Giới hạn của quy hoạch xây dựng đô thị

Giới hạn của quy hoạch xây dựng đô thị
Nguyễn Ngọc Hiếu, NCS đại học tổng hợp London
Mọi người thường nói tới quy hoạch 1 nhưng ít khi nói đến giới hạn của nó.
Giới hạn của quy hoạch có thể hiểu là phạm vi giải quyết. Tuy nhiên, giới
hạn còn là mức độ và khả năng giải quyết được vấn đề liên quan đến đâu
cũng như giới hạn về kết quả, chất lượng hay tính hợp lý của một đồ án, của
chính sách phát triển thể hiện bằng đồ án quy hoạch. Vấn đề phải chăng
nằm ở sự thay đổi của giả định ban đầu căn bản của quy hoạch là đúng tới
mức độ nào. Bài viết này hy vọng cung cấp thêm một cách nhìn cho bức
tranh đa chiều của quy hoạch xây dựng đô thị.
1. Đặt vấn đề
Giai đoạn chuyển đổi của nền kinh tế cho thấy những thay đổi cách nhìn nhận
về quy hoạch thể hiện trong quan điểm đánh giá quy hoạch. Thời bao cấp,
những vấn đề trao đổi lý luận về quy hoạch tại Việt Nam có tính chất trung tính
hoặc phục vụ tuyên truyền. Có thể nói tính phê phán thường mang tính hình
thức2. Lý do của trào lưu như vậy có lẽ xuất phát từ giả định về bản chất của quy
hoạch. Nếu giả định cho rằng quy hoạch là đúng đắn, cần thiết thì những phê
phán nếu có sẽ là năng lực và nguồn lực thực hiện. Khi đó phê phán quy hoạch
trở nên hình thức.
Gần đây, phê phán về quy hoạch trở nên phổ biến và đa dạng hơn trong nền kinh
tế thị trường. Chúng ta nghe nhiều hơn những ý kiến của công chúng phê phán
kết quả của quy hoạch từ nhiều góc độ, ví dụ như quy hoạch đi chậm, quy hoạch
không đạt yêu cầu, thiếu thực tiễn v.v. Có thể chia các ý kiến phê phán gần đây
làm hai xu hướng căn cứ theo giả định của nó. Thứ nhất là những phê phán tiếp
tục trào lưu cũ, thiên về hiện tượng. Xu hướng này không thay đổi giả định ban
đầu của quy hoạch khi cho rằng quy hoạch là đúng, vấn đề ở bên ngòai và tiếp
tục đổ lỗi cho các yếu tố như vốn thiếu, năng lực cán bộ hạn chế, thẩm định
phê duyệt chậm. Thứ hai là phê phán quá trình lập và thực hiện quy hoạch khi
có thay đổi giả định ban đầu.
Sự thay đổi căn bản của giả định là trong nền kinh tế thị trường, xã hội đa mục
đích, đa lợi ích và không còn quy hoạch hoàn tòan đúng, mà là quy hoạch hợp

lý đến mức độ nhất định, tùy vào cách tiếp cận hoặc chủ thể đánh giá. Lý do
của quan điểm này là quá trình làm quy hoạch có yếu tố con người và thể chế xã
hội không hòan hảo. Ví dụ giữa lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm, lợi ích tổ chức
vừa có mâu thuẫn lại hợp tác với nhau vì lợi ích. Bên cạnh đó, chúng lại bị hạn


chế bởi nhiều yếu tố, trong đó có thể chế, văn hóa và các yếu tố môi trường
khác. Đưa vào giả định này làm cho nhận thức quá trình làm nên quy hoạch có
những thay đổi về giới hạn của nó.
Tuy nhiên, nhận thức quy hoạch với giả định xã hội đa chiều dường như chưa rõ
nét. Những bài viết nghiên cứu mang quan điểm này mới xuất hiện trên một số
diễn đàn, hội thảo chứ chưa có trong các giáo trình về quy hoạch và quản lý.
Vấn đề trên cũng ít thấy trong sách chuyên khảo và đặc biệt là trong các văn
bản pháp lý. Về mặt chủ thể, bộ máy chính thức vẫn chưa vào cuộc trên quan
điểm phê phán. Có thể thấy rằng đa số chủ nhân của các ý kiến phê phán thường
là chuyên gia đã về hưu, đã rút lui khỏi hoạt động trong chính trường, hoặc đã
chuyển sang lĩnh vực phi Nhà nước.
Trong khi đó, nhận thức quy hoạch với giả định sát thực tế có ý nghĩa quan
trọng trong việc xây dựng hệ thống và phản ánh khách quan tình hình. Nếu
không thay đổi giả định, chúng ta không thể nhận thức được hạn chế của mỗi
quá trình, mỗi khâu thực hiện để bổ sung và hòan thiện chúng. Trong bối cảnh
như vậy, bài viết này trao đổi về giới hạn quy hoạch nhấn mạnh vào khía cạnh
thay đổi giả định trong nền kinh tế thị trường đa chiều. Thuật ngữ phê phán
được hiểu ở đây là những đánh giá khách quan bao hàm cả nội dung xây dựng
bên cạnh cách hiểu là những phê phán nói chung. Bài viết không nhằm phê phán
cá nhân hay tổ chức cụ thể nào mà trao đổi từ góc độ học thuật để phục vụ cho
thực tiễn.
2. Giới hạn của quy hoạch
Hiểu một cách chung nhất, giới hạn là điểm xa nhất, là đường bao, là ranh giới
giữa các thực thể, giữa các phạm trù, giữa các khu vực hành chính, các chính

sách hay các tổ chức. Đối với tự nhiên, giới hạn quy hoạch thường là phạm vi
của không gian, thời gian và nguồn lực. Đối với xã hội, giới hạn thường là phạm
vi của những mối quan hệ do quy hoạch điều chỉnh. Đối với tư duy, giới hạn là
ngoại diên của những khái niệm mà bên trong nó các quy luật, quy định quy
hoạch còn chính xác hoặc có hiệu lực. Cụ thể hơn, giới hạn có thể là khả năng
tối đa mà một hành động, một công thức, quy trình, một quy định còn có giá trị
hay hiệu lực thực thi. Nhà quản lý cho giới hạn là sự ràng buộc hạn chế không
cho áp dụng một công cụ, công thức vượt quá một phạm vi nhất định, trong một
không gian, thời gian và hoàn cảnh nhất định.
Nếu coi quy hoạch là một quá trình, quy hoạch bị giới hạn cả từ khi làm quy
hoạch cho tới giai đoạn áp dụng quy hoạch. Khi xây dựng một đồ án quy hoạch,
cá nhân hoặc tổ chức yêu cầu nó bản thân cũng có giới hạn về nhận thức và khả
năng, và đương nhiên nội dung yêu cầu cũng có giới hạn. Việc triển khai làm


