Phải chăng chỉ có đen và trắng

Phải chăng chỉ có đen và trắng?
Nguyễn Ngọc Hiếu, NCS Đại học tổng hợp London (UCL)
Vấn đề quản lý sử dụng đất, xây dựng và sở hữu nhà và các quyền liên quan đến bất
động sản của Việt Nam thường xem xét một công trình hoặc một tài sản là hợp pháp
hoặc không hợp pháp, có đủ ‘giấy’ các loại hay không. Tuy nhiên, trên thực tế, chế độ
sử dụng và các quyền tài sản liên quan có tính liên tục, đa dạng và linh hoạt trong
thực hiện quyền cũng như xử lý vi phạm. Một khuôn khổ pháp lý chỉ có ‘đen và trắng’
có mang lại kết quả như mong muốn hay những lựa chọn khác? Bài viết này nhằm
đóng góp vào dự thảo Luật đăng ký bất động sản đang được soạn thảo hiện nay.

1. Quá trình chuyển đổi
Quản lý ‘chính thống’ một tài sản là bất động sản (bao gồm cả đất đai và công trình) trải
qua một quá trình từ việc hình thành tài sản, xác lập sở hữu và chứng thực sang nhượng.
Việc hình thành tài sản (hình thành thửa đất và xây dựng công trình) được coi là có căn
cứ pháp lý khi người thực hiện có đầy đủ quyền sử dụng (giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất), quyền phát triển (giấy phép xây dựng) và thực hiện các quyền đó đúng với yêu cầu
của cơ quan có thẩm quyền (kiểm tra thực hiện). Thực hiện những quyền này có liên
quan trực tiếp đến lợi ích công cộng thuộc phạm vi giải quyết của các cơ quan hành
chính. Trong khi đó, việc xác lập sở hữu là quá trình không làm biến đổi không gian và
hành vi sử dụng tài sản. Về thực chất nó phục vụ cho các hành vi dân sự tương lai như
cầm cố, sang nhượng, thế chấp hoặc thực hiện các quyền phát triển tiếp theo. Người xem
xét chỉ căn cứ trên sự tuân thủ các yêu cầu hành chính, các nghĩa vụ thực hiện để xác
nhận cơ sở pháp lý của chủ thể với quyền tương lai của họ. Tuy nhiên, công việc này bao
hàm nghĩa vụ đối với Nhà nước nói chung, chính quyền địa phương và đối với phía bên
kia trong các giao dịch về tài sản.
Tuy nhiên, tại các nước đang phát triển và đặc biệt là những nước có nền kinh tế chuyển
đổi như Việt Nam, không phải bất động sản nào cũng được quản lý chính thống như vậy.
Sự biến đổi liên tục của các thể chế, từ phong kiến sang thuộc địa; kinh tế bao cấp rồi
kinh tế thị trường làm cho bất động sản hình thành, xóa bỏ, rồi lại tái tạo, điều chỉnh trên
những ranh giới mới, cơ sở kinh tế và pháp lý mới. Một khuôn khổ thể chế thời bao cấp
mặc dù được chỉnh sửa liên tục nhưng vẫn không theo kịp sự vận động liên tục của thực

tiễn xã hội. Kết quả là rất nhiều tài sản, công trình, đất đai được hình thành thực tế nhưng
không hề tương xứng với những quyền được các loại ‘giấy’ bảo hộ. Tuy nhiên, những
người sử dụng tài sản vẫn thực hiện tất cả những quyền nằm trong giới hạn của thị
trường, nhận thức và của sự giám sát từ cơ quan nhà nước, của công chúng mà không chỉ
căn cứ vào những gì quy định trên ‘giấy’.

