THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO bền VỮNG TRÊN địa bàn HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH QUẢNG BÌNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

H
Ọ
C
VI
ỆN
HÀ
NH
CH
ÍN
H
Q
U
Ố
C
GI
A

LÊ THANH
CƯỜNG

T
H
Ự
C
H

IỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH
QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN
LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM
2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ
…
…………
…
/
/
…………
…
…

HỌ
C
VIỆ
N

HÀN
H
CHÍ
NH
QU
ỐC
GIA

LÊ THANH
CƯỜNG

T
H
Ự
C
H


IỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH
QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.
LƯƠNG MINH VIỆT

THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, với sự
hướng dẫn khoa học của TS. Lương Minh Việt.Các số liệu, trích dẫn
trong Luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng.
Thừa Thiên Huế, ngày 25 tháng 5 năm 2017
Học viên

Lê Thanh Cường


LỜI CẢM ƠN
Kết thúc quá trình được đào tạo hệ Cao học tại Học viện Hành chính, tôi
đã lựa chọn đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện
Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình” cho Luận văn tốt nghiệp của mình. Để hoàn
thành được Luận văn, tôi đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ, động
viên của quý Thầy giáo, Cô giáo, đồng nghiệp, bạn bè và gia đình.
Tôi xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo và quý Thầy giáo, Cô giáo Học viện Hành
chínhQuốc gia. Đồng thời, tôi cũng xin bày tỏ sự cảm ơn chân thành tới Lãnh đạo
UBND huyện Quảng Ninh, Sở Lao động Thương binh và Xã hội, lãnh đạo, cán bộ
công chức Phòng Lao động - TB&XH, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục thống
kế huyện Quảng Ninh, UBND các xã, thị trấn trong huyện Quảng Ninh đã tạo điều
kiện giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình hoàn thiện Luận văn.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến TS.Lương Minh Việt, Q.Trưởng
khoa Quản lý nhà nước về Kinh tế, Học viện Hành chínhQuốc gia, đã tận tình
hướng dẫn, động viên tôi trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này.

Trân trọng cảm ơn!

Thừa Thiên Huế, ngày 27 tháng 12 năm 2017
Học viên

Lê Thanh Cường


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU...................................................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO

BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH QUẢNG BÌNH. 6
1.1. Tổng quan quản lý nhà nước về xóa đói giảm nghèo.........................6
1.1.1. Xóa đói, giảm nghèo và giảm nghèo bền vững................................. 6
1.1.2.

Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách về giảm nghèo bền vững . 10

1.1.3. Khái niệm chính sách và thực hiện chính sách về giảm nghèo bền vững. 15
1.1.4. Chủ thể thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững . .16
1.2. Nội dung thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững .....17
1.2.1. Chính sách của nhà nước........................................................................... 17
1.2.2.

Chiến lược lập quy hoạch, kế hoạch để thực hiện chính sách giảm nghèo bền

vững....................................................................................................................................... 18
1.2.3. Tổ chức thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững.......23
1.2.4.

Các văn bản để thực hiện các chính sách về giảm nghèo nghèo bền vững . 24

1.2.5. Thanh tra, kiểm tra đối với công tác giảm nghèo..........................25
1.2.6. Bộ máy để thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững
26

1.3.

Kinh nghiệm để thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững một số

địa phương............................................................................................................................ 27
1.3.1. Kinh nghiệm của Hà Tĩnh về xây dựng mô hình xóa đói giảm nghèo .. 27
1.3.2. Kinh nghiệm của Nghệ An trong thực hiện xóa đói giảm nghèo 29
1.3.3.

Kinh nghiệm rút ra cho hoạt động thực hiện giảm nghèo ở huyện Quảng Ninh,

tỉnh Quảng Bình.............................................................................................................. 31
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN
VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH QUẢNG BÌNH..........34
2.1. Tổng quan về huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình........................... 34
2.1.1. Điều kiện tự nhiên............................................................................................ 34
2.1.2. Điều kiện xã hội................................................................................................. 36
2.1.3. Điều kiện kinh tế............................................................................................... 37
2.2.