quy hoạch cũng vậy, có phương pháp tiếp cận, quá trình, mục tiêu. Tất cả những
yếu tố đó đều có giới hạn về chất lượng, yêu cầu và ảnh hưởng tới chất lượng
cuối cùng của đồ án. Có thể hiểu đây là những yếu tố nội sinh. Việc triển khai
hoặc áp dụng cũng vậy, quá trình thực thi quy hoạch phụ thuộc vào giới hạn chủ
quan của người vận dụng, vào thực tiễn khách quan và phạm vi điều chỉnh của
nội dung quy hoạch.
Nếu coi quy hoạch là một bộ phận của hệ thống lớn hơn, có quan hệ đa chiều
với các hệ thống tự nhiên và xã hội khác thì quy hoạch chịu sự chi phối từ các
hệ thống đó hay là bị giới hạn bởi những yếu tố bên ngòai (những yếu tố ngoại
sinh). Bản thân những hệ thống bên ngòai cũng có giới hạn và các chiều quan hệ
của chúng lên hệ thống quy hoạch cũng vậy. Quy hoạch bị giới hạn trong cả quá
trình làm và triển khai bởi các hệ thống chính trị, kinh tế, xã hội, tự nhiên, lịch
sử, văn hóa, v.v.. Chúng ta cùng phân tích giới hạn dựa trên những chiều ảnh
hưởng làm nên giới hạn quy hoạch.
3. Giới hạn nội sinh

a. Giới hạn về nhận thức
Giới hạn của nhận thức là những giới hạn nội sinh 3, mang tính khách quan. Giới
hạn này phân ra làm hai nhóm: giới hạn theo quan điểm quan điểm lý tính (hợp
lý), và quan điểm đạo đức (hợp tình).
Quan điểm giới hạn của tính hợp lý của khoa học xã hội có tính tương đối4 mặc
dù hợp lý là tuân thủ các lý luận, lập luận theo trình tự logic. Lý do là các phép
suy đoán logic dựa trên những quy luật, nguyên tắc và lý thuyết được công
nhận, thừa nhận hay chấp nhận, vẫn chưa hòan toàn đúng đắn trong mọi trường
hợp. Nói cách khác, sự vận động của các lý thuyết đều có giới hạn. Lý thuyết
trong khoa học xã hội nói chung và khoa học quản lý như quy hoạch luôn phải
dựa vào các giả định để loại bớt các yếu tố khó tiên lượng và có ảnh hưởng nhỏ
tới kết quả. Chính các giả định này góp phần làm nên giới hạn đúng đắn của các
lý thuyết ấy.
Sự hợp lý ngày càng cao dựa trên giả định càng sát thực tế, có tính đến nhiều
yếu tố ảnh hưởng hơn. Khi đó, phạm vi giải quyết càng rộng, độ tinh cậy càng
cao. Có thể nói sự phát triển của kho tàng tri thức khoa học chính là sự phát
triển của các lý thuyết, với những giả định sát thực tiễn hơn, chính xác cao hơn
và độ tin cậy cao hơn 5.
Quan điểm thứ hai là giới hạn mang tính quy phạm, đạo đức6. Quan điểm này
cho nhận thức quy hoạch phải thế này, phải thế kia theo các mục tiêu phấn đấu


của cộng đồng, xã hội như công bằng, dân chủ và thịnh vượng. Giới hạn về nhận
thức của quy hoạch từ quan điểm này thể hiện ở tính trừu tượng của những khái
niệm đạo đức mang tính quy phạm. Ví dụ phải sử dụng hợp lý nguồn lực, phải
tạo ra cơ hội, nâng cao mức sống nhân dân, đảm bảo công bằng, v.v khi vận
dụng khó có thể lượng hóa và diễn giải ra trên thực tế. Chúng phụ thuộc nhiều
vào nhận thức của người vận dụng. Cũng có thể lấy ví dụ như trong tranh luận
tại Quốc hội để bàn về các dự án có hiệu quả kinh tế hay xã hội, môi trường.
Đôi khi các đại biểu khó thống nhất và không lượng hóa được các yếu tố mang

tính đạo đức trong một dự án. Hơn nữa, sự mâu thuẫn có thể có khi áp dụng một
cách tổng hợp những quy phạm mang tính trừu tượng như vậy cùng một lúc. Ví
dụ đã cần phải đảm bảo phát triển kinh tế thì khó có thể công bằng, đạt mục tiêu
xã hội; đã tập trung thì khó có thể khuyến khích tự chủ sáng tạo, v.v. Những sự
chồng lấn về khái niệm như vậy có thể diễn đạt theo các hướng áp dụng rất khác
nhau. Chúng làm cho quy hoạch giới hạn bởi quy phạm đạo đức trừu tượng,
rộng và linh hoạt khi vận dụng.
Thêm vào đó, giới hạn của nhận thức theo cả góc độ lý tính hay đạo đức cũng
thay đổi theo thời gian. Tại mỗi thời điểm, khả năng cao nhất của nhận thức
được cho là khoa học hay hợp lý. Tuơng tự như vậy, tính nhân bản được thừa
nhận rộng rãi nhất được cho là tiêu chuẩn đạo đức tại mỗi thời kỳ. Ví dụ hiện
nay chúng ta thừa nhận và đang mở rộng hình thức quy hoạch có sự tham gia
cộng đồng như một điều kiện đạt đến sự hợp lý xã hội còn trước kia hầu như
không đặt ra điều này. Trong khi trên thế giới mô hình này đã có từ lâu và được
phát triển từ triết học của Habermas 7 về sự hợp lý xã hội bên cạnh sự hợp lý
kinh tế.
Khi nhận thức thay đổi, quy hoạch sẽ thay đổi theo và sự đánh giá giới hạn quy
hoạch nhiều khi trở thành đánh giá lịch sử, nhìn nhận lại quá khứ. Điều này giải
thích vì sao chúng ta khó nhận ra giới hạn của những giải pháp, dự báo quy
hoạch hiện tại bởi tầm nhìn hạn chế. Hoặc là người đứng bên ngoài quá trình và
đã đi trước mới nhìn thấy được, hoặc chỉ sau một giai đoạn nhất định mới có thể
nhận ra những giới hạn đó.
b. Giới hạn của cách tiếp cận và phương pháp
Đây là giới hạn thường gặp trong các sản phẩm quy hoạch. Các sản phẩm quy
hoạch sẽ không đạt được tính hợp lý do phương pháp tiếp cận không phù hợp.
Chủ quan chúng ta có thể nhận thức những hạn chế, giới hạn của các phương
pháp để đưa ra đánh giá và dự báo phát triển. Tuy nhiên, do các lý do kinh tế
(tài chính), chính trị, văn hóa hay tôn giáo mà không thể đảm bảo được các tiếp
cận đến đối tượng theo phương pháp phù hợp, hoặc không làm đến mức độ có
độ tin cậy cao hơn.

