đối tƣợng tham
gia. Độ chính xác, khách quan của việc nhận thức và áp dụng quy định pháp luật
vào trong từng trƣờng hợp cụ thể hoàn toàn phụ thuộc vào sự hiểu biết của mỗi cá
nhân về hiện tƣợng pháp luật nói chung và từng lĩnh vực pháp luật cụ thể nói
riêng.16 Nói cách khác, thực thi pháp luật của cá nhân là sự thể hiện trên thực tế ý
15
Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.13.
16
Võ Thị Mỹ Hƣơng, Giáo dục, đào tạo, phổ biến pháp luật trong hệ thống giáo dục quốc dân nhìn từ yêu
cầu thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam, in trong Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Thực trạng xây dựng
và thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở nƣớc ta trong thời kỳ đổi mới đất nƣớc” do Viện Nhà nƣớc và pháp
luật Đề tài KX 04.06/16-20, tổ chức ngày 06/07/2018 tại Trƣờng Đại học Nội vụ cơ sở thành phố Hồ Chí
Minh, ngày 06/07/2018, tr.179 – 181.
16
thức pháp luật, thể hiện sự nhận thức ở khía cạnh lý luận về pháp luật (nhƣ nguồn
gốc, các học thuyết về bản chất, chức năng, sự cần thiết của hiện tƣợng pháp luật
trong đời sống xã hội…), thể hiện tâm lý, thái độ của cá nhân đối với pháp luật bao
gồm cả những hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp - vi phạm pháp luật tức là những vùng sáng, tối trong đời sống pháp luật.17 Nhận thức, hiểu biết đối với
pháp luật không chỉ ở việc đánh giá “tính công bằng hay không công bằng, đúng
đắn hay không đúng đắn của các quy phạm pháp luật hiện hành, pháp luật đã qua
trong quá khứ, pháp luật cần phải có, về tính hợp pháp hay không hợp pháp trong
hành vi của các cá nhân, nhà nước, các tổ chức xã hội”18 mà còn đƣợc thể hiện ở
việc “lèo lái”, giải thích, vận dụng pháp luật sao cho có lợi nhất, phù hợp nhất với
hoàn cảnh, điều kiện của mình. Các hành vi lạm dụng pháp luật để trục lợi vừa bao
hàm nghĩa chấp hành, tuân thủ pháp luật (nghĩa là tính hợp pháp, tính tích cực của
hành vi), vừa bao hàm nghĩa vi phạm pháp luật (nghĩa là hiện tƣợng tiêu cực, có
nguy cơ xâm phạm trật tự kỳ vọng mà Nhà nƣớc mong muốn thiết lập). Do đó, thực
thi pháp luật là sự phản ánh nội hàm của văn hóa pháp luật, thể hiện “một cách nhìn
về luật pháp, đặt pháp luật trong những tương quan đa chiều với khoa học hành vi,
cách nghĩ, cách ứng xử, tôn giáo, niềm tin, các đặc tính nhân học của các cộng
đồng và tộc người”.19
Thực thi pháp luật về khai thác cát lòng sông là các hành vi pháp lý cụ thể của
các bên có liên quan nhằm triển khai các quy định pháp luật về khai thác cát lòng
sông vào trong đời sống thực tiễn. Nội dung cốt yếu của thực thi pháp luật về khai
thác cát lòng sông là bảo đảm cho các hành vi khai thác cát lòng sông của các chủ
thể có liên quan cụ thể hóa các nghĩa vụ, trách nhiệm vào thực tiễn khai thác cát
lòng sông, vừa bảo đảm khai thác tối đa tiềm năng cát lòng sông, vừa tuân thủ tiêu
chuẩn, kỹ thuật trong khai thác cát lòng sông để nhằm giảm thiểu các tác hại đối với
môi trƣờng.
17
Hoàng Thị Kim Quế, Đời sống pháp luật, Tạp chí Luật học số 4/2005, tr.25-32.
Hoàng Thị Kim Quế (Chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học quốc
gia Hà Nội, Hà Nội, 2005, tr.430.
19
Phạm Duy Nghĩa, Góp phần tìm hiểu văn hóa pháp luật, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Kinh
tế-Luật số 24/2008, tr.1.