1


Trải qua một quá trình lịch sử, quyền tài sản mang tính tư hữu có một thời bị coi là ‘kỳ
thị’. Chế độ phong kiến xác lập những ranh giới công, tư, tín ngưỡng và tài sản riêng dựa
trên nền tảng kinh tế nông nghiệp và thể chế phong kiến. Sự phân biệt công, tư có tính
hợp lý đến cộng đồng phù hợp với khả năng giám sát lợi ích công cộng trong phạm vi
cộng đồng đó. Trong khi đó, khu vực đô thị đòi hỏi một chế độ công tư phù hợp hơn do
tính biến động, tập trung và linh hoạt trong sử dụng tài sản ở đô thị. Hệ thống đăng ký và
quản lý đất đai (và bất động sản) kiểu thuộc địa được áp dụng ở Việt Nam thể hiện được
tính rạch ròi của công, tư ở đô thị với sự hình thành, xác lập và chứng thực có tính liên
tục, đáp ứng những đòi hỏi đó. Tuy nhiên, sự rành rọt về thủ tục này có những hạn chế
bởi chúng chỉ phù hợp cho những tài sản hình thành chính thức, chuẩn tắc và bỏ ra ngòai
lề những người dân bản xứ thu nhập thấp, những cộng đồng lao động nghèo ở đô thị. Nền
kinh tế bao cấp nhấn mạnh công hữu, xóa bỏ ranh giới rành rọt của chế độ thuộc địa về
các quyền tài sản và thậm chí cả một phần hệ thống đăng ký sang nhượng tài sản. Những
nhược điểm của sở hữu tài sản tư nhân được đề cao đã dẫn đến những chối bỏ cả hệ
thống quản lý tài sản sau giải phóng miền Bắc và miền Nam. Chế độ kinh tế xã hội chủ
nghĩa coi đất đai là tài sản chung với mong muốn tất cả mọi người đều có thể tiếp cận đến
chỗ ở và tư liệu sản xuất.
Tuy nhiên thực tiễn khác xa những gì mong muốn. Bộ máy quan liêu bao cấp không đủ
sức cai quản và phân bổ nguồn lực công cộng đó cho những nhu cầu tập trung cao và
luôn biến động ở đô thị. Cuộc ‘chiến tranh nhà cửa’ đã trở thành từ vựng thời bao cấp
mới thể hiện một phần tính khốc liệt và cạnh tranh của cán bộ công nhân viên trong việc

tiếp cận đến nhà ở. Nhà ở là ‘chỗ để ở’ chứ chưa phải là tài sản xét trong góc độ kinh tế
thị trường. Việc bình quân đầu người về nhà ở giảm dần trong thời kỳ bao cấp và đầu đổi
mới1 mới chỉ nói lên một phần sự suy giảm động lực tăng trưởng bởi ẩn chứa đằng sau đó
là những bất cập trong phân bổ nhà ở, sự xuống cấp về chất lượng công trình và mất cân
đối nghiêm trọng về tài chính của các cơ quan quản lý nhà ở.

2. Khu vực thứ ba
Sự hình thành khu vực ‘thứ ba’ hay còn gọi là khu vực không chính thức chỉ mới được
quan tâm gần đây. Thời kỳ bao cấp chúng ta tương đối thành công trong kiểm sóat phát
triển đô thị do hệ thống đăng ký hộ khẩu gắn liền với chế độ phân phối hiện vật phi tiền
tệ như thực phẩm, dịch vụ xã hội như giáo dục, y tế, v.v.. Nhưng đối với chỗ ở và nhà ở
thì việc kiểm soát chỉ thành công bề nổi do hệ thống kiểm soát vật liệu xây dựng. Nơi ở,
điều kiện ở, sự điều chỉnh với những biến động về nhu cầu, và vấn đề công bằng trên
thực tế dần tuột khỏi phạm vi kiểm soát. Khu vực thứ ba hình thành như một tất yếu của
nhu cầu tồn tại và phát triển trước giai đoạn đổi mới với nền kinh tế thị trường. Sự gặm
nhấm những chung cư, chia tách đất đai hợp tác xã, cơ quan xí nghiệp, lấn chiếm đất
trống ven sông hồ, ven đê và chuyển đổi môi trường sống của làng xóm ven đô dường
như đều nằm ngòai ‘kế hoạch’ của thành phố. Cho đến đầu thời kỳ đổi mới, sự biến đổi
mới được quan tâm hơn do sự kết quả trực quan của suy giảm hiệu lực của kiểm sóat. Khi
việc bán vật liệu xây dựng cho ai không còn quan trọng thì cơ hội mở ra đối với bất cứ ai
muốn xây dựng. Hệ thống kiểm soát tinh vi gián tiếp không còn phát huy tác dụng.
Sự xuất hiện của khu vực thứ ba làm cho các loại hình bất động sản trở nên đa dạng. Có
thể tạm chia ra làm sáu loại như sau (xem Hình 12):
2