Giải quyết các bài toán quy hoạch thường có nhiều cách tiếp cận mà mỗi cách
tiếp cận có thể mang đến kết quả khác nhau giống như sử dụng các công cụ cho
ra cùng loại sản phẩm nhưng khác nhau về chất lượng. Một ví dụ kinh điển
trong sách vở là hai trường phái nghiên cứu quy hoạch giao thông của vùng
một số thập kỷ trước ở châu Âu. Cùng một bài toán, các nhà quy hoạch Pháp
chọn mô hình lý thuyết, dựa vào dự báo tăng trưởng kinh tế, dự báo nhu cầu vận
chuyển từ đó chuyển hóa sang dự báo nhu cầu đi lại và xây dựng quy hoạch.
Trong khi đó, các nhà quy hoạch Anh dùng mô hình thực nghiệm, đo lưu lượng
giao thông tại các nút, nghiên cứu tốc độ tăng trưởng phân theo các loại hình xe
cộ để dự báo và lập quy hoạch. Sau một thập kỷ kiểm nghiệm, mô hình của Anh
sát thực tế hơn nhiều, tuy có chi phí ban đầu cao hơn. Cách tiếp cận lý thuyết
dựa vào nhiều giả định và khi tổng hợp chúng lại dẫn đến sai số lớn. Tiếp cận
thực nghiệm dù có thể bị chỉ trích là sẽ phát sinh sai số lớn nếu phương án quy
hoạch làm thay đổi căn bản so với thực trạng ban đầu nhưng thực tế cho thấy
chúng vẫn cho kết quả sát thực hơn.
Giới hạn về phương pháp cũng thường gặp khi quy hoạch khi phải đặt niềm tin
vào một số giai đoạn, hay phụ thuộc vào một số giai đoạn/quá trình mà chất
lượng của chúng bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khách quan ngòai tầm kiểm
soát. Ví dụ như quá trình thu thập và phân tích dữ liệu. Lập luận về xác định độ
tin cậy và sự coi trọng loại thông tin nào dẫn tới sự khác biệt đáng kể nếu quá
trình này khép kín, lặp đi lặp lại mà không có sự kiểm tra chéo với các phương
pháp độc lập khác. Những hạn chế do thiết kế phương pháp khó có thể liệt kê
đầy đủ do tính da dạng của các nghiên cứu, lập và triển khai thực hiện.
Ba ví dụ sau đây có thể mô tả những vấn đề của thiết kế điều tra xã hội học hay
tổ chức thực hiện:
(1) Về nguồn số liệu, tình trạng bị lệ thuộc vào nguồn số liệu địa phương cung
cấp là phổ biến. Nếu địa phương không có số liệu cập nhật, đơn vị quy hoạch
không tổ chức lấy mẫu một số khu vực để kiểm nghiệm, không so sánh đối

chiếu các nguồn dữ liệu với nhau thì có thể dẫn đến độ tin cậy ngay từ ban đầu
cũng có vấn đề.
(2) Về khâu thiết kế bộ khung phương pháp điều tra xã hội học. Độ tin cậy vẫn
chưa cao hiện nay khi áp dụng phương pháp này có thể do cả kỹ thuật tiếp cận
lẫn tổ chức thực hiện. Thực tiễn cho thấy việc sử dụng căn cứ thống kê xã hội
học để ra quyết định và xử lý vẫn bị xem nhẹ. Điều này dẫn đến một số đề tài,
đồ án nghiên cứu lơ là chất lượng dẫn đến bỏ qua vi phạm về thủ tục trong quá
trình tiến hành điều tra. Có một số nguyên nhân khách quan nhưng chủ quan
cũng có. Ví dụ nếu kinh phí có hạn thì hạng mục điều tra trở thành cửa để
phân bổ các chi phí thiếu hụt. Kết quả là quá trình làm không tổ chức lấy được


số liệu thực theo quy mô mẫu đảm bảo tính chính xác, độ tin cậy theo thống kê.
Các cán bộ điều tra lấy đại diện rồi về bổ sung, nhân bản tùy tiện mà không căn
cứ trên số liệu thu thập thực tế8.
(3) Về khâu xử lý dữ liệu, có khá nhiều dự án thu thập được dữ liệu chi tiết
nhưng khi xử lý lại xử lý theo dữ liệu gộp 9, làm giảm đáng kể độ chính xác.
Mức độ tương tác, mức độ phân tích ở các bài toán quy hoạch thường lấy theo
đơn vị hành chính chứ không triển khai đến đơn vị ở, tổ dân phố hoặc đơn vị hộ
gia đình. Nếu sự khác biệt giữa các loại hình đơn vị ở tính theo hộ hoặc cụm dân
cư trong một đơn vị hành chính như phường, xã10 là đáng kể thì phân tích theo
số liệu gộp sẽ cho những sai số đôi khi rất đáng kể.
c. Giới hạn về thông tin và quy luật thị trường
Giới hạn thường gặp trong nền kinh tế thị trường là khi làm quy hoạch, các giả
định về thị trường và hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội không có độ
chính xác cao. Khi xây dựng các phương án, do thị trường vận động rất phức tạp
nên bất kỳ chính sách nào khi nghiên cứu dự báo cũng đều xây dựng trên các
giả định và cách tiếp cận cụ thể. Bất kỳ cách tiếp cận nào hoặc giả định nào
cũng có những vấn đề của nó dẫn đến những sai số nhất định. Tuy nhiên, do
sai số này được lập luận là không lớn trong vấn đề giải quyết nên vẫn chấp nhận

sử dụng. Nếu không bài toán hoặc không giải quyết được, hoặc quá tốn kém,
hoặc quá mất thời gian.
Trong điều kiện thị trường không hoàn chỉnh và số liệu có xu hướng phục vụ nội
bộ, không bị soi xét và kiểm chứng rộng rãi thì những thông tin về thị trường, số
liệu căn bản đã có thể xa rời thực tế, thiếu cập nhật. Điều này dẫn tới những giả
định của chính sách không sát thực, có thể dẫn đến những chính sách gây tranh
cãi.
Lấy ví dụ vấn đề cấm đăng ký xe gắn máy để hạn chế sử dụng xe gắn máy tại
Hà Nội. Khi chính sách này được đưa ra, phải có ít nhất sáu giả định như sau:
(1) xe gắn máy là nguyên nhân tắc nghẽn giao thông; (2) số lượng xe đã quá
nhiều trong khi hạ tầng kỹ thuật và các biện pháp quản lý, chính sách hạn chế
khác đã đến giới hạn, không thể đáp ứng được nếu không hạn chế số lượng đầu
vào; (3) hạn chế số lượng xe đăng ký mới sẽ hạn chế số lượng xe lưu hành; (4)
hạn chế số lượng xe đăng ký tại Hà Nội lại sẽ làm hạn chế việc sử dụng phương
tiện cá nhân đi lại tại Hà Nội; (5) người dân bị hạn chế sử dụng phương tiện cá
nhân sẽ được thay thế bằng các phương tiện xe buýt công cộng; và cuối cùng (6)
việc kiểm soát đăng ký sẽ được tiến hành công tâm, hiệu quả và không bị lợi
dụng tiêu cực. Tuy mỗi giả định đều có cơ sở nhất định và đúng một phần,


nhưng mỗi giả định đều tiềm ẩn những mức độ sai số nhất định. Tổng hợp các
giả định lại với nhau có thể dẫn tới sai số lớn hơn.
Nếu như phê phán giải pháp trên bằng phê phán giả định thì lập luận sẽ là: (1) ý
thức chấp hành luật lệ giao thông cũng là nguyên nhân quan trọng của tắc
nghẽn; không phải chỗ nào cũng tắc nghẽn, và khi nào cũng tắc nghẽn mà áp
dụng đại trà cho tòan bộ thành phố; (2) còn nhiều biện pháp hạn chế sử dụng
phương tiện cá nhân, đặc biệt là đánh vào chi phí lưu hành, nơi đậu xe, tuyến
đường cấm, giờ cấm để hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân; (3) cấm đăng ký
mới không hạn chế được số lượng xe lưu hành, bởi người sử dụng kéo dài tuổi
thọ sử dụng xe thay vì đổi xe mới hơn trong bối cảnh phần lớn xe đăng ký mới

