Nghien cuu so sanh ve he thong kiem tra (1)

NGHIÊN CỨU SO SÁNH VỀ HỆ THỐNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT
HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH BẰNG TÒA ÁN VÀ CƠ QUAN
TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở AUSTRALIA VÀ VIỆT NAM:
BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
Tác giả luận án: Tiến sĩ Nguyễn Văn Quang nhận bằng tiến sĩ luật học tại Đại học Tổng
hợp La Trobe Melbourne, Australia năm 2007 và hiện đang là Phó Trưởng phòng Hợp
tác Quốc tế và Phụ trách chuyên ngành đào tạo sau đại học về Luật hành chính của
Trường Đại học Luật Hà Nội, Việt Nam. Nội dung các quy định pháp luật trình bày trong
Luận án chính xác đến ngày 02 tháng 4 năm 2007 khi Luận án được trình cho Hội đồng
đánh giá. Có thể liên lạc với tác giả qua địa chỉ email

TÓM TẮT LUẬN ÁN

Luận án là một nghiên cứu so sánh chuyên sâu về hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt
động hành chính bằng tòa án và cơ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam.
Mục đích của Luận án là xác định tính khả thi và phù hợp của việc áp dụng những kinh
nghiệm pháp luật của Australia vào điều kiện cụ thể của Việt Nam. Để đưa ra những
phân tích so sánh và quan trọng hơn cả là rút ra những kinh nghiệm phù hợp của
Australia đối với việc cải cách pháp luật của Việt Nam, Luận án nghiên cứu, xem xét
pháp luật và thiết chế pháp lý trong lĩnh vực hành chính của cả hai quốc gia. Bốn vấn đề
được Luận án tập trung nghiên cứu so sánh là mô hình cơ quan tài phán và xét xử hành
chính, phạm vi quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa
án, căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của hoạt động hành chính và quyền hạn của tòa án
trong xét xử hành chính theo quy định của pháp luật Australia và Việt Nam. Nội dung
phân tích so sánh này làm cơ sở cho việc đưa ra những đề xuất để hoàn thiện cơ chế xét
xử hành chính và việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam. Luận
án này lập luận rằng chìa khóa để có được nghiên cứu luật học so sánh xác đáng và có
độ tin cậy để trên cơ sở đó có những đề xuất phù hợp và khả thi là cách tiếp cận ―pháp
luật trong bối cảnh cụ thể‖. Luận án đưa ra kết luận rằng dù kinh nghiệm của Australia có
thể gợi ý cho Việt Nam một số ý tưởng về cải cách hệ thống pháp luật hành chính của
mình nhưng để việc cải cách được tiến hành hiệu quả công việc này cần được tiến hành

dần dần phù hợp với bối cảnh cụ thể của Việt Nam.

.


CHƢƠNG BẢY

HƢỚNG TỚI MỘT HỆ THỐNG GIÁM SÁT, KIỂM TRA HOẠT ĐỘNG HÀNH
CHÍNH HIỆU QUẢ: MỘT VÀI ĐỀ XUẤT CẢI CÁCH
Đặt vấn đề
Hơn mười lăm năm qua, kể từ khi bắt đầu tiến hành xây dựng mô hình nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa1 Viêt Nam đã tiến hành nhiều công việc nhằm xây dựng và phát
triển hệ thống pháp luật và các thiết chế pháp lý của mình, trong đó cải cách tư pháp là
một nhiệm vụ quan trọng mà Việt Nam đang tiến hành hiện nay.2 Những cải cách về
pháp luật và thiết chế pháp lý hiện nay chính là việc đáp ứng một phần những yêu cầu
của hội nhập quốc tế và khu vực.3 Trong bối cảnh như vậy, cải cách hệ thống giám sát,
kiểm tra hoạt động hành chính nhằm mục đích đáp ứng những mục tiêu của cải cách tư
pháp và mục tiêu gia nhập tổ chức thương mại thế giới WTO 4 và đã được thực hiện vào
ngày 11 tháng 1 năm 2007.5
Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân các cấp kể từ ngày 1
tháng 7 năm 1996 đã đặt một dấu mốc quan trọng cho việc hình thành cơ chế tài phán tư
1

Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền chính thức được đưa ra tại Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng
cộng sản Việt Nam lần thứ VII năm 1991. Mục tiêu này được khẳng định lại trong Văn kiện Đại hội Đảng
toàn quốc vào các năm 1996, 2001 và 2006 và cũng được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm
2011).
2
Cải cách tư pháp được đề cập trong hai văn kiện gần đây của Đảng cộng sản Việt Nam: Nghị quyết số 08NQ/TW của Bộ chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị
quyết số 49-NQ/TW ngày 02-06-2005 của Bộ chính trị về‖Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020‖.

Tóm tắt các Nghị quyết này bằng tiếng Anh, xem: 'Strategy for Judicial Reform to 2020' (2006) 12(139)
Vietnam Law & Legal Forum 2 và Cao Mai Phuong, 'Party Resolutions on Judicial Reform' (2006) 12(139)
Law & Legal Forum 6. Về bình luận đối với cải cách tư pháp của Việt Nam được phản ánh trong Nghị
quyết số 08-NQ/TW về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới, xem Pip
Nicholson, 'Vietnamese Jurisprudence: Informing Court Reform' trong Pip Nicholson and John Gillespie
(eds), Asian Socialism and Legal Change: the Dynamics of Vietnamese and Chinese Reform (2005) 159,
trang 160 -70.
3
Trong số các mục tiêu phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 có mục tiêu là xây dựng
một hệ thống pháp luật ‗không chỉ phản ánh những đặc điểm đặc thù của đất nước này mà còn phải đáp
ứng các chuẩn mực quốc tế nhằm giúp Việt Nam thực hiện các cam kết quốc tế của mình trên cơ sở nguyên
tắc độc lập dân tộc, tự quyết và định hướng xã hội chủ nghĩa‘. Xem Inter-Agency Steering Committee for
Vietnam‘s Legal System Development, Report on Comprehensive Needs Assessment for the Development
of Vietnam‟s Legal System to the Year 2010 (2001), 25-6
<www.undp.org.vn/projects/vie01002/lnafinalrep.pdf > truy cập ngày 20 tháng 5 năm 2006.
4
Xem Tờ trình Quốc hội số 15/CP-XDPL ngày 21/10/ 2005 về dự thảo Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi (tài
liệu không phát hành, do tác giả sưu tầm).
5
Xem < > truy cập ngày
11/1/2007 về thông tin thành viên WTO của Việt Nam.

.


pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính – loại tranh chấp vốn dĩ trước đây chủ yếu
chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố
cáo. Kể từ khi tòa án nhân được trao thẩm quyền quyền xét xử hành chính, đã có khá
nhiều cuộc bàn luận xung quanh vấn đề làm thế nào để nâng cao chất lượng xét xử của
Tòa án nhân dân. Dù rằng giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án

ngày càng dần trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân,6 hiện vẫn còn
rất nhiều việc cần phải làm để nâng cao hiệu quả của cơ chế xét xử hành chính. Một
trong những điều rất dễ nhận thấy là mặc dù thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án
nhân dân luôn được mở rộng,7 năng lực xét xử hành chính của tòa án nhân dân ở Việt
Nam còn nhiều hạn chế, không đáp ứng được với nhu cầu giải quyết các tranh chấp hành
chính ngày một gia tăng hiện nay.8
Xã hội cũng đang quan tâm nhiều đến những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu
nại, tố cáo trong các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay. Đã từ lâu, dường như mọi
người đã khá quen với việc cơ quan hành chính và các cán bộ có thẩm quyền của cơ quan
hành chính nhà nước ngần ngại sửa chữa các quyết định hành chính sai phạm, bất hợp lý
của chính mình khi bị khiếu nại; vì vậy, cá nhân, tổ chức khiếu nại thường tỏ thái độ
thiếu tin tưởng đối với việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính.9 Trên thực
tế, vì nhiều lý do khác nhau – như một quan chức cấp cao của Nhà nước đã chỉ ra, có một
số lượng lớn các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính được kết luận là có sai
phạm.10 Tuy nhiên, do không có nhiều cơ hội được lựa chọn các cơ chế giải quyết khiếu
nại hành chính khác, người khiếu nại đều phần lớn phải trông chờ vào kết quả của việc
giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính.
Đã có những giải pháp cho vấn đề nêu trên được đưa ra. Một mặt, bằng việc đề
xuất và áp dụng một số biện pháp cải cách, Việt Nam cam kết tăng cường năng lực của
hệ thống tòa án để xét xử các vụ án hành chính.11 Mặt khác, đề xuất về việc thiết lập một
mô hình cơ quan tài phán hành chính (administrative tribunal) như thường thấy ở một số
6

Xem ‗Dân kiện cơ quan công quyền: Chuyện không còn hiếm‘ (2004)
< > truy cập ngày 02/4/ 2004.
7
Chi tiết hơn về vấn đề này, xem phần II của Chương IV và phần I.B.2.a của Chương này.
8
Xem Nghĩa Nhân, ‗Ngành tòa án khó kham noi việc xử lý tranh chấp đất đai‘ (2003)
< > truy cập ngày 22/7/ 2003; Hồng Phúc,

‗Tòa án chưa đủ sức giải quyết khiếu kiện về đất đai‘ (2003) < truy
cập ngày 22 /07/2003.
9
Xem Anh Thư, ‗Giải quyết khiếu nại không thể „vừa đá bóng vừa thổii còi‟ (2005)
< > truy cập ngày 6/3/ 2006. Xem thêm
Văn
Tiến,
‗Nên
thành
lập
cơ
quan
tài
phán
hành
chính?‘
(2005)
< > truy cập ngày 20/3/ 2006.
10
Chi tiết hơn về vấn đề này, xem chú thích số 24 dưới đây
11
Chi tiết hơn về vấn đề này, xem phần II Chương này

.


