THỰC TRẠNG CHẬM TIẾN ĐỘ VÀ VƯỢT DỰTOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ TUYẾN ĐƯỜNG SẮTSỐ 1 BẾN THÀNH – SUỐI TIÊN

THỰC TRẠNG CHẬM TIẾN ĐỘ VÀ VƯỢT DỰ
TOÁN DỰ ÁN ĐẦU TƯ TUYẾN ĐƯỜNG SẮT
SỐ 1 BẾN THÀNH – SUỐI TIÊN
I. MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vượt dự toán và chậm tiến độ có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau đối
với nhiều loại hình dự án khác nhau. Điều này dẫn đến nhiều tranh luận về việc
làm thế nào để giảm thiểu tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. Ðã có nhiều
nghiên cứu thực nghiệm khám phá các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm
tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm
tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư có thể kể đến từ việc quản lý dự án yếu
kém cho đến các yếu tố khách quan bên ngoài. Hàng loạt các nghiên cứu thực
nghiệm trên thế giới tập trung khám phá các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự
toán tại các nước khác nhau. Điều này cho thấy tình trạng chậm tiến độ và vượt
dự toán thật sự là vấn đề phổ biến. Tại Việt Nam, tình trạng chậm tiến độ và vượt
dự toán của các dự án đầu tư công được các nhà hoạch định chính sách, quản lý
dự án xem như là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công.
Dự án tuyến Metro Bến Thành - Suối Tiên là dự án đầu tiên được triển khai xây
dựng của mạng lưới 8 tuyến metro của TPHCM. Đây là một trong những công
trình trọng điểm, đặc biệt quan trọng của thành phố nhằm giải quyết ùn tắc và
phát triển giao thông tại cửa ngõ Đông Bắc, góp phần phát triển kinh tế - xã hội
thành phố. Đề tài “Thực trang chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư tuyến
đường sắt số 1 Bến Thành – Suối Tiên” được nghiên cứu gắn với bối cảnh thực tế
của dự án đầu tư công tại TPHCM. Từ đó kết quả nghiên cứu được mong đợi sẽ
góp phần vào lý thuyết về nguyên nhân và hiệu ứng vượt dự toán và chậm tiến độ
các dự án đầu tư công tại TPHCM.


2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu cơ bản là tìm ra nguyên nhân tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán
của dự án đầu tư “Tuyến đường sắt số 1 Bến Thành – Suối Tiên”. Qua đó giúp

nhận dạng một cách tổng quát hơn các yếu tố gây yếu kém hiệu quả đầu tư đầu
công xét trên góc độ thời gian và chi phí đầu tư cũng như những hậu quả tiêu cực
của nó gây ra cho xã hội.

II. NỘI DUNG
1. Cơ sở lý luận - một số khái niệm:
a. Một số khái niệm:
Dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến
hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể,trong khoảng thời
gian xác định . Dự án đầu tư là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm
quyền tiến hành các biện pháp quản lý,cấp phép đầu tư.
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương
trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào
các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. (Điều 4
Luật Đầu tư công 2014).
Vượt dự toán được hiểu chính là sự gia tăng chi phí thực tế tại thời
điểm hoàn thành so với giá trị trên hợp đồng thỏa thuận giữa chủ
đầu tư và nhà thầu lúc ban đầu.
Chậm tiến độ được hiểu chính là thời gian thực hiện dự án vượt quá
thời gian thỏa thuận giữa chủ đầu tư và nhà thầu quy định trong Hợp
đồng ban đầu.
Hậu quả của chậm tiến độ, vượt dự toán: gây ảnh hưởng khác nhau
cho các bên tham gia vào dự án. Một trong các hậu quả thường gặp


là mất thời gian, tiền bạc và khả năng dự án bị thu hồi. Đối với chủ
đầu tư, chậm tiến độ có nghĩa là mất nguồn thu có được từ dự án
hoặc tiếp tục phụ thuộc vào cơ sở hạ tầng hiện hữu. Đối với nhà
thầu, chậm tiến độ sẽ dẫn đến việc mất thêm tiền để chi trả cho các
trang thiết bị và người lao động; vượt dự toán gây ra thiệt hại về lợi