gần đây chủ yếu phục vụ thay thế cho xe cũ; và việc sở hữu xe đã gần tới điểm
bão hòa tại khu vực Hà Nội; (4) việc hạn chế số lượng xe đăng ký tại Hà Nội
không làm giảm số lượng xe đi lại tại Hà Nội vì xe ngoại tỉnh vẫn được lưu
hành; xe mua lại đăng ký vẫn được sử dụng bởi tính chất của giao thông là liên
thông; (5) việc thay thế đi lại của xe máy bằng xe buýt diễn ra từng bước, không
đơn giản chuyển ngang từ phương tiện cá nhân sang phương tiện công cộng bởi
xe buýt không đáp ứng tính cơ động trong nhu cầu đi lại của bộ phận dân cư
đáng kể; và cuối cùng (6) việc thực hiện chính sách luôn có hai mặt: chính sách
bị một số đối tượng lợi dụng và không làm giảm số lượng đăng ký như dự định.
Nói tóm lại, chính sách cấm đăng ký xe tại nội thành vẫn có tác dụng nhất định,
nhưng mức độ thực tế là bao nhiêu phải có căn cứ con số chứng minh bằng
phương pháp được công nhận và kiểm chứng.
Các lập luận phê phán dựa vào giả định cho thấy bản thân lập luận đưa ra giải
pháp có nhiều kẽ hở và thực tế cũng cho thấy điều này.
d. Giới hạn về tính cập nhật của quá trình làm quy hoạch
Phải chăng quy hoạch luôn có tính lỗi thời? Trong nền kinh tế tập trung, một kế
hoạch 5 năm có thể ấn định các chỉ tiêu và khả năng phân bổ nguồn lực nhất
định 11. Trong một thời kỳ, quy hoạch làm ra nhằm cụ thể hóa chiến lược phát
triển và về lý thuyết, tầm nhìn kế hoạch 5 năm là đi trước. Quy hoạch thời bao
cấp được cho là ít có khả năng lỗi thời. Tuy nhiên, kinh tế thị trường vận động
không, hoặc không đơn giản là theo kế hoạch. Hiện nay, vai trò của kế hoạch 5
năm vẫn còn, ví dụ như có thể vẫn đưa ra một số chỉ tiêu nhưng bản chất phân
bổ nguồn lực đã không còn như cũ mà chủ yếu do thị trường quyết định. Trong
điều kiện đó, nếu coi quy hoạch là sự tác động để đáp ứng nhu cầu thị trường thì
chúng ta luôn hành động sau khi vấn đề đã phát sinh. Các nhà quản lý phải mất
thời gian để nhận thức vấn đề, quyết tâm giải quyết, thu thập thông tin, vạch kế
hoạch, tập hợp nguồn lực, tổ chức triển khai và hành động. Trong khoảng thời
gian đó, các vấn đề đã thay đổi và nhiều khi công việc thực hiện trở nên lỗi

thời, hoặc thậm chí vô ích. Điều này luôn có thể xảy ra đối với các đồ án quy
hoạch. Nhất là nếu quy hoạch chậm cập nhật và không đủ nguồn lực triển khai.
Để sau một thời gian dài mới triển khai những nhiệm vụ đã được vạch ra từ lâu
thì sự lỗi thời là khả năng rất cao.
Ví dụ đối với dự án phát triển trung bình, một dự án quy hoạch chuyển đổi một
khu vực nông thôn vài chục đến một trăm héc ta. Nếu dự án này không dính đến
lấy đất của khu dân cư nông thôn 12 thì để làm dự án khả thi, phê duyệt và bắt tay
vào làm quy hoạch chi tiết mất khoảng 2 năm (gần đây có một số dự án ngòai
đô thị làm dưới một năm). Đền bù giải phóng mặt bằng và chuẩn bị kỹ thuật hạ
tầng cũng mất không dưới 1 năm và xây dựng công trình đưa vào hoạt động
không dưới 1 năm. Nếu có khó khăn trong khâu phê duyệt đấu nối quy hoạch,
đền bù giải phóng mặt bằng, khâu lập quy hoạch còn làm chậm hơn nữa. Những
dự án cải tạo nâng cấp đô thị dưới một năm rất ít. Như vậy, trung bình từ lúc bắt
đầu làm dự án cho đến lúc hòan thành là 3 - 5 năm.
Đối với đồ án quy hoạch chung/chi tiết, chỉ tính riêng việc lập quy hoạch chung,
quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/2000 13, quá trình thu thập số liệu và lập các phương án
quy hoạch cũng mất khoảng 1- 2 năm. Để thông qua và phê duyệt nhiều khi
cũng mất 6 tháng đến 1 năm nữa. Vậy là có khả năng quy hoạch mới ban hành
đã xây dựng trên cơ sở dữ liệu cũ so với thực tế là một năm rưỡi đến hai năm
nếu việc lập quy hoạch không được cập nhật thường xuyên. Đó là phương án
thuận lợi, tuy nhiên, nếu thực tế nguồn vốn bố trí cho quy hoạch không đủ, địa
phương nợ đọng tiền thiết kế phí, bị thẩm định chặt chém thì quá trình làm và
phê duyệt còn lâu hơn. Trong khi đó, giai đoạn chuyển đổi, nhu cầu thị trường
biến đổi nhanh, khả năng dự án và đồ án trở nên lỗi thời là có thể xảy ra.
Tuy nhiên, nếu nói quy hoạch về bản chất là lỗi thời, hay đi sau 14 cũng mới
đúng một phần. Trên phương diện giải quyết cụ thể một số vấn đề thì đúng là
như vậy. Hiểu như vậy quy hoạch là giải quyết các vấn đề thực tế phát sinh. Như
vậy thì luôn là đi sau. Tuy nhiên, phạm vi của quy hoạch không chỉ có vậy. Nếu
hiểu quy hoạch là những hoạt động nhằm tác động đến quá trình thay đổi sử
dụng không gian thì về nguyên tắc chúng ta có thể đi trước và đáp ứng nhu cầu

cập nhật. Cơ sở của nhận định này là do kinh nghiệm, kiến thức và nhận thức
đúng đắn về các quy luật vận động của tự nhiên, kinh tế xã hội trong đó đặc biệt
là hành vi của con người và xu thế phát triển.
Bên cạnh đó, nếu xem quy hoạch là luôn vận động thì giới hạn của nó chính là ở
chỗ chúng ta cập nhật nó như thế nào. Thông thường chúng ta giả sử sự biến đổi
điều kiện biên (các yếu tố xác định thông số đặc trưng quy hoạch) trong một kỳ
quy hoạch là không đáng kể tức là cái đích để hướng đến tương đối xác định