nước phương Tây đang là tâm điểm chú ý của các cuộc bàn luận.12 Ở Việt Nam hiện nay,
ý tưởng về việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính nhận được sự ủng hộ của
nhiều người trên cơ sở cho rằng mô hình này không những có khả năng giải quyết được
những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con đường hành chính mà còn

có nhiều ưu điểm so với việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án tư pháp.13 Ở
Việt Nam hiện nay, ý tưởng về việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính nhận
được sự ủng hộ của nhiều người trên cơ sở cho rằng mô hình này không những có khả
năng giải quyết được những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con
đường hành chính mà còn có nhiều ưu điểm so với việc giải quyết các khiếu kiện hành
chính tại tòa án tư pháp. Mặc dù trên thực tế vẫn còn có những ý kiến hoài nghi về cơ sở
của việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính trong điều kiện hiện tại của Việt
Nam,14 những kiến nghị gần đây của Bộ Tài nguyên và Môi trường về thành lập cơ quan
tài phán về đất đai thể hiện rõ quyết tâm của Nhà nước trong việc hình thành một mô
hình mới về tài phán để giải quyết các khiếu kiện hành chính.
Liệu những đề xuất việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính có khả thi trong bối
cảnh hiện nay của Việt Nam? Ở mức độ nào những kinh nghiệm về xây dựng cơ quan tài
phán hành chính ở Australia có thể gợi ý cho Việt Nam ý tưởng về việc hình thành mô
hình này? Những thách thức nào mà các nhà cải cách của Việt Nam có thể sẽ phải đương
đầu trong quá trình thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính? Tất cả những câu hỏi
này là mối quan tâm chủ yếu mà Chương này của Luận án mong muốn làm sáng tỏ.
Chương này của Luận án được chia thành ba phần. Phần thứ nhất bàn luận về
những hạn chế, bất cập của hệ thống giải quyết các tranh chấp hành chính hiện tại ở Việt
Nam. Phần tiếp theo của Luận án phân tích những đề xuất cải cách hệ thống kiểm tra,
giám sát hoạt động hành chính của Việt Nam và lập luận rằng những kinh nghiệm pháp
luật và thiết chế của Australia có thể đưa ra một vài gợi ý cho Việt Nam về cải cách hệ
thống pháp luật hành chính. Để làm sáng tỏ lập luận nêu trên, trong phần thứ hai của
Chương này, tác giả luận án đã phân tích chi tiết những bàn luận về đề xuất thành lập cơ
quan tài phán hành chính ở Việt Nam cũng như một vài gợi ý có liên quan được rút ra từ
kinh nghiệm của Australia. Tác giả của Luận án cũng nhấn mạnh rằng muốn thực hiện
việc cải cách hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính ở Việt Nam,
công việc này cần được tiến hành thận trọng, phù hợp với những điều kiện cụ thể của

12

Xem Văn Tiến, chú thích số 9 ở trên.
Xem ‗Cần có cơ quan tài phán hành chính‘ (2005) < >
(2005) truy cập ngày 06/3/ 2006.
14
Xem Anh Thư, ‗Chưa thể thí điểm mô hình cơ quan tài phán hành chính‘ (2005)
< > at 10 March 2006.
13

.


Việt Nam. Trên cơ sở cho rằng cải cách hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành
chính ở một quốc gia đang trong giai đoạn chuyển đổi như Việt Nam là một công việc
không dễ dàng, trong phần thứ ba của Chương này, tác giả Luận án đã chỉ ra những khó
khăn, thách thức cả về phương diện lý luận và thực tiễn mà Việt Nam phải đối mặt trong
quá trình thực hiện công việc cải cách này.
I. CÁC HÌNH THỨC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH HIỆN TẠI
Ở VIỆT NAM: NHỮNG HẠN CHẾ, BẤT CẬP
Giống như nhiều quốc gia khác, để bảo đảm sự công bằng, tính hợp pháp, minh bạch
và rõ ràng của hoạt động ban hành các quyết định hành chính, trách nhiệm của những
người có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính và quan trọng hơn cả là bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, nhiều kênh kiểm tra, giám sát khác
nhau đối với hoạt động hành chính đã được thiết lập. Chúng bao hàm cả những kênh
không liên quan trực tiếp đến việc giải quyết các tranh chấp hành chính mà được thiết lập
nhằm mục tiêu phát hiện ra khiếm khuyết, sai phạm của những chủ thể quản lý và hình
thành nên những cơ chế làm giảm thiểu những tác động tiêu cực của khiếm khuyết, sai
phạm nêu trên. Ba phương thức kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính nhằm mục đích
nêu trên, như đã được bàn luận ở một chừng mực nhất định trong Chương 2 của Luận án,
bao gồm:


giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp;



thanh tra của hệ thống cơ quan thanh tra



kiểm toán của hệ thống cơ quan kiểm toán nhà nước

Chương này của Luận án không tập trung vào việc các thiết chế có tính chất định
hướng hệ thống như đã nêu trên mà quan tâm đến các thiết chế liên quan đến việc giải
quyết các tranh chấp về tính hợp pháp và chính xác của các quyết định hành chính, hành
chính.15 Những tranh chấp hành chính này hiện nay đang được giải quyết thông qua hai
con đường: giải quyết khiếu nại, tố cáo hay kiểm tra, giám sát có tính chất nội bộ của hệ
thống hành chính và kiểm tra, giám sát bằng hệ thống tư pháp (tòa án). Một vài điểm
chung liên quan đến hai cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính này đã được nêu trong
Chương 2 của Luận án nhưng chủ đề chính của phần này sẽ là những hạn chế, bất cập
của hai cơ chế này trong thực tiễn pháp lý ở Việt Nam.
A.

Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo: câu hỏi về độ tin cậy

15

Cần nhớ rằng giám sát, thanh tra và kiểm toán chắc chắn ở một chừng mực nào đó đều có liên quan đến
tính hợp pháp của hoạt động hành chính. Tuy nhiên, mục đích chính của các hoạt động này không hướng
tới việc giải quyết các tranh chấp hành chính cụ thể.

.


‗Kiểm tra, giám sát có tính chất nội bộ của hệ thống hành chính‘ trong bối cảnh pháp
lý của Việt Nam được hiểu là quy trình kiểm tra, giám sát chính thức do Luật khiếu nại,
tố cáo điều chỉnh. Trước hết, đây là quy trình mà người đã ban hành quyết định hành
chính (có hành vi hành chính) 16 bị khiếu nại, tố cáo có trách nhiệm tự mình đứng ra giải
quyết các khiếu nại, tố cáo này.17 Quy trình này cũng liên quan đến các trường hợp mà
khiếu nại về quyết định (hành vi) hành chính được giải quyết bằng những người không
trực tiếp ban hành quyết định hay thực hiện hành vi hành chính mà bằng những người
làm việc trong cùng cơ quan hay hệ thống với những người đã ban hành quyết định hay
thực hiện hành vi hành chính.18 Về khía cạnh này, kiểm tra, giám sát mang tính chất nội
bộ của hệ thống hành chính ở Việt Nam tương tự như cách hiểu về cơ chế này trong bối
cảnh pháp lý của Australia.19
Trước khi tòa án nhân dân ở Việt Nam được trao thẩm quyền xét xử hành chính, cơ
chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đã được xem như là cơ chế duy nhất được sử

16

Để hiểu được khái niệm quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng của khiếu nại, tố cáo hoặc xét xử
hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại, Tố cáo 1998 (sửa đổi gần nhất năm 2005) và Pháp lệnh Thủ
tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi gần nhất năm 2006, xem Chương IV của Luận án.
17
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, khiếu nại đối với quyết định (hành vi) hành chính của người
đứng đầu cơ quan hành chính hoặc của những người khác trong cơ quan đó được những người đứng đầu cơ
quan đó giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu (các Điều từ 19 đến 26 của Luật khiếu nại tố
cáo).
18
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nếu người khiếu nại không hài lòng với quyết định giải quyết
khiếu nại lần đầu, khiếu nại có thể được giải quyết lần thứ hai theo đó người có thẩm quyền cao hơn sẽ giải

quyết khiếu nại quyết định (hành vi) hành chính của cấp dưới trong cùng hệ thống. Cũng cần lưư ý rằng, cơ
quan thanh tra cũng được trao thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về quyết định (hànhvi) hành chính
trong một số trường hợp đặc biệt. Tuy nhiên, về mặt tổ chức, thanh tra nhà nước conga là một bộ phận của
hệ thống cơ quan hành chính và vì vậy giải quyết khiếu nại trong trường hợp này cũng được coi là kiểm tra,
giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính. Chi tiết xem các điều từ 19 đến 28 Luật khiếu nại,
tố cáo.
19
Kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính trong bối cảnh hệ thống pháp luật của
Australia được định nghĩa là ‗một quá trình kiểm tra, đánh giá về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định
hành chính ban đầu‘ do ‗những cán bộ có thẩm quyền khác trong cùng một cơ quan mà thường là có chức
vụ cao hơn thực hiện‘ (xem ARC, Internal Review of Agency Decision Making - Report to Attorney
General Report No. 44 (2000), mục [7.13]). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong bối cảnh hệ thống pháp luật
Việt Nam, ‗kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính‘ luôn là một quy trình kiểm
tra, giám sát chính thức thì hoạt động này theo quy định của pháp luật Australia bao gồm cả hai loại chính
thức và khôn chính thức. Quy trình chính thức trong bối cảnh pháp luật Australia được hiểu theo nghĩa là
quy trình đã được thể chế hóa. Ví dụ, theo Luật an sinh xã hội (Quảnlý) 1999 (Cth), có quy dịnh về kiểm
tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính do Thư ký, Người điều hành chính và
Cán bộ kiểm tra, giám đưựoc ủy quyền thực hiện tùy theo từng loại quyết định. ‗Kiểm tra, giám sat mang
tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính‘ trong bối cảnh pháp luật Australia còn mang tính chất không
thức theo nghĩa không có quy định cụ thể của pháp luật về vấn đề này và đương sự có thể thực hiện hoạt
động này thông qua việc tiếp xúc, trao đổi (có thể kết hợp với thương lượng) với những người có thẩm
quyền phù hợp.

.


dụng để giải quyết các tranh chấp hành chính. Ngay cả sau khi các tòa án của Việt Nam
có được thẩm quyền xét xử hành chính vào năm 1996, cơ chế này tiếp tục giữ vai trò
quan trọng trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, trong đó có một phần lý do
thuộc về sự hạn chế của cơ chế kiểm tra, giám sát tư pháp đối với hoạt động hành chính.

Dù tầm quan trọng của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ của hệ thống
hành chính là điều không thể phủ nhận được, những bất cập, hạn chế của cơ chế này đã
được bàn luận khá nhiều như là một lý do để khẳng định sự cần thiết phải cải cách hệ
thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính hiện hành ở Việt Nam.
Cần lưu ý rằng những ưu điểm và nhược điểm của hệ thống kiểm tra mang tính chất
nội bộ đối với hoạt động hành chính dường như là phổ biến đối với hầu hết hệ thống
pháp luật hành chính của các quốc gia trên thế giới.20 Thông qua việc kiểm tra mang tính
chất nội bộ các quyết định (hành vi) hành chính, chủ thể của các quyết định hoặc hành vi
này sẽ có cơ hội được được tự kiểm tra, tự đánh giá và tự sửa chữa các quyết định hành
chính nếu thấy phù hợp. Hơn thế nữa, kiểm tra mang tính chất nội bộ đối với hoạt động
hành chính được xem là nhanh và đỡ tốn kém hơn so với các cơ chế kiểm tra, giám sát từ
bên ngoài. Tuy nhiên, trong cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ này, nhìn
chung người có thẩm quyền kiểm tra, giám sát thường được cho là có sự miễn cưỡng đối
với việc thay đổi các quyết định hành chính của bản thân họ, của những người khác trong
cơ quan, đơn vị mình hoặc của cấp dưới. Người dân, vì thế, thường nghi ngờ tính khách
quan của các quyết định kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành
chính và điều này đã trở thành rào cản đối với họ trong việc tích cực sử dụng cơ chế kiểm
tra, giám sát này. Những hạn chế, bất cập của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất
nội bộ đối với hoạt động hành chính có thể nhận thấy rõ trong thực tiễn pháp luật của
Việt Nam.
Trước hết, rất nhiều ý kiến cho rằng do người có thẩm quyền kiểm tra, xem xét quyết
định (hành vi) hành chính là tác giả của chính các quyết định (hành vi) này hoặc là người
làm việc trong cùng cơ quan hoặc hệ thống với người có các quyết định (hành vi) bị kiện
nên rất khó có thể có được cách giải quyết thực sự khách quan trong cơ chế kiểm tra,
giám sát có tính chất nội bộ các hoạt động hành chính. Như nhiều quan chức cấp cao của
Việt Nam đã thừa nhận, một trong những rào cản đối với tính hiệu quả của cơ chế giải
quyết nội bộ này là những người có thẩm quyền xem xét các quyết định (hành vi) hành
chính của chính mình thường miễn cưỡng thay đổi những quyết định (hành vi) hành
20

Để hiểu được ngắn gọn những ưu điểm và nhược điểm của kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với
hoạtđộng hành chính trong bối cảnh pháp luật Australia, xem Matt Minogue, 'Internal Review of
Administrative Decisions' (2001) Issue No 54 Admin Review 54, trang 55-6.