18
17
1.2.2. Cơ chế thực thi pháp luật khai thác cát lòng sông
1.2.2.1. Thực hiện trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt
động khai thác cát lòng sông
Thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác cát lòng
sông là một trong những nội dung của quản lý nhà nƣớc về khoáng sản. Nội dung
chủ yếu của thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác cát
lòng sông bao gồm:
Thứ nhất, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khai thác cát lòng sông
theo phân cấp, phân quyền trong Luật Khoáng sản và các văn bản hƣớng dẫn thi
hành, bao gồm thẩm quyền của Chính phủ (thẩm quyền chung) và thẩm quyền của
Bộ Tài Nguyên và Môi trƣờng (thẩm quyền chuyên môn) và cơ chế phối hợp giữa
các Bộ: Tài nguyên và Môi trƣờng, Tài chính, Kế hoạch Đầu tƣ trong việc ban hành
quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ khai thác cát lòng sông, bao gồm:
- Nghị định số 158/2016/NĐ-CP ngày 29 tháng 11 năm 2016 quy định chi tiết
thi hành một số điều của Luật khoáng sản;
- Nghị định số 33/2017/NĐ-CP ngày 03 tháng 04 năm 2017 quy định về xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nƣớc và khoáng sản;
- Nghị định số 203/2013/NĐ-CP ngày 28 tháng 11 năm 2013 quy định về
phƣơng pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản;
- Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2017 quy định xử phạt
vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tƣ xây dựng; khai thác, chế biến, kinh
doanh khoáng sản làm vật liệu xây dựng, sản xuất, kinh doanh vật liệu xây dựng;
quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản
lý sử dụng nhà và công sở;
- Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26 tháng 3 năm 2012 quy định về đấu giá
quyền khai thác khoáng sản;
- Nghị định số 60/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 07 năm 2016 quy định điều
kiện đầu tƣ kinh doanh trong lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng và Nghị định
18
136/2018/NĐ-CP 05 tháng 10 năm 2018 sửa đổi Nghị định liên quan đến điều kiện
đầu tƣ kinh doanh thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trƣờng;
- Thông tƣ số 38/2017//TT-BTNMT ngày 16 tháng 10 năm 2017 quy định
phƣơng pháp quy đổi từ giá tính thuế tài nguyên để xác định giá tính tiền cấp quyền
khai thác khoáng sản;
- Thông tƣ số 51/2015/TT-BTNMT ngày 26 tháng 11 năm 2015 hƣớng dẫn
một số nội dung thanh tra chuyên ngành khoáng sản;
- Thông tƣ số 60/2017/TT-BTNMT ngày 8 tháng 12 năm 2017 quy định về
phân cấp trữ lƣợng và tài nguyên khoáng sản rắn.
- Thông tƣ liên tịch số 54/2014/TTLT-BTNMT-BTC ngày 09 tháng 9 năm
2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng và Bộ Tài chính quy định chi tiết một số
điều của Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26 tháng 3 năm 2012 của Chính phủ
quy định về đấu giá quyền khai thác khoáng sản.
Thứ hai, phân định thẩm quyền của các chủ thể có liên quan đến hoạt động
khai thác cát lòng sông. Đây là hoạt động nhằm cụ thể hóa trách nhiệm quản lý nhà
nƣớc đối với hoạt động khai thác cát lòng sông đã đƣợc Luật Khoáng sản và các văn
bản hƣớng dẫn thi hành quy định. Theo đó, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng có trách
nhiệm: Ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban
hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về cát lòng sông; ban hành
quy chuẩn kỹ thuật, định mức, đơn giá trong điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản,
thăm dò khoáng sản; Lập, trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt chiến lƣợc khoáng
sản; Lập, trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt quy hoạch cát lòng sông theo phân
công của Chính phủ; Cấp, gia hạn, thu hồi Giấy phép khai thác cát lòng sông; Chấp
thuận trả lại Giấy phép khai thác cát lòng sông, trả lại một phần diện tích khu vực
