Quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc Nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐỖ THỊ HƯƠNG GIANG

QUẢN LÝ LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG NGHIỆP VỤ
CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.

NGUYỄN THỊ HƯƠNG LIÊN

HÀ NỘI - 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

ĐỖ THỊ HƯƠNG GIANG

QUẢN LÝ LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG NGHIỆP VỤ
CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.

NGUYỄN THỊ HƯƠNG LIÊN

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Cam đoan đề tài: “Quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của
Kho bạc nhà nước”.
Giáo viên hướng dẫn: TS. Nguyễn Thị Hương Liên
Đề tài này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi không sao chép bất kỳ tài
liệu nào và toàn bộ nội dung trong đề tài chưa được công bố ở bất kỳ ở đâu.
Nội dung của đề tài có tham khảo và sử dụng một số thông tin, tài liệu từ các
sách, đề tài liên quan,văn bản pháp luật, các báo cáo, nhận xét, đánh giá cũng
như số liệu của các tác giả, cơ quan kho bạc nhà nước được liệt kê trong danh
mục các tài liệu tham khảo và đều có trích dẫn và chú thích nguồn gốc tài liệu
theo đúng quy định.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

ĐỖ THỊ HƯƠNG GIANG


LỜI CẢM ƠN
Luận văn này là tổng hợp kết quả của quá trình nghiên cứu kết hợp cùng

với kinh nghiệm thực tế trong quá trình công tác của bản thân.
Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới
quí thầy (cô) giáo, và các cán bộ công chức Trường Đại học Kinh tế - Đại học
quốc gia Hà Nội đã nhiệt tình giúp đỡ, hỗ trợ cho tôi. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ
lòng biết ơn sâu sắc nhất đến TS. Nguyễn Thị Hương Liên là người trực tiếp
hướng dẫn khoa học. Cô đã giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và
hoàn thiện đề tài.
Tôi xin bày tỏ sự biết ơn đến lãnh đạo cơ quan Kho bạc nhà nước, Cục
Kế toán nhà nước và các đồng nghiệp trong cơ quan đã tạo điều kiện giúp đỡ
tôi trong công tác để hoàn thành khoá học và thực hiện thành công luận văn
này.
Cuối cùng, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn và những tình cảm yêu mến
nhất đến gia đình của tôi luôn tạo điều kiện và động viên tôi trong suốt quá
trình học tập.
Tuy đã nỗ lực, cố gắng nhưng luận văn không thể tránh khỏi những
khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý thầy (cô)
để luận văn này được hoàn thiện hơn!
Xin chân thành cám ơn!
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

ĐỖ THỊ HƯƠNG GIANG


MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT....................................................................i
DANH MỤC BẢNG.........................................................................................ii
DANH MỤC SƠ ĐỒ.......................................................................................iii
DANH MỤC BIỂU ĐỒ...................................................................................iv
MỞ ĐẦU...........................................................................................................1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ
LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG
NGHIỆP VỤ CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC...................................................5
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu.............................................................5
1.1.1. Tổng quan nghiên cứu trong nước...................................................5
1.1.2. Khoảng trống nghiên cứu.................................................................7
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý luồng tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà
nước...................................................................................................................7
1.2.1. Khái quát về Kho bạc nhà nước và nhiệm vụ quản lý luồng
tiền tại Kho bạc nhà nước...........................................................................7
1.2.2. Luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước
.......................................................................................................................8
1.3. Quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà
nước................................................................................................................10
1.3.1. Chủ thể quản lý và đối tượng quản lý...........................................10
1.3.2. Nội dung quản lý luồng tiền nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước
10
1.3.3. Tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý luồng tiền............................14
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý luồng tiền trong
hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước...............................................16
1.4.1. Cơ chế chính sách............................................................................16


1.4.2. Năng lực của cán bộ, công chức.....................................................17
1.4.3. Hệ thống chương trình tin học và cơ sở hạ tầng kỹ thuật...........17
1.5. Kinh nghiệm của các quốc gia về việc quản lý luồng tiền trong
hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước...............................................18
1.5.1. Kinh nghiệm của các quốc gia KBNN Hoa Kỳ.............................18
1.5.2. Bài học kinh nghiệm cho Kho bạc Nhà nước Việt Nam..............21
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU...........................................22

2.1. Quy trình nghiên cứu.............................................................................22
2.2. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................23
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin....................................................23
2.2.2. Phương pháp xử lý thông tin..........................................................24
2.3. Nguồn tài liệu nghiên cứu......................................................................24
2.3.1. Nguồn tài liệu từ Kho bạc nhà nước..............................................24
2.3.2. Nguồn tài liệu khác..........................................................................25
CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ
LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG NGHIỆP VỤ CỦA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC VIỆT NAM...............................................................................26
3.1. Tổng quan về Kho bạc nhà nước Việt Nam.........................................26
3.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển...................................................26
3.1.2. Cơ cấu tổ chức.................................................................................27
3.1.3. Nhiệm vụ của Kho bạc nhà nước trong việc quản lý luồng
tiền..............................................................................................................28
3.2. Thực trạng quản lý luồng tiền tại Kho bạc nhà nước.........................28
3.2.1. Lập kế hoạch và xây dựng phương án quản lý luồng tiền...........29
3.2.2. Tổ chức thực hiện............................................................................36
3.2.3. Đánh giá và kiểm soát rủi ro..........................................................50