1. Loại thứ nhất có thể kể đến những lều quán mọc trên vỉa hè, những căn nhà xây
trên đường đi của các ngõ ngách; nhà cửa xây trên đất nông nghiệp mới được chia
và các đối tượng nhảy dù ngoài đê, ven đường quốc lộ hay đất hình thành do mới
lấp ao hồ, xây dựng trên kênh rạch vi phạm quy hoạch đô thị. Đây là những loại

hình có tính pháp lý thấp nhất, hòan tòan không có căn cứ pháp lý khi hình thành
nhưng tồn tại do hoạt động kém hiệu lực của chính quyền. Người sở hữu tài sản
này thực tế không có quyền hợp pháp đối với tài sản trừ quyền được ở khi chưa có
giải tỏa.
2. Loại thứ hai là những hành vi lấn chiếm, sử dụng trái phép như trên nhưng đã tồn
tại một thời gian lâu hơn (có thể trước năm 1993 hoặc trước 2004). Phần lớn
những tài sản này đã có tính ổn định trong sử dụng và chưa nằm vào trong kế
hoạch giải tỏa của thành phố. Loại tài sản này có gía trị pháp lý cao hơn do khả
năng tồn tại cao khi được hợp thức hóa. Loại này tồn tại được có thể vừa do làm
ngơ, vừa do hoạt động kém hiệu lực. Tuy nhiên, người chủ sử dụng tài sản có
quyền ở và quyền được hỗ trợ nhất định khi giải tỏa.
3. Loại thứ ba là các tài sản đã được hợp thức hóa về mặt đất đai, không sai phạm
quy hoạch chung về phân loại sử dụng đất nhưng đã hòan tòan không có giấy
phép khi phát triển, như xây mới, cơi nới, mở rộng, thay đổi mục đích sử dụng, sự
phân chia thành những khỏanh đất nhỏ hơn nhưng chưa được phép, v.v.. Vi phạm
tồn tại do thể chế và bộ máy hoạt động không hiệu quả. Những loại tài sản này
đối với thị trường được hiểu ngầm là đã có cơ sở pháp lý tồn tại. Nhiều đối tượng
thậm chí ít quan tâm đến những sai khác trong giấy tờ và hiện trạng do đất đai
cùng của một chủ lớn, hay công trình trên đất hòan tòan không có giấy phép xây
dựng mà giá trao đổi mà vẫn sẵn sàng mua đi bán lại.
4. Loại thứ tư là các công trình được hình thành có những sai phạm về xây dựng và
cơi nới, mở rộng. Loại này về mặt giấy tờ tương đối hòan chỉnh. Tuy nhiên giữa
thực tế và giấy tờ có những sai khác nhất định. Đối với thị trường, đây là loại tài
sản gần như hòan chỉnh về giấy tờ.
5. Loại thứ năm là các tài sản đã được hình thành trên đất thuê hoặc bản thân tài sản
ở dạng không thể phân chia của một công trình khác. Có thể kể những tài sản
được xây trên đất thuê dài hạn (20 – 70 năm); các căn hộ cho thuê không xác định
thời điểm hết hạn. Những loại này không gặp vướng mắc gì về thủ tục hành chính
về hình thành tài sản, chỉ có ràng buộc về nghĩa vụ tài chính với chủ sở hữu công
trình chung, chủ sử dụng đất có công trình.

6. Loại cuối cùng là những tài sản xây dựng trên đất hợp pháp, có đầy đủ quyền phát
triển, và có giấy tờ xác nhận sở hữu tương ứng với hiện trạng sử dụng.
Trục tung của hình vẽ miêu tả sự khác biệt về quyền năng pháp lý giữa các loại hình bất
động sản khác nhau. Mức độ tăng dần của các nhóm quyền tài sản từ 1 đến 6 có nghĩa
người sở hữu tài sản ở nhóm 6 sẽ có đầy đủ quyền năng pháp lý để khai thác giá trị kinh
tế có thể có của bất động sản, ví dụ quyền phát triển thành các công trình thương mại,
quyền sang nhượng, cho thuê lại, hoặc khai thác mà không phải trả phí thuê đất, thuế tài

3


sản, v.v. Như vậy, nhóm 1, 2 gần như không có quyền năng pháp lý nào và mức độ này
tăng dần cho đến nhóm 6 có gần đủ mọi khả năng khai thác giá trị kinh tế của bất động
sản và mức độ an toàn về mặt pháp lý.