.


chính được cho là không chính xác.21 Trong những trường hợp kiểm tra, xem xét mang
tính chất nội bộ các quyết định (hành vi) của các nhân viên do mình quản lý, những sai
sót trong quá trình ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính thường lại bị
che đậy nhằm bảo vệ lợi ích cục bộ của cơ quan, đơn vị.22 Một yếu tố khác ảnh hưởng
đến chất lượng của cơ chế kiểm tra, giám sát nội bộ đối với hoạt động hành chính là thái
độ quan liêu, cửa quyền của những người có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu
nại.23 Trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, những cán bộ nhà nước có thẩm quyền
ít khi tiếp xúc trực tiếp với những người có quyền, lợi ích hợp pháp được cho là xâm
phạm bởi các quyết định (hành vi) hành chính.24 Để đưa ra các quyết định giải quyết các
khiếu nại, tố cáo, nhìn chung, những cán bộ có thẩm quyền đều dựa vào các ý kiến đề
xuất của cấp dưới mà ít khi tự mình nghiên cứu, tìm hiểu vụ việc khiếu nại.25 Do một số
cán bộ có trách nhiệm trợ giúp cho các cán bộ cấp cao hơn giải quyết các khiếu nại, tố
cáo dễ thực hiện các hành vi tham nhũng, các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo
thiếu khách quan, công bằng vì vậy cũng hay xảy ra trên thực tế. 26
21

Xem Anh Thư, chú thích số 9 nêu trên. Trong bài báo này, tác giả Anh Thư đã trích lời của Đại biểu
Quốc hội, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Đình Lộc: ―chẳng ai muốn thừa nhận là mình sai. Nếu
không bị sức ép lớn thì họ cũng chẳng sửa‖. Ở Việt nam, mặc dù không có con số thông kê chính thức về
kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo lần đầu, trường hợp các cán bộ nhà nước có thẩm quyền sửa chữa các
quyết định không chính xác của mình sau khi có khiếu nại lần đầu được cho là rất ít. Chẳng hạn, Đại biểu
Quốc hội, ông Nguyễn Đình Xuân thậm chí cho rằng đến 99% các quyết định (hành vi) hành chính được
giữ nguyên sau khi có khiếu nại lần đầu. Xem Như Trang, ‗Có thể kiện nếu khiếu nại không được giải

quyết‘ (2005) < truy cập ngày 01/3/ 2006.
22
Vấn đề này được đề cập trong các văn bản chính thức của Chính phủ Việt Nam, ví dụ, Báo cáo số
1567/CP-V.II của Chính phủ trước Quốc hội tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XI về công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo năm 2004. Xem ‗Công tác giai quyết khiếu nại, tố cáo năm 2004‘ (2004)
< truy cập ngày 01/3/2006.
23
Điều này được khẳng định tại kỳ họp vào ngày 21/3/2004 của Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận Báo
cáo tổng kết thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo từ ngày 1/1/1999 đến hết Quý 1 năm 2004. Xem Văn Tiến,
‗Dân ít khiếu nại mới đáng ngại! (2004) < truy cập
ngày 01/3/ 2006.
24
Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi lần gần nhất yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
phải đối thoại trực tiếp với người khiếu nại trước khi đưa ra quyết định giải quyết khiếu nại, cho đến gần
đây, thủ tục này vẫn được áp dụng như là thủ tục không có tính chất bắt buộc. Điều này lý giải tại sao
những cán bộ có thẩm quyền ít khi đối thoại với người khiếu nại về quyết định (hành vi) bị khiếu nại. Vì lý
do này, hầu hết người khiếu nại không hài lòng với quyết định giải quyết khiếu nại. Ông Nguyễn Đăng
Đại, Phó Trưởng Ban dân nguyện của Quốc hội số vụ việc mà người khiếu nại hài lòng với kết quả giải
quyết chỉ khoảng 30% và đến 70% quyết định giải quyết khiếu nại được kết luận là có sai phạm. Xem Văn
Tiến, đã trích dẫn ở trên.
25
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, để giải quyết khiếu nại, tố cáo, mỗi cơ quan hành chính nhà nước
thường thành lập một bộ phận hoặc cử một người có trách nhiệm tiếp nhận và xem xét mọi vấn đêg liên
quan và đề xuất phương án giải quyết khiếu nại, tố cáo với người có thẩm quyền đẻ ra quyết định giải
quyết.
26
Xem Như Trang, ‗Khiếu kiện kéo dài do cơ quan công quyền thiếu trách nhiệm‘ (2004)
< truy cập ngày 1/3/2006. Như Trang trích

.

Thứ hai, mặc dù độ tin cậy của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với
hoạt động hành chính luôn bị đặt dấu hỏi, hiệu quả của cơ chế này có thể được cải thiện
nếu các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo có nguy cơ bị kiểm tra, xem xét lại bằng
cơ chế kiểm tra, giám sát bên ngoài hệ thống hành chính, ví dụ, thông qua hệ thống tòa
án bằng cơ chế kiểm tra tư pháp. Sở dĩ như vậy là vì nếu những người có trách nhiệm
thực hiện các công việc kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính
phải đối mặt với nguy cơ bị kiểm tra, giám sát lại bằng hệ thống bên ngoài, những người
này sẽ phải thận trọng với các quyết định của mình nếu như không muốn bị ―mất mặt‖.
Tuy nhiên, để có được điều này đòi hỏi phải có khả năng thực sự là các quyết định giải
quyết khiếu nại, tố cáo được kiểm tra, xem xét bằng hệ thống bên ngoài và những quyết
định đó được xác định là có sai phạm cần được khắc phục.
Như đã nêu trên, trước ngày 1 tháng 7 năm 1996 khi các tòa án của Việt Nam chưa
được trao thẩm quyền xét xử hành chính, những người khiếu nại không có quyền nộp
đơn yêu cầu tòa án tiến hành xem xét các quyết định (hành vi) hành chính bị khiếu nại.
Hầu như mọi khiếu nại đối với các quyết đinh (hành vi) hành chính chỉ được giải quyết
trong phạm vi hệ thống hành chính. Việc phụ thuộc hoàn toàn vào hệ thống kiểm tra,
giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính đã tạo ra sự ―độc quyền‖
quan liêu trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính và những người có thẩm quyền
quản lý hành chính không phải lo lắng về nguy cơ bị kiện ra tòa án. Chất lượng của cơ
chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính, vì thế không
được cải thiện. Một ví dụ điển hình phản ánh thực tiễn này là số việc khiếu nại, tố cáo
còn tồn đọng chưa được giải quyết là khá lớn.27 Đồng thời, tình trạng thường xuyên xảy
ra trên thực tế là có nhiều vụ việc khiếu nại hành chính không được giải quyết dứt điểm,
để dây dưa, kéo dài. 28
Kể từ khi cơ chế kiểm tra tư pháp của tòa án đối với các hoạt động hành chính được
áp dụng ở Việt Nam, tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn không có sự thay đổi đáng
kể nào. Lý do chính của thực tiễn này chính là những hạn chế của cơ chế xét xử hành
chính ở Việt Nam và như vậy phần lớn những người khiếu nại vẫn phải phụ thuộc nhiều

lời của ông Nguyễn Đăng Đại, Phó Ban dân nguyện của Quốc hội và ông Bùi Ngọc Thanh, Phó chủ nhiệm
Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội đã chỉ ra rằng có nhiều hành vi tiêu cực của cán bộ nhà nước có
thẩm quyền đặc biệt là đối với những nhân viên dưới quyền của những cán bộ này và đây là một trong số
những lý do làm cho các quyết định giải quyết khiếu nại trở nên thiên vị, sai lệch.
27
Xem chí tiết tại Chương II của Luận án bàn về Báo cáo tổng kết giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam
giai đoạn từ 1991 đếm 1996 do Thanh tra Nhà nước biên soạn.
28
Xem Vũ Thư, 'Thủ tục tố tụng hành chính' trong Đào Trí Úc (chủ biên), Hệ thống tư pháp và cải cách tư
pháp ở Việt Nam hiện nay (2002) 340, trang 344.

.


vào cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính.29 Gần
đây, các quy định pháp luật của Việt Nam liên quan đến việc giải quyết khiếu nại đã có
một số thay đổi và trong một chừng mực nhất định đã tạo ra cho người dân nhiều cơ hội
hơn để khởi kiện các vụ án hành chính tại tòa án.30 Về mặt lý thuyết, đây có thể là điều
nhắc nhớ những người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước phải thận trọng với thực
hiện kiểm tra, giám sát nội bộ hoạt động hành chính nếu không muốn phải đối mặt với
việc bị xét xử hành chính tại tòa án. Tuy nhiên, do năng lực xét xử hành chính hiện tại
của các tòa án Việt Nam còn ít nhiều hạn chế nên không phải mọi loại quyết định (hành
vi) hành chính đều có thể trở thành đối tượng xét xử của tòa án.31 Kiểm tra, giám sát
mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính, vì vậy, vẫn tiếp tục là kênh kiểm tra,
giám sát chính đối với hoạt động hành chính ở Việt Nam.
B. Xét xử hành chính ở Việt Nam: Những hạn chế vẫn tiếp tục tồn tại
Bằng kinh nghiệm của mình, các chuyên gia pháp luật, những người làm công tác
nghiên cứu, các nhà quản lý và mọi người dân đã đặt ra nhiều câu hỏi liên quan đến việc
thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.32 Những người này đều có mối

quan tâm chung về những hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa
án cũng như những đề xuất cải cách cần thiết để tăng cường hiệu quả của hoạt động xét
xử hành chính ở Việt Nam.
Nhìn từ bên ngoài, hạn chế hoạt động xét xử hành chính được phản ánh ở số lượng
còn khá khiêm tốn các vụ việc hành chính mà các tòa án Việt Nam thụ lý và giải quyết
trong vòng hơn mười năm qua kể từ khi được trao thẩm quyền xét xử hành chính. Hàng
năm, Tòa án nhân dân tối cao của Việt Nam ban hành báo cáo tổng kết hoạt động của
toàn bộ hệ thống tòa án trong đó có các tòa hành chính. Mặc dù Bảng thống kê dưới đây
thể hiện xu hướng các vụ án hành chính được xét xử ngày càng tăng,33 điều này đồng
29