hay là đứng yên. Việc sắp xếp tổ chức không gian khi thực tế giống với bản vẽ
sẽ kết thúc. Quy hoạch hòan thành và mọi người vui vẻ cả.
Tuy nhiên cách nhìn quy hoạch như vậy là làm một mâm cỗ đặt trước với thực
khách cố định; hay cắm một bình hoa với đầu bài đã có sẵn chỉ phù hợp với
thời bao cấp. Cách nhìn này giống như quy hoạch tổng thể không gian Hà Nội
năm 1972 hay 1982, với các chương trình đầu tư để đạt đến đích là xong. Trên
thực tế chưa bao giờ có đủ nguồn lực làm như mong muốn và cũng không chỉ để
làm được như vậy. Quy hoạch bây giờ phải chăng cần được hiểu như nhà hàng
phục vụ ăn uống nhưng chưa biết khách đến gọi món gì, bao nhiêu khách đến
nhưng vẫn phải đảm bảo khách hài lòng; hay trồng một vườn hoa mà cây hoa là
những cơ thể sống, liên tục nở, liên tục tàn. Người chăm sóc phải bổ sung, trồng
mới và thay thế hoa theo yêu cầu khách xem.
Trên thế giới hiện nay cách làm quy hoạch tổng thể kiểu master plan hiện nay
đã lỗi thời. Từ những năm 50 thế kỷ trước, việc hợp lý hóa tổ chức sản xuất đã
dần được thay đổi từ just in case15 sang just in time16. Cách làm này từ bỏ
kiểu chào bán để mua và thay bằng đặt mua rồi mới bán. Cách làm cũ sẽ dẫn
đến hóa sản xuất theo quy mô tập trung, làm theo dự kiến và tồn kho lớn để đáp
ứng nhu cầu. Cách làm mới lấy khách hàng làm trung tâm, sản xuất không còn
hàng tồn kho, sản xuất theo đơn đặt hàng cá thể hóa và linh hoạt theo nhu cầu
thị trường. Hãng Toyota và sau đó là các công ty Nhật Bản đi tiên phong trong
lĩnh vực này. Những nước chậm áp dụng chiến lược này để đổi mới quy trình

sản xuất đã thua trong cuộc chạy đua với họ.
Trong lĩnh vực quy hoạch, tinh thần đó thể hiện qua việc thay thế quy hoạch
tổng thể bằng quy hoạch chiến lược và quy hoạch hành động. Sự tiếp cận chiến
lược và hành động để đạt được just in time đã đáp ứng nhu cầu vận động
liên tục, nguồn lực hữu hạn và sự thay đổi nhanh chóng của các nguồn tài chính,
nguồn nhân lực và đổi mới công nghệ17. Nếu quy hoạch trong điều kiện các yếu
tố biến động nhiều như giai đoạn chuyển đổi, sự phát triển nhanh của khoa học
công nghệ đầu thế kỷ 21 mà không có sự điều chỉnh chiến lược thích ứng thì
cũng bị giới hạn hay hạn chế18.
e. Kết luận phần thứ nhất
Những giới hạn nội sinh nói lên quá trình lập và thực hiện quy hoạch có khá
nhiều vấn đề bên trong nếu ta phân tích có tính đến giả định xã hội đa chiều.
Những vấn đề như vậy còn tồn tại cả ở bên ngòai quá trình chuyên môn lập và
triển khai trên thực tế. Chúng ta sẽ cùng phân tích một số vấn đề trong phần thứ
hai, khi mà thay đổi giả định làm chúng ta nhận thức được các giới hạn đến từ
các yếu tố bên ngoài hay giới hạn ngoại sinh 19.


4. Giới hạn ngoại sinh
a. Giới hạn do thực hiện quyền lực
Quy hoạch luôn gắn với quyền lực. Sản phẩm của quy hoạch là sự can thiệp đến
số đông. Điều này khó có thể xảy ra trong xã hội nếu nó không có cả cơ sở pháp
lý lẫn khả năng thực hiện. Quyền lực chính trị vì vậy đại diện cho các nhóm lợi
ích, tập hợp lực lượng, trao quyền và thống nhất về ý chí để những đại diện
chính trị thực hiện những nhiệm vụ cho cộng đồng.
Sự thể hiện của quyền lực chính trị hiện nay thường thông qua chế độ bầu cử và
đại diện. Hệ thống kinh tế chính trị chủ đạo trên thế giới hiện nay là nhà nước
pháp quyền, kinh tế thị trường, xã hội dân chủ 20. Hệ thống này giao việc lập các
đồ án quy hoạch cho chính quyền các cấp. Các cấp tổ chức bộ máy chuyên gia
thực hiện, đề xuất các phương án để những nhà chính trị lựa chọn và giao cho bộ

máy hành pháp thực hiện.
Tuy nhiên, những giới hạn chủ quan đầu tiên bắt đầu từ chính những đại diện
đó. Theo lý luận của các nhà nghiên cứu pháp luật, bất cứ ai nắm trong tay
quyền lực đều có xu hướng lạm dụng nó. Để hạn chế sự lạm dụng quyền lực của
những nhà chính trị cần phải có sự giám sát và cân bằng quyền lực 21.
Trong quy hoạch, sự cân bằng này đạt được không chỉ từ những giám sát nội bộ,
thẩm định chuyên môn mà còn cả cơ chế tham gia các quyết định có liên hệ đến
vận mệnh của cộng đồng. Chúng thể hiện trên cả phương diện ra quyết định,
phản biện và thẩm định các quyết định đã có. Trong việc thiết kế bộ máy, nhiều
khi phải đặt một cấp được ra quyết định có liên quan đến vận mệnh của nhiều
cấp khác nhau. Lúc này cần có sự tham gia của nhiều cấp khác nhau đại diện
quyền lợi để đảm bảo tính khách quan. Nếu sự tham gia này không tồn tại, hoặc
thực hiện không hiệu quả thì đương nhiên hệ thống thể chế ra quyết định chính
trị bị hạn chế do tính chủ quan của nó. Trong thực tiễn tham gia của cộng đồng
vào xây dựng quy hoạch, cũng có tới 5 cấp độ tham gia:
1. Tham gia là một số đối tượng đươc được mời (có thể đã bị sàng lọc), chủ
yếu để nghe thông báo loại thông báo để biết.
2. Giống trường hợp trên, nhưng không bị hạn chế về đối tượng tham gia và
có được mời lấy ý kiến loại lựa chọn ý kiến.
3. Người tham gia được tự do trao đổi hai chiều, không cần phải được mời
mới được dự, nhưng họ chỉ được thảo luận trong phạm vi nội dung bên tổ
chức đưa ra loại đối thoại hạn chế.


4. Người tham gia được thảo luận các vấn đề trao đổi, kể cả vấn đề mới,
nhưng quyền quyết định hoàn toàn phụ thuộc vào bên tổ chức, tức là
không có tính quyết định đối thoại cởi mở.
5. Tham gia được đưa ra vấn đề thảo luận, được trao đổi, được tham gia
quyết định trên cơ sở bỏ phiếu, được khuyến khích tạo điều kiện cho cộng
đồng thể hiện mong muốn và lựa chọn của mình loại tham gia thực

