Quyền lực hợp pháp và quy hoạch đồng thuận nhìn từ một dự án của EVN bên bờ hồ gươm

Quy n l c h p pháp và quy ho ch đ ng thu n: nhìn t m t d
án c a EVN bên b h G m
Nguy n Ng c Hi u, NCS

i h c T ng h p London

Vi c xem xét thông qua ph ng án xây d ng trung tâm tài chính c a t p đòan đi n
l c (EVN) bên b h G m hi n đang đ c nhi u ng i quan tâm. Gi i chuyên môn
quy ho ch và ki n trúc đã đ a ra ki n ngh v i chính quy n sau khi B Xây d ng cho
phép đi u ch nh quy ho ch chi ti t cho phù h p v i đ xu t c a d án. Bài vi t này
không ch đ c p đ n m t d án nói riêng mà còn th o lu n v b n ch t pháp lý c a
vi c ra quy t đ nh ki m soát phát tri n đ i v i nh ng công trình có quy mô l n v trí
nh y c m.

1. B i c nh
N m 2007, Công ty Tài chính i n l c đ xu t d án xây d ng m i trung tâm tài chính
đi n l c trên c s h p nh t các th a đ t đang là tr s m t s c quan thu c T p đoàn
i n l c Vi t Nam EVN. ây là m t d án l n, phát tri n c ô đ t r ng 14’772m2 bên b
h G m có v trí thu n ti n giao thông, c nh quan đ p, giá tr th ng m i cao.
xu t
này đã đ c B Xây d ng: c quan thay m t Chính ph qu n lý quy ho ch khu v c h
G m Hà N i đ ng ý đi u ch nh quy ho ch chi ti t thông qua m t v n b n thông báo
s 200/2007/BXD.
Sau khi B Xây d ng đ ng ý đi u ch nh các ch tiêu quy ho ch, m t s chuyên gia đ u
ngành và hi p h i chuyên ngành nh H i Ki n trúc s , Hi p h i đô th , H i quy ho ch đã
th hi n nh ng lo ng i v nh ng tác đ ng t d án làm thay đ i c nh quan và tính cân đ i
v s d ng không gian t i khu v c đ c cho là nh y c m này. Nh ng ý ki n quan ng i
c a các chuyên gia t p trung vào hai khía c nh pháp lý và chuyên môn 1. M t s chuyên
gia cho r ng đi u ch nh ch tiêu quy ho ch chi ti t mà không thông qua nghiên c u t ng
th c quy ho ch chi ti t là trái v i lu t Xây d ng và các v n b n pháp quy2. V m t
chuyên môn: không gian H G m đã đ c xác đ nh trong quy ho ch hi n hành là u

tiên thoáng đãng b i cái đ p c a h G m là không gian m v i cây xanh m t n c và
h s s d ng đ t th p. Trong khi đó đ xu t xây d ng m i có m t đ xây d ng, h s s
d ng đ t, và chi u cao l n h n g n g p đôi so v i ch tiêu đ c B Xây d ng phê duy t
tr c đó. D án này đ xu t xây d ng công trình có c kh i tích và chi u cao l n h n
nhi u so v i y ban Nhân dân/H i đ ng Nhân dân thành ph
g n bên.
Bên c nh đó, nh ng ý ki n ng h t m t s chuyên gia B Xây d ng và ch đ u t
cho r ng d án c i t o làm đ p h n c nh quan hi n có, nâng cao hi u qu và giá tr s
d ng đ t t i t i trung tâm Hà N i. Công trình này s tr thành đi m nh n bên h G m
v i thi t k hi n đ i và tính th m m cao. D án tuy có v t quá các các ch tiêu quy
ho ch, nh ng là quy ho ch chi ti t đ c ban hành 11 n m v tr c v n c n c trên t m
1

Xem trên trang web: ,
/>2
Bài vi t không đ c p đ n nh ng ý ki n khác liên quan đ n khía c nh tài chính và s h u c a d án mà
ch gi i h n trong v n đ qu n lý quy ho ch và c nh quan.