3.3. Đánh giá chung về công tác quản lý luồng tiền trong hoạt động
nghiệp vụ của KBNN.....................................................................................52
3.3.1. Những điểm đạt được.....................................................................52
3.3.2. Hạn chế.............................................................................................57
3.3.3. Nguyên nhân....................................................................................60
CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ
LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG NGHIỆP VỤ CỦA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC....................................................................................................63
4.1. Mục tiêu và định hướng quản lý luồng tiền trong chiến lược phát

triển Kho bạc nhà nước Việt Nam...............................................................63
4.1.1. Mục tiêu............................................................................................63

4.1.2. Định hướng quản lý luồng tiền.................................................64
4.2. Các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý luồng tiền tại Kho bạc
nhà nước.........................................................................................................65
4.2.1. Kế hoạch hóa công tác quản lý luồng tiền nghiệp vụ của Kho
bạc nhà nước theo trung và dài hạn........................................................65
4.2.2. Xây dựng ứng dụng thông tin trong việc quản lý luồng tiền.......65
4.2.3. Tăng cường cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong và ngoài
ngành tài chính..........................................................................................67
4.2.4. Xây dựng và hoàn thiện Khung quản lý rủi ro.............................68
4.2.5. Phát triển hệ thống thanh toán tập trung.....................................69
4.2.6. Nâng cao trình độ công chức về nghiệp vụ quản lý luồng tiền
.....................................................................................................................70
KẾT LUẬN.....................................................................................................72
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT
1
2
3
4
5
6
7
8
9

10
11
12
13
14
15
16

Ký hiệu
KBNN
NHNN
NSNN
NSTW
NSĐP
TABMIS
TSA
TTLNH
TTSPĐT
NHTM
TTĐT
BIDV
MB
Vietcombank
Vietinbank
VP Bank

Nguyên nghĩa
Kho bạc nhà nước
Ngân hàng Nhà nước
Ngân sách nhà nước

Ngân sách trung ương
Ngân sách địa phương
Hệ thống Quản lý thông tin Ngân sách và Kho bạc
Tài khoản thanh toán tập trung
Thanh toán liên ngân hàng
Thanh toán song phương điện tử
Ngân hàng thương mại
Thanh toán điện tử
Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam
Ngân hàng Thương mại cổ phần Quân đội
Ngân hàng TMCP Ngoại thương Việt Nam
Ngân hàng TMCP Công thương Việt Nam
Ngân hàng Việt Nam thịnh vượng

i


DANH MỤC BẢNG
STT
1
2

Bảng
Bảng 3.1
Bảng 3.2

Nội dung
Kế hoạch nhân sự cần bổ sung
Kế hoạch thực hiện luồng tiền thu/chi của

Trang
29
31

ngân sách nhà nước tại KBNN (giai đoạn
3
4
5

Bảng 3.3

2014-2016)
Dự kiến tồn ngân kho bạc trong các quý năm

33

Bảng 3.4
Bảng 3.5

2017
Nhân sự hiện đang làm việc
Bảng Dự báo thu, chi và tồn ngân kho bạc

41
46

6
7

Bảng 3.6

Bảng 3.7

8

Bảng 3.8

9

Bảng 3.9

trong năm
Bảng tổng hợp dự báo luồng tiền năm 2017
Bảng tổng hợp tình hình tạm ứng vốn ngân
sách (giai đoạn 2014 -2017)
Tổng luồng tiền vào so với dự toán Quốc Hội
giao
Tổng luồng tiền ra so với dự toán Quốc Hội
giao Tổng

ii

42
46
53
54


DANH MỤC SƠ ĐỒ
STT
Bảng

Nội dung
1
Sơ đồ 3.1 Tổ chức bộ máy Kho bạc nhà nước
2

Sơ đồ 3.2 Quy trình quản lý luồng tiền

iii

Trang
27
35


DANH MỤC BIỂU ĐỒ
STT
Bảng
1
Biểu đồ 3.1

Nội dung
Luồng tiền vào qua KBNN từ năm 2014-2017

2

Biểu đồ 3.2

Luồng tiền ra qua KBNN từ năm 2014-2017

44

3

Biểu đồ 3.3

Tiền gửi của KBNN tại các NHTM năm 2017

47

4

Biểu đồ 3.4

Tình hình phát hành tín phiếu qua KBNN

50

iv

Trang
43


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng đối với quốc gia, do vậy,
việc quản lý ngân sách nhà nước hiệu quả luôn là vấn đề được xã hội hết sức
quan tâm. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Kho bạc
nhà nước có nhiệm vụ quản lý quỹ ngân sách nhà nước (NSNN), theo đó, Kho
bạc nhà nước (KBNN) tập trung toàn bộ các khoản thu ngân sách nhà nước