Chi tiết về những hạn chế của hoạt động xét xử hành chính ở Việt Nam, xem phần I.B của Chương này.
Có hai sửa đổi quan trọng. Thứ nhất, các tòa án Việt Nam có thẩm quyền xét xử hành chính 22 loại việc
và so với thẩm quyền ban đầu được Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 thì đây là môtj
sự thay đổi đáng kể. Thứ hai, theo quy định của Luật khiếu nại tố cáo cũ, sau khi khiếu nại lần đầu nếu
người khiếu nại chọn việc tiếp tục khiếu nại thì sẽ mất quyền khởi kiện ra tòa án. Luật sửa đổi Luật khiếu
nại, tố cáo gần nhất đã không đưa ra quy định chặt chẽ này nữa.
31
Xem chi tiết tại phần I.B.1.a Chương này.
32
Ví dụ, xem Nguyễn Anh Tuấn, 'Giải quyết khiếu kiện hành chính - Những vướng mắc và giải pháp'
(2001) số 8 Tạp chí Quản lý Nhà nước trang 15; Vũ Thư, 'Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất
hoạt dộng của tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính' (2003) số 8 Nhà nước và
Pháp luật trang 25; và Lê Xuân Thân, 'Một số ý kiến về tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính ' (2002)
số 7 Nhà nước và Pháp luật trang 31.
33
Bảng này được xây dựng trên cơ sở dữ liệu tổng kết của Báo cáo hoạt động hàng năm của Tòa án nhân
dân tối cao từ 1996 đến 2004. Báo cáo này là tài liệu lưu hành nội bộ tại Tòa án nhân dân tối cao.
30

.


thời cũng cho thấy được số lượng khiêm tốn các vụ án hành chính được các tòa án giải
quyết (xem bảng 7.1 dưới đây). Điều này càng trở nên rõ ràng khi so sánh với số lượng
rất lớn các tranh chấp hành chính nảy sinh trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước ở
Việt Nam.34 Theo Báo cáo của Tổng Thanh tra Nhà nước, từ năm 1999 đến cuối quý I
năm 2004, các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận khoảng 1,360,000 lượt công dân
nộp đơn khiếu nai, tố cáo và có 459,243 trong tổng số 639,590 vụ việc được thụ lý để
giải quyết.35
Bảng 7(1): Xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính ở tòa án của Việt Nam
từ 1996 đến 2004
Năm

Số vụ án đã thụ lý

Số vụ việc đƣợc xét xử

1998

282

227

1999

408

319

2000

539

419

2001

803

564

2002

1.308

770

2003

1.458

1.247

2004

1.746

1.524

Nguồn: Báo cáo tổng kết năm của Tòa án nhân dân tối cao Việt Nam (tài liệu do tác giả thu thập)

Những hạn chế trong xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam được lý giải bằng
nhiều nguyên nhân khác nhau dưới đây.
1. Nhận thức của công chúng về xét xử hành chính
Một trong những nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế của hoạt động xét xử hành chính là
sự hạn chế trong nhận thức của công chúng bao gồm cả bản thân cá nhân công dân, tổ
chức và các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền đối với cơ chế kiểm tra,
giám sát hoạt động hành chính bằng tòa án.36
Nghiên cứu gần đây của Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) đã chỉ
ra rằng nhận thức chung về các cơ quan tư pháp ở Việt Nam vần còn ở mức độ khá

34

Xem, chú thích số 26 nêu trên; Đặng Vỹ và Văn Tiến, ‗60% đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai‘
(2004) < > truy cập ngày 20 /5/ 2004. Xem thêm
Chương II của Luận án về các con số cụ thể liên quan đén khiếu nại nhận được hàng năm của hệ thống
hành chính ở Việt Nam tưg 1991 đến 1996.
35
Xem Đặng Vỹ và Văn Tiến, chú thích 34 nêu trên.
36
Xem Trần Nho Thìn, 'Một vài ý kiến về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của tòa hành chính ở Việt Nam'
(2001) (Số đặc biệt về Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân, tổ chức) Dân
chủ & Pháp luật 65, trang 70; Nguyễn Anh Tuấn chú thích 32 nêu trên, trang 17; Vũ Thư, chú thích 32
nêu trên, trang 31.

.


thấp,37 do vậy, sẽ không ngạc nhiên khi thấy rằng hiểu biết biết của người dân về thẩm

quyền xét xử hành chính của cơ quan tòa án thậm chí còn ở mức độ thấp hơn. Đây là điều
có thể lý giải được bởi lẽ so với các nội dung xét xử khác, xét xử hành chính còn là vấn
đề tương đối mới nên việc thông tin, tuyên truyền những quy định pháp luật có liên quan
đề nội dung hoạt động này còn chưa kịp thời, đầy đủ.38 Hơn thế nữa, do các quy định
pháp luật và thủ tục liên quan đến xét xử hành chính khá phức tạp và các dịch vụ pháp lý
do các luật sư hoặc thậm chí cả các dịch vụ hỗ trợ tư vấn pháp luật miễn phí còn ít nhiều
hạn chế nên có thể dễ dàng hiểu được vì lao nhận thức của công chúng về xét xử hành
chính còn ở mức độ khiêm tốn.39 Do thiếu hiểu biết pháp luật cần thiết, nhiều người dân
đã để lỡ các cơ hội khởi kiện các vụ án hành chính.40 Thực tế này ở Việt Nam khác biệt
so với Australia, nơi mà người dân rất quen thuộc cách thức tiếp cận các dịch vụ hỗ trợ
pháp lý. Người dân Australia có thể không hiểu biết nhiều về các thủ tục kiện tụng hành
chính nhưng họ thường tiếp cận với các luật sư, các tư vấn viên pháp luật để có được
những hướng dẫn cần thiết giải quyết các vấn đề liên quan đến vụ việc của mình. Những
rào cản tâm lý xã hội mang tính truyền thống xuất hiện trong cộng đồng như không nên
dính líu đến việc kiện tụng,41 hoặc cho rằng khiếu kiện các quyết định của cơ quan công
quyền ra tòa án cũng giống như đem 'trứng chọi với đá', tâm lý sợ bị trả thù nếu thắng
kiện cơ quan công quyền,42 cũng đã ngăn cản các cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành
37

Nghiên cứu này đánh giá việc tiếp cận công lý của người dân Việt Nam được thực hiện gần đây thông
qua việc điều tra mẫu của UNDP tại Việt Nam. Căn cứ vào kết quả điều tra, chỉ 14% trong số 1000 người
được hỏi trả lời rằng họ khá quen thuộc đối với hệ thống tòa án và 29% số người được hỏi trả lời rằng họ
không biết về tòa án. Xem the United Nations Development Programme, Access to Justice in Vietnam:
Survey from a People's Perspective (2004), trang 7 < >
truy cập ngày30/3/ 2006.
38
Xem Vũ Nho Thìn, chú thích số 36 nêu trên, trang 70
39
Nghiên cứu gần đây của UNDP Việt Nam (xem chú thích số 37 nêu trên, trang 11-2) đã chỉ ra rằng chỉ
6% trong tổng số 1000 người được hỏi trả lời là có sử dụng luật sư và chỉ 4% số họ có sử dụng các dịch vụ

tư vấn pháp luật của Trung tâm trợ giúp pháp lý.
40
Xem Tòa án nhân dân tối cao, Những giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết các vụ án hành
chính tại Tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp Đề tài khoa học cấp Bộ, 2006 (tài liệu lưu hành
nội bộ), trang 48. Trong Đề tài này nhóm nghiên cứu đã chỉ ra ví dụ điển hình về việc đương sự khởi kienẹ
vụ án nhưng không biết quy định về thời hiệu. Vì vậy, có nhiều trường hợp tòa án buộc phải từ chối đơn
khởi kiện vì không đáp ứng được yêu cầu này.
41
Nhiều nhà nghiên cứu của phương Tây và Việt Nam cho rằng, Việt Nam cũng như hầu hết các quốc gia
Đông Á bị ảnh hưởng truyền thống của Nho giáo xem việc kiện tụng là làm ―tổn hại đến xã hội ôn hòa dựa
trên nền tảng của sự đồng thuận‖ (ví dụ, Karin Buhmann, 'Reforms of Administrative Law in the PRC and
Vietnam: The Possible Role of the Legal Tradition' (2003) 72 Nordic Journal of International Law 253,
trang 264 và 285). Để giải quyết tranh chấp người dân thường lựa chọn các biện pháp giải quyết không
chính thức như hòa giải, thương lượng chứ không muốn đưa vụ việc ra công đường.
42
Xem N.N, ‗Tàa hành chính chưa đủ độ tin cậy‘ (2001) < truy cập ngày 7/3/ 2006; ‗Thành phố Hồ Chí Minh: chỉ hai vụ kiện cho tòa
hành chính trong 3 tháng‘ (2001) < truy cập

.


chính. Chẳng hạn, thay vì làm đơn gửi đến tòa án để khởi kiện đối với các cơ quan nhà
nước (hoặc nhân viên của các cơ quan này), nhiều doanh nghiệp Việt Nam đã đồng ý
―thương lượng‖ về tranh chấp hành chính của mình do muốn giữ được ‗quan hệ tốt‘ với
cơ quan công quyền để công việc làm ăn, kinh doanh diễn ra trôi chảy, thuận lợi.43
Trong những năm gần đây, ngày càng nhiều người dân, đặc biệt là những người sống
ở khu vực thành thị đã nhận thức được rằng những người dân bình thường có thể khởi
kiện các quyết định của các cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước có thẩm quyền đến tòa
án và có thể thắng kiện.44 Tuy nhiên, nhìn chung, mức độ tin cậy của người dân đối với
tòa án ở Việt Nam còn khá thấp;45 vì vậy, số vụ án hành chính được các tòa án ở Việt