1


nhìn c , có th không còn phù h p v i trình đ phát tri n hi n nay. Trong khi ch a có
quy ho ch chi ti t m i thay th , c n xem xét riêng bi t t ng d án và cho phép đi u ch nh
đ đáp ng nhu c u phát tri n.
D ng nh nh ng ý ki n ng h và ph n đ i đ u có c s và có lý. V y đi m m u ch t
c a v n đ này n m đâu?

2. Quy n l c tùy nghi trong quy ho ch và quy trình ra quy t
đ nh
a. Quy n l c tùy nghi trong h th ng quy ho ch

Trong n n kinh t th tr ng, không gian đ c s d ng ph n ánh tr t t c a v n (capital
order) hay còn g i là t b n. V n s đ v n i sinh l i cao nh t và không gian s đ c
khai thác v i m t đ cao nh t đây. Trung tâm các đô th l n , đ u m i giao thông, n i
có c nh quan thiên nhiên u đãi có th ti p c n đ c nhi u khách hàng và thu n ti n s
thu hút đ c nhi u v n đ u t nh t. Tuy nhiên, s t p trung quá m c c a v n s gây hi u
ng quá t i và làm gi m ch t l ng s ng hay gi m tính b n v ng c a nh ng khu v c này.
H th ng quy ho ch có nhi m v ki m soát s cân đ i gi a tr t t c a v n v i các tr t t
khác nh tr t t sinh thái; đ m b o gìn gi các y u t th m m , b o t n v n hóa truy n
th ng, thúc đ y công b ng xã h i thông qua cách th c s d ng không gian và cân đ i l i
ích l i ích tr c m t v i lâu dài.
Nh ng ng i làm quy ho ch đ u nh n th c đ c b n ch t quy ho ch là linh đ ng và có
tính t ng đ i. Quá trình ki m soát thông qua các ch tiêu kh ng ch có giá tr trong m t
giai đo n quy ho ch nh t đ nh b i chúng đ c xây d ng trên c s lu t pháp, nh n th c
c a xã h i, và trình đ c a chuyên gia trong t ng th i k . Bên c nh m t s y u t k
thu t có tính xác đ nh, nhìn chung các ch tiêu nh s t ng nhà, chi u cao, h s s d ng
đ t, và m t đ xây d ng đ c xác đ nh trên c s th c t và kinh nghi m chuyên môn.
Vi c ch ng minh c n kh ng ch chi u cao công trình trong m t ô quy ho ch hay t i m t
v trí xác đ nh là bao nhiêu (ví d 25m hay 50m) đ c xem xét trong t ng d án khi so
sánh nh h ng c a kh i tích, t m nhìn, và chi u cao đ xu t trong b i c nh không gian
có các công trình xung quanh. Quá trình đánh giá này tùy thu c nhi u vào quan đi m c a
chuyên gia và b i c nh th c t t i đ a ph ng. Vì v y, ng i đánh giá đ án quy ho ch
hay d án phát tri n có m t quy n l c nh t đ nh, g i là quy n ch n l a tùy nghi
(discretionary power).
Các h th ng quy ho ch các qu c gia có n n kinh t th tr ng đ u đ c xây d ng có
tính đ n đ c thù trên. Bên c nh nh ng quy đ nh khung, c th , ch t ch c a quy ho ch,
quá trình ki m soát phát tri n v n v n ph i trao quy n l c tùy nghi cho phép nh ng c
quan qu n lý v n d ng và đi u ch nh quy ho ch đáp ng nh ng nhu c u đ c thù và đ t
xu t. T i m i đ a ph ng hay m i qu c gia h th ng này s có nh ng m c đ linh đ ng
nh t đ nh đ quy ho ch có th đ c v n d ng vào cu c s ng. Hi u m t cách nôm na, các
ch tiêu quy ho ch có th th ng l ng đ c trong khuôn kh nh t đ nh.