thực hiện kiểm soát mọi khoản chi trả, thanh toán của các đơn vị sử dụng
ngân sách; và thực hiện đầu tư ngân quỹ nhàn rỗi. Để quản lý tốt quỹ ngân
sách nhà nước thì công tác quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của
Kho bạc nhà nước là nội dung cần phải đặc biệt quan tâm, nhất là trong giai
đoạn hiện nay - trong điều kiện nền kinh tế đang gặp nhiều khó khăn, thách
thức, hiện tượng tham nhũng, lãng phí ngày càng nhiều. Việc quản lý luồng
tiền thu và chi ngân sách nhà nước không đúng mục đích, đúng đối tượng,
đúng chế độ đã làm cho công tác điều hành quản lý xã hội kém hiệu quả gây
thất thoát và lãng phí ngân sách nhà nước.
Thực tế trong thời gian qua, Kho bạc nhà nước đã điều hành quỹ ngân
sách nhà nước một cách chủ động, linh hoạt, luôn đáp ứng được đầy đủ, kịp thời
các nhu cầu thanh toán, chi trả của ngân sách và các đơn vị giao dịch. Cụ thể
như: tập trung nhanh, đầy đủ kịp thời tiền thu ngân sách về kho bạc; thực hiện
điều hòa vốn kịp thời trong nội bộ kho bạc nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu
của ngân sách và đơn vị sử dụng ngân sách. Việc điều hành quỹ ngân sách nhà
nước tập trung, thống nhất đã đã tạo ra một lượng vốn tạm thời nhàn rỗi, được sử
dụng để tạm ứng cho ngân sách nhà nước khi nguồn thu chưa tập trung kịp; hỗ
trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng để thu hút nguồn vốn đầu tư của các tổ chức
trong và ngoài nước,… Qua đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các

1


địa phương, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa chung của
đất nước. Tuy nhiên, việc quản lý luồng tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà
nước trong thời gian qua còn bộc lộ nhiều hạn chế như sau:
Thứ nhất, việc quản lý luồng tiền tại Kho bạc nhà nước mới chỉ chú
trọng đến tính an toàn và đáp ứng được yêu cầu cơ bản của quản lý và điều
hành ngân sách nhà nước cũng như đáp ứng các nhu cầu thanh toán của ngân
sách và các đơn vị giao dịch, song chưa quản lý được luồng tiền sẽ được thu

vào ngân sách nhà nước đặc biệt là luồng tiền sẽ thu vào của các đơn vị mở
tài khoản tại kho bạc một cách hiệu quả.
Thứ hai, công tác dự báo về luồng tiền tại kho bạc vẫn chưa được thực
hiện hiệu quả. Việc dự báo chủ yếu dựa vào dự toán ngân sách nhà nước được
Quốc hội giao và các kế hoạch thu của các cơ quan thu như Thuế, Hải quan,
cơ quan thu khác mà chưa tính đến các nhân tố ảnh hưởng khác.
Thứ ba, Yếu tố hiệu quả trong quản lý nguồn tiền tạm thời nhàn rỗi tuy
bước đầu đã được đặt ra, song chưa đạt được như mục tiêu Chiến lược phát
triển Kho bạc nhà nước đến năm 2020. Hiện nay, Kho bạc nhà nước mới thực
hiện gửi tiền có kỳ hạn ở các ngân hàng thương mại với số tiền còn nhỏ chưa
đúng với khả năng lượng tiền nhãn rỗi mà chưa đề ra hay thực hiện các giải
pháp đầu tư tài chính khác để tạo nguồn thu bù đắp chi ngân sách nhà nước,
tránh lãng phí nguồn lực.
Từ những thực tế trên, việc “Quản lý luồng tiền trong hoạt động
nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước” là việc làm cần thiết, nhằm chỉ ra nguyên
nhân của những mặt hạn chế của công tác quản lý luồng tiền trong hoạt động
của Kho bạc nhà nước, tìm ra hướng đi và giải pháp phù hợp đối với việc
quản lý luồng tiền đối với các hoạt động thu, chi và nguồn tiền nhàn rỗi hoặc
thiếu hụt trong hoạt động điều hành ngân sách của Bộ Tài chính, Kho bạc nhà
nước và các nhà hoạch định ngân sách khác.

2


2. Câu hỏi nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu của luận văn đề ra, các câu hỏi nghiên cứu chính
là các nội dung tiếp cận triển khai dựa trên cơ sở lý luận logic và khoa học
hướng tới việc tập trung giải quyết các vấn đề sau:
- Thực trạng quản lý luồng tiền tại Kho bạc nhà nước và những nhân tố
nào ảnh hưởng tới việc quản lý luồng tiền của Kho bạc nhà nước.