Nam thụ lý và giải quyết không nhiều như mọi người mong đợi. Lẽ dĩ nhiên, việc người
còn thiếu niềm tin đối với cơ quan tòa án không chỉ xuất phát từ những rào cản tâm lý xã
hôị như đã phân tích ở trên. Mức độ khách quan của các phán quyết do tòa án đưa ra,
hiệu quả của việc thi hành các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật đã có tác động
lớn niềm tin của công chúng đối với tòa án. Việc các tòa án của Việt Nam chậm trễ hoặc
không cưỡng chế thi hành các bản án hành án cũng ảnh hưởng đến vấn đề này.46
Thái độ thiếu tích cực đối với hoạt động xét xử hành chính của tòa án cũng được
phản ánh trong cách ứng xử của các cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Nhìn
chung, các cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền thường ngần ngại tham gia vào vụ
kiện hành chính với tư cách là bị đơn và không tích cực hợp tác với tòa án trong việc
cung cấp các chứng cứ, tài liệu cần thiết để xét xử hiệu quả các vụ án hành chính.47
Những xung đột, căng thẳng giữa tòa án và cơ quan nhà nước cũng là một trong nhiều lý
do vì sao thẩm phán tòa án thường ngần ngại thụ lý vụ án hành chính.48 Các cơ quan và
cán bộ nhà nước có thẩm quyền với tư cách là bị đơn trong vụ kiện thường không thiện
chí thừa nhận rằng họ phải bình đẳng với người dân bình thường là nguyên đơn trong các
ngày 7 /3/ 2006. Rào cản tâm lý xã hộ tương tự cũng có thể thấy được trong trường hợp của Trung Quốc.
Xem chi tiết, ví dụ, Susan Finder, 'Like Throwing an Egg against a Stone? Administrative Litigation in the
People's Republic of China' (1989) 3 Journal of Chinese Law 1, trang 10.
43

Xem N.N. chú thích 42 nêu trên; xem thêm Brian J.M. Quinn, 'Legal Reform and Its Context in Vietnam'
(2001-2002) 15 Columbia Journal of Asian Law 219, trang 265.
44
Xem, ví dụ, „Dân kiện cơ quan công quyền: Chuyện không còn hiếm‟ (2004)
< > truy cập ngày 7/6/ 2004; Đoan Trang, ‗Khi
„„dân‟‟ kiện „„quan‟‟‟
(2003)< truy cập ngày
7 /3/ 2006.
45
Về mẫu điều tra đối với độ tin cậy của người dân Việt Nam đối với tòa án, xem UNDP, chú thích số 37

nêu trên, trang 15.
46
Xem chi tiết bàn luận về vấn đề này ở phần I.B. 4 dưới đây.
47
Xem Tòa án nhân dân tối cao, chú thích số 40 nêu trên, trang 48.
48
Như trên.

.


kiện hành chính.49 Cách ứng xử như vậy của cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền
đã làm giảm sút lòng tin của công chúng đối với các cơ quan công quyền nói chung và
chất lượng xét xử hành chính nói riêng. Vì thế, điều này cũng đã ảnh hưởng tiêu cực đến
việc các cá nhân công dân khởi kiện các vụ án hành chính.
2. Những hạn chế về pháp luật
a. Phạm vi đối tƣợng xét xử hành chính còn hạn chế
Một lý do khác vì sao số lượng vụ án hành chính được tòa án xét xử trong những năm
qua còn khiêm tốn chính là phạm vi các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét
xử hành chính của tòa án theo quy định của pháp luật Việt Nam còn hạn hẹp. Trong năm
đầu tiên được giao thẩm quyền xét xử hành chính, đã có hàng chục ngàn đơn khởi kiện
được gửi đến tòa án nhưng hầu hết đều đã bị trả lại.50 Lý do chính dẫn đến điều này là
vào thời điểm đó, các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của
tòa án chỉ giới hạn trong phạm vi 9 loại cụ thể.51 Kể từ đó phạm vi các quyết định (hành
vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án ngày được mở rộng nhằm mục
đích bảo vệ hữu hiệu hơn các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đáp ứng
những yêu cầu cụ thể của Hiệp định thương mại Việt Mỹ và Tổ chức thương mại thế giới
(WTO).52 Dù rằng, hiện tại đã có 22 loại quyết định (hành vi) hành chính được quy định
là đối tượng xét xử hành chính của tòa án,53 vẫn còn cần bàn luận nhiều đến việc mở rộng
phạm vi các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án.

Trên thực tế, đã có một số lượng khá lớn các loại quyết định (hành vi) hành chính cần
được xác định là đối tượng xét xử hành chính của tòa án. Chẳng hạn, một trong các loại

49

Nguyễn Anh Tuấn, chú thích 32 nêu trên, trang 17.
Như trên, trang 15-16
51
Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996; những loại quyết định (hành vi)
hành chính là đối tượng xét xử của tòa án được đề cập trong Chương IV của Luận án.
52
Xem phân tích về yêu cầu đối với tính minh bạch của Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và
WTO cũng như sự cần thiết của việc mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật
Việt Nam trong Chương VI của Luận án.
53
Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 được sửa đổi có hiệu thi hành vào
ngày 1/6/2006 đã liệt kê các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử của tòa án. So sánh với
Pháp lệnh được sửa đổi năm 1998, có nhiều loại quyết định (hành vi) mới được đưa vào, ví dụ:
 quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển
giao công nghệ;
50



quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan;



quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư;



quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao tài chính trong nước và
quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ;



quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại hàng hoá quốc tế hoặc trong
nước;



quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.

.


quyết định (hành vi) hành chính cần được đưa vào đối tượng xét xử hành chính của tòa
án là các quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai.
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là
chủ sở hữu đại diênụ; các cá nhân, tổ chức chỉ được hưởng quyền sử dụng đất đai.54
Người sử dụng đất đáp ứng các yêu cầu theo quy định của Luật đất đai sẽ được cấp Giấy
chứng nhận quyền sở dụng đất.55 Tranh chấp đất đai trong bối cảnh của pháp luật Việt
Nam chủ yếu là các tranh chấp giữa những người sử dụng đất về quyền sử dụng đất. Do
đất đai là tài sản có giá trị nên tranh chấp đất đai luôn được coi là những tranh chấp phức
tạp và ―nhạy cảm‖ nhất. Theo quy định của pháp luật, tất cả các tranh chấp đất đai trước
hết được giải quyết theo con đường thương lượng;56 nếu việc thương lượng không thành
công, trong một số trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ban hành các quyết
định hành chính để giải quyết tranh chấp.57
Các con số thống kê chỉ ra rằng các khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết

tranh chấp đất đai chiếm khoảng hơn 30% tổng số các khiếu nại hành chính trong giai
đoạn từ năm 1991 đến năm 1998.58 Trong giai đoạn từ 1999 đến hết Quý I năm 2004,
khoảng 60% các khiếu nại hành chính liên quan đến vấn đề đất đai trong đó có nhiều
khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai.59 Tuy nhiên, quyết định
hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai không nằm trong phạm vi các quyết định
(hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án theo quy định của pháp
luật hiện hành. Dù các cá nhân, tổ chức có liên quan đến những tranh chấp hành chính
như vậy có thể không hài long với biện pháp xử lý của các cơ quan nhà nước, họ buộc
phải chấp nhận rằng các quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp này là quyết
định cuối cùng có hiệu lực thi hành và không có cơ hội được khởi kiện tại tòa án.
b. Thiếu những quy định pháp luật cụ thể làm căn cứ xét xử các vụ kiện hành
chính
Ngoài những hạn chế về phạm vi đối tượng xét xử hành chính của tòa án, việc thiếu
các quy định pháp luật cụ thể làm căn cứ xét xử các vụ kiện hành chính cũng hạn chế
54

Điều 5 Luật Đất đai; về một số điểm cơ bản liên quan đến quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật
Việt Nam, xem The Australian Government‘s Overseas Aid Program (AusAID), Vietnam: Land
Administration (2000), Working Paper 4, 15-6
< truy cập ngày 7/3/ 2006.
55
Điều 49 đên 51 Luật Đất đai; về phân tích liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt
Nam, xem thêm Quy-Toan Do and Lakshmi Iyer, Land Titling and Rural Transition in Vietnam (2006), 6-7
< truy cập ngày 30/6/ 2006
56
Điều 135, Luật Đất đai 2003.
57
Điều 135, Luật Đất đai 2003
58
Xem Thanh tra Nhà nước, Báo cáo thực hiện Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991

(1997), tài liệu lưu hành nội bộ.
59
Xem Như Trang, chú thích 26 nêu trên; Đặng Vỹ và Văn Tiến, chú thích 34 nêu trên.

.


hiệu quả xét xử hành chính của tòa án. Ở Việt Nam, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính là cơ sở pháp lý chủ yếu để thực hiện hoạt động xét xử hành chính. Pháp
lệnh này được ban hành vào năm 1996, sau đó được sửa đổi bổ sung vào các năm 1998
và 2006.60 Về căn bản, Pháp lệnh đã đặt ra những quy định cơ bản liên quan đến thẩm
quyền và thủ tục tố tụng để tòa án nhân dân các cấp ở Việt Nam giải quyết các tranh chấp
hành chính. Cùng với Pháp lệnh này, một số văn bản quy phạm pháp luật khác (chủ yếu
do Tòa án nhân dân tối cao ban hành) cũng là những căn cứ pháp lý để thực hiện hoạt
động xét xử hành chính ở Việt Nam.
Từ kinh nghiệm thực tiễn xét xử hành chính, nhiều thẩm phán, chuyên gia pháp luật
và những người làm công tác nghiên cứu đã đưa ra các ý kiến bình luận về những hạn
chế, bất cập của pháp luật hành chính Việt Nam nói chung và các quy định của Pháp lệnh
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nói riêng. Cụ thể, việc thiếu các quy định chi tiết
xác định những căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định (hành vi) hành chính
trong xét xử hành chính và các lệnh, quyết định mà tòa án có thẩm quyền ban hành trong
xét xử hành chính đã làm cho công việc xét xử hành chính của tòa án trở nên khó khăn và
làm giảm sút chất lượng xét xử hành chính của tòa án. Chương V và Chương VI của
Luận án đã bàn luận cụ thể về hai vấn đề nêu trên và trong một chừng mực nhất định đã
đưa ra một vài gợi ý về những điều cần làm để hoàn thiện các quy định pháp luật của
Việt Nam trong lĩnh vực này.
c. Những hạn chế của các quy định thủ tục tố tụng
Khi cá nhân, tổ chức liên quan quyết định khởi kiện vụ án hành chính theo quy định
của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, họ phải đối mặt với một vài thủ
tục tố tụng được cho là những rào cản đối họ trên hành trình đi tìm công lý hành chính.

(i) Thủ tục tiền tố tụng
Thủ tục tiền tố tụng hành chính yêu cầu bất cứ ai muốn khởi kiện vụ án hành chính
trước hết đều phải khiếu nại đối với quyết định (hành vi) hành chính thông qua con
đường kiểm tra, giám sát nội bộ đối với hoạt động hành chính.61 Điều này được lý giải
bằng cơ sở cho rằng thủ tục tiền tố tụng hành chính tạo cho cơ quan và cán bộ nhà nước
có thẩm quyền cơ hội tốt để sửa chữa các quyết định hành chính do họ đã ban hành.
Đồng thời, nếu như tranh chấp hành chính được giải quyết ổn thỏa bằng con đường này,
áp lực công việc của tòa án sẽ được giảm bớt, tiết kiệm được chi phí thời gian và tiền

60
61

Pháp lệnh được sửa đổi lần gần nhất vào ngày 18/4/2006 và có hiệu lực thi hành vào ngày 1/6/2006.
Xem điều 2 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.