chất.
Có thể thấy rằng mức độ thứ 5 không dễ đạt được. Điều này liên quan đến cả
dân trí và quan trí nên khó có thể đòi hỏi cao ngay được ở nước ta22. Tuy nhiên,
tùy theo tính chất của quyết định, nếu như sự tham gia là quan trọng, cần thiết
nhưng lại chỉ tổ chức ở mức độ thứ nhất, mang tính thông báo thì đương nhiên
chất lượng tham gia bị giới hạn, và ảnh hưởng tới tính khách quan. Ví dụ của
việc làm quy hoạch không có sự tham gia là dự án quy hoạch đã quên một
xóm với cả trăm hộ dân tại thôn Trung Văn, xã Mễ Trì, Từ Liêm Hà Nội năm
2004. Chỉ đến khi các hộ dân đấu tranh mạnh mẽ mới phát hiện và điều chỉnh
năm 2005 23.
Ngoài vấn đề tham gia, trên thực tế ở các nước tư bản thường xuất hiện các
nhóm vận động hành lang. Những nhóm này thường có tác động trực tiếp đến
việc ra quyết định đối với việc chấp thuận các dự án. Do các dự án phát triển
luôn có tính hai mặt, vấn đề thảo luận công khai luôn gặp nhiều chỉ trích từ
nhiều phía. Bên có dự án ngòai việc trình bày có sức thuyết phục còn tác động
riêng tới từng thành viên Hội đồng tại hành lang.
Sự vận động hành lang dù được thừa nhận là hoạt động hợp pháp, tuy nhiên, vấn
đề chính lại nằm ở đây. Giới hạn của vận động thuyết phục bằng lý lẽ và chạy
bằng các món quà, hứa hẹn sẽ đáp ứng lợi ích vật chất có tính tư lợi rất mong
manh. Quả bom Abramoff trên chính trường nước Mỹ24 chính là ví dụ sinh
động cho vấn đề tương tự. Nhìn chung, để thông qua các dự án lớn ở nhiều quốc
gia không chỉ có vận động nước bọt mà đều có tiếng leng keng của những
đồng xu. Sự can thiệp chính trị vì thế cũng bị giới hạn bởi khó có thể đảm bảo
được tính chất không vụ lợi từ những quyết định sau khi vận động hành lang.
b. Giới hạn do cơ chế đại diện trong quá trình ra quyết định
Vấn đề thứ hai là tính đại diện của người ra quyết định. Nếu như quá trình bầu
cử diễn ra một cách dân chủ 25 thì những người đại diện phải đại diện bảo vệ cho
lợi ích nhóm cử tri bầu ra mình. Người đại diện khi phục vụ lợi ích của nhóm
mình cũng đồng thời bảo vệ lợi ích của chính mình để tái đắc cử. Vì vậy, xuất
hiện vấn đề là người đại diện có khả năng chỉ quan tâm đến những dự án ngắn

hạn, nằm trong giai đoạn bầu cử, những vấn đề có tính bức xúc trước mắt để lên


tiếng. Những nội dung dài hơi như quy hoạch dài hạn sẽ ít được chú ý. Lý do
của khả năng này là sự không thống nhất về lợi ích của nhóm và lợi ích cá
nhân 26. Vấn đề làm thế nào để kiểm soát người đại diện trung thành bảo vệ lợi
ích của nhóm mình đại diện khi họ cũng có toan tính riêng? Nếu không kiểm
soát được điều này thì quy hoạch dù đã có được cơ chế dân chủ để bầu ra đại
diện vẫn khó có thể ra được quyết định đại diện, phản ánh tính hợp lý của cơ cấu
lợi ích27.
Trên thực tế khó có thể tìm được lời giải hoàn hảo cho vấn đề này. Tuy nhiên,
nhìn chung có thể kiểm soát tốt vấn đề đại diện thông qua cơ chế công khai.
Mặc dù các hệ thống kinh tế chính trị và quản lý Nhà nước khác nhau có những
cách tiếp cận khác nhau, tuy nhiên kiểm soát kiểu đóng kín 28 đã là quá khứ, trào
lưu hiện này đang là giám sát và kiểm soát công khai 29. Sự công khai minh bạch
sẽ kiềm chế hành vi của người đại diện trong việc lạm dụng vị trí của mình và
trung thành với lợi ích cử tri.
Mặc dù vậy, cơ chế nào cũng vẫn có yếu điểm. Nếu không còn động lực để tái
đắc cử thì người đại diện vẫn có xu hướng lạm dụng vị trí và không còn ràng
buộc với cử tri nên có thể theo đuổi một số dự án hoặc vấn đề có tính tư lợi.
Hoặc ngược lại, khi không chịu sức ép từ việc tái đắc cử thì người đại diện có
khả năng mạnh dạn hơn đấu tranh cho các mục tiêu lâu dài. Đây là vấn đề thực
tiễn xuất hiện ở bất kỳ thể chế nào áp dụng cơ chế dân chủ. Trong lĩnh vực quy
hoạch, chúng thể hiện rất đa dạng, từ việc ký các quyết định cấp đất, cho thuê
dài hạn cho đến các dự án miễn giảm tiền sử dụng đất, hỗ trợ kinh phí hạ tầng,
định giá, v.v.. Tuy nhiên cơ chế dân chủ với sự đại diện từ các nhóm lợi ích khác
nhau vẫn có tác dụng tốt để kiềm chế và tránh những quyết định sai lầm do áp
đặt chủ quan từ một phía.
c. Giới hạn của mối quan hệ giữa chuyên môn và quá trình ra quyết
định

Lịch sử phát triển của các cách tiếp cận quy hoạch cho thấy hệ thống quy hoạch
đã nhiều lúc muốn thóat ra khỏi sự lệ thuộc vào hệ thống chính trị để thể hiện
tính khoa học, giữ thái độ trung tính. Tuy nhiên, cho đến nay chưa bao giờ điều
này trở thành hiện thự. Mong muốn thực tế hơn là đảm bảo cho chuyên môn
hòan thành đúng chức năng phận sự, không bị can thiệp vào quá trình chuyên
môn. Hiểu như vậy, mối quan hệ được coi là lành mạnh khi giới chính trị đặt
hàng và lựa chọn, nhưng không can thiệp vào chuyên môn. Đặc biệt là để cho
bên chuyên môn thu thập số liệu và tuân thủ các phương pháp khách quan trong
quá trình xử lý.


Tuy nhiên, ranh giới của độc lập chuyên môn nhiều khi trở thành chính giới hạn
của quy hoạch. Xét ở góc độ nhất định, tính khách quan của chuyên môn bị giới
hạn bởi chính mối quan hệ với bên lựa chọn sản phẩm đầu ra. Nếu quan hệ này
tác động không tích cực, tính hợp lý của đồ án chịu ảnh hưởng đáng kể. Ví dụ
thực tiễn về vấn đề này khá nhiều, và giới chuyên môn hơn ai hết hiểu rõ điều
đó. Thực tế cho thấy rất nhiều cách tác động, ý kiến chỉ đạo vì nhiệm vụ chính
trị bên quy hoạch phải thực hiện. Chuyên môn trở thành công cụ hợp thức hóa
các phương án thể theo tinh thần chứ không hẳn căn cứ vào cơ sở khoa học,
được lựa chọn và tối ưu hóa. Chính điều này là một trong những giới hạn của
quy hoạch và bi kịch đại công trường ở Hà Giang chính là điển hình cho sự
can thiệp của chính trị vào lĩnh vực kinh tế, trong đó có quy hoạch đã dẫn đến
kết quả như thế nào30.
d. Giới hạn của thể chế
Giới hạn về thể chế liên quan đến quy hoạch có rất nhiều khía cạnh, tuy nhiên
trong phạm vi bài viết chỉ đề cập đến hai khía cạnh, một là giới hạn về động cơ,
lợi ích do thể chế tạo ra đối với cá nhân, và hai là giới hạn do tổ chức bộ máy
tạo ra động lực phối hợp giữa các bộ phận trong bộ máy và các cá nhân trong tổ
chức 31. Giới hạn của thể chế liên quan đến những tập quán và văn hóa được
phân tích riêng ở sau.