nhuận và tạo ra nguy cơ mất trắng chi phí ứng trước của nhà thầu bỏ
vào các dự án nếu nó bị hủy bỏ/chậm thanh toán hoặc nhà thầu bị
thay thế. Ngoài ra, vốn ứng trước của nhà thầu đã chi vào các dự án
rất khó để thu hồi. Đối với công chúng, các dự án xây dựng và các dự
án cơ sở hạ tầng chưa được đưa vào để sử dụng đúng theo quy
hoạch làm cho người dân phải tiếp tục sử dụng các cơ sở hạ tầng
hiện hữu và cũ kỹ. Đối với Nhà nước, Chính phủ bị mất các nguồn thu
do chậm đưa vào sử dụng các công trình và cơ sở hạ tầng mới. Đối
với bản thân dự án, chậm tiến độ khiến hầu hết các dự án phải chịu
thêm gánh nặng chi phí gia tăng khi hoàn thành muộn hơn kế hoạch.
b. Đặc điểm dự án đầu tư công:
- Về chủ đầu tư: Có rất nhiều chủ thể khác nhau được giao làm chủ
đầu tư dự án đầu tư công. Ngoài các Ban quản lý dự án chuyên
ngành còn có các cơ quan hành chính, cơ quan sự nghiệp tiếp
nhận, quản lý tài sản sau đầu tư được giao làm chủ đầu tư.
- Về kế hoạch nguồn vốn: chủ đầu tư chỉ được Nhà nước giao vốn
theo kế hoạch hàng năm phụ thuộc vào dự toán ngân sách dành
cho đầu tư hàng năm của Chính phủ hoặc Chính quyền địa
phương.
- Về thẩm quyền của chủ đầu tư: Trong quá trình triển khai thực
hiện dự án chủ đầu tư dự án công phải xin ý kiến thẩm định từ các
cơ quan chuyên môn của Chính phủ hoặc Chính quyền địa
phương.


- Về khung pháp lý: chủ đầu tư dự án đầu tư công phải tuân thủ
nghiêm ngặt hàng loạt các quy định của Luật Ngân sách, Luật Xây
dựng, Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu.
- Về chi phí đầu tư: chi phí đầu tư dự án công phải được xác định
theo đúng các quy định do Bộ Xây dựng ban hành. Trong khi chủ

đầu tư dự án tư được toàn quyền xác định chi phí đầu tư phù hợp
với thực tế phát sinh và bảo đảm hiệu quả đầu tư của dự án.
2. Cơ sở thực tiễn
a. Thực trạng:
Việc khởi công, xây dựng metro Bến Thành - Suối Tiên đánh dấu
cột mốc rất quan trọng trong việc hiện đại hóa hệ thống giao
thông công cộng của TP.HCM; đóng góp vào việc thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế của TP.HCM và khu vực kinh tế trọng điểm phía
Nam, và giảm thiểu ô nhiễm môi trường giúp TP.HCM ngày càng
văn minh, hiện đại.
Theo đó, metro Bến Thành - Suối Tiên dài gần 20 km, đi qua địa
bàn Q.1, Q.Bình Thạnh, Q.2, Q.9, Q.Thủ Đức của TP.HCM và một
phần thuộc địa bàn Bình Dương. Toàn tuyến có 2,6 km đi ngầm (3
nhà ga), hơn 17 km trên cao (11 nhà ga). Dự án được triển khai
bằng nguồn vốn vay ODA của Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản
(JICA).
Năm 2006 - 2007, dự án metro Bến Thành - Suối Tiên được lên kế
hoạch với tổng mức đầu tư dự toán khoảng 17.000 tỉ đồng. Đến
năm 2009, tổng mức đầu tư được điều chỉnh lên hơn 47.300 tỉ
đồng.
Theo báo cáo của Kiểm toán nhà nước, dự án metro số 1 Bến
Thành – Suối Tiên áp dụng tiêu chuẩn kỹ thuật của hệ thống
đường sắt Châu Á – STRASYA vào thiết kế, tuy nhiên quá trình áp
dụng còn một số chỉ tiêu không tuân thủ đúng theo chỉ dẫn: Dùng


loại ray UIC 54 thay cho loại ray 50 kgN (50,47 kg/m); tải trọng
trục 16 tấn/trục thay cho 14 tấn/trục…
Đồng thời quyết định điều chỉnh kiểu dáng dầm từ SuperT sang
dầm chữ U đã làm thay đổi kích thước nhịp từ 33m xuống 30m,

làm phát sinh 54 trụ cầu. Điều này cũng khiến giá trị công trình
tăng "bất hợp lý" lên 1.420 tỷ, vì vậy không đảm bảo tính kinh tế
và chưa phù hợp nguyên tắc.
b. Nguyên nhân:
- Thiếu tiền, chậm tiến độ:
Theo Ban quản lý đường sắt đô thị TP.HCM (chủ đầu tư), từ
tháng 9-2016 đến hết năm 2017, ngân sách trung ương cấp
vốn cho dự án không đủ theo kế hoạch thi công. Từ đầu năm
2018, Bộ Kế hoạch - đầu tư không cấp vốn cho dự án do
vướng thủ tục pháp lý liên quan đến điều chỉnh tổng mức
đầu tư dự án.
Trước tình hình thiếu vốn (dẫn đến nguy cơ nhà thầu dừng
thi công vì chậm trả tiền), UBND TP.HCM đã tạm ứng vốn từ
tháng 9-2016 đến cuối năm 2018 cho dự án là 3.273 tỉ đồng
để trả cho các đơn vị thi công. Đầu năm 2019 UBND TP.HCM
chấp thuận tạm ứng đợt 1 năm 2019 từ ngân sách thành
phố với số tiền là 2.185,5 tỷ đồng cho dự án xây dựng tuyến
đường sắt đô thị số 1 (Bến Thành - Suối Tiên). Trong văn bản
báo cáo Bộ Giao thông vận tải, Chủ tịch UBND TP.HCM
Nguyễn Thành Phong cho biết: dự án cần bổ sung 20.500 tỉ
đồng.
- Tạm ngưng hoặc hủy triển khai sẽ gây nhiều hệ lụy:
Chính phủ cho rằng việc đầu tư các tuyến đường sắt đô thị ở
TP.HCM là phù hợp yêu cầu phát triển và đáp ứng mục tiêu
quy hoạch được duyệt; đáp ứng yêu cầu vận tải ngày càng