- Giải pháp nào để hoàn thiện việc quản lý luồng tiền trong hoạt động
của Kho bạc nhà nước.
3. Mục đích nghiên cứu
Với đặc điểm vừa mang tính lí luận, vừa mang tính ứng dụng vào hoạt
động thực tiễn cụ thể là quản lý luồng tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà
nước, luận văn đi sâu nghiên cứu, phân tích những ưu điểm, hạn chế của công
tác quản lý luồng tiền tại kho bạc. Trên cơ sở đó, đánh giá các mặt hạn chế,
xác định nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp quản lý luồng tiền trong
hoạt động của KBNN trong thời gian tới nhằm đáp ứng các yêu cầu của cải
cách quản lý ngân quỹ nhà nước.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để thực hiện các mục tiêu nói trên, luận văn sẽ thực hiện những nhiệm
vụ sau:
Nghiên cứu các tài liệu, văn bản pháp lý để hệ thống hóa lý luận chung
về quản lý luồng tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà nước để từ đó đánh
giá tìm ra khoảng trống trong công tác quản lý luồng tiền.
Nghiên cứu thực trạng công tác quản lý luồng tiền bao gồm công tác
lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, từ đó tổng hợp, đánh giá những ưu điểm, hạn
chế của công tác quản lý luồng tiền tại KBNN.
Căn cứ cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn và những tồn tại, hạn chế, nguyên
nhân trong công tác quản lý luồng tiền đề xuất giải pháp và khuyến nghị liên

3


quan đến quản lý luồng tiền của KBNN cho phù hợp với tình hình thực tế tại
Việt Nam theo từng giai đoạn.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu công tác quản lý luồng
tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà nước.

- Phạm vi nghiên cứu:
Luận văn nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý
và dự báo luồng tiền của Kho bạc nhà nước trong giai đoạn 2014 – 2017 và đề
xuất giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý luồng tiền của Kho bạc nhà
nước trong giai đoạn tiếp theo.
6. Bố cục của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo,
danh mục các chữ viết tắt, luận văn dự kiến kết cấu 04 chương như sau:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận về chủ đề
nghiên cứu của luận văn
Chương 2. Phương pháp nghiên cứu
Chương 3. Thực trạng công tác quản lý và dự báo luồng tiền trong hoạt
động của Kho bạc nhà nước
Chương 4. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý và dự báo luồng tiền
trong hoạt động của Kho bạc nhà nước

4


CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ
QUẢN LÝ LUỒNG TIỀN TRONG HOẠT ĐỘNG NGHIỆP VỤ CỦA
KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Tổng quan nghiên cứu trong nước
Trong nhiệm vụ quản lý ngân sách nhà nước được Quốc hội giao, công
tác quản lý luồng tiền thu và chi của ngân sách nhà nước tại kho bạc đóng vai
trò quan trọng trong việc ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo hoạt động của bộ
máy hành chính nhà nước. Đặc biệt là việc quản lý hiệu quả luồng tiền thu và
chi của NSNN qua KBNN là vô cùng quan trọng nhằm tiến tới một nền tài

chính công hiện đại, minh bạch và tính giải trình cao. Cho đến nay, đã có rất
nhiều đề tài nghiên cứu về việc quản lý NSNN nói chung và quản lý luồng
tiền nói riêng trong hệ thống KBNN dưới nhiều cách tiếp cận khác nhau nên
có nhiều những quan điểm, cách đánh giá khác nhau:
Đề tài nghiên cứu khoa học “Giải pháp xây dựng mô hình dự báo dòng
tiền Kho bạc nhà nước trong ngắn hạn” của Trương Thị Mỹ Vân (2014) đã phân
tích tình hình theo nhiệm vụ mới của KBNN và đưa ra giải pháp để dự báo được
dòng tiền vào và dòng tiền chi ra của NSNN do KBNN HCM kiểm soát và thực
hiện. Tuy nhiên, đề tài mới chỉ chú trọng vào việc xây dựng phương án dự báo
luồng tiền thu, chi của NSNN do KBNN thực hiện, chưa đề cập tới những thực
tại và hạn chế trong việc điều hành và quản lý luồng tiền thu, chi và phương án
điều hành hiệu quả thu chi của NSNN qua hệ thống KBNN.
Đề án “Xây dựng Quy trình dự báo luồng tiền trong quản lý ngân quỹ
KBNN” của Phan Thị Lan Hương (2015) đã xây dựng Quy trình dự báo luồng
tiền có khả năng dự báo được sự biến động thu, chi và tồn NQNN trong cả dài

5


hạn (tháng, quý, năm) và ngắn hạn (ngày, tuần), vừa đảm bảo tính chính xác,
vừa hạn chế những ảnh hưởng phát sinh trong quá trình tổ chức dự báo nhằm
đáp ứng tốt nhất các yêu cầu cải cách quản lý NQNN tại KBNN cho phù hợp
với tình hình thực tế tại Việt Nam cũng như thông lệ chung của quốc tế. Tuy
nhiên, đề án mới chỉ nghiên cứu được khía cạnh dự báo và phân tích các biến
động của luồng tiền thu, chi và tồn quỹ thực tế tại kho bạc, chưa đề cập tới
việc quản lý và điều hành luồng tiền của NSNN qua hệ thống KBNN.
Đề tài nghiên cứu khoa học “Xây dựng hệ thống tài khoản thanh toán
tập trung của KBNN” của Tô Nguyệt Nga (2015) đã phân tích những kinh
nghiệm của các nước và chỉ ra lợi ích của việc xây dựng và áp dụng hệ thống
tài khoản thanh toán tập trung trong việc quản lý luồng tiền thu, chi ngân sách