Thực trạng thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện

Quảng Ninh............................................................................................................................ 40
2.2.1. Thực trạng xây dựng chiến lược, lập quy hoạch, kế hoạch giảm nghèo bền
vững....................................................................................................................................... 40

2.2.2.

Thực trạng xây dựng, ban hành, hướng dẫn, tổ chức thực thi các văn bản về

công tác giảm nghèo bền vững.............................................................................. 43
2.2.3. Thực trạng tổ chức thực hiện công tác giảm nghèo bền vững trên địa bàn
huyện.................................................................................................................................... 45
2.2.4. Thực trạng thanh tra, kiểm tra, giám sát và kết qủa thực hiện các tiêu chí
chính sách giảm nghèo bền vững........................................................................ 66
2.3.

Đánh giá hoạt động thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững ở huyện

Quảng Ninh trong thời gian qua................................................................................. 69
2.3.1. Ưu điểm................................................................................................................. 70
2.3.2. Hạn chế.................................................................................................................. 72
2.3.3. Nguyên nhân chủ quan................................................................................. 75
2.3.4. Nguyên nhân khách quan............................................................................ 76
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢTHỰC HIỆN

CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH
QUẢNG BÌNH......................................................................................................................... 79
3.1. Định hướng....................................................... 79Error! Bookmark not defined.
3.1.1. Quan điểm về giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện..........79
3.1.2. Mục tiêu giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng Ninh................. 81
3.2.

Giải pháp nâng cao hiệu quả để thực hiện các chính sách giảm nghèo

bền vững trên địa bàn huyện Quảng Ninh........................................................... 83
3.2.1. Hoàn thiện chiến lược, quy hoạch và kế hoạch về giảm nghèo bền vững 83
3.2.2. Ban hành, hướng dẫn, tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật
83

3.2.3. Tổ chức bộ máy để thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
87

3.2.4.

Đào tạo và bồi dưỡng nhân lực để thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững88

3.2.5. Chính sách của Nhà nước về giảm nghèo bền vững................... 89
3.2.6. Xã hội hóa hoạt động giảm nghèo bền vững................................. 106
3.2.7. Thanh tra, kiểm tra, giám sát về giảm nghèo bền vững...........108
3.3. Kiến nghị, đề xuất................................................................................................ 109
3.3.1. Đối với Quốc hội............................................................................................ 110
3.3.2. Đối với Chính phủ.......................................................................................... 110
3.3.3. Đối với Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức đoàn thể............................ 114
KẾT LUẬN............................................................................................................................. 114
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC BẢNG VIẾT TẮT
CNH-HĐH
ĐBKK
GQVL
HĐND
KHKT

KT-XH
LĐ-TB&XH
MTQG
MTTQ
QLNN
TTCN
TNBQ
UBND
XĐGN
XHCN


DANH MỤC BẢNG
Bảng
Bảng 2.1.

Bảng 2.2.

Bảng 2.3
Bảng 2.4
Bảng 2.5
Bảng 2.6
Bảng 2.7
Bảng 2.8.
Bảng 2.9.


DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ
Sơ đồ 2.1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngày nay, đói nghèo là một vấn đề mang tính toàn cầu, loại trừ tình
trạng bần cùng và thiếu ăn là một trong tám mục tiêu thiên niên kỷ mà
189 quốc gia thành viên đang phấn đấu để đạt được trong thời gian tới.
Giải quyết tình trạng nghèo đói không những nâng cao đời sống kinh
tế, mà nó còn cải thiện những vấn đề xã hội, đặc biệt là sự bình đẳng
của các tầng lớp cư dân, nhất là cư dân nông thôn so với thành thị.
Đảng và Nhà nước ta luôn coi công tác xóa đói giảm nghèo là một chủ
trương lớn, nhiệm vụ chính trị quan trong hàng đầu; là nhiệm vụ kinh tế xã hội
quan trọng và cấp thiết nhằm thực hiện mục tiêu tăng trưởng bền vững gắn với
đảm bảo công bằng xã hội. Việt Nam đã đạt được thành tựu to lớn về xóađói giảm
nghèo, được các tổ chức quốc tế và các nước đánh giá cao vềsự quyết tâm
chống đói nghèo của Chính phủ. Tuy nhiên, thực tế hiện nay số hộ nghèo vẫn còn
nhiều, tình trạng tái nghèo thường xuyên diễnra, khoảng cách giàu nghèo ngày
càng giãn rộng, chênh lệch giàu nghèo giữa các khu vực, giữa các dân tộc còn
cao…Tất cả đã và đang trở thành thách thức lớn cho công tác giảm nghèo của
Việt Nam nói chung và của từng địa phương nói riêng trong những năm tới.
Thực trạng đói nghèo ở huyện Quảng Ninh đang là một vấn đề bức xúc, cần
được quan tâm giải quyết. Quảng Ninh là một huyện nghèo, thuần nông, nằm cách
trung tâm thành phố Đồng Hới 7km về phía Nam, địa hình có đầy đủ ba vùng cơ bản là
vùng ven biển, vùng đồng bằng và vùng miền núi. Trong những năm qua, đã có nhiều
chủ trương, chính sách và phương pháp để giảm nghèo, giai đoạn (2011-2015) huyện
đã đưa tỷ lệ hộ nghèo từ 24,12% năm 2011 giảm xuống còn 9,1% năm 2015, bình quân
mỗi năm tỷ lệ hộ nghèo giảm 3%, tuy nhiên trên thực tế vẫn còn nhiều hạn chế, tỷ lệ
hộ nghèo vẫn còn ở mức cao, đời sống về vật chất và tinh thần của người dân còn
nhiều khó khăn, thiếu thốn. Theo điều tra hộ nghèo theo phương pháp tiếp cận đa
chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020 thì hộ nghèo lại tăng lên 13,7%. Đó là vấn đề

cấp bách, nhất là ở hai xã miền núi đặc biệt khó khăn(ĐBKK),

1


có đồng bào dân tộc Vân Kiều sinh sống là xã Trường Sơn và Trường
Xuân là thách thức lớn đối với Đảng bộ và chính quyền huyện Quảng Ninh
trong mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hiện nay và những năm tới.
Sau khi học xong chương trình cao học, tôi chọn đề tài “Thực hiện chính sách
giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình” làm luận văn tốt nghiệp
nhằm làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn để đề xuất các giải pháp với mục đích nâng
cao chất lượng cuộc sống, thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững của huyện
Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình - nơi tôi tham gia công tác và sinh sống.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Luận văn
Nghèo đói là vấn đề xã hội bao hàm nghĩa rộng, đa chiều gắn liền với tăng
trưởng kinh tế, thực hiện công bằng xã hội, trong quan hệ phân phối của cải vật chất,
mở rộng an sinh xã hội và các cơ hội tiếp cận các dịch vụ xã hội cho mọi người, đặc
biệt ưu tiên cho phụ nữ và trẻ em, nhóm người yếu thế và dễ bị tổn thương, thực hiện
đầy đủ quyền con người nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người
nghèo, thu hẹp khoảng cách và trình độ phát triển giữa các vùng, địa bàn và giữa các
dân tộc, nhóm dân cư. Đảng và Nhà nước ta xác định xóa đói giảm nghèo là nhiệm vụ
quan trọng trong chiến lược phát triển đất nước hiện nay, rất phức tạp và khó khăn cả
về nhận thức, cũng như chỉ đạo thực tiễn. Nhưng trước hết là về nhận thức, cần phải
làm cho các cấp, các ngành và mọi người có nhận thức đúng về vấn đề xóa đói giảm
nghèo trong điều kiện và bối cảnh của Việt Nam.
Trong thời gian vừa qua cũng có khá nhiều công trình nghiên cứu công phu liên
quan đến vấn đề xóa đói giảm nghèo và hoạt động quản lý nhà nước về giảm nghèo
bền vững ở nước ta như “Giảm nghèo ở Việt Nam, thành tựu và thách thức” của
nhóm nghiên cứu Viện Khoa học xã hội và nhân văn (2011);“Vai trò của vốn con người