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

1

2

3

4

5

6

Hình 1 Những loại bất động sản với giá trị pháp lý khác nhau, quyền sử dụng khác nhau

Sự tồn tại kéo dài của các loại hình không chính thức ở đô thị là hiện tượng có thể giải
thích dưới nhiều góc độ. Những nguyên nhân khách quan như cơ chế, bối cảnh, khó khăn
chung là những nguyên nhân dễ dàng sử dụng để lý giải. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng có
những lý do chủ quan bởi nó liên quan đến quyền lợi của nhiều chủ thể khác nhau. Thử
điểm qua một số nguyên nhân như sau:


Thứ nhất, chi phí để đi hợp thức đối với người có tài sản bao gồm cả thời gian và tiền
bạc. Bản thân chi phí để hợp thức hóa những tài sản như vậy không nhỏ. Hơn nữa,
vấn đề còn ở chỗ không chỉ chi phí bao nhiêu, mà là mức độ không chắc chắn của
người muốn hòan thành thủ tục đó là mất bao nhiêu thời gian, bao nhiêu tiền bạc và
phải đi con đường nào. Tại Hà nội, mỗi lần ‘ra quân’ và ‘đẩy mạnh’, các hộ dân lại
được phát một tờ kê khai nhà đất. Đến cuối năm, những hộ thực sự đã ‘vận động tích
cực’ lọt vào danh sách để ‘cơ quan’ hoàn thành kế hoạch. Vài năm sau, tất cả các hộ
chưa được cấp lại được phát một tờ kê khai mới, với hứa hẹn sẽ được giải quyết cấp
sổ đỏ sớm. Tương tự như vậy, chỉ có một số ít những ai may mắn được cấp giấy đỏ
vào cuối năm, khi mà ‘cấp trên’ thúc bách địa phương hòan thành kế hoạch đề ra. Đó
là chưa kể đến cả đống hồ sơ đã ký theo kiểu hòan thành kế hoạch nhưng không được
chuyển đến đích chỉ vì chủ hộ chưa chịu khó ‘vận động’3. Độ bất định liên quan đến

tính minh bạch của hệ thống đăng ký và xác lập sở hữu tài sản làm cho một bộ phận
đáng kể những tài sản này vẫn nằm ở phạm vi ‘chưa hợp thức hóa’.



Thứ hai là vấn đề lợi ích mang lại khi được hợp thức hóa4. Lợi ích này chỉ là lý thuyết
bởi nó chỉ trở thành hiện thực khi người có tài sản sử dụng một số quyền nhất định
đối với tài sản đó như cầm cố, thế chấp, sang nhượng, thừa kế, phát triển (xây mới,
cải tạo). Nếu như không có thay đổi gì thì người không hợp thức hóa còn được lợi vì
tránh phải nộp hoặc có thể chậm nộp được thuế sử dụng đất. Tuy nhiên, một số lợi ích
4


đem đi kèm với các quyền phát triển lại được xem xét bằng một thứ ‘trade-off’ khác,
bởi vì ‘giá’ của việc vi phạm và không thực hiện yêu cầu quy hoạch, nghĩa vụ tài
chính lại được so sánh với ‘giá’ của việc hợp thức hóa, đi con đường chính tắc. Nếu
bộ máy cưỡng chế kém hiệu lực thì cũng có nghĩa là chi phí giao dịch của hoạt động
cưỡng chế cao. Điều này đồng nghĩa với việc những vi phạm có ‘chi phí giao dịch’
thấp hơn một mức tối thiểu sẽ không bị cưỡng chế hoặc ngược lại, nếu ‘giá’ của
người có tài sản vi phạm trả cao hơn chi phí của cưỡng chế thì vi phạm đó được tồn
tại. So sánh giữa ‘giá’ này với ‘giá’ hợp thức sẽ cho kết quả lựa chọn của người dân.