.


bạc.62 Cần lưu ý rằng, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo 1998, nếu người khiếu nại
không hài lòng với quyết định giải quyết khiếu nại lần thứ nhất, hoặc nếu cơ quan, cán bộ
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không trả lời trong vòng 30 ngày kể từ ngày đơn
khiếu nại được thụ lý, người khiếu nại có thể lựa chọn khởi kiện vụ án hành chính tại tòa
án hoặc thực hiện việc khiếu nại lần thứ hai.63 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án
hành chính quy định rằng nếu người khiếu nại lựa chọn việc khiếu nại lần thứ hai, họ sẽ
không có cơ hội được khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án.64 Pháp lệnh yêu cầu rằng,
trong một số trường hợp, người khiếu nại chỉ được khởi kiện sau khi chính thức nhận
được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.65 Những phức tạp về thủ tục đã trở thành
rào cản cho người khiếu nại thực hiện việc khởi kiện tại tòa án.66 Tuy vậy, bất cập nêu
trên cũng phần nào đã được giải quyết trong Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi) được ban
hành vào cuối năm 2005.67

Dù thừa nhận rằng thủ tục tiền tố tụng hành chính có những ưu điểm nhất định, nhiều
ý kiến cho rằng tiền tố tụng hành chính không nên là thủ tục bắt buộc.68 Những người
ủng hộ quan điểm này chỉ ra rằng thủ tụng tiền tố tụng bắt buộc này đã cản trở đến quyền
tự do lựa chọn phương thức pháp lý giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ
chức. Do các quyết định (hànhvi) hành chính ban đầu thường không bị thay đổi trong cơ
chế giám sát, kiểm tra mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính,69 nhiều người
khiếu nại có xu hướng khởi kiện trực tiếp vụ việc tại tòa án mà không muốn bị chậm trễ
trong việc buộc phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng hành chính như đã nêu trên.70
(ii) Thời hạn, thời hiệu
Quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân hay tổ chức ở Việt Nam phải tuân thủ
các điều kiện chặt chẽ về thời hiệu. Theo quy định của Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo, cá
nhân hay tổ chức phải khởi kiện vụ án hành chính trong vòng 30 ngày (hoặc tối đa là 45
đối với những người sống ở vùng sâu, vùng xa) kể từ ngày nhận được quyết định giải
62

Xem Thuyết minh Dự án Luật tổ chức tòa án hành chính ngày 28/3/1993 của Ban soạn thảoLuật tổ chức
tòa án hành chính, Thanh tra nhà nước; xem thêm Nguyễn Thế Quyền và Đinh Văn Minh, Hỏi – Đáp về
pháp luật tố tụng hành chính (1996), trang 115.
63
Xem Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo 1998.
64
Xem Điều 31.
65
Xem Điều 30. Theo quy định của Điều này, cán bộ, công chức muốn khởi kiện quyết định kỷ luật buộc
thôi việc chỉ có thể khởi kiện trong thời gian 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu.
66
Xem Nguyễn Văn Quang, ‗Giai đoạn tiền tố tụng hành chính và vấn đề bảo đảm thực hiện quyền khởi
kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức tại tòa án nhân dân‘, 2002, số 5, Tạp chí Luật học 53, trang 56.
67

Xem Điều 1.12 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo 2005.
68
Xem Nguyễn Văn Quang, chú thích số 66 nêu trên, trang 56; Lê Xuân Thân, chú thích số 32 nêu trên,
trang 35; Lê Hồng Sơn ‗Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền
và nghĩa vụ của công dân‘ (2003) số 7 Nhà nước và Pháp luật 12, trang 18.
69
Xem Như Trang, chú thích số 26 nêu trên.
70
Xem Như trang, chú thích số 26 nêu trên.

.


quyết khiếu nại lần đầu hoặc ngày mà lẽ ra khiếu nại lần đầu phải giải quyết nhưng chưa
được giải quyết.
Quy định nêu trên được ban hành trên cơ sở lập luận rằng để bảo đảm hiệu quả và sự
thông suốt của hoạt động hành chính, pháp luật cần đặt ra những hạn định về thời gian
mà trong khoảng thời gian đó việc khởi kiện vụ án hành chính phải thực hiện. 71 Lập luận
này dường như là quan điểm chung của hầu hết các hệ thống pháp luật hành chính khi
thừa nhận cần áp dụng quy định về thời hạn, thời hiệu trong thủ tục kiện tụng hành chính.
Chẳng hạn, các quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệu đối với việc khởi kiện các vụ
án hành chính có trong pháp luật hành chính của hầu hết các Bang ở Australia và thời
hạn, thời hiệu được cũng được quy định trên cơ sở bảo đảm hiệu qủa của hoạt động hành
chính.72
Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là cần xác định độ dài hợp lý của thời gian trong các
quy định về thời hạn, thời hiệu. Trên thực tế, như nhiều thẩm phán xét xử hành chính
thừa nhận, quy định chặt chẽ về thời hạn, thời hiệu trong khoảng thời gian khá ngắn của
pháp luật đã tước đi quyền khởi kiện vụ án hành chính của nhiều cá nhân, tổ chức.73 Vì
thế có nhiều quyết định (hành vi) hành chính trái pháp luật nhưng không thể bị khiếu
kiện tại tòa án.74

Tác giả Vũ Thư đã lập luận rằng trong một thời gian ngắn khó rất cho người dân cân
nhắc, xem xét họ có nên khiếu kiện hay không vì người dân cần phải tính toán đến các
yếu tố như tiền bạc, thời gian, thông tin pháp luật và khả năng thắng kiện trước khi tiến
hành việc kiện phản kháng lại quyết định của chính quyền.75 Thêm vào đó, người dân
thông thường không biết được thời điểm mà khiếu nại lần đầu của họ phải được giải
quyết do họ ít khi nhận được thông báo rõ ràng về thời điểm đó từ phía cơ quan, cán bộ
có thẩm quyền. Vì thế sẽ là khó khăn cho họ khi phải khởi kiện trong đúng khoảng thời
gian được pháp luật quy định.76
3. Thi hành bản án, quyết định của tòa án
71

Xem Nguyễn Thế Quyền và Đinh Văn Minh, chú thích số 62 nêu trên, trang 116.
Bàn luận về những quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệ theo quy định của pháp luật Australia, xem
Enid Campbell và Mathews Groves, 'Time Limitations on Applications for Judicial Review' (2004) 32
Federal Law Review 29.
73
Xem Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 16.
74
Cũng có nhận xét tương tự về các quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệu trong xét xử hành chính
theo quy định của pháp luật hành chính Anh quốc. Xem Lee Bridges, George Meszaros và Maurice Sunkin,
Judicial Review in Perspective (1995) 112.
75
Xem Vũ Thư, 'Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của tòa hành chính trong việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính‘ (2003) số 8 Nhà nước và Pháp luật 25, 28.
76
Xem Nguyễn Văn Quang, chú thích số 66 nêu trên, trang 57.
72

.

Một vấn đề khác hạn chế việc xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam là việc thi
hành các bản án, quyết định về hành chính còn kém hiệu quả. Khi giải quyết các vụ kiện
hành chính, tòa án ở Việt Nam có thể ban hành các lệnh để hủy bỏ quyết định hành chính
bị khiếu kiện và yêu cầu cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành các quyết
định mới khi cần thiết chứ không thể tự mình ban hành quyết định mới thay thế quyết
định hành chính bị khiếu kiện.77 Do đó việc thi hành các phán quyết của tòa án theo
hướng có lợi cho người khiếu kiện phần lớn phụ thuộc vào thiện chí của cơ qua, cán bộ
nhà nước có thẩm quyền bị khiếu kiện. Như vậy, trên thực tế dễ xảy ra tình trạng chậm
trễ trong việc thi hành các phán quyết của tòa án về vụ kiện hành chính. Điều này đương
nhiên có ảnh hưởng tiêu cực đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức và làm
giảm sút lòng tin của công chúng đối với tòa. Vấn đề tương tự cũng xảy ra ở Australia.
dù rằng ở mức độ ít phổ biến hơn. Nghiên cứu thực tiễn về xét xử các vụ kiện hành chính
trong khoảng thời gian từ 1984-1994 ở Australia đã cho thấy rằng mặc dù nhìn chung các
phán quyết của tòa án thường được người bị kiện tôn trọng thực hiện, người đi kiện trong
các vụ kiện hành chính ở Australia vẫn lấn cấn với sự chậm trễ trong việc thực hiện các
phán quyết của tòa án, hoặc trong một số trường hợp vô hiệu tầm quan trọng của các
phán quyết do tòa án ban.78
Trên thực tế, pháp luật Việt Nam đã đặt ra một số quy định chung về việc thi hành
các bản án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính.79 Về căn bản, trách nhiệm
chính trong việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính thuộc về
các cơ quan hành chính. Cụ thể, pháp luật quy định rằng trách nhiệm giám sát và kiểm tra
việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính thuộc về người đứng
đầu cơ quan nhà nước ở cấp trên một cấp có quyết định (hành vi) hành chính bị khiếu
kiện và khi cần thiết người này có thể cưỡng chế buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bị
kiện phải thực hiện các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính.80 Pháp luật
cũng quy định rằng phần bản án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính liên
quan đến việc bồi thường thiệt hại do cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương thực hiện

77

Xem Chương VI của Luận án liên quan đến các quyết định của tòa án Việt Nam về bồi thường thiệt hại
trong giải quyết các vụ án hành chính.
78
Xem Robin Creyke và John McMillan, 'The Operation of Judicial Review in Australia' in Marc Hertogh
and Simon Halliday (eds), Judicial Review and Bureaucratic Impact: International and Interdisciplinary
Perspectives (2004) 161, 169, 173-4 và 187. Tuy nhiên cần lưu ý rằng mức độ chậm trễ trong việc thực
hiện các lệnh của tòa án thấp và việc không tuân thủ các lệnh tòa án hiếm khi gặp trong thực tiễn ở
Australia.
79
Điều 74 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006).
80
Điều 74.2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006).

