Vai trò, trách nhiệm của chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN HOI NAM

VAI TRò, TRáCH NHIệM CủA CHíNH PHủ
ĐốI VớI HOạT ĐộNG XÂY DựNG Dự áN LUậT, PHáP LệNH
TRONG ĐIềU KIệN XÂY DựNG NHà NƯớC PHáP QUYềN
Xã HộI CHủ NGHĩA VIệT NAM

LUN N TIN S LUT HC

H NI - 2017


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

TRN HOI NAM

VAI TRò, TRáCH NHIệM CủA CHíNH PHủ
ĐốI VớI HOạT ĐộNG XÂY DựNG Dự áN LUậT, PHáP LệNH
TRONG ĐIềU KIệN XÂY DựNG NHà NƯớC PHáP QUYềN
Xã HộI CHủ NGHĩA VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lý lun v Lch s Nh nc v Phỏp lut
Mó s: 62 38 01 01

LUN N TIN S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: TS. PHM TUN KHI

H NI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các số liệu nêu trong Luận án là trung thực. Những
kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

TRẦN HOÀI NAM


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1
Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI .............................................................................................9
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .......................................................................9
1.2. Cơ sở lý thuyết của Đề tài...............................................................................24
Kết luận Chương 1 .................................................................................................25
Chƣơng 2: CƠ SỞ L LUẬN VỀ VAI TRÕ TR C
P Ủ Đ I VỚI HOẠT ĐỘN
TRON
C ỦN

ĐIỀU

I N

DỰN

DỰN

DỰ

N I M CỦA C
N LUẬT P

N À NƢỚC P

N

PL N

P QU ỀN

ỘI

ĨA VI T NAM .......................................................................................26

2.1. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và yêu cầu đối với
hoạt động xây dựng, hoàn thiện pháp luật.............................................................26
2.2. Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án
luật, pháp lệnh ........................................................................................................39
2.3. Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ một số nước trong hoạt động xây

dựng pháp luật ........................................................................................................58
Kết luận Chương 2 .................................................................................................71
Chƣơng 3: THỰC TRẠN
Đ I VỚI HOẠT ĐỘN
VI T NAM TRON
XÃ HỘI CHỦ N

VAI TRÕ TR C
DỰN

DỰ

ĐIỀU KI N XÂY DỰN

N I M CỦA C
N LUẬT P

N

P Ủ

P L N

TẠI

N À NƢỚC PHÁP QUYỀN

ĨA ............................................................................................................ 72

3.1. Khái quát quá trình hình thành, phát triển vai trò, trách nhiệm của

Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh tại Việt Nam ........72
3.2. Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án
luật, pháp lệnh theo quy định pháp luật .................................................................85


3.3. Thực trạng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây
dựng dự án luật, pháp lệnh thời gian qua ..............................................................98
3.4. Vấn đề chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo,
trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội .......................................................116
3.5. Nguyên nhân của các hạn chế về vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối
với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh ....................................................119

Kết luận Chương 3 .............................................................................................. 122
Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI,
NÂNG CAO VAI TRÕ TR C N I M CỦA CHÍNH PHỦ Đ I VỚI
HOẠT ĐỘN
DỰN DỰ N LUẬT P
P L N TRONG
ĐIỀU KI N XÂY DỰN N À NƢỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ
N
ĨA VI T NAM .................................................................................. 123
4.1. Quan điểm đối với việc nâng cao vai trò, trách nhiệm của Chính phủ
trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh .................................................123
4.2. Các giải pháp nâng cao vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt
động xây dựng dự án luật, pháp lệnh tại Việt Nam thời gian tới ........................129
Kết luận Chương 4 ...............................................................................................150
KẾT LUẬN CHUNG............................................................................................................. 151
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH Đ CÔN B CỦA TÁC GIẢ LIÊN
QUAN ĐẾN LUẬN ÁN..........................................................................................153
DANH MỤC TÀI LI U THAM KHẢO..............................................................154

PHỤ LỤC ................................................................................................................................ 1PL


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ý hiệu các chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

BCHTƯ

Ban chấp hành Trung ương

BST

Ban soạn thảo

CHXHCN

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

ĐCSVN

Đảng Cộng sản Việt Nam

LHPNVN

Liên hiệp phụ nữ Việt Nam

MTTQVN

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

NCS

Nghiên cứu sinh

NNPQ

Nhà nước pháp quyền

NNPQXHCN

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

TANDTC

Tòa án nhân dân tối cao

TNCSHCM

Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh

UBTVQH

Uỷ ban thường vụ Quốc hội

UBND

Ủy ban nhân dân

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

VKSNDTC

Viện kiểm sát nhân dân tối cao

VPCP

Văn phòng Chính phủ

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

XDPL

Xây dựng pháp luật


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài nghiên cứu
Xa xưa con người đã biết trọng pháp luật, coi pháp luật là giải pháp, là
phương tiện tối ưu để hướng tới tự do và hạnh phúc. Nhà hoạt động chính trị,
hoạt động lập pháp của thời kỳ La Mã cổ đại - Xô-lông (638-559 TCN) nói: ta

giải phóng cho các người bằng quyền lực của luật, hãy kết hợp sức mạnh và pháp
luật [104, tr.30]; nhà hoạt động nhà nước, nhà luật học và nhà hùng biện của thời
kỳ này - Xi-xê-rôn (106-43 TCN) cũng đưa ra quan điểm nổi tiếng: tất cả mọi
người đều ở dưới hiệu lực của pháp luật và Nhân dân phải coi pháp luật như
chốn nương thân của mình [102, tr.12].
Từ khi thành lập cho đến nay, Đảng Cộng sản và Nhà nước Việt Nam luôn
xem pháp luật là công cụ hữu hiệu để xây dựng, quản lý và phát triển đất nước.
Mọi hoạt động của nhà nước nhằm bảo vệ trật tự an toàn xã hội, bảo đảm công
bằng, tự do, dân chủ đều được thực hiện trên cơ sở quy định của pháp luật. Vì thế,
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia luôn là một nhu cầu thường
trực, đồng thời là nhiệm vụ hàng đầu của nhà nước. Ở Việt Nam, Chính phủ với tư
cách cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
của nước CHXHCN Việt Nam, cơ quan chấp hành của Quốc hội, ngoài việc tổ
chức thực thi pháp luật, quản lý, điều hành đất nước, còn có vai trò quan trọng
trong hoạt động XDPL. Nhìn lại thực tiễn của hoạt động này từ trước đến nay cho
thấy, Chính phủ trình khoảng 90% các dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội,
UBTVQH (xem Phụ lục 3).
Liên quan đến vấn đề trên, có nhiều quan điểm đánh giá, nhận xét, thậm chí
trái ngược nhau. C quan điểm cho rằng, theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan thực
hiện quyền lập pháp, do vậy, Quốc hội phải nắm trọn quyền làm luật, tức đa số đạo
luật phải do các ĐBQH hoặc cơ quan của Quốc hội soạn thảo, nếu để các bộ, ngành
làm thì họ sẽ giành phần lợi về mình, đẩy kh khăn cho dân hoặc ngành khác. Đồng
tình với quan điểm này, c ý kiến còn nói: việc Chính phủ phải soạn thảo các dự án
luật, pháp lệnh như hiện nay, đã đồng nghĩa với việc Quốc hội chuyển cho hành
pháp một gánh nặng của lập pháp [97].
Mặt khác lại c quan điểm, việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh thuộc
trách nhiệm của Chính phủ, còn Quốc hội, UBTVQH ch nên đ ng vai trò phản biện
và thông qua hay không thông qua các dự án của Chính phủ; hoặc Quốc hội phải có
năng lực thẩm định luật chứ không phải Quốc hội là nơi làm luật [187].

1


Trong bối cảnh đ , xây dựng NNPQ là nhiệm vụ trọng tâm mà Đảng, Nhà
nước ta ưu tiên thực hiện, điều này được thể hiện rõ trong Hiến pháp năm 2013:
Nhà nước CHXHCN Việt Nam là NNPQXHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì
Nhân dân (khoản 1, Điều 2). Như vậy, Việt Nam đang phải cần đến một hệ thống
pháp luật đầy đủ và hoàn thiện, mà ở đ , luật, pháp lệnh là cơ bản.
Hoạt động lập pháp là một quá trình lao động trí tuệ của tập thể, bao gồm
nhiều công đoạn và sự tham gia của nhiều chủ thể với những vai trò, mức độ đ ng
g p khác nhau, được quy định trước hết bởi pháp luật, sau đ bởi những điều kiện
khách quan gắn liền với từng chủ thể. Các chủ thể c “sáng quyền lập pháp” ở
Việt Nam được hiến định là: Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các ủy
ban của Quốc hội, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán nhà nước, Ủy
ban trung ương MTTQVN và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt
trận, ĐBQH. Trong số đ , Chính phủ với “bản tính” của cơ quan quản lý mọi mặt
đời sống đất nước, là chủ thể nắm bắt sâu sát nhất đòi hỏi của xã hội. Qua tổng kết
thực tiễn quản lý, Chính phủ đề xuất với Đảng, Quốc hội những vấn đề vĩ mô về
kinh tế, xã hội, góp phần chủ yếu vào việc hình thành, hoạch định chính sách pháp
luật của quốc gia. Đồng thời, cũng chính thông qua hoạt động thực thi pháp luật
và nắm trong tay mọi nguồn lực của đất nước, Chính phủ c điều kiện thuận lợi
trong việc đưa ra những sáng kiến lập pháp cụ thể, gắn với người dân, sau đ trực
tiếp xây dựng thành dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội, UBTVQH thông qua,
phúc đáp yêu cầu điều hành đất nước do Chính phủ đảm nhiệm. Như vậy, so với
các chủ thể khác, việc Chính phủ có nhiều ưu thế mang tính “tự nhiên” để giữ vị
trí đi đầu trong công tác lập pháp của nhà nước là điều tất yếu không thể phủ nhận.
Tìm hiểu chính phủ các nước trên thế giới cho thấy, việc chính phủ có “sáng
quyền lập pháp” là mang tính phổ biến. Thậm chí, như Hoa Kỳ quốc gia được xem
là theo mô hình “phân quyền cứng rắn”, Hiến pháp quy định mọi quyền lập pháp
phải được trao cho Quốc hội, nhưng Tổng thống với tư cách người hoạch định chủ

yếu chính sách công cộng, vẫn có một vai trò lập pháp quan trọng. Phần lớn các văn
bản luật mà Quốc hội xem xét được dự thảo với sáng kiến của ngành hành pháp.
Trong một thông điệp đặc biệt hàng năm gửi cho Quốc hội, Tổng thống có thể đề
xuất những văn bản pháp luật nào mà Tổng thống cho là cần thiết. Nếu Quốc hội
phải ngừng họp mà không đề cập được các đề xuất này thì Tổng thống có quyền
triệu tập phiên họp đặc biệt [76, tr. 60].
Nhìn chung, qua nghiên cứu vai trò, trách nhiệm của chính phủ trong hoạt
động lập pháp ở một số nước và ở Việt Nam, cho thấy những điểm đáng lưu ý sau:

2


- Chính phủ ở hầu hết các quốc gia đều giữ vị trí quan trọng trong công tác
XDPL. Nhu cầu tăng cường vai trò, trách nhiệm của chính phủ trong công tác này
là xu hướng tất yếu, phù hợp với bản chất, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền
của chính phủ.
- Việc Chính phủ Việt Nam trình phần lớn dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội,
UBTVQH đã minh chứng ở Việt Nam quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng c sự
phân công “mềm” và phối hợp chặt chẽ giữa các quyền mà không “máy m c”, như vẫn
có quan niệm cứng nhắc về “phân chia quyền lực”.
- Nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN; và đường lối phát triển
tổng thể đất nước trên tinh thần chủ động, tích cực hội nhập với các nước của
Việt Nam hiện nay, đã đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật đầy đủ, phù hợp chuẩn
mực quốc tế. Vì thế, trách nhiệm của Chính phủ rất nặng nề, buộc Chính phủ
phải phát huy tối đa vai trò khởi xướng chính sách của mình thì mới đáp ứng
được mục tiêu trên, cũng như sớm đạt được mong muốn về một Chính phủ kiến
tạo, hành động mà nhà lãnh đạo Chính phủ đương nhiệm (2016 - 2021) đặt ra.
Xuất phát từ tình hình, đặc điểm trên, từ lâu, yêu cầu đổi mới, nhằm nâng
cao hiệu quả hoạt động XDPL của Chính phủ nói chung, của bộ, ngành, cơ quan
của Chính phủ n i riêng luôn được Đảng, Nhà nước quan tâm, coi trọng. Điều này

thể hiện rõ qua các nghị quyết và văn bản pháp lý có giá trị cao:
- Nghị quyết Hội nghị BCHTƯ Đảng lần thứ Tám (khoá VII) xác định:
“Đổi mới quy trình lập pháp, lập quy. Cải tiến sự phân công và phối hợp giữa các
cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để bảo đảm tính kịp thời và nâng cao chất
lượng XDPL. Tăng cường hơn nữa công tác lập quy của Chính phủ nhằm cụ thể
hoá và triển khai luật được nhanh chóng, có hiệu quả”.
- Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX tiếp tục xác định: “Đổi mới
phương thức và quy trình xây dựng thể chế, cải tiến sự phối hợp, phân công giữa
các ngành, các cấp có liên quan”.
- Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng
đến năm 2020 nêu rõ: “Tăng cường trách nhiệm của Chính phủ và các bộ trưởng
trong việc chỉ đạo hoạt động XDPL; Chính phủ tập trung xem xét, quyết định
những vấn đề mang tính quan điểm, chính sách và những vấn đề liên ngành còn
có ý kiến khác nhau”.
- Văn kiện nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng khẳng
định: “Hoàn thiện cơ cấu tổ chức Chính phủ, xác định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ

3


quyền hạn của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện
quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Theo đ , “Chính phủ và
các bộ tập trung hơn vào quản lý, điều hành vĩ mô và năng động giải quyết những
vấn đề lớn, quan trọng”, đặc biệt là trong bối cảnh “hệ thống pháp luật thiếu đồng
bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ, còn chồng chéo; tính
công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế”.
- Điều 96, Hiến pháp năm 2013 và Điều 7, Luật Tổ chức Chính phủ năm
2015 quy định, Chính phủ c nhiệm vụ, quyền hạn: Đề xuất, xây dựng chính sách;
trình dự án luật trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH.

- Điều 28, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định: Thủ tướng c nhiệm
vụ, quyền hạn: “Lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, dự
thảo nghị quyết trình Quốc hội, UBTVQH, lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng các văn bản
pháp luật và các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các dự án khác
thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ”.
Căn cứ chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức
Chính phủ, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã xác định khá rõ vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trình Quốc
hội, UBTVQH.
Những quan điểm và quy định trên là tư tưởng ch đạo quan trọng có tính
định hướng, đồng thời, đặt ra yêu cầu khách quan cần thiết phải đổi mới về nhận
thức cũng như thể chế hoá thành khuôn khổ pháp lý cụ thể đối với vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ, của các bộ, ngành, cơ quan trong việc xây dựng dự án luật,
pháp lệnh nói riêng và XDPL của nhà nước nói chung, nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động của công tác này trong điều kiện Việt Nam đang xây dựng
NNPQXHCN. Chính vì vậy, một trong những nhiệm vụ trọng tâm đã được đặt ra
ngay từ Chương trình Tổng thể cải cách hành chính của Chính phủ giai đoạn
2001 - 2010 là: “Để nâng cao chất lượng và tránh tình trạng thiếu khách quan,
cục bộ trong việc xây dựng VBQPPL, cần thiết phải nghiên cứu đổi mới phương
thức, quy trình XDPL từ khâu đầu đến khâu Chính phủ xem xét, quyết định hoặc
thông qua để trình Quốc hội”.
Trong những năm qua, Chính phủ có nhiều cố gắng trong việc đổi mới
phương thức, quy trình chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh và đã đạt được một số thành
tựu nhất định trong hoạt động này, giúp tạo lập hành lang pháp lý căn bản cho sự
nghiệp xây dựng, phát triển đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, công tác
xây dựng dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ cũng còn tồn tại nhiều bất cập, thể hiện

4

ở các khía cạnh như: không ít luật, pháp lệnh mới ch dừng lại ở mức “luật khung”,
mặc d c điều kiện, khả năng quy định cụ thể, chi tiết; chậm soạn thảo trình Quốc
hội, UBTVQH; vừa mới trình ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung do thiếu tính khả thi,
sai sót nhiều hoặc “lạc hậu” với cuộc sống. Một nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình
trạng này, là trách nhiệm, năng lực của Chính phủ, các bộ, ngành, cơ quan của Chính
phủ trong xây dựng dự án luật, pháp lệnh vẫn còn có khoảng cách so với đòi hỏi của
thực tiễn. Vì thế, nhu cầu kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính
phủ đang được đặt ra một cách cấp thiết, nên việc tăng cường vai trò, trách nhiệm của
Chính phủ về xây dựng dự án luật, pháp lệnh sẽ tác động tích cực đến việc cải thiện
năng lực quản lý, điều hành đất nước bằng pháp luật của Chính phủ, qua đ tạo động
lực quan trọng thúc đẩy tiến trình xây dựng, hoàn thiện bộ máy NNPQXHCN và thể
chế kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam.
Từ những lý do trên, việc nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò,
trách nhiệm của Chính phủ liên quan đến công tác xây dựng dự án luật, pháp lệnh là
việc làm cần thiết. Do vậy, NCS lựa chọn đề tài “
tr tr
n m ủ
n
phủ
v
o t n
n
án luật, pháp l n tron
ều ki n xây d ng
N à nư c pháp quyền xã h i chủ n ĩ
t Nam” làm Luận án tiến sĩ luật học.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án
2.1. Mụ
ủa Luận án
Làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn về vai trò, trách nhiệm của

Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện xây
dựng NNPQXHCN ở nước ta; trên cơ sở đ , kiến nghị tổng thể các giải pháp đổi
mới, tăng cường vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động này trong
thời gian tới. Qua đ khẳng định, Chính phủ là cơ quan có vai trò, trách nhiệm
quan trọng và trước nhất trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh, đây
không ch là vai trò, trách nhiệm pháp lý đơn thuần, mà còn mang ý nghĩa chính
trị sâu sắc được đặt ra cho Chính phủ Việt Nam hiện nay.
2.2. Nhi m vụ của Luận án
Để đạt được mục đích trên, Luận án có nhiệm vụ:
- Làm rõ thêm quan niệm về NNPQ, sự hình thành, phát triển nhận thức về
NNPQXHCN Việt Nam nhằm xác định những yêu cầu và vấn đề đặt ra cho Chính
phủ trong XDPL;
- Nghiên cứu bản chất của Chính phủ và mối quan hệ với Quốc hội trong cơ
chế vận hành quyền lực nhà nước nói chung và trong lập pháp nói riêng;
- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về việc đề cao vai trò, trách nhiệm của Chính
5


phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong bối cảnh xây dựng
NNPQXHCN Việt Nam;
- Phân tích kinh nghiệm của một số nước về vai trò, trách nhiệm của chính
phủ đối với hoạt động lập pháp;
- Đánh giá khái quát quy định và thực trạng thực hiện quy định pháp luật về
vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Từ
đ , rút ra ưu điểm và hạn chế; ch rõ nguyên nhân làm ảnh hưởng đến vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ trong công tác này, trước đòi hỏi của thực tiễn;
- Đề xuất quan điểm cũng như giải pháp phù hợp, giúp nâng cao và phát huy
vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp
lệnh trong điều kiện xây dựng NNPQXHCN.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của Luận án

Về đối tượng nghiên cứu, Luận án tập trung nghiên cứu:
- Cơ sở lý luận về NNPQ và quá trình hình thành nhận thức, quan điểm xây
dựng NNPQXHCN tại Việt Nam; nguyên tắc đối với hoạt động xây dựng dự án
luật, pháp lệnh của Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước này;
- Cơ sở khoa học về chính phủ; vị trí của chính phủ trong cơ cấu quyền lực
nhà nước; hoạt động XDPL nói chung và hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh
nói riêng của Chính phủ Việt Nam; kinh nghiệm của một số nước;
- Các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về vai trò, trách nhiệm của
Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh;
- Thực trạng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng
dự án luật, pháp lệnh.
Về phạm vi nghiên cứu, Luận án xác định giới hạn như sau:
Có rất nhiều vấn đề đặt ra đối với Chính phủ trong NNPQ, tuy nhiên Luận
án tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, trách nhiệm của
Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong bối cảnh Việt
Nam đang xây dựng NNPQXHCN. Việc nghiên cứu này dựa trên nền tảng một
số lý thuyết căn bản về chính phủ, về NNPQ; các VBQPPL liên quan được ban
hành chủ yếu từ sau Hiến pháp năm 1992; thực tiễn hoạt động xây dựng các dự
án luật, pháp lệnh tại Việt Nam từ năm 1992 đến nay và kinh nghiệm quốc tế.
4. Cách tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu của Luận án
Luận án được tiếp cận trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng
Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về nền dân chủ XHCN, các quan điểm của
6


ĐCSVN về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo yêu cầu
NNPQXHCN Việt Nam của dân, do dân và vì dân.
Ngoài việc sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của triết học Mác Lênin, Luận án kết hợp các phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp này được thực hiện xuyên
suốt trong toàn bộ Luận án;

- Phương pháp phân tích thống kê các số liệu về kết quả hoạt động nhằm
tăng cường tính cụ thể, xác thực, dễ hiểu, c căn cứ thực tiễn cho các nhận định,
đánh giá liên quan đến Đề tài;
- Phương pháp lịch sử cụ thể: nghiên cứu lịch sử cụ thể về vai trò, trách
nhiệm và số lượng, chất lượng xây dựng dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ trong
từng giai đoạn phát triển Nhà nước Việt Nam;
- Phương pháp luật học so sánh: được vận dụng trong việc tham khảo kinh
nghiệm tổ chức, hoạt động của chính phủ; quy định về vai trò, trách nhiệm của
chính phủ trong công tác XDPL và việc thực hiện quy định đ ở một số quốc gia.
5. nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận án
- Về mặt khoa học: kết quả nghiên cứu của Luận án là sự đ ng g p, bổ sung
lý luận về Chính phủ, về vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Đưa ra
những quan điểm và giải pháp cụ thể mang tính cơ bản, thiết thực nhằm nâng cao
vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh
trình Quốc hội, UBTVQH đáp ứng nhu cầu đổi mới và phát triển của đất nước trong
giai đoạn hiện nay.
- Về mặt thực tiễn: góp phần thi hành Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam
năm 2013 và triển khai, hướng dẫn thi hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015,
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015; đ ng g p vào quá trình tiếp tục nghiên cứu tiến
tới sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các luật trên, khi điều kiện cho phép.
6. Những đóng góp mới của Luận án
Kế thừa, phát triển những kết quả nghiên cứu về chính phủ, vai trò, trách
nhiệm của chính phủ trong hoạt động XDPL nói chung và dự án luật, pháp lệnh nói
riêng, với một số quan niệm tiêu biểu chính phủ là chủ thể chính, chủ thể quan trọng,
chủ thể đặc biệt ... trong hoạt động này. Trên cơ sở đ , c ng với nhu cầu thực tại,
Luận án đã cố gắng nhận diện đầy đủ, chính xác những vấn đề cần tiếp tục làm sáng
tỏ về lý luận và thực tiễn trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh của Chính
phủ để đưa ra những đ ng g p mới, tập trung vào các nội dung sau:
7

- Làm rõ thêm quan niệm về NNPQXHCN Việt Nam. Từ đ phân tích cơ sở lý
luận về việc tại sao cần đề cao vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động
xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong bối cảnh Việt Nam hiện nay.
- Luận giải sâu sắc hơn vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động
XDPL nói chung và xây dựng dự án luật, pháp lệnh n i riêng để trả lời câu hỏi
“Chính phủ có vai trò, trách nhiệm quan trọng như thế nào trong việc thực hiện
quyền lập pháp của Quốc hội ?”.
- Nghiên cứu, đánh giá vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động
xây dựng dự án luật, pháp lệnh một cách toàn diện, trong đ nhấn mạnh một số vấn
đề điển hình, như: Chính phủ cần chủ động và giữ vai trò đi đầu trong hoạt động xây
dựng dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH; Chính phủ phải có trách nhiệm
đến cùng với dự án của mình; Chính phủ có trách nhiệm chính trị đối với tình trạng
của hệ thống pháp luật quốc gia.
- Đưa ra những kiến nghị cụ thể nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm của Chính
phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện hiện nay.
7. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần Mở đầu, phần Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và phần
Phụ lục, Luận án gồm 4 chương như sau:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của Đề tài.
Chương 2. Cơ sở lý luận về vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt
động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chương 3. Thực trạng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động
xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chương 4. Quan điểm và giải pháp tiếp tục đổi mới, nâng cao vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều
kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

8


ươn 1
TỔN QUAN TÌN
ÌN NGHIÊN CỨU
VÀ CƠ SỞ L T U ẾT CỦA ĐỀ TÀI
Thời gian qua, cùng với quyết tâm cải cách hành chính, đổi mới kinh tế, chính
trị để hoàn thiện tổ chức bộ máy NNPQXHCN do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi
xướng theo hướng đề cao vai trò, trách nhiệm của cơ quan “Hành pháp”, Chính phủ
đã ngày càng khẳng định được vị trí của mình trong đời sống chính trị - xã hội đất
nước. Nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến chất lượng hoạt động của
Chính phủ, các bộ, ngành, đặc biệt là hoạt động xây dựng thể chế đã được các chuyên
gia, nhà khoa học quan tâm đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu. Có thể liệt kê
một số công trình liên quan đến chủ đề Luận án theo các nh m cơ bản sau:
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1.1. Tình hình nghiên cứu tron nư c
1.1.1.1. Luận án tiến sĩ
Thứ nhất, Luận án tiến sĩ luật học: “Vai trò của Chính phủ trong quy trình
lập pháp ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn”, (2011), NCS Trần Quốc
Bình [8]. Đây là công trình nghiên cứu khá công phu về chủ đề c liên quan đến
Luận án. Tại Đề tài này, tác giả khẳng định vai trò của Chính phủ trong quy trình
lập pháp ở Việt Nam là một tất yếu khách quan, được bắt nguồn từ chính thực tiễn
quản lý, điều hành của Chính phủ đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội; đồng
thời đưa ra quan niệm về quy trình lập pháp ở Việt Nam với tư cách là một công cụ,
là cơ sở nền tảng cho việc giải quyết các vấn đề lập pháp. Tác giả đã đánh giá, luận
giải những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân làm hạn chế vai trò của Chính phủ
trong quy trình lập pháp ở Việt Nam. Theo đ , một trong những nhận định cơ bản
của tác giả là: sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp dưới g c độ tổ chức quyền lực nhà nước là nguyên nhân làm hạn chế vai

trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay.
Nhìn chung, kết quả nghiên cứu của Luận án có một số điểm có thể xem xét tiếp
thu trong quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL. Tuy vậy, Luận án ch
giới hạn phạm vi ở dự án luật do Chính phủ xây dựng trong quy trình luật định; cũng
như chưa đề cập đến các nội dung như: khái niệm về lập pháp, về hoạch định chính
sách, về trách nhiệm chính trị của Chính phủ với lập pháp ... là những vấn đề rất gần
gũi và cần thiết cho chủ đề được nghiên cứu.
9


Thứ hai, Luận án tiến sĩ luật học: “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp
theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân”, (1995),
NCS Lê Văn Hòe [82]. Hoạt động lập pháp được tác giả n i đến có phạm vi rộng,
không ch bó hẹp trong phạm vi hoạt động của riêng một chủ thể nào mà đề cập đến
hoạt động của các chủ thể có liên quan trong quy trình lập pháp; do đ , tác giả không
phân tích, đề xuất nội dung cụ thể về vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt
động xây dựng dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH. Tác giả đã kiến nghị
một số giải pháp bảo đảm về mặt pháp lý, về cơ sở khoa học, về tổ chức cán bộ và
lãnh đạo nhằm nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp n i chung, trong đ c hoạt
động xây dựng dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ.
Thứ ba, Luận án tiến sĩ luật học: “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp
của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”,
(2007), NCS Trần Hồng Nguyên. Trong Luận án, tác giả đã đề cập đến một mức độ
nhất định về thực trạng chuẩn bị, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ,
cùng với thực trạng hoạt động thẩm tra, chất lượng hoạt động thẩm tra và đưa ra
một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội, với quan
niệm “chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội là tổng thể các yếu tố bảo đảm
cho các luật được ban hành có tính khả thi, tác động tích cực đến việc phát triển
kinh tế - xã hội với mức chi phí hợp lý” [113, tr.33].
- Thứ tư, Luận án tiến sĩ luật học: “Quyền Lập quy của Chính phủ” (2011),

NCS Nguyễn Đình Hào [80]. Công trình đã nghiên cứu cơ sở lý luận, phân tích thực
trạng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động XDPL, mà cụ thể ở đây là
quyền lập quy của Chính phủ và đưa ra các quan điểm, giải pháp hoàn thiện quyền
này của Chính phủ. Như vậy, Luận án tập trung vào phạm vi nghiên cứu là quyền
lập quy của Chính phủ mà chưa đề cập đến việc tham gia cũng như vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp, tức hoạt động xây dựng dự án luật,
pháp lệnh trình Quốc hội, UBTVQH.
Thứ năm, Luận án tiến sĩ luật học: “Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt
Nam hiện nay”, (2004), NCS Hoàng Văn Tú [152]. Tác giả đã trình bày cơ sở lý
luận của việc hoàn thiện quy trình lập pháp ở nước ta, đánh giá, phân tích thực trạng
quy trình lập pháp, kiến nghị các quan điểm, giải pháp hoàn thiện quy trình lập pháp.
Trong đ , tác giả đề cập một số nội dung liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của
Chính phủ trong quy trình lập pháp - thể hiện chủ yếu qua vai trò của Chính phủ
trong các công đoạn của quy trình lập pháp là công đoạn lập đề nghị chương trình
10


xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Từ năm 2004 đến nay,
quy trình lập pháp đã có những thay đổi quan trọng, trong đ c việc ban hành và tổ
chức thực thi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, năm 2015, nên việc nghiên cứu
vấn đề trình tự, thủ tục và chất lượng hoạt động của Chính phủ nếu nhìn từ khía
cạnh thời gian cũng đứng trước những yêu cầu, bối cảnh thực tế mới.
Thứ sáu, Luận án tiến sĩ luật học: “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong
hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay”, (2003), NCS Đỗ Ngọc Hải [78]. Tác
giả tập trung làm rõ cơ sở lý luận về pháp chế trong hoạt động lập pháp, lập quy;
phân tích, đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động lập pháp, lập quy ở
Việt Nam. Từ đ , tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm tăng cường pháp chế
XHCN trong hoạt động lập pháp, lập quy ở nước ta.
Ở chừng mực nhất định, các luận án trên đã c những nội dung khá sát với
vấn đề chính phủ, lập pháp và vai trò, trách nhiệm của chính phủ trong lập pháp.

Tuy vậy, đây là các vấn đề có phạm vi nghiên cứu khá rộng nên còn nhiều khía
cạnh cụ thể liên quan đến vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây
dựng dự án luật, pháp lệnh trong điều kiện xây dựng NNPQXHCN Việt Nam chưa
được các tác giả đề cập sâu. Bên cạnh đ , về mặt thực tiễn, hiện tại đã c những
thay đổi đáng kể và sâu sắc, cũng như về mặt pháp lý nhiều điểm mới theo Hiến
pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được đặt ra đối với vai trò,
trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình lập pháp ...
1.1.1.2. Đề tài nghiên cứu khoa học
Thứ nhất, Đề tài cấp nhà nước mã số KHXH 05.05 do TSKH. Đào Trí Úc
làm Chủ nhiệm: “Xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân dưới sự
lãnh đạo của Đảng” [153]. Đề tài nghiên cứu nội dung và phương hướng xây dựng
NNPQ ở nước ta, đề ra các yêu cầu cần bảo đảm trên con đường đ là: quyền lực
Nhân dân (dân chủ); sự lãnh đạo của Đảng; tôn trọng và tuân thủ nghiêm ch nh
pháp luật; xây dựng cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp
rõ ràng trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Thứ hai, Đề tài cấp bộ mã số CT11-16-03 của Viện Nhà nước và Pháp luật,
Viện Hàn lâm khoa học xã hội thực hiện, do PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương làm
Chủ nhiệm: “Mối quan hệ giữa Nhà nước với Đảng Cộng sản trong Nhà nước pháp
quyền Việt Nam giai đoạn 2011-2020” [87]. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của mối
quan hệ giữa Nhà nước với Đảng trong NNPQXHCN Việt Nam, đánh giá thực trạng
mối quan hệ đ trong lĩnh vực thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư
11


pháp; thực trạng mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và cấp ủy Đảng tại các địa
phương, cơ quan. Từ đ , tác giả nêu yêu cầu phải thể chế hóa, có thể bằng các quy
định của pháp luật, có thể bằng các văn bản có tính quy phạm của tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, hoặc có thể bằng các văn bản liên tịch để xác định mô hình
mối quan hệ giữa các cơ quan lãnh đạo của Đảng với cơ quan nhà nước ở trung ương
và địa phương. Đề tài c ý nghĩa tham khảo rất hữu ích khi nghiên cứu về thể chế

pháp lý trong kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt trong cơ chế ở nước ta.
Thứ ba, Đề tài khoa học cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây
dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất” năm 2012 của Bộ Tư
Pháp do TS. Lê Thành Long làm Chủ nhiệm [98]. Đề tài đã đưa ra những quan
điểm, luận cứ để hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành
VBQPPL của Hội đồng nhân dân và UBND. Mục đích của Đề tài là hướng tới việc
trình Quốc hội thông qua việc hợp nhất hai luật này thành một luật (nay là Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015), do vậy, Đề tài không đề cập nhiều đến vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ trong hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh mà chủ yếu
bao quát theo nội dung của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.
Thứ tư, Chương trình khoa học cấp nhà nước, mã số KX.04 do GS.VS.
Nguyễn Duy Quý làm Chủ nhiệm đã thực hiện 9 đề tài nghiên cứu cấp nhà nước,
trong đ c các đề tài mã số từ KX 04.01 đến KX 04.05 trực tiếp đề cập đến nhiều
nội dung liên quan đến mô hình tổ chức NNPQ, yêu cầu xây dựng mô hình tổ chức,
phương thức hoạt động của Chính phủ, yêu cầu về việc hoàn thiện hệ thống pháp
luật trong điều kiện xây dựng NNPQXHCN. Cụ thể:
Đề tài KX 04.02: “Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân giai đoạn
2001-2010” do GS.TSKH. Đào Trí Úc làm Chủ nhiệm; Đề tài nghiên cứu KX
04.04 “Xây dựng mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính
phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở nước
ta” của Văn phòng Quốc hội do GS.TS. Trần Ngọc Đường làm Chủ nhiệm; Đề tài
nghiên cứu KX 04.05 “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu
của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của Ủy ban
pháp luật do TS. Vũ Đức Khiển làm Chủ nhiệm. Có thể nói, những đề tài nhánh
trong Chương trình khoa học cấp nhà nước KX.04 có giá trị tham khảo cao khi NCS
nghiên cứu các nội dung của Luận án.
Ngoài ra, còn các đề tài cấp bộ như: Đề tài “Đổi mới và hoàn thiện quy
12

trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc
hội”, mã số: 99-98-169 năm 2001 của Văn phòng Quốc hội, do ông Vũ Mão làm
Chủ nhiệm; Đề tài “Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính
phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội” năm 2006 do VPCP
thực hiện; Đề tài “Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật dài hạn và hàng năm” và Đề tài “Xây dựng cơ chế huy động
có hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt
động thực tiễn và Nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật” do Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện năm 2006.
Các nghiên cứu trên đã phân tích khá trực diện vào một số vấn đề liên quan
đến NNPQ và vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Ở
những phương diện, phạm vi khác nhau, các đề tài đều có kiến nghị, đề xuất về
nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực này. Nói chung, các đề tài
tương đối phong phú nhưng việc nghiên cứu vẫn chưa đề cập được kỹ đến nhiều
nội dung thuộc vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với công tác xây dựng dự
án luật, pháp lệnh ... đặc biệt là, chưa quan tâm nhiều và đúng mức đến trách
nhiệm mang tính pháp lý - chính trị của Chính phủ trong lập pháp, mà chủ yếu
đánh giá theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.
1.1.1.3. Sách chuyên khảo
Thứ nhất, “Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền” (2008), PGS. TS. Nguyễn
Đăng Dung chủ biên là một công trình nghiên cứu lý luận chuyên sâu về mô hình
chính phủ trong NNPQ. Trong đ , nhóm tác giả khẳng định và lý giải vị trí trung
tâm của chính phủ trong NNPQ là: lập pháp và tư pháp vốn dĩ được phân cho quốc
hội và tòa án, nhưng muốn cho lập pháp c được những đạo luật tốt phải nhờ đến
quyền trình dự án luật của chính phủ hoặc muốn có hoạt động xét xử, tòa án phải
trông cậy vào hoạt động điều tra và truy tố của hành pháp. Sở dĩ như vậy, vì so với
lập pháp và tư pháp, thì chính phủ - hành pháp bao giờ cũng c ưu thế hơn ở chỗ,
hành pháp là bộ phận quan trọng trong bộ máy nhà nước. Với bộ máy được cấu tạo,
được trả lương một cách đầy đủ, nhiều nhất, và trong bộ máy nhà nước, chính phủ

luôn có sự hiện diện của các chuyên nghiệp đông nhất, đa dạng nhất [47, tr.82].
Thứ hai,“Sự hạn chế quyền lực nhà nước” (2005), PGS.TS. Nguyễn Đăng
Dung [46]. Cuốn sách trình bày cơ sở lí luận và nội dung của sự hạn chế quyền lực
nhà nước, sự cần thiết phải giới hạn quyền lực của nhà nước, khẳng định hiến pháp
là một văn bản có hiệu lực pháp lý tối cao có chức năng giới hạn quyền lực nhà
13


nước, là phương thức quan trọng nhất của hạn chế quyền lực nhà nước bằng các
phân tích về lý do ra đời hiến pháp, các loại hình hiến pháp. Từ đ , tác giả đưa ra
những sự liên hệ giữa NNPQ và chủ nghĩa hiến pháp - sự thể hiện tập trung lý
thuyết về giới hạn quyền lực nhà nước; vấn đề bảo đảm nhân quyền không bị vi
phạm, vấn đề bầu cử với một số nhiệm kỳ nhất định cho các chức danh quan trọng
của nhà nước và các phương thức hạn chế quyền lực nhà nước từ bên ngoài …
Thứ ba, “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối
cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” (2011), PGS.TS. Nguyễn
Minh Đoan [66]. Đây là công trình đem lại những nhận thức chung về hoạt động
XDPL ở cả khía cạnh chính trị và kỹ thuật pháp lý. Theo đ , XDPL được tác giả
quan niệm: là một trong những hình thức chính của việc thể hiện và thực hiện quyền
lực nhà nước trong thực tiễn; là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến
hành theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định; là một quá trình sáng tạo ra các
quy định pháp luật trên cơ sở nhận thức quy luật và lợi ích xã hội ... Đặc biệt, trong
nghiên cứu, tác giả đã đặt vấn đề về trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm đạo đức,
chính trị của những cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào hoạt động XDPL, vốn là
những vấn đề cho đến nay vẫn chưa được pháp luật Việt Nam quy định thỏa đáng.
Thứ tư,“Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính
phủ trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (2008), GS.TS. Trần
Ngọc Đường và TS. Ngô Đức Mạnh chủ biên [72]. Công trình đã nghiên cứu về
mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong điều
kiện xây dựng NNPQXHCN Việt Nam, góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn

của việc đổi mới mô hình, phương thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ theo
định hướng pháp quyền XHCN; đề xuất quan điểm, nguyên tắc và giải pháp có
tính tổng thể cho quá trình tiếp tục đổi mới của Quốc hội, Chính phủ trong giai
đoạn những năm 2010 và các năm tiếp theo.
Thứ năm, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội” (2004),
Văn phòng Quốc hội biên soạn [125]. Cuốn sách trình bày có hệ thống cơ sở lý luận
và thực tiễn đổi mới công tác lập pháp; giới thiệu khá đầy đủ quy trình lập pháp qua
các thời kỳ; phân tích nội dung quy trình lập pháp gắn liền với việc đổi mới tổ chức
và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan Quốc hội, phương thức hoạt động của kỳ
họp Quốc hội. Nhìn chung, cuốn sách đã cập nhật thông tin và nêu rõ những bất cập
đang tồn tại; đề xuất phương hướng và giải pháp phù hợp cho vấn đề.

14


Thứ sáu, “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” (2011), PGS.TS. Lê Minh
Thông [141]. Với nội dung và phạm vi nghiên cứu rộng, đề tài đã tiếp cận toàn diện
tới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, TANDTC,
VKSNDTC, chính quyền địa phương ...) nên Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ
ch được nêu khái quát cùng phương hướng gợi mở đổi mới nhằm nâng cao vị trí, vai
trò của chúng. Từ đ , tác giả kiến nghị tăng cường nâng cao chất lượng các hoạt động
liên quan đến công tác XDPL.
1.1.1.4. Bài viết, Báo cáo khoa học liên quan đến Luận án
Báo cáo “Thực trạng hoạt động phân tích chính sách trong quá trình xây dựng
luật ở Việt Nam hiện nay” (2014), Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện trong
Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam. Là một công trình khoa học công phu,
phân tích, đánh giá vấn đề xây dựng chính sách trong bối cảnh Luật Ban hành
VBQPPL năm 2008 chưa quy định đây là giai đoạn độc lập trong xây dựng luật. Các
kết quả nghiên cứu của Báo cáo có giá trị tham khảo thiết thực đối với phần nghiên cứu

đánh giá thực trạng vai trò, trách nhiệm của Chính phủ đối với hoạt động xây dựng dự
án luật, pháp lệnh trong Luận án [169].
- Báo cáo số 06b/BC-BTP về tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Bộ Tư pháp (2014). Tại Báo cáo, Bộ Tư
pháp đã nêu ra những định hướng lớn trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh thời
gian tới cần phân định rõ nội dung các việc thuộc thẩm quyền ban hành luật của Quốc
hội, các việc thuộc thẩm quyền ban hành văn bản của Chính phủ trên cơ sở quy định
của Hiến pháp về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, của Chính phủ [22].
- Bài viết “Luận bàn thêm về bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật”
của TS. Nguyễn Văn Cương (2013). Thông qua việc tổng hợp các quan niệm về
hoạt động XDPL, bài viết đã đưa ra quan niệm khá toàn diện về bản chất của hoạt
động này. Theo tác giả, XDPL thực chất là một quá trình ra quyết định; các cá
nhân tham gia vào quá trình này có vai trò rất quan trọng, không đơn thuần ch là
người “dịch” chủ trương, đường lối đã c từ trước. Việc hiểu được sâu sắc bản
chất của hoạt động XDPL sẽ đ ng g p rất nhiều vào chất lượng xây dựng luật,
pháp lệnh của Chính phủ - chủ thể quản lý nhà nước và xã hội [39].
Ngoài ra, còn nhiều công trình khoa học, ấn phẩm và bài viết khác có liên
quan đến đề tài Luận án, ví dụ: “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
15


của dân, do dân, vì dân - Lý luận và thực tiễn”, (2010), GS.VS. Nguyễn Duy Quý PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên); “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn” (2010), PGS.TS. Nguyễn Văn Mạnh;
“Kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”,
(2010), PGS.TS. Trương Thị Hồng Hà; “Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong
sự nghiệp đổi mới” (1997), GS.TSKH. Đào Trí Úc; “Bình luận Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật”, (2005), Nxb Tư pháp; “Nhà nước và trách nhiệm của nhà
nước”, (2006), PGS, TS. Nguyễn Đăng Dung; “Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt
Nam theo quan điểm Mác-xít” (2013), TS. Trương Quốc Chính ...

Các quan điểm, ý tưởng ở những công trình trên rất hữu ích trong việc gợi
ra nhiều nội dung cần được tiếp tục nghiên cứu, làm rõ trong quá trình đổi mới,
hoàn thiện tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước. Trong đ c một nội dung quan
trọng là vai trò, trách nhiệm của Chính phủ và các bộ, ngành, cơ quan của Chính
phủ về hoạt động xây dựng dự án luật, pháp lệnh chưa được nhận thức cũng như
phát huy đầy đủ, còn bất cập so với đòi hỏi của công cuộc xây dựng NNPQXHCN
của dân, do dân, vì dân.
1.1.2. Tình hình nghiên cứu về nư c ngoài và ở nư c ngoài
- “Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản pháp
luật nước ngoài” của Bộ Tư pháp là một nghiên cứu tương đối cụ thể và đầy đủ về
hoạt động XDPL nói chung và vai trò của Chính phủ đối với hoạt động này nói riêng
ở một số nước. Trong Báo cáo, Bộ Tư pháp đã thu thập, lựa chọn dịch và tổng hợp
văn bản về ban hành văn bản pháp luật về quy trình lập pháp của khá nhiều nước trên
thế giới, như: Luật Ban hành văn bản pháp luật của Cộng hòa Azebaizan; Cộng hòa
Gruzia; Cộng hòa Kyrgyzkistan; Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào; Luật Lập pháp của
Trung Quốc; Luật Ban hành văn bản pháp luật và quy trình lập pháp của Canada;
Luật Giải thích luật của Canada; Quy trình lập pháp của Nhật Bản; Quy trình lập
pháp của Uganda; Luật Ban hành văn bản pháp luật của Kenya … Tại Báo cáo này,
Bộ Tư pháp đã đặt ra vấn đề ủy quyền lập pháp cho nhánh hành pháp; vai trò, trách
nhiệm của Chính phủ trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong sáng kiến
lập pháp; về quy trình xây dựng chính sách, quy trình thẩm định, thẩm tra; và yêu cầu
về sự chuyên nghiệp trong hoạt động XDPL ... [23].
- Về quy trình lập pháp và vai trò, trách nhiệm của chính phủ các nước
trong hoạt động lập pháp cũng được nhiều nhà nghiên cứu Việt Nam chú trọng.
Ví dụ, cuốn “Quy trình lập pháp của một số nước trên thế giới” do Văn phòng
16


Quốc hội biên soạn từ năm 2006 đã giới thiệu chi tiết về quy trình lập pháp của một
số quốc gia tiêu biểu trên thế giới [167]; hoặc công trình nghiên cứu “Kinh nghiệm

quốc tế về quy trình lập pháp” của nhóm tác giả Nguyễn Văn Cương, Chu Thị
Hoa, Dương Thu Hương thuộc Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) đã nêu khá
kỹ mô hình quy trình lập pháp một số nước, trong đ đề cập đến chính phủ như
một cơ quan chủ đạo trong quy trình và khẳng định việc tham gia vào hoạt động
XDPL của Chính phủ là “quy luật” tất yếu không ch ở Việt Nam mà còn ở nhiều
nước trên thế giới [42].
- Về kỹ thuật lập pháp, trong số tác phẩm được dịch sang tiếng Việt, đáng chú ý
có cuốn: “Soạn thảo Luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ” (Legislative Drafting for
Democratic Social Change) của các tác giả Ann Seidman, Robert B. Seidman, Nalin
Abeyesekere. Công trình gồm 4 phần: Phần 1 - Soạn thảo dự án luật, quản lý nhà nước
tốt và quá trình phát triển; Phần 2 - Giải trình cho một dự án luật (Báo cáo nghiên cứu);
Phần 3 - Các kỹ thuật soạn thảo dự án luật; Phần 4 - Soạn thảo cho một nền quản lý nhà
nước tốt. Sách đã đề cập đến lý thuyết lập pháp, phương thức tổ chức soạn thảo và kỹ
năng, kỹ thuật soạn thảo văn bản dự án luật. Đặc biệt trong đ , khái niệm “nhà soạn
thảo” được hiểu không ch là các chuyên gia pháp luật được đào tạo bài bản mà còn
bao gồm cả những người giữ vị trí cấp cao của các cơ quan nhà nước ở trung ương, tức
những người có vai trò ảnh hưởng lớn đến quá trình XDPL ... [3].
- “Đổi mới hoạt động của Chính phủ” (Reinventing Government) của David
Osborne và Ted Gaebler. Từ nghiên cứu hoạt động của chính quyền Mỹ, các tác giả
đã tổng kết kinh nghiệm và rút ra nhiều nguyên tắc mang tính ch đạo đối với đổi
mới hoạt động của Chính phủ nhằm làm cho nó tinh gọn và năng động, đỡ tốn kém,
đáp ứng kịp thời, có hiệu quả những nhu cầu do sự phát triển nhanh chóng của đời
sống kinh tế và xã hội Mỹ đòi hỏi. Nổi bật với nguyên tắc “Chính phủ xúc tác: cầm
lái chứ không phải là bơi chèo” và “Nhỏ hơn nhưng mạnh hơn”, tác giả cho rằng,
các chính phủ tập trung vào việc cầm lái tích cực tạo nên dáng vóc cho các cộng
đồng quốc gia và dân tộc của mình, đã đưa ra nhiều quyết định hơn về chính sách,
đồng thời kiểm tra các cơ quan khác cung ứng dịch vụ và đáp ứng nhu cầu của cộng
đồng hơn là thuê thêm nhiều công chức nhà nước [58, tr.64].
- “Những vấn đề cơ bản của luật pháp Mỹ” (Fundamentals of American
law) do Alan B. Morrison chủ biên. Công trình này bao quát được mọi lĩnh vực cơ

bản trong hệ thống pháp luật Mỹ. Trong đ , đề cập khá rõ về đặc trưng phân quyền
tại Hoa Kỳ với chế độ tổng thống và sự xung đột chức năng của ngành hành pháp
17


và lập pháp. Theo tác giả Chính phủ tại Hoa Kỳ đang dần dần nhường chỗ cho cái
gọi là “nhà nước điều tiết” khiến cho việc phân chia rõ ràng giữa nhánh hành pháp
và lập pháp là không thể và thẩm quyền lập pháp đáng kể đã được trao cho nhánh
hành pháp, hoặc cho “các cơ quan hành chính” bán độc lập để đưa ra những quy tắc
hoặc quy định, song có vẻ bề ngoài và hoạt động rất giống với các đạo luật do Quốc
hội ban hành [27, tr.57-63].
- “Hệ thống chính trị Liên bang Nga - Cơ cấu và tác động đối với quá trình
hoạch định chính sách đối ngoại” do Vũ Dương Huân chủ biên. Cuốn sách giới
thiệu khái quát về các vấn đề: hệ tư tưởng Nga và ảnh hưởng của nó tới hệ thống
chính trị; cơ cấu tổ chức, chức nǎng và quyền hạn của nhà nước; vai trò của hệ
thống chính trị trong quá trình hoạch định chính sách đối ngoại ... [86].
- “Nền dân trị Mỹ” (De la desmocratie en Amérique), Tocqueville. Trong
tác phẩm của mình Tocqueville đã c nhận định khá tích cực về nền dân trị Mỹ
trên nhiều phương diện: cấu trúc chính trị, quyền uy tôn giáo, tinh thần yêu nước,
óc phê phán và thực dụng của người Mỹ; tất cả góp phần duy trì sự cân bằng giữa
năng động và ổn định, giữa tiến bộ và trật tự. Đồng thời theo tinh thần của
Montesquieu, ông nhận thức rõ: các định chế tốt nhất cho một quốc gia phụ thuộc
rất nhiều vào điều kiện xuất phát của mỗi nước; những điều kiện nền tảng về luật
pháp và tập tục có giá trị cho bất kỳ hình thức nào của nền dân trị. Đặc biệt, ông
đánh giá cao các nhà lập pháp Hoa Kỳ khi nghĩ ra, ngoài quyền lực của nhân dân,
còn phải có một số quyền lực tuy không hoàn toàn độc lập với nhân dân song
trong phạm vi của chúng lại vẫn có sự tự do tương đối lớn. Những quyền lực này,
một mặt bị buộc phải chịu sự điều khiển thường xuyên của đa số, song lại có khả
năng đấu tranh chống lại những thất thường của đa số và từ chối thực hiện những
đòi hỏi nguy hiểm của đa số. Để làm được điều này, các nhà lập pháp Mỹ tập

trung toàn bộ quyền hành pháp của đất nước vào tay một người. Họ trao cho tổng
thống những đặc quyền rộng rãi và cho ông cả quyền phủ quyết để cưỡng lại
những chỗ nào bị ngành lập pháp lấn chân [146, tr.294].
- “Quốc hội và các thành viên” (Congress and its members) của Roger H.
Davidson, Walter J. Oleszek. Công trình đã khẳng định mạnh mẽ rằng: Một trong
những nhiệm vụ quan trọng của chính phủ - hành pháp hiện nay là chính phủ phải
có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia. Đây là một trong những chức
năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của chính phủ. Chính sách là
những gì mà chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với những hoàn cảnh đất nước
chính phủ nhận thức được [132, tr.565].
18


- “Các mô hình quản lý nhà nước hiện đại” (Models of Democracy) của David
Held. Cuốn sách cập nhật khá đầy đủ kiến thức về lịch sử các mô hình tổ chức nhà
nước theo triết lý dân chủ, chứa đựng các tư tưởng chính trị của những triết gia nổi
tiếng tự cổ chí kim, và nêu xu hướng phát triển của các mô hình quản trị nhà nước hiện
nay trên thế giới. Công trình được Held viết bằng phương pháp phân tích khoa học.
Ông đã tổng hợp các tư tưởng và thực tiễn để xây dựng nên các mô hình dân chủ điển
hình, theo các tiêu chí phân loại cụ thể. Cách tiếp cận này giúp người đọc c thể đánh
giá các luận điểm của tác giả và hình thành chủ kiến. Tác phẩm được chia thành ba
phần, trong đ Held trình bày bốn mô hình dân chủ kinh điển: mô hình dân chủ cổ điển
Athens, mô hình dân chủ cộng hòa, mô hình dân chủ tự do và mô hình dân chủ trực
tiếp. Bốn mô hình này đã xuất hiện như là các thử nghiệm trong lịch sử trước thế k
XX, và có thể xem là bốn hình mẫu tiêu biểu cho cách thức quản trị quốc gia mà dân
chúng c quyền tham gia [43].
- Ngoài ra còn một số công trình khác c liên quan đến đề tài Luận án, như:
“Quốc hội Mỹ hoạt động như thế nào”, (2003), Trung tâm nghiên cứu Bắc Mỹ; “Tổ
chức và hoạt động của Quốc hội một số nước”, (2002), Văn phòng Quốc hội; “Chính
thể đại diện” (2013), John Stuart Mill … Nhìn chung, các nghiên cứu đều nêu bật ưu

thế của chính phủ trong việc đưa ra sáng kiến lập pháp và thực hiện sáng kiến này.
- Công trình tiêu biểu bằng tiếng Anh về hoạt động lập pháp phải kể đến là
các cuốn: The Law-Making Process (Quy trình lập pháp), Micheal Zander (2004),
sixth edition, Cambrige University Press; Legislative Drafting (Dự thảo pháp luật),
G.C. Thornton (2006), fourth edition, Tottel Publishing; Principles of Legislative and
Regulatory Drafting (Các nguyên tắc lập pháp và lập quy), Ian McLeo (2009), Hart
Publishing, Oxford and Portland, Oregan; Congress and Law Making: Researching
the Legislative Process (Quốc hội và làm luật: Nghiên cứu quy trình lập pháp),
Goehlert Robert U. Goehlert (1989), Clio Books; The Legislative Process:A
Comparative Approach (Quá trình lập pháp: Một cách nhìn so sánh), David M.
Olson (1980), Harper & Row Publisher, New York ...
1.1.3. Tóm lược các kết quả nghiên cứu từ cách tiếp cận của Luận án
Trong thời gian qua, việc nghiên cứu về NNPQ, về chính phủ, về công tác
XDPL nói chung và vai trò, trách nhiệm của Chính phủ Việt Nam nói riêng trong
công tác này có thể tìm thấy ở nhiều công trình dưới các hình thức nghiên cứu khoa
học như đã nêu trên. Qua tổng hợp cho thấy, một số điểm đáng lưu ý liên quan đến
những nội dung cơ bản của đề tài Luận án trong các công trình này như sau:
19