Thứ ba, bản thân người có tài sản cũng không hòan tòan hào hứng với việc đăng ký
rành rọt. Những tài sản có nguồn gốc chứng minh không nhiều. Có một số lượng lớn
bất động sản có được gắn với quyền lực, hoặc các hoạt động kinh tế mang tính nhạy
cảm rất khó chứng minh và người chủ của nó không muốn công khai. Bản thân những
người có tài sản ở Hà Nội chắc chưa quên thời ‘chiến dịch Z305’ những năm đầu thập
kỷ 80. Gần đây, chúng ta thấy Hà Nội chưa thành công trong đấu giá quyền sử dụng
đất. Có thể giải thích một nguyên nhân là người có tiềm năng tham gia đấu giá không

muốn công khai tên tuổi, đặc biệt là các quan chức6. Bên cạnh đó, đăng ký có lợi cho
giao dịch vay mượn, cầm cố nhưng cũng công khai cho nghĩa vụ thuế thu nhập và các
nghĩa vụ tài chính liên quan. Chính vì vậy, không phải ai cũng muốn tham gia hoặc
đẩy nhanh quá trình chuẩn mực hóa các đăng ký giao dịch về tài sản.



Thứ tư, nhận thức về vấn đề quản lý nhà nước có thể nói vẫn mang tính hành chính.
Tư tưởng ban phát và tính chất quyền lực một chiều của quan hệ Nhà nước và công
dân vẫn tồn tại không chỉ trên các văn bản. Những tàn dư của thời kỳ đất, cấp nhà
không qua đấu giá, không căn cứ giá thị trường làm cho quan hệ hành chính trở nên
một nguồn lợi. Các cơ quan hành chính (bộ, ngành) được kiêm cả trách nhiệm trình
các dự án luật và lập quy làm cho họ có điều kiện níu giữ quyền lực đi kèm với lợi
ích. Tài sản công được ưu đãi, nhưng được quản lý kém hiệu quả làm cho những
người sử dụng hoặc có khả năng tác động núp bóng để kinh doanh có lợi hơn. Kết
quả thanh tra về sử dụng tài sản công trên địa bàn Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh
cho thấy hầu hết có sai phạm và yêu cầu truy thu tài chính. Sự thay đổi là khó diễn ra
nếu không có sức ép đủ lớn.



Thứ năm, giữa thị trường và hệ thống hành chính tồn tại những khoảng cách. Căn cứ
để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc cấp quyền phát triển nói chung quy
về hai loại: hợp pháp, được phép và không hợp pháp, không được phép. Sự rành rọt
này dẫn tới nhiều tình huống ‘không chạy’ trên thực tế. Sự khó khăn để tiếp cận hệ
thống hành chính góp phần thúc đẩy giao dịch ngầm. Ngòai ra, nhận thức về lợi ích
của việc tạo điều kiện cho giao dịch thuận lợi với chi phí thấp chưa được làm rõ7. Bản
thân khái niệm ‘kiểm soát’ hiện nay cũng chưa rõ ràng. Cần làm rõ vai trò của Nhà
nước như giám sát hay là hỗ trợ; định hướng hay phục vụ, v. v.. cho người có bất
động sản xác lập quyền. Hiện cũng chưa có chính sách khuyến khích công khai hóa

giao dịch bất động sản.



Thứ sáu, đơn giản là vì xã hội luôn tồn tại những đối tượng, nhóm cư dân có thu nhập
thấp phù hợp với loại hình bất động sản ‘không chính thức’. Thông thường họ là
người mới nhập cư, sinh viên trụ lại thành phố, những người lao động mùa vụ. Thị
5


trường nhà ở cho những đối tượng này phải đáp ứng với chi phí tài chính tương xứng,
và dĩ nhiên những bất động sản ở khu vực thứ ba phù hợp với những đối tượng như
vậy. Sự tồn tại của chính sách nhà ở thu nhập thấp có thể thu hẹp khu vực thứ ba, tuy
nhiên, đây không phải là vấn đề thời gian, mà là cách thức tiếp cận bởi khu vực này
không thể triệt tiêu mà chỉ có thể hạn chế.
Rõ ràng là giữa quyền, giấy và thực tiễn có khoảng cách. Quyền liên quan đến bất động
sản thì rộng và thường nằm ở ‘thời tương lai’. Giấy đặt ra nhằm thể chế hóa các quyền
đó. Trong khi thực tiễn chỉ một số giao dịch và một số quyền thực hiện. Mối quan hệ này
thể hiện qua sơ đồ Venn trong Hình 2 như sau:

Giấy
(1)

Khu
vực
chính thức,
có đủ cơ sở
pháp lý và
thực tiễn

Quyền
(3)
Khu vực thứ
ba, không có
đủ cơ sở
pháp lý

Thực
tiễn ( 2)

