Quản lý tài sản công tại Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN HÒA BÌNH

QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
TẠI ỦY BAN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH QUỐC GIA

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2018


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

NGUYỄN HÒA BÌNH

QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
TẠI ỦY BAN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH QUỐC GIA
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. Nguyễn Hồng Sơn
XÁC NHẬN CỦA

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

XÁC NHẬN CỦA
CHỦ TỊCH HỘI ĐỒNG

PGS.TS NGUYỄN HỒNG SƠN

GS.TS PHAN HUY ĐƯỜNG

Hà Nội – 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, luận văn “Quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát
tài chính Quốc gia” là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn
của PGS.TS Nguyễn Hồng Sơn. Các số liệu được sử dụng trong luận văn là
trung thực, có xuất xứ rõ ràng.


LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên cho phép tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu trường
Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã tổ chức và tạo điều kiện thuận
lợi cho tôi trong suốt quá trình học tập tại trường.
Đồng thời tôi xin chân thành cảm ơn đến Quý Thầy Cô - những người
đã giảng dạy, truyền đạt kiến thức cho tôi trong suốt thời gian 3 năm học cao
học vừa qua tại trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới PGS.TS Nguyễn Hồng Sơn,
người hướng dẫn khoa học đã chỉ bảo tận tình cho tôi trong suốt quá trình
nghiên cứu và hoàn thành luận văn này.

Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo các cơ quan, các đồng nghiệp đã
quan tâm, hỗ trợ, cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết, tạo điều kiện cho tôi có
cơ sở thực tiễn để nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình tôi, những người thân và
bạn bè đã luôn hỗ trợ, động viên tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn
thiện luận văn./.


MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT........................................................................i
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU...............................................................ii
LỜI MỞ ĐẦU..................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài................................................................................1
2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn..............................................................3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.................................................................3
4. Kết cấu của luận văn.....................................................................................4
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, mỘT SỐ
VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG...5
1.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu............................................................5
1.1.1. Tình hình nghiên cứu về công tác quản lý tài sản công..........................5
1.1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu và khoảng trống khoa học của đề
tài luận văn........................................................................................................7
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính...............8
1.2.1. Một số khái niệm.....................................................................................8
1.2.2. Đặc điểm, vai trò của tài sản công........................................................12
1.2.3. Phân loại tài sản công............................................................................13
1.2.4. Mục tiêu, nguyên tắc, mô hình của quản lý tài sản công......................15
1.2.5. Nội dung quản lý tài sản công trong khu vực hành chính...................17
1.2.6. Những nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý tài sản công trong các
cơ quan hành chính nhà nước..........................................................................19

1.3. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước trong quản lý tài sản công..............21
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại một số quốc gia trên thế giới.....21
1.3.2. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại một số cơ quan của Việt Nam....25


1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho việc quản lý tài sản công tại ủy ban giám sát
tài chính Quốc gia...........................................................................................27
CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU.........................................29
2.1. Cơ sở phương pháp luận..........................................................................29
2.2. Các phương pháp cụ thể được sử dụng để thực hiện luận văn.................30
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin............................................................30
2.2.2. Phương pháp phân tích và xử lý thông tin............................................30
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI ỦY BAN
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH QUỐC GIA GIAI ĐOẠN 2011- 2016...............32
3.1. Khái quát về tổ chức bộ máy và hoạt động của Ủy ban giám sát tài chính
quốc gia...........................................................................................................32
3.1.1. Khái quát về tổ chức bộ máy của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia. 32
3.1.2. Khái quát về hoạt động của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia..........36
3.2. Quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính quốc gia.......................37
3.2.1. Quản lý quá trình hình thành tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính
Quốc gia..........................................................................................................37
3.2.2. Quản lý quá trình khai thác và sử dụng tài sản công tại ủy ban giám sát
tài chính quốc gia............................................................................................51
3.2.3. Quản lý quá trình kết thúc sử dụng tài sản công tại Ủy ban giám sát tài
chính Quốc gia................................................................................................55
3.3. Đánh giá thực trạng quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính
quốc gia...........................................................................................................59
3.3.1. Những kết quả đạt được........................................................................59
3.3.2. Những hạn chế......................................................................................60
3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế..........................................................60

CHƯƠNG 4: MỤC TIÊU, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI ỦY BAN
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH QUỐC GIA TRONG THỜI GIAN TỚI..........62
4.1. Mục tiêu, định hướng về nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công tại ủy
ban giám sát tài chính quốc gia.......................................................................62
4.1.1. Mục tiêu của ủy ban giám sát tài chính quốc gia..................................62
4.1.2. Định hướng về nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công tại ủy ban giám
sát tài chính quốc gia.......................................................................................63
4.2. Các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản công tại Ủy
ban giám tài chính quốc gia.............................................................................62
4.2.1. Nhóm giải pháp về hoàn thiện cơ chế, chính sách và ban hành các Quy
chế, quy trình quản lý tài sản công tại Ủy ban................................................63
4.2.2. Nhóm giải pháp về nâng cao chất lượng nguồn nhân lực của Ủy ban
giám sát tài chính quốc gia trong quản lý tài sản công...................................86
4.2.3. Nhóm giải pháp về ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý tài sản
công tại Ủy ban giám sát tài chính quốc gia...................................................87
KẾT LUẬN....................................................................................................90