tăng, góp phần giải quyết ùn tắc giao thông. Do đó, việc sớm
đẩy nhanh tiến độ xây dựng và hoàn thành các dự án này,
nhất là trong điều kiện các dự án đã được ký kết các hiệp

định vay vốn ODA, các hợp đồng xây dựng với nhà thầu và
đang triển khai thi công (như tuyến số 1), hoặc các gói thầu
đang được tổ chức đấu thầu, công tác giải phóng mặt bằng
đang thực hiện thu hồi trên toàn tuyến (như tuyến số 2) là
rất cần thiết. Và việc tạm ngưng hoặc hủy triển khai các dự
án này sẽ gây ra các hệ lụy như: hủy các hợp đồng đã ký, gói
thầu đang đấu thầu do không đảm bảo các điều kiện ký kết
hợp đồng với nhà thầu xây dựng; giảm uy tín đối với các nhà
tài trợ; tăng phí cam kết đối với các khoản vay chưa được
giải ngân; ảnh hưởng không tốt đến niềm tin của người dân
(đặc biệt là các hộ dân bị ảnh hưởng do việc thu hồi đất
phục vụ dự án)...
- Việc phê duyệt điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án, cũng như việc
chậm thanh toán cho các hạng mục đã hoàn thành
Ông Dương Hữu Hòa, Giám đốc Tuyến đường sắt đô thị số 1
cho biết, so với kế hoạch đề ra, khối lượng toàn bộ dự án
metro Bến Thành - Suối Tiên trong năm 2018 thấp so với kế
hoạch. Cụ thể, đến cuối năm 2018, dự án metro Bến Thành Suối Tiên chỉ đạt 62%, so với kế hoạch đặt ra là 65%. Nguyên
nhân do trong năm qua, dự án gặp rất nhiều khó khăn trong
việc chờ Quốc hội thông qua tổng mức đầu tư, chậm giải
ngân dẫn đến chậm thanh toán cho nhà thầu, sự phối hợp
giữa Ban Quản lý và các Sở, ngành liên quan chưa sát sao và
các yếu tố chủ quan từ yếu tố nội lực của nhà thầu và chủ
đầu tư... Đại diện nhà thầu gói CP1a cho biết do chủ đầu tư
chậm trễ thanh toán, việc thi công nhà ga Bến Thành đã trễ 6


-

c.

-

-

- 7 tháng so với kế hoạch. Phía nhà thầu vẫn cố gắng tiếp tục
duy trì công tác thi công trên công trường nhưng nếu tình
trạng chậm trễ không được nhanh chóng khắc phục, gói thầu
này không thể hoàn thành đúng tiến độ, đảm bảo tiến độ
chung của dự án là "về đích" năm 2020. Do đó, năm 2019,
mục tiêu đặt ra là phải đạt 18% tiến độ, nâng tiến độ chung
của dự án lên 80%.
Thẩm quyền chậm phê duyệt thiết kế, phê duyệt vật tư... khiến
tiến độ các gói thầu phải kéo dài hơn so với dự kiến.
Công tác thẩm định, phê duyệt hồ sơ thiết kế một số hạng
mục chậm trễ, chưa đạt yêu cầu do chất lượng hồ sơ chưa
đảm bảo, sự phối hợp giữa các đơn vị liên quan chưa tốt.
Bên cạnh đó, Sở GTVT không phải đơn vị duy nhất phê
duyệt, có nhiều hạng mục phải lấy ý kiến các Sở khác như:
Sở Xây dựng, Sở Công thương… dẫn đến thời gian chờ đợi
kéo dài.
Giải pháp:
Mục tiêu trong năm 2019 là phấn đấu hoàn toàn dự án đạt
khoảng 80%. Trong đó, đối với gói thầu 1a sẽ tiếp tục thi công ga
Bến Thành và đoạn hầm đào hở trên đường Lê Lợi để trong năm
2019 sẽ hoàn trả lại mặt đường (đang được rào chắn để phục vụ
thi công). Đồng thời, trong năm 2019 cũng tập trung hoàn tất toàn
bộ phần thi công ga Ba Son và phần đào hở; lắp đặt cơ điện, kiến
trúc ga Ba Son và triển khai đồng bộ thi công các lối lên, xuống của
ga Ba Son và ga Nhà hát TPHCM.
Đề nghị đơn vị tư vấn, các nhà thầu rà soát tiến độ toàn bộ dự án,

chú trọng những điểm “then chốt” (đường găng).