Hình 2. Sơ đồ Venn trong mối quan hệ quyền-giấy và thực tiễn

Sơ đồ Venn miêu tả bất động sản đã có đầy đủ giấy tờ pháp lý (1) không phải lúc nào
cũng được sử dụng tối đa các quyền năng trên thực tiễn. Vì vậy chỉ có khoảng chồng giữa
hai cơ sở thực tiễn và cơ sở pháp lý mô tả thực tế sử dụng của các bất động sản đó (1 hợp
với 2). Khu vực thứ ba là những bất động sản chỉ có (2) mà không có (1). Những quyền
năng cả thực tiễn, được pháp lý công nhận và mang tính tương lai (3) bao trùm lên cả 1
và (2) mô tả tính linh hoạt trong quyền năng sử dụng của bất động sản.

3. Sự lựa chọn nào cho tương lai?
Quá trình hợp thức hóa bất động sản đang được trao đổi gần đây đang tiến đến một mục
tiêu là hợp thức hết các loại bất động sản. Những cố gắng của Nhà nước trong việc cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận đăng ký bất động sản đối với thị
trường nói chung và với khu vực thứ ba này là hợp thức hóa và đưa các tài sản này vào
diện xem xét, hoặc là cấp hoặc là không. Quá trình này có thể được mô tả như hình sau:

6


Quyền đối với tài sản

10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

1

2

3

4

5

6

Hình 3 Mô hình lý tưởng hợp thức hóa bất động sản bằng việc cấp giấy chứng nhận cho tòan bộ bất
động sản

Mô hình ở hình 3 mô tả quá trình bổ sung giấy tờ pháp lý cho các loại bất động sản ở
nhóm 2, 3 và 4 để chúng có các quyền năng pháp lý giống như các bất động sản ở nhóm
6. Quá trình thanh lọc này khi tiến hành triệt để sẽ chỉ còn lại hai loại bất động sản: hợp

pháp và không hợp pháp. Người được cấp giấy hợp pháp coi như đương nhiên có đầy đủ
các quyền phát triển (trừ những hạn chế của quy hoạch). Giao dịch của họ sẽ thuận lợi
hơn rất nhiều và đặc biệt là Nhà nước sẽ thu được thuế sử dụng đất, thuế sang nhượng khi
tiến hành các giao dịch tiếp theo hoặc khi tài sản đó đem cho thuê.
Tuy nhiên, hệ thống thị trường không hòan hảo như mong muốn, hoặc chí ít quá trình
hợp thức hóa không diễn ra một sớm một chiều. Từ chủ trương cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất năm 1994 theo Nghị định 60CP, chỉ ‘mới có’ 11 năm trôi qua. Tỉ lệ
cấp giấy ở các đô thị cũng mới đạt có 48,8%8 tổng số hộ có đủ điều kiện được cấp. Thanh
tra Chính phủ làm việc ở Hà Nội cũng đã nhấn mạnh con số 80% giấy chứng nhận được
cấp chỉ là 80% số đăng ký làm hồ sơ, chứ thực ra mới thực hiện được có 42% số thửa đất
thực tế cần cấp tính đến tháng 8/2005. Trong khi đó, các thửa đất, bất động sản vẫn liên
tục biến động9. Thực tế tâm lý nhiều chủ các bất động sản đã có giấy đỏ sẽ không tiếp tục
cập nhật quyền sử dụng nữa khi họ tiếp tục chuyển nhượng. Rất có thể các bất động sản
đó đã thay đổi về quyền sử dụng, thay đổi hình thức nhưng không cập nhật với cơ quan
quản lý vì đã có đủ điều kiện thuận lợi giao dịch trên thị trường. Bên cạnh đó, đô thị luôn
mở rộng, vận động về hình thức và chủ sử dụng. Khó có thể nói rằng bộ máy quản lý như
hiện nay có thể theo sát và đảm bảo không xuất hiện những bất động sản mới ở ‘khu vực
thứ ba’. Điều này có nghĩa là thực tiễn và mong muốn rành mạch giữa hợp pháp và
không hợp pháp, người sử dụng có đầy đủ quyền với thực tế luôn có sự chênh lệch.