thăm dò, khai thác cát lòng sông; Tổ chức đấu giá quyền khai thác cát lòng sông
thuộc thẩm quyền; Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về cát lòng sông
theo thẩm quyền (Điều 80 Luật khoáng sản 2010). Bộ Công An, Công an tỉnh
(Cảnh sát môi trƣờng, Công sát kinh tế) trong phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo
quy định đối với các hành vi khai thác cát lòng sông trái phép; buôn lậu, gian lận
19
thƣơng mại, xuất khẩu cát lòng sông trái phép. Bộ Công Thƣơng, Sở Công thƣơng
thẩm định công nghệ các dự án khai thác cát lòng sông theo thẩm quyền; kiểm tra,
xử lý theo quy định đối với các cơ sở khai thác cát lòng sông có công nghệ lạc hậu,
gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng. Bộ Giao thông vận tải, Sở Giao thông vận
tải quản lý các dự án nạo vét, khơi luồng hàng hải, luồng đƣờng thủy nội địa quốc
gia thuộc thẩm quyền; thanh tra, kiểm tra các dự án nạo vét, khơi thông luồng hàng
hải, luồng đƣờng thủy nội địa quốc gia thuộc thẩm quyền; nghiêm cấm lợi dụng
việc nạo vét, khơi thông luồng để khai thác cát trái phép. Bộ Tài chính, Sở Tài
chính (các cơ quan Thuế, Hải quan) kiểm soát nguồn thu từ cát lòng sông thông qua
sản lƣợng khai thác thực tế của các Tổ chức, cá nhân khai thác cát lòng sông; ngăn
chặn gian lận thƣơng mại trong xuất khẩu cát lòng sông; rà soát và ban hành văn
bản hƣớng dẫn việc xử lý và phƣơng tiện vận chuyển bị tạm giữ. Bộ Quốc phòng,
Bộ chỉ huy Bộ đội biên phòng tỉnh (Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển) kiểm tra,
kiểm soát, ngăn chặn có hiệu quả xuất khẩu lậu cát lòng sông qua biên giới, đặc biệt
là thông qua đƣờng biển. Bộ Tƣ pháp, Sở Tƣ pháp sửa đổi, bổ sung pháp luật về
hình sự đối với các hành vi, thăm dò, khai thác, vận chuyển, buôn bán khoáng sản
trái phép gây hậu quả nghiêm trọng. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở
Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thanh tra, kiểm tra, xử lý đối với các đơn vị
khai thác, nạo vét, khơi thông luồng gây sạt lở bờ sông, đe dọa an toàn đê điều;
phòng, chống và khắc phục tình trạng sạt lở bờ sông.
Đối với chính quyền địa phƣơng, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi
nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm: Ban hành theo thẩm quyền văn bản
hƣớng dẫn thực hiện các quy định của Nhà nƣớc về quản lý, bảo vệ và quản lý hoạt
động khai thác cát lòng sông tại địa phƣơng; Khoanh định và trình Thủ tƣớng Chính
phủ phê duyệt khu vực cấm hoạt động cát lòng sông; quyết định khu vực không đấu
giá quyền khai thác cát lòng sông theo thẩm quyền; Lập, trình cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền phê duyệt quy hoạch thăm dò, khai thác, sử dụng cát lòng sông của địa
phƣơng theo quy định của Chính phủ; Công nhận chỉ tiêu tính trữ lƣợng cát lòng
sông; phê duyệt trữ lƣợng cát lòng sông; Cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép khai thác
20
cát lòng sông, Giấy phép khai thác tận thu cát lòng sông; chấp thuận trả lại Giấy
phép khai thác cát lòng sông; Tổ chức đấu giá quyền khai thác cát lòng sông thuộc
thẩm quyền; Báo cáo cơ quan quản lý nhà nƣớc về khoáng sản ở trung ƣơng về tình
hình hoạt động khai thác cát lòng sông trên địa bàn; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi
phạm pháp luật theo thẩm quyền. Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp
xã trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm: Thực hiện các biện
pháp bảo vệ môi trƣờng, cát lòng sông chƣa khai thác, bảo đảm an ninh, trật tự an
toàn xã hội tại khu vực có khai thác cát lòng sông; Báo cáo Ủy ban nhân dân cấp
trên trực tiếp tình hình hoạt động cát lòng sông trên địa bàn; Thanh tra, kiểm tra, xử
lý vi phạm pháp luật về cát lòng sông theo thẩm quyền.