.


căn cứ vào quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự.81 Tuy nhiên, những quy định
chung như vậy dường như không thực sự có hiệu quả trong việc thi hành các bản án,
quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính của các tòa án ở Việt Nam.
Trước hết, trừ một số quy định chung như đã đề cập ở trên, các văn bản pháp luật của
Việt Nam chưa có quy định cụ thể nào về thủ tục thi hành các phán quyết của tòa án
trong lĩnh vực hành chính. Không có các quy định cụ thể này, việc thi hành các phán
quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính sẽ khó thực hiện trên thực tế. Đề xuất về việc
quy định một cơ chế chính thức để thi hành phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành
chính trong pháp luật Việt Nam đã được đưa ra.82 Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có tín
hiệu phản hồi về đề xuất này.
Thứ hai, mặc dù đã có quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát và bảo đảm thi hành các
phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính, vẫn chưa có các biện pháp để bảo đảm
rằng rằng cơ chế này được triển khai thực hiện hiệu quả trên thực tế.83 Cho đến nay, vấn

chưa có một báo cáo chính thức nào của các cơ quan có thẩm quyền ở Việt Nam về việc
thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính.84 Dù rằng, pháp luật hiện
hành có quy định về các biện pháp chế tài nghiêm khắc như xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình

81

Điều 74.3 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006). Về những chi tiết liên
quan đến cơ cấu, thẩm quyền và thủ tục của cơ quan thi hành án dân sự xem Pháp lệnh thi hành án dân sự
2004. Pháp lệnh này thay thế Pháp lệnh thi hành án dân sự 1993. Xem thêm Quinn, chú thích số 43 nêu
trên 43, trang 246-50 phân tích liên quan đến các vấn đề liên quan đến thi hành án dân sự ở Việt Nam.
82
Xem Uông Chung Lưu, 'Tăng cường hiệu lực của tòa hành chính, góp phần bảo đảm quyền dân chủ của
công dân' (2001) Dân chủ & Pháp Luật, Số chuyên đề về tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của
tổ chức, công dân 7, trang 12.
83
Xem Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 17; Vũ Thư, chú thích số 28 nêu trên, trang 380;
Xem thêm ‗Tòa hành chính „„ngồi chơi xơi nước‟‟ vì thiếu quyền‟
(2001)
< truy cập ngày 4/5/ 2005; Chi Mai, ‗ Khiếu
kiện hành chính: Gian nan, vất vả nhưng kết quả…bằng không‟ kien hanh chinh: Gian nan, vat va nhung
ket qua…bang khong (2004)
< > truy cập ngày 4 /5/
2005. Tác giả của bài báo này đã trích dẫn lời của thẩm phán hành chính thừa nhận rằng việc thi hanhfbanr
án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính hoàn toàn phụ thuộc vào thiện ý của các cơ quan nhà
nước là bên bị kiện và không có cách nào khác để buộc họ phải thi hành.
84
Creyke và McMillan đã chỉ ra vấn đề chung của hầu hết các hệ thống pháp luật đó là thiếu các thủ tục
được quy định trong các văn bản pháp luật về việc báo cáo thi hành các phán quyết hành chính và thiếu
những người có trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát việc thi hành án hành chính (xem Robin Creyke
và John McMillan, chú thích số 78, trang 163-4). Bên ngoài, mặc dù một số quy định trong pháp luật Việt

Nam ở một chừng mực nào đó đã chỉ ra trách nhiệm của cán bộ nhà nước có thẩm quyền trong việc thi
hành án hành chính, các quy định này không quy định đủ rõ về thủ tục mà cán bộ có thẩm quyền phải tuân
thủ để thực hiện trách nhiệm này. Và quan trọng hơn cả là những quy định này ít khi được tuân thủ trong
thực tiễn ở Việt Nam.

.


sự áp dụng đối với những người không thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực
hành chính, hoặc chậm trễ, trì hoãn trong thi hành những phán quyết này,85 cho đến nay
các biện pháp chế tài nêu trên vẫn hiếm khi được áp dụng trên thực tế.
Thứ ba, cũng đã có những rào cản trong việc thi hành các phán quyết của tòa án trong
lĩnh vực hành chính liên quan đến các biện pháp bồi thường dân sự tạo ra bởi ―mối quan
hệ thân quen‖ giữa cơ quan cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương và cơ quan, cán bộ
nhà nước có thẩm quyền là người bị kiện.86
Đối với một nhà nước pháp quyền, đặc điểm quan trọng cần được nhấn mạnh là việc
bảo đảm các phán quyết của tòa án được tôn trọng và thi hành trên thực tế. Để đạt được
mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền, Việt Nam cần xây dựng cơ chế hữu hiệu để thi
hành các phán quyết của tòa án, trong đó có các phán quyết về lĩnh vực hành chính. Mặc
dù tòa án không thể can thiệp vào quá trình ban hành quyết định hành chính của các cơ
quan hành chính, tòa án cần phải được trao thẩm quyền để bảo đảm cho các phán quyết
của mình được tuân thủ. Cũng cần lưu rằng trong quá trình chuẩn bị thành lập cơ quan
xét xử hành chính ở Việt Nam (cách đây trên mười năm), các chuyên gia pháp luật đã
đưa vào dự thảo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính một số quy định liên
quan đến thẩm quyền của tòa án trong việc thi hành các phán quyết trong lĩnh vực hành
chính của mình.87 Không rõ là liệu những quy định đó có khả năng được thực hiện hiệu
quả trên thực tế hay không. Tuy nhiên, về mặt lý luận, có thể khẳng định rằng các biện
pháp bảo đảm thi hành phán quyết của tòa án được quy định chặt chẽ trong pháp luật
(bao gồm cả biện pháp báo cáo của cơ quan báo chí) có thể là điều nhắc nhớ hiệu quả đối
với các quan chức nhà nước trong việc tuân thủ nghiêm chỉnh các bản án, quyết định mà

85

Xem Điều 74.2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Điều 305 Bộ luật hình sự Vieeyj Nam
quy định rằng người có trách nhiệm thi hành ánh nhưng không thi hành có thể bị phạt tù tối đa là 7 năm.
86
Xem Tòa hành chính “ngồi chơi xơi nước” vì thiếu quyền chú thích số 82 nêu trên. Tác giả bài báo này
trích lời của ông Lương Minh Phúc, Quyền Cục trưởng Cục thi hành án dân sự thành phố Hồ Chí Mính,
người đã chỉ ra hàng loạt những khó khăn liên quan đến việc thi hành phần bản án hành chính về bồ thường
thiệt hại cho nguyên đơn.
87
Ví dụ, Điều 14 của Dự thảo 8 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (tài liệu không phát
hành) quy định như sau:
Trong trường hợp cơ quan nhà nước là bị đơn trong vụ kiện hành chính mà chậm trễ thi hành án hành
chính, tòa hành chính có quyền:
(i) yêu cầu cơ quan hành chính ở cấp tiếp theo cao hơn người bị kiện phải thực hiện án hành chính hoặc áp
dụng các biện pháp kỷ luật đối với người có trách nhiệm thi hành án hành chính.;
(ii) Phạt bên bị đơn vi phạm. Kho bạc Nhà nước hoặc ngân hàng của bị đơn sẽ khấu trừ tiền từ tài khoản
của bị đơn vi phạm;
(iii) Tiến hành khởi tố vụ án hình sự đối với những người trì hoãn, trốn tránh việc thi hành bản án trong
trường hợp cần thiết; thông báo rộng rãi cho cơ quan truyền thông, báo chí việc chậm trễ, trì hoãn thi hành
án do phía cơ quan (cán bộ) nhà nước gây ra.

.


cơ quan tòa án ban hành. Vì vậy, trong các văn bản pháp sắp được ban hành, Việt Nam
cần có các quy định về các biện pháp nêu trên.
4. Sự phụ thuộc của tòa án địa phƣơng vào cơ quan chính quyền địa phƣơng:
câu hỏi về tính độc lập của tòa án trong xét xử
Tính độc lập trong xét xử của tòa án ở Việt Nam, đặc biệt là của tòa án địa phương

trong xét xử các vụ án hành chính đã được rộng rãi bàn luận.88 Sự độc lập của tư pháp
với ý nghĩa là một trong những đặc điểm quan trọng nhất của nhà nước pháp quyền đã
được thể chế hóa trong pháp luật Việt Nam từ năm 1946 khi bản Hiến pháp đầu tiên của
nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Hiến pháp hiện hành của Việt Nam quy định rõ
―thẩm phán và hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật‖.89 Tuy
nhiên, trên thực tế, việc thực hiện nguyên tắc này không phải là công việc đơn giản và
Việt Nam đã gặp không ít khó khăn trong việc bảo đảm tính độc lập của tòa án trong hoạt
động xét xử.90
Trước hết, như đã phân tích trong Chương II của Luận án, vai trò lãnh đạo của Đảng
cộng sản Việt Nam là một trong những nguyên tắc hiến pháp quan trọng làm nền tảng
cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong đó có hệ thống tòa án. Tuân thủ
nguyên tắc này cũng đòi hỏi việc phải tách bạch công việc của Đảng với công việc điều
hành hang ngày của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, dù đã có những ý kiến về việc các
tổ chức Đảng không được can thiệp vào công việc xét xử hàng ngày của toà án nhằm bảo
đảm tính độc lập tư pháp, hiện đây vẫn là vấn đề còn nhiều tồn tại. Gần đây, dư luận xã
hội đã tập trung vào vụ án xảy ra tại Đồ Sơn, Hải Phòng.91 Trong vụ án này, một số cán
bộ có thẩm quyền của chính quyền thị xã Đồ Sơn, thành phố Hải Phòng đã thực hiện
hành vi phạm tội lạm dụng tín nhiệm trong quản lý nhà nước về đất đai. Căn cứ vào quy
định của Bộ luật hình sự Việt Nam, người phạm tội này có thể bị phạt cải tạo không giam
giữ đến ba năm và bị phạm tù từ 1 đến 5 năm hoặc trong trường hợp nghiêm trọng có thể
88

Vấn đề nà được đề nhiều nhà nghiên cứu của Việt Nam quan tâm trong các thảo luận về tổ chức và hoạt
động của tòa án Việt Nam khi thực hiện xét xử hành chính. Xem, ví dụ, Vũ Thư, chú thích số 32, trang 29,
Lê Hồng Sơn, chú thích 68 trang 14 và Nguyễn Hoàng Anh ‗Hoạt động xét xử hành chính ở nước ta‘
(2006) Nghiên cứu lập pháp < truy
cập ngày 20/5/ 2006.
89
Xem Điều 131 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001).
90

Xem Bùi Ngọc Sơn, 'Sự độc lập của tòa án trong nhà nước pháp quyền' (2003) số 4 Nghiên cứu lập pháp
43, 43. Về phân tích chi tiết liên quan đến sự độc lập của tòa án ở Việt Nam, xem Lưu Tiến Dũng, Judicial
Independence in Transitional Countries (2003) <www.undp.org/oslocentre/docsjuly03/DungTienLuuv2.pdf > truy cập ngày 20/5/2006, trang 30-41.
91
Xem Quốc Hùng, ‗Bí thư Hải phòng xin xử nhẹ tội cho các quan chức nhúng chàm‟ (2006)
< truy cập ngày 7 /10/ 2006.