7


Vậy thì lựa chọn nào cho vấn đề hợp thức hóa này trong khi nguồn lực là hữu hạn, vận
động là liên tục và bản chất của vấn đề sở hữu với tài sản cũng như sử dụng đất đai là liên
tục, đa dạng? Việc áp dụng một mô hình chỉ có ‘đen và trắng’ có đạt kết quả cuối cùng
không? Điều này đã được đề cập đến và đề xuất của nhiều chuyên gia, trong đó đối với
hệ thống quản lý đất đai như Việt Nam hiện nay nên lựa chọn cách tiếp cận linh hoạt.
Cần làm rõ là hiểu thế nào là linh hoạt bởi lẽ không ai mong muốn khu vực thứ ba, không
chính thức tiếp tục tồn tại, mở rộng hay để như hiện nay. Vấn đề là nhận định đúng bản

chất, khả năng thực hiện và lựa chọn cách tiếp cận phù hợp.
Mong muốn và thực tế luôn có một khoảng cách. Những quyết định duy ý chí đã chứng
tỏ không đem lại kết quả mong muốn. Trên thực tế, một số thay đổi về chính sách gần
đây về đất đai và quản lý công trình xây dựng cũng đã cho thấy xu hướng này. Những
điều khỏan mới trong Luật đất đai năm 2003 thể hiện đường lối xử lý vi phạm diễn ra
trước năm 1980, trước 15/10/1993, rồi sau 1/7/2004 là một phần minh chứng10. Quyết
định thừa nhận những công trình xây dựng lố tầng, vi phạm các quy định về kiến trúc
đang đem lại cơ sở pháp lý tồn tại cho hàng ngàn căn nhà tại thành phố Hồ Chí Minh, Hà
Nội và những nơi khác11. Quyết định phân loại cách thức xử lý những trường hợp vi
phạm về quy hoạch và xây dựng tại Hà Nội giải quyết nhiều tồn đọng hồ sơ và giải quyết
vấn đề tâm lý, pháp lý vấn đề ‘phạt cho tồn tại’12. Điều này cho thấy sự linh hoạt nhưng
không nên hiểu chúng thể hiện sự bất lực của chính quyền trong giải quyết thực tiễn,
cũng không phải thể hiện sự buông xuôi với những vi phạm phần lớn mang tính lịch sử
mà thể hiện. Đây là cách nhìn thực tế và thể hiện xác đáng hơn bản chất của vấn đề
khoảng cách giữa quyền (sử dụng, quyền phát triển và các quyền liên quan khác), giấy
(các giấy chứng nhận quyền) và thực tế quan hệ có sử dụng các quyền, giấy nói trên.
Với xu thế như hiện nay, có thể thấy chúng ta đang sử dụng cách tiếp cận từng bước. Với
nguồn lực hữu hạn và xem xét tính cấp bách, thứ tự ưu tiên như hiện nay thì mô hình
từng bước đang có khả năng được sử dụng. Những vấn đề đang soạn thảo và bàn bạc
cũng vậy, chuyển từ một giấy sang hai giấy, ba giấy rồi về một giấy, một cơ quan quản
lý13. Đặc biệt, vấn đề linh động trong đường lối chuyển đổi giấy sang quy định không bắt
buộc trong vấn đề thống nhất hóa giấy tờ và các loại là một bước đột phá. Nội dung này
tiết kiệm nguồn lực nhà nước và tập trung vào giải quyết những nhu cầu cấp bách và xử
lý có thứ tự ưu tiên. Những trường hợp cần giao dịch sẽ được cấp hoặc đổi giấy trước.
Vấn đề thể chế hóa quyền sẽ làm dần từng bước khi có nhu cầu thực tế.
Như vậy, rõ ràng là trong quá trình thực hiện thì vẫn thừa nhận và thể chế hóa sự tồn tại
của khu vực chưa bị động tới. Những người sử dụng đất và tài sản không giao dịch hoặc
giao dịch không bị kiểm soát được sẽ vẫn tồn tại, nhưng họ có thông tin và cơ sở để
‘nâng cấp’ cơ sở pháp lý về quyền sử dụng đất và tài sản trên đất này. Mô hình này có thể
biểu diễn như sau:

8


Quyền đối với tài sản
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

1

2

3

4

5

6

Hình 4. Mô hình tiệm cận thừa nhận khu vực thứ ba và hợp thứuc hóa có lựa chọn, làm từng bước