trong giảm nghèo bền vững ở Việt Nam”của tác giả Thái Phúc Thành (2014); Chính
sách xóa đói giảm nghèo, thực trạng và giải pháp của tác giả Lê Quốc Lý, Nxb Chính
trị Quốc gia, 2012; Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo

ở các tỉnh duyên hải miền Trung trong những năm qua và những giải pháp cho thời
gian tới (chuyên đề sách kinh tế - xã hội các tỉnh miền Trung, Tây Nguyên những

2


năm đầu thế kỷ XXI - Thực trạng và xu hướng phát triển, PGS,TS. Phạm
Hảo chủ biên) của Trần Thị Bích Hạnh…
Các công trình trên đề cập các góc độ khác nhau về thực trạng, nguyên
nhân gây ra nghèo và các kinh nghiệm tổng kết về hoạt động giảm nghèo ở
các địa phương trong cả nước. Đềxuất một số giải pháp nhằm giảm nghèo ở
nước ta. Nhiều giải pháp có tính khả thi, có giá trị cao trong thực tiễn.
Đến nay,tuy đã có nhiều công trình nghiên cứu về công tác giảm nghèo, nhưng

ở huyện Quảng Ninh ít có một công trình nào tập trung nghiên cứu một cách cụ thể và
sâu sắc thực tế hoạt động thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững. Điều
này, đòi hỏi phải có có cách nhìn cụ thể, đúng thực trạng để có giải pháp nâng cao
thực hiện chính sách về giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng Ninh.

3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở lý luận và thực tiễn và nghiên cứu đánh giá thực trạng những thành

tựu, hạn chế, nguyên nhân, từ đó đề xuất những giải pháp chủ yếu góp
phần giải quyết vấn đề giảm nghèo của huyện trong giai đoạn hiện nay
và có thể nhân rộng thực hiện cho một số địa phương.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận việc thực hiện chính sáchgiảm

nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quảng Ninh.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện các chính sách về giảm

nghèo bền vững hiện nay ở huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình.
- Đưa ra một số giải pháp nhằm tiếp tục thực hiện các chính sách về

giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu đó là việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững

với các hộ nghèo, người nghèo ở huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

3


- Về không gian: các hoạt động nghiên cứu được triển khai trong

phạm vi trên địa bàn huyện Quảng Ninh.
- Về thời gian: từ năm 2011 đến năm 2016.
- Về nội dung: tập trung nghiên cứu việc thực hiện chính sách giảm nghèo bền

vững.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Việc nghiên cứu luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật

biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về giảm nghèo.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Luận văn sử dụng phương pháp phân tích, thống kê, so sánh, tổng hợp.
- Sử dụng phương pháp điều tra: phân tích số liệu để đưa ra

những nhận định, đánh giá và đề xuất giải pháp cho thời gian tới.
- Phương pháp nghiên cứu sơ cấp: thu thập và tìm kiếm thông tin

từ một số sách báo, công trình nghiên cứu khác và từ mạng Internet.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn
6.1. Ý nghĩa khoa học
Luận văn nghiên cứu góp phần làm rõ cơ sở khoa học của công tác thực
hiện về giảm nghèo bền vững. Vận dụng vào công tác thực hiện về giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình. Đánh giá
thực trạng công tác thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững của
huyện, từ đó đưa ra những giải pháp nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt
động thực hiện về giảm nghèo bền vững của huyện Quảng Ninh.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Luận văn cung cấp một tài liệu thiết thực, ý nghĩa cho đội ngũ cán bộ, công
chức hoạt động trong lĩnh vực giảm nghèo nói chung và các nhà hoạch định chính
sách giảm nghèo bền vững của huyện Quảng Ninh nói riêng, từ đó có thể góp phần