Nhìn t h th ng, cách th c th c hi n quy n l c tùy nghi ph hu c vào đ c đi m pháp
lu t, l ch s hình thành và h th ng chính tr , hành chính, các qu c gia khác nhau thi t k
h th ng ki m soát phát tri n khác nhau. Ví d h th ng Pháp đ i di n cho tr ng phái
2


l c đ a (Continental Law) đ c xây d ng trên n n t ng quy ho ch đ t đai và quy ho ch
chuyên ngành ch t ch và t ng đ i chi ti t. Quy ho ch đ c nghiên c u b i các c
quan hành chính và thông qua t i các c quan quy n l c nh ng nói chung chúng ít b nh
h ng b i đ ng l i chính tr . Khi đ a vào th c hi n, chúng ít có tính linh đ ng và c
quan qu n lý th c thi c ng có ít quy n l c tùy nghi 3. Trong khi đó, quy ho ch c a các
n c Anglo-Saxon theo h th ng Thông lu t (Common Law) coi các đ án quy ho ch có
tính không b t bu c (non-binding). Quy ho ch là c s đ ra quy t đ nh ki m soát phát
tri n nh ng không b t bu c ph i theo m t cách c ng nh c. Vi c cho phép phát tri n hay
không thông qua vi c xem xét đánh giá t ng h p nh ng đ c, m t mà d án đó đem l i
cho khu v c và c ng đ ng 4. H th ng này có tính đa d ng và m m d o h n h th ng c a
Pháp và các n c l c đ a . Các quy t đ nh phát tri n b nh h ng nhi u h n b i đ ng
l i chính tr trong t ng H i đ ng Thành ph .
Tuy nhiên, dù cho h th ng ki m soát thi t k nh th nào thì m i h th ng đ u ph i d a
vào n ng l c chuyên môn c a các chuyên gia và trông vào tính công tâm c a nh ng
ng i đ i di n cho l i ích công c ng. B n thân h th ng c a Pháp c ng có nh ng ngo i
l cho phép đi u ch nh nh ng khu v c đã khoanh vùng c n c i t o và vùng phát tri n
nhanh.
đó, vi c th a thu n c ng có th ti n hành. Tuy nhiên, mô hình nào thì quy
ho ch c ng c n đi u ch nh. V n đ m u ch t v n là trao quy n l c tùy nghi này cho ai,
làm sao đ m b o c quan ho c cá nhân có quy n l c tùy nghi này không b l m d ng
trong n n kinh t th tr ng. ây là ‘bài toán’ c a h th ng ra quy t đ nh.
b. H th ng ra quy t đ nh trong n n kinh t th tr ng
Trong n n kinh t đa l i ích, h th ng ki m soát phát tri n ph i nhân danh l i ích công
c ng đ th c hi n nhi m v này. Có hai y u t đ đ m b o tính công tâm c a quy t đ nh

phát tri n: (1) trình t khách quan minh b ch khi th m đ nh và phê duy t các d án và (2)
đ tin c y c a c quan có th m quy n quy t đ nh . Thông th ng, c tri tin r ng H i
đ ng Thành ph (bao g m các đ i bi u dân c là c quan quy n l c đ c b u ra tr c
ti p) là công tâm, có th đ i di n cho h quy t đ nh các v n đ quan tr ng c a thành ph
m t cách công b ng. H i đ ng Thành ph có th y quy n cho c quan Hành chính c a
mình th c hi n quy n qu n lý. C quan hành chính có th tr c ti p ho c giao cho các c
quan chuyên môn tr c ti p gi i quy t các n i dung k thu t c a quy ho ch và phát tri n.
Tuy nhiên, nh ng quy t đ nh có nh h ng l n đ n l i ích công c ng H i đ ng Thành
ph gi l i quy n quy t đ nh.
T i các n c phát tri n, quy t ngh c a H i đ ng Thành ph đ a m t đ xu t phát tri n
hay m t ph ng án quy ho ch tr thành h p pháp (legitimacy). Khái ni m h p pháp
đ c hi u là quy t đ nh đó đ c ban hành b i c quan có đ th m quy n quy t đ nh v n
đ trên c s đ ng thu n.
ây là n i dung quan tr ng b i quy ho ch có th h n ch
quy n phát tri n c a các ch s d ng đ t và tác đ ng t i nh ng đ i t ng mà h không t

Xem thêm ‘Khái quát b lu t quy ho ch đô th c ng hòa Pháp’ c a Jacqueline Morrand-Deviller, xu t b n
l n th 5, D án đào t o chuyên ngành đô th xu t b n n m 2007 (b n ti ng Vi t).
4
Xem thêm ‘Ki m soát phát tri n: đ tin c y và tính tùy nghi châu Âu, Hoa K và H ng Công’ c a
Philip Booth, , nhà xu t b n UCL, 1996 (b ng ti ng Anh: Development control: certainty and discretion in
Europe, America, and Hong Kong).