Vấn đề thể chế liên quan đến quy hoạch có thể hiểu là những yếu tố xây dựng
bộ khung pháp lý, văn hóa hay tập quán để khuyến khích/ràng buộc các cá
nhân/tổ chức hành động theo những thông lệ của cộng đồng, tổ chức hay xã hội.
Trong lĩnh vực quy hoạch thể chế cần có để ràng buộc bên phê duyệt đảm bảo
đúng lợi ích cử tri bầu ra; bên thẩm định làm đúng chức năng bảo vệ lợi ích
công cộng; bên thiết kế bảo vệ lợi ích của chủ đầu tư và thương hiệu của chính
mình; bên thanh tra đảm bảo quyền lợi của các bên theo quy định của pháp luật.
Thể chế sẽ phải đảm bảo và khuyến khích các bên tôn trọng cam kết/hợp đồng
bằng cưỡng chế pháp luật, thậm chí bằng tẩy chay cộng đồng.
Vậy thì thể chế nào ràng buộc tất cả những bên nói trên? Nền kinh tế thị trường
dùng động lực kinh tế để khuyến khích các bên làm đìêu đó. Bộ khung pháp luật
cưỡng chế các bên thực hiện những cam kết cá nhân đối với hành vi của mình
tuân thủ chuẩn mực ứng xử. Trong mỗi đơn vị kinh tế, hay tổ chức xã hội, sự
cưỡng chế là lợi ích vật chất, văn hóa doanh nghiệp hoặc cao hơn nữa là trách
nhiệm pháp lý. Giữa các tổ chức với nhau cũng vậy, ngòai bộ khung hợp đồng,
cam kết song phương giữa các bên, sự tuân thủ luật lệ của Nhà nước còn có cam
kết của hội nghề nghiệp, đạo đức kinh doanh khuyến khích các bên làm tròn
bổn phận nghề nghiệp, thực hiện cam kết xã hội.


Thiếu những hệ thống này, các bên khó có thể đảm bảo lợi ích và tính chuyên
nghiệp. Đặc biệt sự cưỡng chế thực hiện như của Nhà nước: tòa án, cảnh sát hay
của các hội nghề nghiệp: tẩy chay, lên án, v.v. có tác dụng rất lớn thúc đẩy trật
tự kinh doanh, trật tự thị trường giữa các doanh nghiệp và tổ chức, cá nhân nghề
nghiệp. Nếu như thể chế của chúng ta còn chưa hòan thiện, hệ thống cưỡng chế
thực hiện chưa có đầy đủ hay chưa hoàn thiện thì hành vi của các bên cũng còn
tuân thủ có giới hạn. Hay nói cách khác, chất lượng hành vi, trật tự trong lĩnh
vực chuyên môn cũng có giới hạn.
Trong lĩnh vực quản lý Nhà nước, thể chế để các cơ quan Nhà nước và phối hợp
là một giới hạn. Việc lập và triển khai quy hoạch đòi hỏi phối hợp rất chặt chẽ

giữa nhiều cơ quan với nhau, nhưng thể chế nào để thúc đẩy các bên cùng ngồi
vào với nhau giải quyết là vấn đề không đơn giản. Quy chế phối hợp thì có,
nhưng những biện pháp để đảm bảo hợp đồng tác chiến nhiều khi chưa đủ. Lý
do rất có thể là thiếu động lực, thiếu lời giải cho bài tóan lợi ích trong việc phối
hợp hành động. Đây có thể coi là một giới hạn rất hiện hữu trong thể chế liên
quan đến tổ chức lập và đặc biệt là triển khai quy hoạch.
Ví dụ về vấn đề này có rất nhiều mà điển hình là vấn đề đào đường ở các đô thị
lớn khi triển khai dự án quy hoạch; vấn đề đấu nối hạ tầng kỹ thuật của các khu
đô thị mới và khu vực cải tạo; nâng cấp, bố trí vốn triển khai các hạng mục có
nhiều bên tham gia; thực hiện các dự án cải tạo nâng cấp đô thị với nhiều nguồn
tài trợ, nhiều chủ thể hưởng thụ và nhiều mục tiêu hướng tới. Trong những
trường hợp cụ thể như vậy, sự vận dụng sáng tạo trên cơ sở lợi ích kinh tế hay
trật tự kinh tế cộng với quyền lực Nhà nước là cơ sở để thiết kế những thể chế
phù hợp cho đặc thù của công tác phối hợp. Nếu thiếu sự sáng tạo và linh hoạt,
chính thể chế cứng nhắc hoặc không phù hợp sẽ bó buộc sự phấn đấu của các
bên, giới hạn khả năng thực hiện các nhiệm vụ thiết kế và triển khai quy hoạch.
Ngược lại, nếu thể chế chưa hòan thiện thì sự vận dụng linh hoạt những khoảng
trống thể chế cũng là giới hạn. Ví dụ như việc phản biện và quyết định một dự
án tại hội đồng kiến trúc quy hoạch, nếu việc lựa chọn thành viên không bị ràng
buộc bởi thể chế một cách cụ thể, bên tổ chức có thể thăm dò ý kiến trước và
chọn ra những người hẩu với mình trong ý kiến phản biện. Nếu việc phát biểu
không đúng ý chủ nhà lần sau sẽ không được mời nữa. Vì thế, sự đánh giá kể cả
khi đưa ra hội đồng nếu thể chế không quy định chặt chẽ, cách lựa chọn nghiêm
ngặt thì kể cả công khai và dân chủ cũng có thể trở nên một chiều và giảm
tính khách quan.
e. Kết luận phần thứ hai


Những giới hạn ngoại sinh rất nhiều và đa dạng. Chúng tồn tại nhưng ít khi hiển
hiện rõ ràng. Mặc dù nhiều người có thể nhận thức được các giới hạn này,

nhưng chỉ đến khi có những trục trặc chúng ta mới có quyết tâm để giải quyết
chúng. Thông thường, cách giải quyết là hòan thiện thể chế nói chung, thể chế
kinh tế, xã hội để đối phó với hành vi tìm kiếm lợi ích kinh tế cá nhân của con
người trong môi trường xã hội.

6. Kết luận
Bài viết này không có ý định làm cho vấn đề đơn giản rối tung lên. Các vấn đề
giới hạn của quy hoạch như nêu trên không phải có ở tất cả các dự án; cũng như
không phải tồn tại tất cả các vấn đề trong mỗi dự án, mỗi đồ án hay các giai
đoạn triển khai. Bên cạnh đó, những vấn đề nêu trên chắc rằng cũng chưa đầy
đủ và toàn diện cả về mặt học thuật lẫn thực tế. Có thể còn những giới hạn khác
nữa tồn tại và mỗi vấn đề nêu trên có thể tồn tại ở các khâu, quá trình nhất định
và với mức độ nhất định trong những bối cảnh cụ thể. Chúng có thể nằm ngòai
phạm vi quan sát và suy luận mà vấn đề thay đổi giả định chưa giải quyết được.
Tuy nhiên, những giới hạn nêu trên cũng đã thể hiện được phần nào ảnh hưởng
của việc thay đổi giả định về xã hội và thị trường trong việc lập và triển khai quy
hoạch. Nhận thức xã hội đa lợi ích như vậy sẽ giúp hiểu sâu hơn vì sao quy
hoạch luôn phải điều chỉnh, luôn có khoảng cách so với thực tiễn trong việc đạt
được những mục tiêu đề ra mà không chỉ đổ lỗi cho năng lực hạn chế, hay
nguồn lực không đáp ứng.
Một lý do quan trọng của nhận thức về giới hạn này là giúp các nhà nghiên cứu
và thực thi triển khai hòan thiện và bổ sung thể chế, quy định pháp luật để quy
hoạch khả thi hơn. Trong lĩnh vực này, hoàn thiện thể chế chính là chìa khóa để
làm giảm những hạn chế của quy hoạch trong nền kinh tế thị trường. Hy vọng
rằng chúng ta sẽ sớm hoàn thiện thể chế về quy hoạch xây dựng để đáp ứng nhu
cầu phát triển đô thị và công nghiệp hóa nhanh trong những thập niên tới.
London, ngày 04/12/2005

1

Trong bài viết này quy hoạch được hiểu là quy hoạch xây dựng đô thị.

2

Phê phán hình thức ý nói phê phán vào hình thức thể hiện chứ không phải ý nói hình thức là qua loa, đại khái.


ở đây muốn nói giới hạn sinh ra trong bản thân quá trình làm quy hoạch, không phải những yếu tố bên ngòai
tác động tới.

3

Giới hạn về khoa học tự nhiên trong quy hoạch cũng tồn tại, song không phổ biến bằng khoa học xã hội, do
khoa học xã hội có nhiều vấn đề chưa rõ ràng hơn, ví dụ liên quan đến kinh tế, chính trị, lịch sử.

4

Theo Karl Poper, triết gia được coi là có ảnh hưởng nhất trong thế kỷ 20 (bách khoa toàn thư Wikipedia 2005)
thì không có lý thuyết được coi là khoa học thực sự nếu nó không bị thách thức và phủ định. Theo quan điểm
khoa học, mọi lý thuyết chỉ đúng cho đến khi bị một lý thuyết khác đánh đổ.

5

Xét ở góc độ nhất định, quy phạm có thể mang tính chủ quan hay duy tình, tuy nhiên, khi trở thành quy phạm
chung xã hội, chúng trở thành khách quan. Bên cạnh đó, duy tình ở đây là có lý luận trên cơ sở đạo đức, nhân
bản chứ không phải ý nói tình cảm làm thiên lệch cán cân công lý.

6

Habermas là nhà triết học trường phái Frankfurt có nhiều ảnh hưởng trong quy hoạch. Quy hoạch kiểu hợp tác

trong xã hội đa chiều chính là mô hình được chọn lựa ở các nước châu Âu, nhấn mạnh vấn đề tham gia cộng
đồng để đạt được sự hòa hợp xã hội và hợp lý xã hội. Xem thêm trong cuốn Collaborative planning (Quy hoạch
hợp tác), tác giả Patsy Healy, London, MacMilan, 1997.
7

8

Hay còn gọi là mông số liệu.

9

Dữ liệu đã tổng hợp và lọc đi để lấy một số thông tin căn bản.

10

Thông thường đây là đơn vị tối thiểu mà hiện chính quyền có các số liệu.

Các nước kinh tế thị trường phát triển không có kế hoạch 5 năm (hoặc bao nhiêu năm). Chỉ có một số nước xã
hội chủ nghĩa hay kinh tế chuyển đổi như Việt Nam, Trung quốc mới có kế hoạch 5 năm.
11

12

Nếu phải lấy đất thổ cư và di dời còn lâu hơn.

13

Quy hoạch chi tiết này chủ yếu để quản lý, không phải để tổ chức xây dựng

14

ý kiến này cũng đã từng được đề cập đến bởi Phó Kiến trúc sư trưởng thành phố Hồ Chí Minh, năm 2003

15

Tức là theo gói công việc

16

Tức là theo thời gian

17
Xem thêm trong bài Planning Just-in-Time versus planning Just-in-Case, Alfasi N và Portugali J, Cities, tập
21, số 1, 2004, trang 29-39 (Quy hoạch theo vụ việc và quy hoạch theo thời gian trong tạp chí Các thành phố).
18

Vấn đề áp dụng chiến lược này sẽ được bàn trong một bài viết khác.

19

ý nói quy hoạch bị giới hạn do các yếu tố bên ngòai tác động, không phải do quá trình làm quy hoạch sinh ra.

20
Tuy nhiên, mức độ cởi mở của thị trường và dân chủ cũng khác nhau ở mỗi quốc gia. Bài viết này không đề
cập tới nội dung này.

Xem Tinh thần luật pháp, Montesquieu (1748). Ông cho rằng cần phải có sự cân bằng về quyền lực Nhà
nước để đảm bảo quyền và tự do cá nhân. Sự cân bằng này còn gọi là checks and balances trở thành nền tảng
tổ chức bộ máy Nhà nước, song được thể hiện tương đối khác nhau giữa các quốc gia.
21

Trên thực tế, theo ý kiến của các chuyên gia, cả cơ quan thiết kế và chính quyền đều rất ngại khâu phải lấy ý
kiến cộng đồng này.

22


Xem bài Hà Nội giải nhiệt cơn sốt 100 hộ dân mất đất báo điện tử Vietnamnet, ngày 25/8/2005. 100 hộ dân
đã bị đưa vào diện quy hoạch lấy đất mà không được xem xét thỏa đáng, sau đó đã được đưa ra khỏi phạm vi dự
án.
23

Xem thêm bài Quả bom hẹn giờ trên đồi Capitol, báo điện tử Vietnamnet, ngày 22/12/2005,
/>
24

ý nói rằng nếu không phải bầu cử dân chủ thì lúc đó người được bầu làm đại diện cho một lực lượng khác,
không phải là cử tri mà là người sắp đặt vào chức vụ đó. Lúc này bài toán đại diện phức tạp hơn rất nhiều, và
chưa đề cập đến ở đây.
25

Trên thực tế, vấn đề sự lựa chọn công cộng và người đại diện được Buchanan James thảo luận vào những năm
60 thế kỷ 20 cùng với Gordon Tullock. Ông đã được giải Nobel kinh tế năm 1986 bắt nguồn từ nghiên cứu này
và một số công trình sau đó.

26

27

Xem thêm trong bài Positive theory of planning: The social choice approach, Sager T, Environment and

Planning A, tập 33, số 4, trang 629 (Lý thuyết quy hoạch thực chứng: tiếp cận lựa chọn xã hội trong Tạp chí
Quy hoạch và Môi tr-ờng A).
28
Kiểm soát dựa vào hoạt động giám sát nội bộ, ra quyết định trong phòng họp kín, rồi thông báo.
Công khai thể hiện ở nhiều khía cạnh, bao gồm cả chương trình hành động, công khai khâu ra quyết định, kết
quả kiểm tra, giám sát, kết quả công việc, v.v.

29

Xem thêm trong bài Hà Giang: Bi kịch đại công trường và khỏan nợ 1800 tỉ, Báo điện tử Vietnamnet, ngày
04/07/2005
30

Xem thêm trong North (1990), (dịch) Thể chế, sự thay đổi thể chế và hoạt động kinh tế, Trung tâm nghiên cứu
Bắc Mỹ, 1998.

31