nhà nước của KBNN đáp ứng yêu cầu cải cách ngân quỹ theo thông lệ quốc
tế. Tuy nhiên, cũng như những đề tài trên, hạn chế của bài viết là tác giả mới
chỉ phân tích tới việc cần thiết phải xây dựng tài khoản thanh toán tập trung
nhằm điều hành và quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ tại KBNN
mà chưa đi sâu phân tích được thực trạng và hiệu quả của việc quản lý luồng
tiền thu và chi trên các tài khoản NSNN và tài khoản tiền gửi của các đơn vị
mở tại KBNN.
Bài viết “Nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu cân đối ngân sách nhà nước
2013” của tác giả Phan Quảng Thống đăng trên Tạp chí Ngân quỹ Quốc gia số
129 tháng 3/2013 đã khái quát thực trạng thu – chi NSNN năm 2012. Bài viết
đã đưa ra một số giải pháp về cân đối giữa thu và chi ngân sách nhà nước ngân
sách nhà nước năm 2013 để đáp ứng nhu cầu chi NSNN. Tuy nhiên, hạn chế
của bài viết là tác giả chưa đi sâu phân tích vai trò của KBNN trong việc phối
hợp điều hành NSNN trên địa bàn với các cơ quan thu, chi khác. Đặc biệt là bài
viết chưa đưa ra được các giải pháp và cách thức thực hiện quản lý của KBNN
và các cơ quan này đối với các khoản thu, nộp vào NSNN và các khoản chi ra

6


của các đơn vị để có các kế hoạch và biện pháp đối với các nguồn thu vào và
các khoản chi ra của luồng tiền nghiệp vụ do KBNN quản lý.
Có thể thấy, mặc dù cách tiếp cận nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu là
khác nhau nhưng các tác giả đều đi sâu nghiên cứu về hoạt động thu, chi
NSNN ở KBNN, nghiên cứu chuyên sâu các nghiệp vụ liên quan đến luồng
tiền thu vào và chi ra của ngân sách nhà nước tại KBNN. Đồng thời các tác
giả đã nêu lên những khó khăn, vướng mắc khi thực hiện, đề xuất một số giải
pháp phù hợp với tình hình thực tiễn trong công tác kế toán NSNN và kho bạc
hiện nay, một số hạn chế đã được hoàn thiện nhưng quá trình thực hiện vẫn
còn một số tồn tại. Tuy nhiên, nội dung phân tích của các tác giả chủ yếu đề

cập tới các khoản tiền đã được thu vào và chi ra của NSNN mà chưa đề cập
tới các giải pháp, phương án quản lý các yếu tố của luồng tiền vào và chi ra
cũng như quản lý số tồn ngân để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của các đơn vị,
tránh thiếu hụt cũng như mất thanh toán của NSNN.
1.1.2. Khoảng trống nghiên cứu
Nhìn chung, các nghiên cứu tại phần tổng quan các đề tài trong nước
chủ yếu tập trung vào các đối tượng nghiên cứu là hoạt động về thu, chi
NSNN ở KBNN. Đối với đối tượng nghiên cứu là công tác quản lý luồng tiền
trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN hiện chưa có nghiên cứu nào đề cập
đến. Một vài nghiên cứu đã đề cập đến một số nội dung liên quan đến nghiệp
vụ về luồng tiền thu vào và chi ra của ngân sách nhà nước tại KBNN hoặc chỉ
mới đề cập đến một số nghiệp vụ nhỏ khác về công tác quản lý luồng tiền tại
KBNN mà chưa có các nghiên cứu chuyên sâu và khái quát về việc quản lý
luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN. Khoảng trống nghiên cứu
này chính là lý do để tác giả lựa chọn chủ đề nghiên cứu của mình. Đây là
nghiên cứu đầu tiên đề cập một cách tổng quát về việc quản lý luồng tiền
trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN. Từ đó, tác giả đề xuất các giải pháp

7


nhằm khắc phục các tồn tại, hạn chế của công tác quản lý luồng tiền trong
hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý luồng tiền trong hoạt động của Kho bạc nhà nước
1.2.1. Khái quát về Kho bạc nhà nước và nhiệm vụ quản lý luồng tiền tại
Kho bạc nhà nước
Kho bạc nhà nước (tên giao dịch tiếng Anh: Vietnam State Treasury)
là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ
trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài
chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao quản lý; quản

lý ngân quỹ; tổng kế toán nhà nước; thực hiện việc huy động vốn cho ngân
sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái
phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật (Quyết định số 26 của Thủ
tướng Chính phủ, 2015).
1.2.2. Luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước
Luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước phản ánh
luồng tiền đi vào hoặc luồng tiền đi ra của quỹ NSNN, các tài khoản tiền gửi
của các đơn vị giao dịch phát sinh trong một thời kỳ nhất định (1 niên độ ngân
sách) (Tạ Anh Tuấn, 2009).
Luồng tiền đi vào của KBNN bao gồm: luồng tiền vào từ thu NSNN và
thu từ tài khoản tiền gửi của các đơn vị mở tài khoản tại KBNN(Tạ Anh Tuấn,
2009).
Luồng tiền đi ra của KBNN bao gồm: luồng tiền chi ra từ quỹ NSNN
và chi từ tài khoản tiền gửi của các đơn vị mở tài khoản tại KBNN(Tạ Anh
Tuấn, 2009).
Phân loại luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN:
Tùy theo từng tiêu chí mà luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của
KBNN (hay gọi là luồng tiền nghiệp vụ Kho bạc nhà nước) được phân thành
các loại khác nhau (Kho bạc Nhà nước, 2015).
Căn cứ vào tính chất của các luồng tiền
8


Luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của hệ thống KBNN bao gồm:
luồng tiền đi vào, luồng tiền đi ra và luồng tiền thuần (Kho bạc Nhà nước,
2015):
- Luồng tiền đi vào trong hoạt động nghiệp vụ của hệ thống KBNN bao
gồm các luồng tiền đi vào KBNN từ: các khoản thu của NSNN (bao gồm cả
các khoản vay bù đắp bội chi NSNNvà cho đầu tư phát triển); các khoản thu
của các đơn vị giao dịch có tài khoản mở tại KBNN theo chế độ quy định.

- Luồng tiền đi ra trong hoạt động nghiệp vụ của hệ thống KBNN bao
gồm các luồng tiền đi ra từ: các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư của
NSNN (bao gồm cả các khoản chi trả nợ vay bù đắp bội chi NSNN và cho
đầu tư phát triển); các khoản chi của các đơn vị giao dịch có tài khoản tại
KBNN theo chế độ quy định.
- Luồng tiền thuần là nguồn tiền tạm thời nhàn rỗi hoặc thiếu hụt trong
kỳ trên tài khoản nghiệp vụ của KBNN.
Căn cứ vào nguồn gốc hình thành
Phần lớn luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN có nguồn
gốc trực tiếp hoặc gián tiếp từ ngân sách nhà nước, bao gồm tiền từ quỹ ngân
sách nhà nước và tài khoản tiền gửi của các đơn vị mở tài khoản tại KBNN
(Kho bạc Nhà nước, 2015):
- Luồng tiền từ Quỹ ngân sách nhà nước: Tương ứng với phân cấp ngân
sách theo quy định của Luật NSNN năm 2015 và tổ chức bộ máy của Kho bạc
nhà nước theo Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thì
luồng tiền thu vào và chi ra từ quỹ ngân sách nhà nước bao gồm:
+ Các khoản thu vào và chi ra thuộc ngân sách trung ương phát sinh tại
trung ương do Kho bạc nhà nước trung ương quản lý.
+ Các khoản thu vào và chi ra của ngân sách trung ương và ngân sách
tỉnh phát sinh tại tỉnh do KBNN tỉnh quản lý;

9


+ Các khoản thu vào và chi ra của 4 cấp ngân sách (trung ương, tỉnh,
huyện, xã) do KBNN huyện quản lý.
+ Luồng tiền từ Quỹ dự trữ tài chính nhà nước của trung ương và của
các tỉnh: Luồng tiền vào của Quỹ dự trữ tài chính bao gồm: nguồn bố trí trong
dự toán ngân sách hàng năm, nguồn tăng thu so với dự toán, nguồn thu kết dư
ngân sách hàng năm, nguồn thu khác theo quy định của pháp luật. Luồng tiền

chi ra là các khoản chi đáp ứng cho một số trường hợp khi không đủ thu hoặc
vay không đủ mức dự toán đã được duyệt, khắc phục hậu quả thiên tai mà sau
khi sắp xếp lại ngân sách và nguồn dự phòng ngân sách không đủ;
- Luồng tiền từ tài khoản tiền gửi của các đơn vị: Bao gồm luồng tiền
vào phát sinh từ tiền gửi của các đơn vị dự toán có nguồn gốc từ ngân sách
nhà nước và ngoài ngân sách nhà nước; các quỹ tài chính khác của xã, tiền
gửi của các tổ chức tài chính, tiền gửi của các quỹ tài chính, tiền gửi có mục
đích, tiền gửi của các ban quản lý dự án đầu tư, tiền gửi tạm thu, tạm giữ, tiền
gửi của các đơn vị cá nhân khác. Luồng tiền ra là các khoản chi cho hoạt động
thường xuyên hoặc đầu tư phục vụ hoạt động của các đơn vị (Quốc Hội,
2015).
1.3. Quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước
1.3.1. Chủ thể quản lý và đối tượng quản lý
Chủ thể quản lý là Kho bạc nhà nước Trung ương (hay còn gọi là Kho
bạc nhà nước) thực hiện quản lý luồng tiền nghiệp vụ.
Đối tượng quản lý chính là: hoạt động quản lý luồng tiền đã được thu
vào KBNN từ NSNN và đơn vị mở tài khoản tại KBNN; các hoạt động thanh
toán và chi trả từ tài khoản của KBNN cho các nhu cầu chi ngân sách của các
đơn vị, hoạt động phát hành tín phiếu bù đắp thiếu hụt và hoạt động đầu tư
tiền nhàn rỗi.
1.3.2. Nội dung quản lý luồng tiền nghiệp vụ của Kho bạc nhà nước