3

3


lên ti ng b o v mình. Tính đ ng thu n và th t c minh b ch làm cho quy t đ nh đó tr
nên h p pháp.

Bên c nh tính minh b ch và nguyên t c đ ng thu n, h th ng ra quy t đ nh ph i khai thác
đ c ch t xám c a chuyên gia đ n t nhi u t ch c khác nhau. Có ba nhóm chuyên gia
bao g m (1) t v n c a ch đ u t ; (2) chuyên gia t vn c a c quan qu n lý hành
chính (giúp vi c th ng xuyên cho H i đ ng ho c Chính quy n thành ph ); và (3) các
chuyên gia trong các h i ngh nghi p, t ch c xã h i. B n thân chuyên gia c ng không
t đ m b o r ng h không thiên v do ph i làm vi c cho ch đ u t nên vi c s d ng các
chuyên gia này ph i đ m b o h đ c đ c l p v m t l i ích khi th m đ nh và cho ý ki n.
Ví d c ch ph n bi n đ c l p đòi h i bên ph n bi n không l thu c vào bên có d án và
bên qu n lý nhà n c đ c l p v l i ích v i bên t v n cho ch đ u t . H i đ ng Thành
ph ch quy t đ nh sau khi đã tham v n và nghe ý ki n trình bày c a các chuyên gia đ n
t ít nh t hai ho c c ba nhóm này.
c. H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam
H th ng ki m soát phát tri n c a Vi t Nam chuy n đ i t h th ng quy ho ch c a n n
kinh t bao c p . H th ng quy ho ch c ch y u làm nhi m v phân b và phân k
ngu n l c phát tri n trong đi u ki n khi tài nguyên đ t đai và các ngu n l c tài chính ch
y u n m trong tay Nhà n c. Vi c qu n lý c p phép xây d ng Hà N i (hay các đô th
khác) tr c i M i mang tính k thu t ch không gi i bài tóan xung đ t l i ích gi a các
nhà phát tri n. Ví d các d án đ c xem xét có phù h p v i yêu c u k thu t và u tiên
không. Có th nói h th ng các đ án quy ho ch không gian đ c t ch c theo mô hình
c a Liên Xô tr c đây có ph n gi ng v i mô hình c a Pháp b i tính ch t ch trong các
quy đ nh và m c đ chi ti t cao. Do đó, quá trình c p phép xây d ng là s xác nh n c a
c quan qu n lý Nhà n c v m t đ xu t phát tri n đã phù h p v i quy ho ch đ c phê
duy t. C p qu n lý có ít quy n l c tùy nghi nh giai đo n sau này.
B c sang n n kinh t th tr ng, vi c h n ch quy n phát tri n và gi i quy t xung đ t l i
ích tr nên c th và c p bách. H th ng c p phép quy ho ch và c p phép xây d ng ra
đ i đáp ng đòi h i th c ti n c a đ i s ng, đ c bi t là c p phép xây d ng nhà riêng l .
Tuy nhiên, do k th a t h th ng quy ho ch c , vi c c p quy n phát tri n này v n mang
tính k thu t khi quá trình xem xét và ra quyt đ nh v n ch y u n m trong ph m vi
‘quy n l c’ c a các chuyên gia. H i đ ng Ki n trúc Quy ho ch ( Hà N i hay thành ph
H Chí Minh) có đ c thành l p song ch a đ c t ch c nh m t c quan th c s đ c

l p kh i S Quy ho ch Ki n Trúc. Ví d vi c đ c thành viên này v n do S đ xu t;
các cá nhân đ c b nhi m vào H i đ ng ho t đ ng không th ng xuyên hay chuyên
trách. Trong khi đó, S Quy ho ch Ki n trúc v n là c quan ch qu n c a các đ n v t
v n s n xu t và đ ng th i th m đ nh các s n ph m do chính các đ n v này l p ra. V
b n ch t, quy trình ki m soát phát tri n hi n nay v n ch a đ c thi t k đ đ m b o tính
minh b ch và công tâm khi gi i bài toán đa l i ích trong phát tri n.