Thứ ba, các hoạt động nhằm triển khai hiệu quả quy định pháp luật về khai
thác cát lòng sông vào trong đời sống thực tiễn. Đây là hoạt động cần phát huy vai
trò chủ động, tích cực của cơ quan quản lý nhà nƣớc chuyên ngành, bởi lẽ, đây là
các hoạt động có tính chất “xúc tác” thúc đẩy cho các quy định của pháp luật về
khai thác cát lòng sông đƣợc triển khai hiệu quả trong thực tiễn. Các hoạt động này
bao gồm:
- Tuyên truyền phổ biến pháp luật về khai thác cát lòng sông cho các chủ thể
có liên quan. Hoạt động này cần đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, liên tục, với nhiều
hình thức đa dạng, dễ hiểu. Để hoạt động tuyên truyền phổ biến pháp luật khai thác
cát lòng sông hiệu quả cần có phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của chính quyền
địa phƣơng cũng nhƣ sự phối hợp chặt chẽ của các tổ chức chính trị, chính trị xã
hội. Kết quả của tuyên truyền phổ biến pháp luật khai thác cát lòng sông góp phần
thay đổi từng bƣớc nhận thức của các chủ thể có liên quan, nhất là tổ chức, cá nhân
đƣợc cấp phép khai thác cát lòng sông.
- Thanh tra, kiểm tra hoạt động khai thác cát lòng sông nhằm phát hiện, phòng
ngừa các hành vi vi phạm pháp luật phát sinh trong quá trình khai thác cát lòng
sông. Công tác thanh tra về khai thác cát sông đƣợc thực hiện trên cơ sở Luật
Khoáng sản năm 2010, Luật Thanh Tra năm 2010, Nghị định hƣớng dẫn Luật
Thanh Tra năm 2010 và Thông tƣ số 51/2015/TT-BTNMT hƣớng dẫn một số nội
21
dung thanh tra chuyên ngành khoáng sản. Theo đó, công chức thuộc Bộ Tài nguyên
và Môi trƣờng, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Sở Tài nguyên và Môi
trƣờng các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng thực hiện thanh tra đối với Tổ
chức, cá nhân đƣợc phép thăm dò và khai thác cát lòng sông; các tổ chức, cá nhân
khác có liên quan. Đối với hoạt động kiểm tra việc thực hiện pháp luật khai thác cát
lòng sông, Ủy ban nhân dân quyết định thành lập Đoàn Kiểm tra liên ngành thực
hiện nhiệm vụ kiểm tra khai thác cát lòng sông trên địa bàn mình quản lý. Thành
phần chính của Đoàn kiểm tra liên ngành gồm Sở Tài nguyên và Môi trƣờng, Công
thƣơng, Xây dựng, Giao thông vận tải, Tài chính, Nông nghiệp và Phát triển nông
thôn, Công an. Đoàn Kiểm tra liên ngành cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã có trách
nhiệm xây dựng chƣơng trình, kế hoạch kiểm tra, xử lý, ngăn chặn, khai thác cát
lòng sông trái phép trên địa bàn quản lý. Trong kiểm tra về khai thác cát thì Công an
giữa vai trò quan trọng, là mũi nhọn tấn công trấn áp tội phạm trong khai thác, kinh
doanh cát và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, đơn vị trên địa bàn tăng cƣờng
kiểm tra, xử lý đối với các hoạt động khai thác cát trái phép theo đúng quy định của
pháp luật.
- Giám sát việc thực hiện pháp luật khai thác cát lòng sông, pháp luật hiện
hành quy định tổ chức, cá nhân đƣợc cấp Giấy phép khai thác chịu sự giám sát của
ngƣời dân địa phƣơng tại khu vực đƣợc cấp phép khai thác theo Khoản 2 Điều 16
Nghị định số 158/ND-CP. Tổ chức, cá nhân khai thác cát lòng sông phải thông báo
nội dung, khối lƣợng; kế hoạch, chƣơng trình thực hiện các công việc, các hạng
mục công trình hỗ trợ đến Ủy ban nhân dân cấp xã; thông báo công khai đến tổ dân
phố/thôn/bản để ngƣời dân nơi có khoáng sản cử đại diện tham gia giám sát quá
trình thực hiện. Ngoài ra, việc khai thác cát lòng sông cũng nhƣ quản lý khai thác,
thực thi pháp luật về khai thác cát đƣợc đặt dƣới sự giám sát và phản biện xã hội
của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trên cơ sở Luật Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam năm 2015; Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị
về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt