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
T

Chữ viết tắt

T
1
2
3

4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15

BĐS
DN
HC- QT
HCNN
KT-TV
NH,CK, BH
NSNN
QLNN
QLTSC
TCTD
TSC
TSCĐ
TSNN
TTTC
UBGSTCQG

Chữ viết đầy đủ

Bất động sản
Doanh nghiệp
Hành chính – Quản trị
Hành chính Nhà nước
Kế toán - Tài vụ
Ngân hàng, Chứng khoán, Bảo hiểm
Ngân sách Nhà nước
Quản lý Nhà nước
Quản lý tài sản công
Tổ chức tính dụng
Tài sản công
Tài sản cố định
Tài sản Nhà nước
Thị trường tài chính
Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia

1


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU

STT

Sơ đồ,

Nội dung

Bảng, Biểu

1

Sơ đồ3.1

2
3
4
5
6
7

Bảng 3.1
Bảng 3.2
Bảng 3.3
Bảng 3.4
Bảng 3.5
Bảng 3.6

8

Biểu 3.1

Sơ đồ tổ chức bộ máy của ủy ban giám sát tài
chính quốc gia
Báo cáo tình hình tăng, giảm TSCĐ năm 2011
Báo cáo tình hình tăng, giảm TSCĐ năm 2012
Bảng chi tiết tăng giảm tài sản năm 2013
Bảng chi tiết tăng giảm tài sản năm 2014
Báo cáo tình hình tăng, giảm TSCĐ năm 2015
Kế hoạch mua sắm TSCĐ năm 2016
So sánh giá trị tài sản của ủy ban từ năm 2011

đến 2016

2

Trang
35
39
41
43
45
47
49
51


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tài sản công là nguồn lực nội sinh của đất nước, là yếu tố cơ bản của
quá trình sản xuất và quản lý xã hội, là nguồn lực tài chính tiềm năng cho đầu
tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nền kinh tế
Việt Nam đang từng bước phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa vì mục
tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Vì vậy, tài
sản công là vốn liếng nhằm phát triển kinh tế, tạo tiền đề vững chắc cho kinh
tế Nhà nước giữ vai trò trọng yếu, góp phần nâng cao đời sống nhân dân để
hiện thực hoá những mục tiêu đặt ra.
Nhà nước là chủ sở hữu của mọi tài sản công, song Nhà nước không
phải là người trực tiếp sử dụng toàn bộ tài sản công mà tài sản công được Nhà
nước giao cho các cơ quan, đơn vị thuộc bộ máy Nhà nước... trực tiếp quản lý,
sử dụng. Để thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản công của mình, Nhà nước
phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với tài sản công nhằm sử dụng,

bảo tồn, phát triển nguồn tài sản công tiết kiệm, hiệu quả phục vụ cho sự
nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, không ngừng nâng cao
đời sống vật chất, văn hoá và tinh thần của nhân dân.
Để quản lý tài sản công một cách hiệu quả, Nhà nước đã ban hành nhiều
chính sách nhằm quản lý và khai thác tài sản công như: Luật đất đai, Luật thực
hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật quản lý tài sản nhà nước, Quyết định số
32/2008/QĐ-BTC ngày 29 tháng 5 năm 2008 của Bộ Tài chính về việc ban
hành chế độ quản lý, tính hao mòn tài sản cố định trong các cơ quan nhà
nước, đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức có sử dụng ngân sách nhà
nước…,
Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia được thành lập từ năm 2008 theo
mô hình cơ quan hành chính nhà nước. Ủy ban là cơ quan thực hiện chức
1


năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc điều phối hoạt
động giám sát TTTC quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm); giúp Thủ
tướng Chính phủ thực hiện giám sát chung TTTC quốc gia. Trong những năm
qua, Ủy ban đã có nhiều đóng góp quan trọng cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước như: Tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ và
Chính phủ về chính sách kinh tế vĩ mô, đưa ra nhận định về sự phát triển của
kinh tế Việt Nam và dự báo sớm về mục tiêu tăng trưởng kinh tế của Việt
Nam; Ủy ban đã phân tích, đánh giá các chỉ tiêu lành mạnh tài chính và
những biến động về cấu trúc, sự phát triển của TTTC (ngân hàng, chứng
khoán, bảo hiểm), nhận dạng đánh giá những rủi ro tiềm ẩn trên TTTC…Từ
đó, đưa ra các biện pháp điều chỉnh thích hợp và có những khuyến nghị chính
sách quan trọng như: việc phân loại nợ tiệm cận thông lệ quốc tế theo Thông
tư 02/2013/TT-NHNN của NHNN cần có lộ trình thích hợp; kiến nghị điều
chỉnh khuôn khổ luật pháp (bao gồm một số Nghị định và Luật) liên quan đến
bảo đảm tài sản nợ vay nhằm giúp Công ty Quản lý tài sản (VAMC) và các
TCTD có điều kiện đẩy nhanh tiến trình phát mại tài sản xử lý nợ xấu và đề

xuất một số giải pháp kỹ thuật để xử lý nợ xấu ngân hàng. Ngoài ra, Ủy ban
còn ban hành Hệ thống chỉ tiêu giám sát cẩn trọng vĩ mô – MPIs với 46 chỉ
tiêu phục vụ xây dựng báo cáo tháng; 107 chỉ tiêu phục vụ xây dựng báo cáo
quý; 103 chỉ tiêu phục vụ xây dựng báo cáo năm và 59 chỉ tiêu MPIs lõi. Đây
chính là điều kiện quan trọng để xây dựng hệ thống thông tin cảnh báo sớm
rủi ro và đề xuất giải pháp hướng tới mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô. Ủy ban
đã ban hành Hệ thống chỉ tiêu giám sát lĩnh vực bảo hiểm gồm 57 chỉ tiêu.
Theo đó các mặt hoạt động chính của một định chế bảo hiểm cũng như thị
trường bảo hiểm nói chung được giám sát, theo dõi và đánh giá toàn diện
hơn….

2


Trong những năm qua việc quản lý, khai thác xử dụng tài sản công tại
Ủy ban giám sát tài chính Quốc gia đã triển khai thực hiện theo đúng quy định
của nhà nước, việc sử dụng đã góp phần vào việc hoàn thành các nhiệm vụ mà
Đảng, Nhà nước đã giao cho Ủy ban. Song hệ thống quản lý tài sản công trong
cơ quan còn nhiều bất cập, hạn chế chưa thực sự thích ứng với thực tế. Điều
đó đã dẫn đến tình trạng sử dụng tài sản công trong các ban, phòng, đơn vị
chưa đúng mục đích, tình trạng lãng phí, thất thoát vẫn: mua sắm tài sản vượt
tiêu chuẩn, định mức, sử dụng tài sản vào mục đích cá nhân... Do vậy, việc
tiếp tục tăng cường quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính quốc gia
là một yêu cầu cấp bách tạo nền móng vững chắc giải quyết những vấn đề bức
xúc cơ bản hiện nay. Vì vậy, tác giả đã tiến hành nghiên cứu đề tài “Quản lý
tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính Quốc gia”.
Luận văn nhằm trả lời câu hỏi nghiên cứu: Ủy ban giám sát tài chính
Quốc gia cần phải làm gì để nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công tại
đơn vị mình?
2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

2.1. Mục đích
Nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý tài sản công
trong cơ quan hành chính và đánh giá thực trạng công tác quản lý tài sản công
tại Ủy Ban giám sát tài chính quốc gia, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính Quốc
gia trong thời gian tới.
2.2. Nhiệm vụ
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về quản lý tài sản công.
- Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý tài sản công ở một số nước và rút ra
bài học.

3


- Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý tài sản công tại Ủy ban giám
sát tài chính Quốc gia, đánh giá được những kết quả đồng thời chỉ ra được
hạn chế và nguyên nhân cần khắc phục.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài sản
công tại Ủy ban giám sát tài chính Quốc gia.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài
chính Quốc gia.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung: Quản lý tài sản công bao gồm: Mua sắm tài sản; sử dụng
tài sản; kiểm tra, thanh lý tài sản
Phạm vi không gian: Quản lý tài sản công tại Ủy ban Giám sát tài chính
Quốc gia.
Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu công tác quản lý tài sản công
tại Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia giai đoạn 2011- 2016.

4. Kết cấu của luận văn
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu, một số vấn đề lý luận và
thực tiễn về quản lý tài sản công.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý nhà nước quản lý tài sản công tại Ủy ban
Giám sát tài chính Quốc gia giai đoạn 2011 đến 2016.
Chương 4: Mục tiêu, định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công
tác quản lý tài sản công tại Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia trong thời
gian tới.

4


Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, MỘT SỐ VẤN ĐỀ
LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
1.1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu
1.1.1. Tình hình nghiên cứu về công tác quản lý tài sản công
Luận văn thạc sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tài sản công
khu vực hành chính sự nghiệp tỉnh Quảng Ninh” của tác giả Bùi Thị Thu
Hường, Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên, năm
2012 đã khái quát được lý luận về quản lý, quản lý tài sản công tại các đơn vị
hành chính, sự nghiệp, luận văn cũng đánh giá được thực trạng quản lý tại các
đơn vị hành chính sự nghiệp trên đại bàn tỉnh Quảng Ninh.
Luận văn thạc sĩ “Quản lý tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị
sự nghiệp công lập ở Việt Nam” của tác giả Trần Việt Phương, Học viện Tài
chính, năm 2017 tác giả đã khái quát được lý luận về quản lý, quản lý tài sản
công tại các đơn vị hành chính, sự nghiệp công lập, đồng thời tác giả luận
văn cũng đánh giá được thực trạng quản lý tài sản công, những ưu điểm, hạn
chế của công tác này tại các đơn vị hành chính sự nghiệp, đồng thời đua ra

những giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý này tại các đơn vị hành chính,
sự nghiệp công lập.
Luận văn thạc sĩ “Giải pháp tăng cường công tác quản lý tài sản công
khu vực sự nghiệp tại tỉnh Tuyên Quang” của tác giả Vũ Thái Thịnh, Đại học
Kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên, năm 2014 đã khái
quát được lý luận về quản lý, quản lý tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp
công lập, đồng thời tác giả luận văn cũng đánh giá được thực trạng quản lý tài
sản công, những ưu điểm, hạn chế của công tác này tại các đơn vị sự nghiệp
trên đại bàn tỉnh Tuyên Quang, đồng thời đưa ra những giải pháp để hoàn

5


thiện công tác quản lý này tại các đơn vị sự nghiệp công lập trên đại bàn tỉnh
Tuyên Quang.
Trần Văn Giao, 2011, “Quản lý tài chính công và công sản“, tài liệu
môn học, Học viện Hành chính. Tác giả biên soạn có kết cấu nội dung gồm 5
chương, trong đó chương 1 giới thiệu tổng quan về tài chính công và quản lý
tài chính công, chương 2 trình bày về quản lý ngân sách nhà nước, chương 3
cung cấp kiến thức về quản lý thu ngân sách nhà nước,... Và một số nội dung
chương khác, mời các bạn cùng tham khảo tài liệu để nắm bắt nội dung chi
tiết.
Luận văn thạc sĩ “Tăng cường quản lý tài sản công tại Bệnh viện đa
khoa tỉnh Bắc Giang” của tác giả Nguyễn Văn Điều, Học viện Nông nghiệp
Việt Nam, năm 2015 đã khái quát được lý luận về quản lý, quản lý tài sản
công tại các đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời tác giả luận văn cũng đánh
giá được thực trạng quản lý tài sản công tại Bệnh viện đa khoa tỉnh Bắc
Giang, những ưu điểm, hạn chế của của đơn vị sự nghiệp đặc thù, đồng thời
đưa ra những giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý này tại Bệnh viện đơn
vị sự nghiệp đặc thù.

Luận văn thạc sĩ “Quản lý tài sản công tại các cơ quan thuộc UBND
huyện Yên Dũng, tỉnh Bắc Giang” của tác giả Nguyễn Thị Thanh Xuân, Học
viện Nông nghiệp Việt Nam, năm 2015 đã khái quát được lý luận về quản lý,
quản lý tài sản. Khái quát được đặc thù của các cơ quan trực thuộc UBND
huyện Yên Dũng , Luận văn đánh giá được thực trạng quản lý tài sản công tại
các đơn vị này, đánh giá được kết quả đạt được, đồng thời chỉ ra những hạn
chế cần khắc phục từ đó đua gia những nhóm giải pháp phù hợp với tình hình
thự tế tại địa phương.
Đề tài “Chiến lược đổi mới cơ chế quản lý TSC giai đoạn 2001-2010”,
năm 2000, đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của PGS.TS Nguyễn Văn Xa đã
6


đánh giá thực trạng tình hình quản lý, sử dụng toàn bộ TSC (trong đó có TSC
trong khu vực HCSN ở Việt Nam) từ năm 1995 đến năm 2000, từ đó đề ra
những giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN đến
năm 2010. Tuy vậy, do yếu tố thời gian, hệ thống số liệu của đề tài đã trở nên
lạc hậu, mặt khác trong đề tài này, việc nghiên cứu cơ chế quản lý TSC giữa
CQHC và ĐVSN chưa được tách bạch.
Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản nhà nước tại đơn vị sự
nghiệp, 2002” đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của TS Phạm Đức Phong đã
tập trung chủ yếu nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC đối với các tài sản phục
vụ trực tiếp cho hoạt động trong các lĩnh vực giáo dục- đào tạo, khoa học công
nghệ, y tế, văn hoá thể thao, là khâu đột phá của công nghiệp hoá và hiện đại
hoá đất nước. Song trong công trình này, tác giả cũng chưa quan tâm đánh giá
hiệu quả, hiệu lực của cơ chế quản lý TSC tại các ĐVSN.
Đề tài “Đổi mới cơ chế quản lý TSNN tại ĐVSNCL, 2012”, đề tài
nghiên cứu cấp khoa học cấp bộ của Bộ Tài chính đề tài đã tập trung chủ yếu
nghiên cứu về cơ chế quản lý, cũng chưa tập trung sâu đánh giá thực trạng
quản lý, sử dụng TSNN tại ĐVSNCL.

1.1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu và khoảng trống khoa học của
đề tài luận văn
Các công trình nghiên cứu phần nào đã chỉ ra tầm quan trọng to lớn của
công tác quản lý nói chung và công tác quản lý tài sản công tại các cơ quan
hành chính, đơn vị sự nghiệp nói riêng. Quản lý tài sản công là công cụ hữu
ích được dùng để xác định giá trị kinh tế, để đánh giá các mặt mạnh, các mặt
yếu của một của các cơ quan hành chính, tìm ra nguyên nhân khách quan và
chủ quan từ đó giúp cho nhà quản lý lựa chọn và đưa ra được những quyết
định phù hợp với thực trạng hoạt động của cơ quan đơn vị.

7


Tóm lại, có khá nhiều công trình nghiên cứu đã tiếp cận và đi vào
nghiên cứu sâu về từng vấn đề như: phân tích về thực trạng quản lý tài sản
công của một đơn vị cụ thể; của nhiều đơn vị trên một địa bàn, của từng đơn
vị hành chính hay từng đơn vị sự nghiệp phụ vụ công.
Tuy nhiên, cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu chuyên biệt và
hệ thống về đề tài quản lý tài sản công tại Ủy ban giám sát tài chính Quốc gia.
Chính vì thế tác giả nghiên cứu đề tài này là cần thiết và có tính mới. Các
công trình nghiên cứu ở trên có giá trị tham khảo quý báu đối với tác giả
trong quá trình thực hiện luận văn thạc sỹ này.
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công trong cơ quan hành chính
1.2.1. Một số khái niệm
1.2.1.1. Cơ quan hành chính
Cơ quan hành chính nhà nước là: “Một loại cơ quan Nhà nước thực
hiện quyền hành pháp bao gồm chức năng lập quy và chức năng hành chính”.
Hệ thống các cơ quan hành chính bao gồm:
- Cơ quan lập pháp: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân
dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập

hiến và lập pháp. Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội,
đối ngoại; nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh; những
nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ
xã hội và hoạt động của công dân. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao
đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Các cơ quan của Quốc hội gồm: Ủy
ban thường vụ quốc hội; Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Hội
đồng nhân dân được quy định là cơ quan quyền lực địa phương không có
quyền lập pháp.
- Cơ quan tư pháp: Là các cơ quan có quyền phán xét tính hợp hiến,
hợp pháp của các quyết định pháp luật và sự phán quyết về hành vi phạm tội,
8


tranh chấp dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Hệ thống cơ quan tư pháp
gồm các cơ quan thuộc Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.
- Cơ quan hành pháp: Đó là các cơ quan thực hiện quyền hành pháp
của nhà nước, quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành
pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của Nhà nước. Hệ thống
các cơ quan hành pháp bao gồm các cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở
trung ương như Chính phủ, Bộ, ngành...; cơ quan thực hiện quyền hành pháp
ở địa phương là UBND các cấp và các cơ quan hành chính giúp việc có chức
năng quản lý nhà nước ở địa phương nhằm bảo đảm sự thống nhất quản lý
của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở (như cơ quan tài
chính, giáo dục, y tế, tài nguyên - môi trường, xây dựng...). Các cơ quan
chuyên môn chịu sự chỉ đạo và quản lý của UBND đồng cấp, đồng thời chịu
sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên.
1.2.1.2. Tài sản công
Bất cứ một quốc gia nào muốn tồn tại và phát triển đều phải dựa vào
một trong các nguồn nội lực của mình là tài sản quốc gia. Đó là tất cả những
tài sản do các thế hệ trước để lại hoặc do con người đương thời sáng tạo ra và

các tài sản do thiên nhiên ban tặng cho con người. Trong phạm vi một đất
nước, tài sản quốc gia có thể thuộc sở hữu riêng của từng thành viên hoặc nhóm
thành viên trong cộng đồng quốc gia hoặc thuộc sở hữu nhà nước gọi là tài sản
công.
Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu công cộng hay còn gọi là tài sản
thuộc sở hữu toàn dân ở các nước xã hội chủ nghĩa. Tại các nước xã hội chủ
nghĩa, Nhà nước đại diện quyền lợi cho toàn dân nên là người đại diện sở hữu
đối với toàn bộ những tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Do đó khái niệm tài sản
công và tài sản nhà nước là đồng nhất. Trong khuôn khổ giới hạn, luận văn
chỉ tập trung nghiên cứu tài sản công dưới dạng vật chất.
9


Ở Việt Nam theo Luật quản lý, sử dụng tài sản công có hiệu lực từ ngày
01 tháng 01 năm 2018 thì Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công
phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an
ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản
công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà
nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài
nguyên khác.
Theo giáo trình tổ chức và nhân sự hành chính nhà nước thì: “Công sản
gồm tất cả các tài sản (động sản và bất động sản) thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước thống nhất quản lý để sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích của
Nhà nước, lợi ích của toàn dân”.
Từ những cách hiểu nêu trên, có thể cho rằng: Tài sản công là những
tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN;
tài sản được các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tài trợ, đóng góp,
hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước theo

quy định của pháp luật; tài sản của các chương trình, dự án kết thúc chuyển
giao cho Nhà nước; đất đai, tài nguyên trong lòng đất, rừng tự nhiên, rừng
trồng có nguồn vốn từ NSNN, núi, sông hồ, nguồn nước, nguồn lợi tự nhiên ở
vùng biển, thềm lục địa và vùng trời; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích
công cộng, lợi ích quốc gia mà pháp luật quy định là của Nhà nước; phần
vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hoặc đầu tư ra nước
ngoài được Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử dụng
theo chế độ quản lý chung của Nhà nước và chịu sự kiểm tra giám sát của
Nhà nước trong quá trình quản lý, sử dụng tài sản.
1.2.1.3. Tài sản công trong khu vực hành chính
10


Tài sản công trong khu vực hành chính là một bộ phận tài sản công mà
Nhà nước đã giao cho các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ
chức quản lý, sử dụng phục vụ cho hoạt động của từng cơ quan, đơn vị theo
chức năng nhiệm vụ được giao. Do có vị trí đặc biệt quan trọng, nên tài sản
công trong khu vực hành chính sự nghiệp không ngừng được Nhà nước duy
trì, củng cố, đầu tư phát triển cả về số lượng, chủng loại và mức độ hiện đại.
Với những nội dung đã trình bày trên đây, có thể khẳng định: Tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp là những tài sản được đầu tư, mua sắm từ
nguồn NSNN hoặc có nguồn gốc NSNN; tài sản được các tổ chức, cá nhân
trong và ngoài nước tài trợ, đóng góp, hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản được
xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật; tài sản của các
chương trình, dự án kết thúc chuyển giao cho Nhà nước mà Nhà nước giao cho
từng cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức trực tiếp quản lý, sử
dụng để phục vụ hoạt động của từng cơ quan, đơn vị, tổ chức theo chức năng,
nhiệm vụ đã được Nhà nước giao.
Như vậy, tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp là một loại
hàng hoá do các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức quản lý;

tạo ra dịch vụ công phục vụ nhân dân, đáp ứng cho các nhiệm vụ công; quản
lý theo cơ chế công (quy định bởi Hiến pháp, Luật và các văn bản dưới luật)
Tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp gồm máy móc, thiết
bị và các tài sản khác trụ sở làm việc phương tiện đi lại và theo quan điểm
đạo đức công (phi lợi nhuận, bình đẳng, ổn định, hiệu quả). Tài sản công
trong khu vực hành chính sự nghiệp rất phong phú, đa dạng, có loại xác định
được giá trị, có loại vô giá, đa số là tài sản hữu hình; cũng có loại là tài sản vô
hình.
1.2.1.4. Quản lý tài sản công

11


Theo Olga Kaganova and James Mckellar thì: “Quản lý nhà nước đối
với TSC có thể được định nghĩa là quá trình đưa ra quyết định và thực hiện
liên quan đến việc mua, sử dụng và thanh lý tài sản”.
Xuất phát từ vai trò, chức năng của Nhà nước và đặc điểm của tài sản
công, theo tôi thì: quản lý nhà nước đối với tài sản công trong khu vực hành
chính sự nghiệp là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của bộ máy
nhà nước đối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp nhằm đảm
bảo tài sản công được đầu tư xây dựng mới, mua sắm, quản lý, sử dụng, xử lý
một cách hiệu quả, tiết kiệm.
1.2.2. Đặc điểm, vai trò của tài sản công
1.2.2.1. Đặc điểm của tài sản công
Thứ nhất, TSC phong phú về chủng loại, mỗi loại tài sản có tính năng,
công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được
đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau. TSC nhiều về số lượng,
lớn về giá trị và mỗi loại tài sản lại có giá trị sử dụng khác nhau, thời hạn sử
dụng khác nhau...
Thứ hai, Tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý, sử

dụng TSC không phải là người có quyền sở hữu tài sản đó; do đó, nếu không
quản lý chặt chẽ sẽ dẫn đến việc sử dụng tài sản lãng phí, thất thoát, kém hiệu
quả.
Thứ ba, TSC được phân bố ở khắp mọi miền đất nước, được giao cho
các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng; có loại tài sản
được đa số các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng và được Nhà nước giao
trực tiếp để quản lý, sử dụng (như trụ sở làm việc, xe ô tô phục vụ công tác,
phương tiện làm việc...).
Thứ tư, TSC bao gồm hai loại: Tài sản dùng vào kinh doanh (có mục
đích sinh lời), như tài sản giao cho các DN; Tài sản không dùng vào kinh
12


doanh (không có mục đích sinh lời), như tài sản giao cho các cơ quan hành
chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính sử dụng. Do
đó, cơ chế quản lý và bộ máy tổ chức quản lý của Nhà nước phải phù hợp với
từng loại tài sản và bảo đảm thống nhất trong toàn hệ thống.
1.2.2.2. Vai trò của tài sản công
TSC trong khu vực HCSN là một bộ phận của tài sản quốc gia, là tiềm
lực phát triển đất nước như Bác Hồ kính yêu của chúng ta đã khẳng định: “Tài
sản công là nền tảng, là vốn liếng để khôi phục và xây dựng kinh tế chung, để
làm cho dân giàu, nước mạnh, để nâng cao đời sống nhân dân”.
- Tài sản công trong khu vực hành chính là một bộ phận nền tảng vật
chất quan trọng ñảm bảo sự tồn tại và phát triển của nhà nước
- Tài sản công trong khu vực hành chính là yếu tố cấu thành của quá
trình sản xuất xã hội.
1.2.3. Phân loại tài sản công
Để nhận biết và có các biện pháp quản lý, sử dụng có hiệu quả đối với
từng loại TSC thì TSC có thể được phân chia theo các tiêu thức chủ yếu sau:
1.2.3.1. Phân loại tài sản công theo thời hạn sử dụng

Theo cách phân loại này, TSC bao gồm các loại tài sản có thể sử dụng
vĩnh viễn, không mất đi, như tài nguyên đất, tài nguyên nước, không khí... và
các tài sản có thời gian sử dụng nhất định như tài nguyên khoáng sản và các
tài sản nhân tạo khác. Tuy nhiên, việc phân loại ra tài sản sử dụng vĩnh viễn
và tài sản sử dụng có hạn chỉ là tương đối, vì ngay tài nguyên đất nếu không
có biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ có hiệu quả thì đất cũng có thể bị xói
mòn, cằn cỗi, không khí có thể bị ô nhiễm...
1.2.3.2. Phân loại tài sản công theo nguồn gốc hình thành
Theo cách phân loại này, TSC gồm tài nguyên thiên nhiên và tài sản
nhân tạo:
13


- Tài nguyên thiên nhiên là các loại tài sản do thiên nhiên tạo ra ban
tặng cho con người và thuộc chủ quyền của quốc gia như: Đất, rừng, vùng
trời, vùng biển, mặt nước, khoáng sản trong lòng đất, những danh lam thắng
cảnh, không khí, môi trường...
- Tài sản nhân tạo là tất cả các tài sản do con người tạo ra và được duy
trì qua các thế hệ như: Hệ thống cơ sở hạ tầng, các công trình văn hoá, các cổ
vật, nhà ở, nhà làm việc, xe cộ, phương tiện và điều kiện làm việc, thiết bị
máy móc sản xuất... Tài sản nhân tạo, chủ yếu được hình thành từ kinh phí
của NSNN và một phần là những tài sản mà Nhà nước thu nạp được như các
tài sản tịch thu sung quỹ Nhà nước, tài sản hiến tặng của các tổ chức, cá nhân
trong và ngoài nước.
1.2.3.3. Phân loại tài sản công theo đối tượng quản lý và sử dụng tài sản
- Phân loại này TSC thuộc cơ quan HCNN là những tài sản của Nhà
nước giao cho các cơ quan Nhà nước quản lý và sử dụng gồm: Đất và vật kiến
trúc trên đất thuộc trụ sở làm việc, nhà công vụ, kho tàng, trường học, bệnh
viện, trạm xá, trại nghiên cứu thí nghiệm...; Các phương tiện vận tải, trang
thiết bị làm việc, phương tiện thông tin, cứu hoả, hệ thống cấp, thoát nước và

các tài sản khác;
- Tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích
quốc gia bao gồm: Hệ thống giao thông, như đường bộ, đường thuỷ, đường
hàng không, bến cảng, bến phà, bến xe, cầu, sân bay, nhà ga...; Hệ thống các
công trình thuỷ lợi, như đê điều, hệ thống kênh mương, trạm bơm, hồ chứa
nước, đập thuỷ lợi...; Hệ thống chiếu sáng, cấp, thoát nước, công viên...; Hệ
thống các công trình văn hoá, di tích lịch sử đã được xếp hạng..; Tài sản do
các tổ chức biếu tặng, đóng góp hoặc giao lại Nhà nước và tài sản viện trợ của
Chính phủ và tổ chức phi Chính phủ; Tài sản khác ...