.


bị phạt tù từ 5 năm đến 10 năm.92 Tuy nhiên, do sự can thiệp của cấp ủy Đảng và Ủy ban
nhân dân thành phố Hải Phòng, với tư cách là tòa án sơ thẩm, Tòa án nhân dân thành phố
Hải Phòng đã quyết định chỉ phạt cảnh cáo đối với các quan chức của thị xã Đồ Sơn. Do
sự phản đối của công chúng, bản án sơ thẩm nêu trên sau đó đã bị Tòa án nhân dân tối
cao hủy. Vụ việc này đã chỉ ra những khó khăn cho các tòa án địa phương ở Việt Nam
trong việc xét xử các vụ án có liên quan đến các cấp chính quyền địa phương.
Thứ hai, như đã phân tích trong Chương II của Luận án, bộ máy nhà nước của Việt
Nam được tổ chức và hoạt động trên cơ sở của nguyên tắc tập trung quyền lực.93 Thực
hiện nguyên tắc này, pháp luật quy định rằng tòa án nhân dân địa phương chịu trách
nhiệm và báo cáo về hoạt động của mình trước Hội đồng nhân dân cùng cấp.94 Về mặt tổ
chức, mặc dù các thẩm phán của tòa án nhân dân ở địa phương không còn do Hội đồng nhân dân
cùng cấp bầu ra,95 sự phụ thuộc của tòa án địa phương vào chính quyền địa phương vẫn

còn khá rõ ràng. Trả lời phỏng vấn với một tờ báo điện tử nổi tiếng ở Việt Nam –
Vietnam Net trong thời gian gần đây, nguyên Tổng thanh tra nhà nước, ông Quách Lê
Thanh đã thừa nhận những khó khăn về mặt tổ chức của tòa án ở địa phương có thể gây
ra những ảnh hưởng đến tính độc lập của tòa án trong xét xử các vụ án hành chính.96 Lý
do quan trọng nhất của những khó khăn này như ông Thanh đã chỉ ra đó là sự phụ thuộc
của tòa án địa phương đối với chính quyền địa phương về mặt tổ chức, nhân sự và ngân
sách.97

Như đã phân tích trong Chương III của Luận án, các thẩm phán của tòa án ở Việt
Nam được bổ nhiệm trong nhiệm kỳ là 5 năm và thường được tái bổ nhiệm khi hết nhiệm
kỳ. Các thẩm phán của tòa án, bao gồm cả các thẩm phán hành chính hiện được Chánh án
Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm (hoặc miễn nhiệm) trên cơ sở để nghị của hội đồng
92

Điều 281 Bộ luật hình sự Việt Nam.
Xem Chương II của Luận án về chi tiết của nguyên tắc này.
94
Xem Điều 135 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Điều 16 của Luật tổ chức tòa án 2002.
95
Trước khi Hiến pháp 1992 của Việt Nam được thông quan, thẩm phán của các tòa án địa phương được
bầu hoặc bãi miễn bởi Hội đồng nhân dân cùng cấp và có cùng nhiệm kỳ với đại biểu Hội đồng nhân dân.
Khi Hiến pháp 1992 được ban hành, thẩm phán được bổ nhiệm và miễn nhiệm bởi Chủ tịch nước. Hiện tại
chỉ thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án quân sự trung ương được Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn
nhiệm. Thẩm phán tòa án địa phương do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm. Chi tiết về nội dung
này có thể xem Brian J.M. Quinn, 'Vietnam's Continuing Legal Reform: Gaining Control over the Courts'
(2003) 4 Asian-Pacific Law & Policy Journal 432, 452-4 < />> truy cập ngày 20/5/ 2006.
96
Xem Lê Thọ Bình, ‗Tòa án tính có thể xử được chủ tịch tỉnh‘ (2004)
< truy cập ngày 03/4/ 2004.
97
Về chi tiết sự phụ thuộc này, xem Điều 17 Luật tổ chức tòa án và Điều 2 của Quy chế về sự phối hợp của
Tòa án nhân nhân tối cao với hội đồng nhân dân địa phương trong quản lý tổ chức tòa án địa phương (ban
hành kèm theo Nghị quyết số 132/2002/NQ-UBTVQH11 ngày 04/4/ 2002 của UNTV QH).
93

.

tuyển chọn thẩm phán tòa án nhân dân địa phương. Hội đồng này là thiết chế không
thường trực bao gồm chủ tịch hoặc phó chủ tịch hội đồng nhân dân cấp tỉnh là chủ tịch
hội đồng, chánh án tòa án nhân dân cấp tỉnh, đại diện của sở nội vụ, mặt trận tổ quốc tỉnh
và của ban chấp hành hội luật gia cấp tỉnh là thành viên của hội đồng.98 Sự có mặt của
các quan chức chính quyền địa phương trong hội đồng tuyển chọn thẩm phán trong
chừng mực nhất định đã giải thích áp lực đối với các thẩm phán khi xét xử các vụ án
hành chính có các quan chức địa phương là người bị khởi kiện.
Thêm vào đó, mặc dù Tòa án nhân dân tối cao gần đây đã trao thẩm quyền quản lý
các tòa án địa phương về tổ chức, pháp luật hiện hành yêu cầu cơ quan này có sự phối
hợp với chính quyền địa phương để quản lý các tòa án địa phương về:


giao nhiệm vụ cho các thẩm phán địa phương;



lập kế hoạch quản lý nhân sự của tòa án địa phương;



xây dựng trụ sở tòa án hoặc nâng cấp cơ sở vật chất cho trụ sở tòa án ở địa

phương.99
Các quy định nêu trên rõ ràng đã làm cho tòa án địa phương phụ thuộc vào chính quyền địa
phương, dễ dẫn đến việc vi phạm tính độc lập trong xét xử của tòa án. Trên thực tế, sự can

thiệp của chính quyền địa phương tự nó đã thể hiện trong việc bất hợp tác, thiếu thiện
chí, thậm chí đối đầu (đặc biệt là của những quan chức cấp cao) đối với tòa án địa
phương trong việc xét xử các vụ án hành chính liên quan đến các cán bộ có thẩm quyền ở
địa phương đã ảnh hưởng ở một mức độ nhất định đến các phán quyết của thẩm phán.100

5. Thẩm phán hành chính: vấn đề về chất lƣợng
Những bình luận về việc thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính của các tòa án ở
Việt Nam cũng tập trung vào bất cập về chuyên môn của đội ngũ thẩm phán hành chính –
một trong những lý do dẫn đến hạn chế về hiệu quả xét xử hành chính của tòa án ở Việt
Nam.101 Như đã phân tích trong Chương III của Luận án, vấn đề chuyên môn nghiệp vụ

98

Xem các Điều 26, 27 của Pháp lệnh thẩm phán và hội thẩm nhân dân tòa án nhân dân 2002.
Xem Điều 17 của Luật tổ chức tòa án nhân dân và Điều 2 của Quy chế về sự phối hợp của Tòa án nhân
nhân tối cao với hội đồng nhân dân địa phương trong quản lý tổ chức tòa án địa phương.
100
Xem Lê Thọ Bình, chú thích số 96 nêu trên. Xem thêm ‗Ngành tòa án khó kham nổi việc xử lý tranh
chấp đất đai‟ (2003) < > truy cập ngày 22/5/
2004. Trong bài báo này, tác giả đã trích dẫn lời của ông Nguyễn Văn Thuận, Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp
luật của Quốc hội, người đã nêu ra những khó khăn của tòa án địa phương trong việc xét xử các vụ án hành
chính liên quan đến các quan chức chính quyền địa phương.
101
Xem, ví dụ, Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 17; Lê Xuân Thân, chú thích số 32 nêu
trên, trang 35; Tòa án nhân dân tối cao, chú thích số 40, trang 48-9.
99

.


của đội ngũ thẩm phán Việt Nam đã trở thành băn khoăn chung khi đặt vấn đề xây dựng
một nền tư pháp mạnh cho Việt Nam. Đối với đội ngũ thẩm phán hành chính, sự băn
khoăn này càng trở nên rõ ràng.
Nhìn nhận rằng tranh chấp hành chính có những đặc trưng riêng biệt,102 các chuyên
gia pháp luật của Việt Nam đã nhấn mạnh sự cần thiết thẩm phán hành chính phải có

những kiến thức chuyên môn về luật hành chính và quản lý nhà nước. Những gợi ý đối
với vấn đề này cũng có thể thấy trong thực tiễn pháp luật ở Australia. Ví dụ, trong đề
xuất về việc hình thành một ‗tòa án hành chính Liên bang‘, Ủy ban Kerr đã gợi ý rằng
‗cần cân nhắc để bổ nhiệm cho Tòa án một luật gia […] có nhiều kinh nghiệm về hành
chính‘.103 Trên thực tế, dự thảo Luật về tổ chức tòa án hành chính (1995) yêu cầu thẩm
phán hành chính không những có kiến thức pháp luật (đặc biệt là kiến thức về luật hành
chính) mà còn cần có chuyên môn phù hợp về quản lý nhà nước.104 Ở Việt Nam, cũng
trong đề xuất ban đầu về thành lập tòa án hành chính trực thuộc Chính phủ (Viện tài phán
hành chính thuộc Chính phủ), thẩm phán hành chính được xác định là sẽ lựa chọn từ
những thẩm phán đương nhiệm và những chuyên gia có chuyên môn phù hợp được đào
tạo tại Học viện hành chính quốc gia của Chính phủ.105 Tuy nhiên, như đã phân tích ở
Chương III, đề xuất về mô hình tòa án trực thuộc Chính phủ đã bị từ chối và thẩm quyền
xét xử hành chính đã được trao cho tòa án nhân dân và đội ngũ thẩm phán hành chính
được lựa chọn từ những thẩm phán đương nhiệm.
Vì lý do này, các thẩm phán hành chính có thể có kinh nghiệm xét xử các vụ án hình
sự, dân sự nhưng thông thường lại thiếu kiến thức chuyên môn và kĩ năng liên quan đến
xét xử các vụ án hành chính. Trong những năm gần đây, Học viện tư pháp trực thuộc Bộ
Tư pháp được giao nhiệm vụ đào tạo đội ngũ cán bộ nguồn làm thẩm phán. Một số thẩm
phán mới được bổ nhiệm đã tốt nghiệp từ Học viện tư pháp cũng được cung cấp các kiến
thức chuyên môn liên quan đến xét xử hành chính. Tuy nhiên, đại bộ phận các thẩm phán
hành chính còn thiếu chuyên môn sâu về lĩnh vực này.106 Vì vậy, các thẩm phán hành
chính thường gặp khó khăn trong xét xử các vụ án hành chính do thiếu kiến thức pháp luậ

102

Xem Tờ trình Quốc hội của Chính phủ số 1650/PC ngày 30/3/1995 về Dự thảo luật tổ chức tòa án hành
chính (tài liệu không phát hành). Trong Tờ trình này, Chính phủ đã chỉ ra những đặc trưng của việc xét xử
các vụ án hành chính làm cơ sở cho việc gợi ý mô hình tổ chức tòa án hành chính, tiêu chuẩn tuyển chọn
thẩm phán, thẩm quyền, thủ tục tố tụng và các vấn đề có liên quan.
103

Xem Commonwealth Administrative Review Committee, Report PP No 144 of 1971 (1971) (‗the Kerr
Report‘) para 246.
104
Xem Điều 10 của Dự thảo luật tổ chức tòa án hành chính 1994 (tài liệu không phát hành).
105
Chi tiết của mô hình này, xem Chương III của Luận án.
106
Xem Tòa án nhân dân tối cao, chú thích số 40 nêu trên, trang 49.

.