3. Tr l i d án c a EVN
C n c theo Lu t xây d ng có hi u l c n m 2004, UBND thành ph Hà N i đ c phân
c p đ ki m sóat phát tri n các d án trên đ a bàn Hà N i. N u nh có d án phát tri n
đ ngh đ c xây ‘v t ch tiêu’ quy đ nh, S Quy ho ch Ki n trúc là c quan t ch c
4


th a thu n. Th a thu n đây v th c ch t là xem xét đi u ch nh c c b quy ho ch chi
ti t trên c s yêu c u c a ch đ u t . Tuy nhiên, t i Hà N i, quy ho ch chi ti t t i trung
tâm chính tr Ba ình, h Tây và trung tâm thành ph quanh khu v c h G m t ng
đ c Trung ng tr c ti p phê duy t.
i v i khu v c h G m, Trung ng đ c hi u
là B Xây d ng. Vi c th a thu n quy ho ch, theo nguyên t c c quan duy t thì đi u
ch nh nên d án c a EVN xin th a thu n quy ho ch là th a thu n v i nhóm chuyên gia
đ i di n cho B Xây d ng.
N u coi quá trình th a thu n quy ho ch Hà N i là h p l , đúng lu t thì vi c ch đ u t
xin đ c th a thu n đi u ch nh quy ho ch chi ti t v i B Xây d ng c ng không sai. Lý
do là Lu t Xây d ng c ng không quy đ nh rõ ràng v n đ th a thu n quy ho ch này
nh ng vi c này các đô th v n làm . N u coi vi c đi u ch nh quy ho ch chi ti t là m t
công vi c chuyên môn có tính k thu t thì có v nh v m t pháp lý là đúng: đúng th m
quy n và không sai quy đ nh b i vi c làm này ch a có trình t th t c rõ ràng c n c theo
lu t.
Tuy nhiên, t i sao các chuyên gia quy ho ch v n th y mình có lý khi k i n ngh và

lên ti ng nh v y?
N u c n c vào n i dung phân tích trên có th th y r ng h th ng ki m soát quy ho ch
c a chúng ta còn t n t i hai v n đ .
Th nh t, đó là v n đ h th ng đ quy ho ch th c hi n quy n l c tùy nghi. Quy
ho ch Vi t Nam, c th là Hà N i đ c xây d ng theo mô hình ‘c ng’ v i gi đ nh là
các chuyên gia xây d ng lên quy ho ch không thiên v . Vi c ki m soát phát tri n thông
qua c p phép c ng ch là xác nh n s phù h p v i quy ho ch hay không. ây là mô hình
ki m soát quy ho ch trong ki u hành chính theo mô hình Pháp. Tuy nhiên do th c ti n
các đ án có tính kh thi còn th p, ch t l ng c a quy ho ch ch a cao trong b i c nh
phát tri n nhanh nên chúng ta đang áp d ng quy trình th a thu n qu y ho ch. Áp d ng
th a thu n quy ho ch ph đ nh tính b t bu c c a quy đ nh ki m soát trong quy ho ch chi
ti t, t c là s d ng mô hình Anh qu c.
Tuy nhiên, vi c áp d ng c ch th a thu n quy ho ch theo mô hình Anh qu c d a trên
n n t ng th a thu n chính tr . M i d án l n hay nh y c m đ c đ a ra m x , xem xét
l i h i m t cách riêng bi t t i H i đ ng Thành ph ho c H i đ ng c p Qu n. Vi c xem
xét đánh giá này mang tính chính trvà chuyên gia ch đóng vai t v n cho H i đ ng.
Trong khi đó, tr các d án có quy mô r t l n, Vi t Nam ch a áp d ng mô hình này và
quá trình đánh giá mang tính chuyên môn. Nh y,
v quy n l c tùy nghi c a c quan
qu n lý quy ho ch tr nên m nh h n b i không ch u s ki m soát c a H i đ ng đ i di n
cho các nhóm l i ích đa chi u. T i Hà N i, cùng t i ngã t Phan B i Châu và Lý Th ng
Ki t, d án Pacific Place th a thu n đ c xây 18 t ng (v t ch tiêu chi u cao và h s s
d ng đ t) còn d án c i t o khách s n Sài Gòn ngay phía đ i di n thì không. T t nhiên,
c quan qu n lý có đ lý l đ cho đ i t ng này và không cho đ i t ng khác. Tuy
nhiên, đây là đi u mà các ki n trúc s lo ng i khi d án EVN xin đ c th a thu n thì 11
d án khác đang x p hàng đ rào h G m (theo cách nói c a Ki n trúc s Hoàng Thúc
Hào) li u có đ c n a không? V n đ v n là c ch th a thu n trong mô hình ‘v
Pháp, ru t Anh’.

5

Th hai, đó là v n đ quá trình ra quy t đ nh hay còn g i là ‘lu t v th t c’. Công
trình l n trung tâm đ c coi là di s n c a thành ph (theo cách nói c a KTS Nguy n
T n V n, Ch t ch H i KTS Vi t Nam) thì vi c xem xét thay đ i quy ho ch c n ph i
công khai, minh b ch b i đây là tài s n chung c a nhân dân. S quan ng i c a 800 Ki n
trúc s ( theo l i c a KTS Lê V n Lân, ch t ch H i Quy ho ch thành ph Hà N i) là có
c s b i các chuyên gia này lo ngi v tính công tâm c a quá trình ra quy t đ nh.
đ m b o c n c h p pháp và đ ng thu n thì có l ch H i đ ng nhân dân thành ph ra
quy t ngh v i trình t xem xét có đ trình bày và ph n bi n công khai các v n đ quan
ng i c a t v n (ch đ u t ), c quan qu n lý (Trung ng và Hà N i) , và các H i ngh
nghi p m i đáp ng đ c các yêu c u đó.

4. K t lu n
Hi n gi ch a có quy t đ nh cu i cùng nên các H i ngh nghi p v n còn c h i đ đ a ra
ý ki n ph n bi n tâm huy t cho nh ng đ xu t c i t o khu v c h G m. UBND và
H i đ ng nhân dân thành ph Hà N i v n còn c h i đ l ng nghe và đánh giá. M t khi
d án đ c xây r i thì n u có sai c ng là quá mu n.
Bài vi t này không nh m phê phán m t cá nhân hay m t c quan nào nh ng nêu lên v n
đ c a h th ng quy ho ch và ra quy t đ nh ki m soát phát tri n hi n nay.
đ mb o
đ c quy n l c tùy nghi tr nên h p pháp và đ ng thu n, vi c xem xét các d án phát
tri n quy mô l n và nh y c m các qu c gia phát tri n đ u đ c ti n hành c quan
quy n l c đ i di n cho c tri trong khu v c đó.
V lâu dài, h th ng quy ho ch và ki m soát phát tri n Vi t Nam n u áp d ng mô hình
c ng hay m m thì c ng theo cho đ y đ , b i s v n d ng gi a hai mô hình đ l i nh ng
l h ng v th m quy n và trình t mà d án EVN là m t ví d . D án này n u đ c xem
xét theo trình t đ y đ ch a ch c đã ph i thay đ i, b i nó c ng có nh ng giá tr nh t
đ nh. Tuy nhiên, n u quá trình ra quy t đ nh th a mãn tính pháp lý và đ ng thu n, chính
nh ng ng i phê duy t d án s đ c b o v tr c công chúng và ch đ u t đ c b o

đ m quy n l i c a mình.
Mong r ng các c quan qu n lý nhà n c thành ph Hà N i và B Xây d ng s gi i
quy t th u đáo d án này. T đây, chúng ta s hòan thi n h th ng quy ho ch và ki m
soát phát tri n đ m b o c tính h p pháp và đ ng thu n trong xã h i dân s đa l i ích c a
n n kinh t th tr ng.
London, 13/12/07

6