10


Quản lý luồng tiền nói chung là quá trình Nhà nước vận dụng các quy
luật khách quan nhằm hoạch định các chính sách, chế độ, sử dụng hệ thống
các phương pháp tác động đến luồng tiền nhằm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ quản lý của Nhà nước.
Nhìn chung, quản lý luồng tiền trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN

về cơ bản cũng giống như quản lý của bất kỳ lĩnh vực nào của các tổ chức
trong nền kinh tế - xã hội, bao gồm: thứ nhất là hoạch định kế hoạch, thứ hai
là tổ chức thực hiện, thứ ba là kiểm soát và điều chỉnh việc quản lý luồng tiền
nghiệp vụ tại KBNN, cụ thể như sau:
1.3.2.1. Hoạch định kế hoạch quản lý luồng tiền nghiệp vụ
Để đạt được yêu cầu tập trung nhanh nguồn thu, đáp ứng đầy đủ, kịp
thời nhu cầu chi tiêu của NSNN và các đơn vị, phù hợp với các quy định của
dự toán do Quốc hội giao và đặc biệt trong điều kiện kinh tế xã hội nhiều biến
động nhất là những biến động về thu NSNN, Ban lãnh đạo KBNN luôn xây
dựng kế hoạch điều hành luồng tiền nghiệp vụ của KBNN.
Việc xây dựng kế hoạch của KBNN căn cứ vào tình hình ngân sách
thực tế, phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội và đảm bảo yêu cầu của các
nhà hoạch định chính sách tài chính – ngân sách như: Quốc hội, Thường Vụ
Quốc hội, Ủy ban Tài chính – Ngân sách, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân các cấp. Các kế hoạch được xây dựng theo quý, năm và
được trình Bộ Tài chính phê duyệt trước khi thực hiện.
Các kế hoạch bao gồm: Kế hoạch về quản lý luồng tiền vào như: Kế
hoạch bố trí nhân sự thực hiện quản lý luồng tiền; Dự báo luồng tiền; Kế
hoạch quản lý đối với luồng tiền đã được thu vào và quản lý luồng tiền chi ra
của các đơn vị trên cơ sở căn cứ tình hình lượng tiền của ngân sách; và xây
dựng kế hoạch về quản lý lượng tiền tạm thời nhàn rỗi và bù đắp thiếu hụt.
1.3.2.2. Tổ chức thực hiện

11


Dựa vào kế hoạch do lãnh đạo KBNN đề ra đã được Bộ Tài chính phê
duyệt đồng thời căn cứ vào dự toán NSNN hàng năm được Quốc hội phê
chuẩn, các đơn vị chức năng thuộc KBNN sẽ lên các phương án triển khai chi
tiết, thực hiện các nhiệm vụ đề ra theo quy định phù hợp với quyền hạn và

trách nhiệm được giao. Cụ thể: phân công công việc, xác định lượng tiền sẽ
thu vào và chi ra, dự báo luồng tiền, xác định số tồn ngân quỹ để từ đó thực
hiện việc đầu tư tiền nhàn rỗi và bù đắp thiếu hụt.
Hoạt động quản lý luồng tiền nghiệp vụ ở KBNN được thực hiện thông
qua cơ cấu tổ chức của hệ thống KBNN. Việc tổ chức thực hiện quản lý luồng
tiền nghiệp vụ dựa trên các nguồn lực của KBNN, cụ thể là: (1) Con người chính là bộ máy lãnh đạo, quản lý và đội ngũ công chức của kho bạc; (2) cơ
sở vật chất mà quan trọng nhất là các chương trình ứng dụng công nghệ thông
tin về kế toán, chương trình thanh toán liên ngân hàng, thanh toán song
phương với các ngân hàng thương mại và ngân hàng nhà nước, ứng dụng trao
đổi thông tin về thu, chi với các đơn vị liên quan. Để đạt được kế hoạch đề ra,
ngoài việc lập kế hoạch tốt thì việc lãnh đạo con người sử dụng các nguồn lực
một cách hiệu quả là rất quan trọng. Đặc biệt là việc lãnh đạo nguồn nhân lực
nhằm sử dụng một cách hiệu quả các nguồn lực khác nhằm đạt được các mục
tiêu đề ra phù hợp với yêu cầu của quản lý tài chính – ngân sách nhà nước.
Để quản lý tốt luồng tiền, KBNN tổ chức thực hiện quản lý luồng tiền
thu, chi của NSNN và số tiền của các đơn vị mở tài khoản tại KBNN nhằm
mục tiêu tập trung nhanh mọi khoản tiền thu NSNN nhằm đáp ứng đầy đủ,
kịp thời các nhu cầu chi của NSNN và các đơn vị giao dịch tại KBNN theo
quy định; đồng thời quản lý chặt chẽ, tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi ra,
tránh thất thoát, lãng phí NSNN. Cụ thể như sau:
Quản lý luồng tiền vào: KBNN sử dụng hệ thống các công cụ, chính
sách, pháp luật để quản lý luồng tiền thu của NSNN và các đơn vị vào KBNN
đầy đủ, kịp thời và tập trung nhanh nguồn thu về tài khoản của KBNN.