14


1.2.4. Mục tiêu, nguyên tắc, mô hình của quản lý tài sản công
1.2.4.1. Mục tiêu của quản lý tài sản công
Một là, quản lý chặt chẽ, sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm TSC phục vụ
cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, ổn định
và nâng cao đời sống cán bộ, công chức và toàn thể nhân dân; góp phần thực
hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng.
Hai là, bảo đảm sự công bằng, minh bạch về quyền và trách nhiệm của
nhà nước, quyền và nghĩa vụ của các đối tượng được giao trực tiếp sử dụng
TSC.
Ba là, Quy định rõ việc phân cấp quản lý TSC, trách nhiệm của cơ quan
tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng TSC.
Bốn là, đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Vận hành đúng
các nguyên tắc thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Xử lý hài hoà các lợi
ích giữa Nhà nước, tổ chức kinh tế và dân cư.
Năm là, hiện đại hoá công tác quản lý TSC với nhiệm vụ trọng tâm là
quản lý TSC bằng hệ thống tin học để có thể quản lý thống nhất kịp thời mọi
biến động về TSC.

1.2.4.2. Nguyên tắc quản lý tài sản công
Thứ nhất, Thống nhất về cơ chế, chính sách, chế độ quản lý; đồng thời
phải có cơ chế, chính sách, chế độ quản lý, sử dụng đối với những tài sản có
tính đặc thù riêng, đối với ngành, địa phương, tổ chức sử dụng tài sản phục vụ
cho các hoạt động có tính đặc thù riêng. Nội dung của thống nhất quản lý là
Chính phủ thống nhất QLTSC; Quốc hội, Chính phủ quy định cơ chế, chính
sách, chế độ QLTSC áp dụng chung cho mọi tài sản và quy định cơ chế, chính
sách, chế độ quản lý cụ thể đối với từng tài sản có giá trị lớn mà hầu hết các
cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân được giao trực tiếp sử dụng (những tài sản
chủ yếu và được sử dụng phổ biến).
15


Thứ hai, Thực hiện quản lý và sử dụng TSC theo tiêu chuẩn, định mức.
Quản lý và sử dụng TSC theo tiêu chuẩn, định mức đối với từng đối tượng sử
dụng, tránh hiện tượng tuỳ tiện, theo ý muốn chủ quan của từng tổ chức, cá
nhân; tiêu chuẩn, định mức sử dụng TSC còn là thước đo đánh giá mức độ sử
dụng tiết kiệm và hiệu quả TSC của từng đơn vị. Mặt khác, tiêu chuẩn, định
mức sử dụng TSC là cơ sở để thực hiện công tác quản lý, thực hiện kiểm tra,
kiểm soát của Nhà nước.
Thứ ba, Thực hiện phân cấp QLTSC để đảm bảo việc QLTSC phù hợp
với đặc điểm của tài sản, đồng thời xuất phát từ phân cấp trách nhiệm, quyền
hạn quản lý kinh tế - xã hội giữa Quốc hội, Chính phủ với các cấp chính
quyền địa phương, giữa Chính phủ với các Bộ, ngành về xây dựng cơ chế,
chính sách, chế độ QLTSC; về xây dựng và ban hành định mức, tiêu chuẩn sử
dụng tài sản; về QLTSC...
Thứ tư, QLTSC phải gắn với quản lý NSNN. Xuất phát từ “TSC là
những tài sản được hình thành từ nguồn NSNN...” và mọi chi phí trong quá
trình sử dụng TSC đều do NSNN đảm bảo (trừ một số trường hợp cá biệt); do
đó, việc QLTSC phải gắn với quản lý NSNN. Hay nói cách khác, QLTSC là

quản lý NSNN đã chuyển hoá thành hiện vật - tài sản hoặc tài sản tiềm năng
dưới dạng hiện vật - sẽ khai thác thành ngân sách.
1.2.4.3. Các mô hình quản lý tài sản công
Mỗi quốc gia có lịch sử hình thành và phát triển khác nhau, chịu sự đấu
tranh sinh tồn giữa thiên nhiên và con người, nên chế độ kinh tế và chính trị
tồn tại khác nhau. Điều này quyết định cho sự lựa chọn đường lối phát triển
và mô hình kinh tế mỗi nước. Thực tế đúc kết lại cho thấy có 3 mô hình
QLTSC. Các mô hình này đều hướng tới hiệu quả và mục tiêu chung trong
QLTSC nêu trên. Vì điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội mỗi nước khác nhau
nên các mô hình lựa chọn khác nhau.
16