4. Kết luận
Hòan thiện pháp luật về đất đai và sở hữu tài sản là một quá trình lâu dài. Về bản chất,
quyền sử dụng đối với bất động sản rất rộng lớn và đa dạng. Sự thừa nhận quyền về kinh
tế, pháp lý là một phần quan trọng, góp phần lành mạnh quan hệ xã hội, thúc đẩy kinh tế
phát triển. Trên thực tế, sự vận hành của các quyền này phụ thuộc nhiều yếu tố, trong đó
‘giấy’ là một cơ sở pháp lý quan trọng. Tuy nhiên, giấy chứng nhận cơ sở pháp lý của các
quyền này cần nhận thức đúng vai trò, vị trí và không chỉ có giấy mới làm được chức
năng phục vụ các giao dịch xã hội. Trong bối cảnh thực tế với nguồn lực hữu hạn các nhà
làm luật vì vậy cần xác lập các mục tiêu và lựa chọn giải pháp phù hợp.
Khu vực thứ ba vẫn tồn tại song hành với nền kinh tế chuyển đổi và vẫn tồn tại ở tất cả
các nước đang phát triển. Một khuôn khổ pháp lý chỉ có đen và trắng khó lòng đạt được
các mục tiêu nếu không tiếp cận vấn đề từ thực tiễn, linh hoạt trong xử lý và giải quyết
được khoảng cách giữa quyền, giấy và thực tiễn.
London, ngày 8/09/2005

1
Theo thống kê của Bộ Xây dựng, nhà ở tại Hà Nội năm 1996 chỉ đạt 5m2/người, trong khi năm 1991là
6m2/người. Trước năm 1954 là trên 10m2/người.
2

Hình vẽ được sửa đổi từ ý tưởng của Geoffrey Payne, trong bài Sự lựa chọn chính sách đất đai: giấy hay
quyền?, trình bày trong Hội thảo của Ngân hàng Thế giới tại bang Virginia, Hoa Kỳ, tháng 4 năm 2000.

9


3

Ví dụ như phát hiện ở phường Cống Vị, quận Ba Đình thành phố Hà Nội năm 2004 tồn nhiều sổ đỏ đã ký

nhưng bị ém lại không chuyển đến người dân. Thành phố đã phải thay đổi quy trình chuyển sổ đỏ thẳng
đến tay người dân. Tuy nhiên, đây chỉ là một trường hợp điển hình trong tình trạng chung.
4

Có thể hiểu như một thứ ‘trade-off’, tức là đánh đổi giá trị này lấy giá trị khác có lợi hơn.

5

Chiến dịch nhằm truy nguồn gốc của các công trình xây dựng trên địa bàn Hà Nội trước thời mở cửa.

6

Đặc điểm của Hà Nội là nơi tập trung của bộ máy hành chính trung ương, công an, quân đội, ngoại giao
và quan chức các địa phương khác nên số lượng quan chức khá lớn. Tác giả cho rằng ở Hà Nội số lượng
này người này và những người liên quan đến bộ máy nhà nước, nhưng không có cơ sở kinh doanh để hợp
thức hóa nguồn gốc tài sản chiếm một tỷ trọng đáng kể.
7

Giao dịch về nhà đất đã từng bị cho là không đem lại lợi ích, bị đánh thuế cao tới 20% sau năm 1993, về
sau mới giảm xuống 4%.
8

Bộ Tài nguyên môi trường, tháng 8-2005

9

Theo báo điện tử Vietnamnet, ngày 01/9/05.

10

Xem Luật đất đai 1993, Luật đất đai 2003. Những vi phạm diễn ra sau 1/7/2004 phải kiên quyết xử lý,
còn những trường hợp trước tùy theo tính chất mức độ sẽ cho hợp thức hóa

11
Xem Quyết định số 39/2005QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về hợp thức hóa xử lý nhà xây dựng lố
tầng, vi phạm quy định về kiến trúc cảnh quan.
12

Xem Quyết định số 19/2003/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội về quản lý trật tự xây dựng
trên địa bàn thành phố Hà Nội. Chỉ những vi phạm quy hoạch mới bị đập bỏ, còn những vi phạm về xây
dựng kiến trúc có thể tồn tại và xử lý theo mức độ khác nhau.
13

Xem ý kiến của Thủ tướng trong phiên họp Chính phủ tháng 8/2005 đối với Ban soạn thảo luật đăng ký
bất động sản, báo điện tử Vietnamnet ngày 7/9/2005

10