12


Quản lý luồng tiền ra: KBNN sửa dụng hệ thống các công cụ, chính
sách, pháp luật để quản lý luồng tiền chi của NSNN và các đơn vị từ KBNN,
đảm bảo các khoản tiền chi ra đúng dự toán, định mức, mục đích, chính sách

nhằm tiết kiệm, thất thoát lãng phí và chi sai nguồn sai mục đích.
Quản lý tiền tạm thời nhà rỗi hoặc thiếu hụt: trên cơ sở tồn ngân quỹ
nhà nước đã được dự báo và phương án, kế hoạch thực hiện đối với các
trường hợp nhàn rỗi hoặc thiếu hụt, KBNN sử dụng hệ thống các công cụ,
chính sách pháp luật để quản lý và sử dụng lượng tiền tồn quỹ thông qua các
phương án cụ thể như:
Trường hợp ngân sách nhà nước nhàn rỗi: Kho bạc nhà nước thực hiện
các nghiệp vụ như: tạm ứng cho ngân sách các cấp, gửi có kỳ hạn tại các ngân
hàng thương mại, mua lại có kỳ hạn trái phiếu chính phủ.
Trường hợp ngân sách nhà nước thiếu hụt: Căn cứ vào số dư nợ tài khoản
KBNN tại từng hệ thống ngân hàng, Kho bạc nhà nước thực hiện điều chuyển
ngân quỹ nhà nước để đảm bảo việc thanh toán của các đơn vị kho bạc được
thông suốt, an toàn. Ngoài ra, căn cứ vào dự báo lượng tiền trên tài khoản của
toàn hệ thống kho bạc bị thiếu hụt, Kho bạc nhà nước xây dựng và trình bộ kế
hoạch phát hành tín phiếu kho bạc hoặc thu hồi trước hạn các khoản tiền gửi có
kỳ hạn nhằm bù đắp tạm thời lượng tiền có khả năng thiếu hụt.
1.3.2.3. Kiểm soát, quản lý rủi ro và điều chỉnh quá trình thực hiện
Việc kiểm tra kiểm soát hoạt động quản lý luồng tiền nghiệp vụ của
KBNN phải được thực hiện ngay trong quá trình thực hiện tiếp nhận tiền thu
NSNN từ các ngân hàng và người nộp thuế sao cho đầy đủ, kịp thời; và quá
trình tiếp nhận, kiểm soát và thực hiện chi trả theo các yêu cầu thanh toán của
các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước theo đúng quy định tránh chi sai mục
đích gây thất thoát lãng phí ngân sách nhà nước.
Để kiểm soát việc thực hiện quản lý luồng tiền tại KBNN đúng theo kế
hoạch và phù hợp với các yêu cầu quản lý tài chính – ngân sách, tình hình

13


biến động của kinh tế xã hội (đặc biệt là các biến động ảnh hưởng tới thu

–

chi ngân sách nhà nước), KBNN cần nhận dạng các rủi ro và đánh giá khả
năng ảnh hưởng của các rủi ro đến hoạt động quản lý luồng tiền. Từ đó, xây
dựng các biện pháp nhằm phòng ngừa rủi ro đối với việc quản lý luồng tiền
của KBNN. (Nguyễn Văn Quang, 2016)
Các rủi ro bao gồm:
+ Rủi ro thanh toán: Là loại rủi ro phát sinh khi nguồn thu không đáp
ứng đủ các nhiệm vụ chi; hoặc do các Khoản sử dụng ngân quỹ nhà nước tạm
thời nhàn rỗi chưa đến kỳ hạn thu hồi; hoặc các Khoản vay, phát hành tín
phiếu không đủ để đảm bảo các nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước.
+ Rủi ro trong hoạt động sử dụng luồng tiền: Là loại rủi ro phát sinh khi
các Khoản sử dụng luồng tiền tạm thời nhàn rỗi không có khả năng thu hồi
kịp thời và đầy đủ (gốc, lãi) khi đến hạn; hoặc do có sự biến động bất lợi về
lãi suất trên thị trường tiền tệ hoặc sự biến động bất lợi về tỷ giá hối đoái.
+ Các loại rủi ro khác: Là loại rủi ro phát sinh do đánh giá chưa chính xác
mức độ luồng tiền tạm thời nhàn rỗi hoặc tạm thời thiếu hụt; hoặc do hệ thống
công nghệ thông tin bị trục trặc; hoặc do các sự kiện bất khả kháng khác.
Các biện pháp phòng ngừa rủi ro bao gồm:
+ Quy định hạn mức tạm ứng ngân quỹ cho ngân sách trung ương; ngân
sách tỉnh đảm bảo nguyên tắc tổng số dư nợ tạm ứng và các khoản dư nợ huy
động khác không vượt quá mức được phép huy động tối đa theo quy định của
Luật NSNN 2015;
+ Quy định hạn mức sử dụng luồng tiền tạm thời nhàn rỗi để gửi có kỳ
hạn tại ngân hàng thương mại,mua lại có kỳ hạn trái phiếu Chính phủ;
+ Xác định định mức lượng tiền tối thiểu mà Kho bạc nhà nước phải
duy trì số dư trên tài Khoản thanh toán tập trung để đảm bảo an toàn khả năng
thanh toán, chi trả;

14