4


nâng cao hiệu quả thực hiện các chính sách về giảm nghèo bền vững
trên địa bàn huyện.

- Luận văn cũng có thể là một tài liệu tham khảo có giá trị cho những ai
quan tâm nghiên cứu vấn đề thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững.

7. Kết cấu của Luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung của luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học về thực hiện chính sách giảm nghèo
bền vững trên địa bàn huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững
trên địa bàn huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình
Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiệnchính
sách giảm nghèo bền vững ở huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình

5


Chương 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN QUẢNG NINH, TỈNH QUẢNG BÌNH
1.1. Tổng quan về xóa đói giảm nghèo
1.1.1. Xóa đói, giảm nghèo và giảm nghèo bền vững
Thực trạng đói nghèo trên thế giới đang diễn ra theo chiều hướng rất
đáng báo động, là một trong những nguyên nhân đang trực tiếp đe dọa
đến sự tồn vong và phát triển của loài người. Do đó, Giảm đói nghèo là
một trong những vấn đề quan tâm của toàn cầu trong nhiều thập kỷ qua
cũng như trong nhiều năm tới và cũng là một mục tiêu Thiên niên kỷ.

Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng
thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy

phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục, tập quán
của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận
Ở nước ta, đói và nghèo thường được chia ra thành hai khái niệm riêng biệt:
Đói: Là tình trạng một bộ phận dân cư nghèo có mức sống dưới mức tối thiểu
và thu nhập không đủ đảm bảo nhu cầu vật chất để duy trì sự sống[50]. Sự nghèo khổ,
sự bần cùng được biểu hiện là đói, là tình trạng con người không có cái ăn, ăn không
đủ dinh dưỡng tối thiểu cần thiết để duy trì sự sống hằng ngày và không đủ sức để tái
sản xuất sức lao động. Về mặt năng lượng, nếu trong một ngày, con người chỉ được
thõa mãn mức 1500 cal/ngày thì đó là thiếu đói, dưới mức đó là gay gắt.
Nghèo: Là tình trạng một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thõa mãn một phần
những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn trung bình
của cộng đồng xét trên mọi phương diện [50]. Trong hoàn cảnh nghèo thì người
nghèo và hộ nghèo cũng chỉ vật lộn với mưu sinh hằng ngày và kinh tế vật chất, biểu
hiện trực tiếp nhất ở bữa ăn. Họ không thể vươn tới các nhu cầu về văn hóa – tinh
thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối thiểu gần nhất, gần như
không có. Điều này đặc biệt rõ ở nông thôn với hiện tượng trẻ em bỏ học, thất học,
các hộ nông dân nghèo không có khả năng để hưởng thụ văn hóa, chữa bệnh khi ốm

6


đau, không đủ hoặc không thể mua sắm thêm quần áo cho nhu cầu mặc,
sửa chửa nhà của cho nhu cầu ở... Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng thu
nhập thực tế của người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho nhu cầu ăn,
thậm chí không đủ chi cho ăn, phần tích lũy hầu như không có.

Xóa đói là làm cho bộ phận dân cư nghèo sống dưới mức tối thiểu
và thu nhập không đủ đảm bảo nhu cầu về vật chất để duy trì mức
sống, từng bước nâng cao mức sống đến mức tối thiểu và có thu nhập
đủ để đảm bảo nhu cầu về vật chất để duy trì cuộc sống [50].

Giảm nghèo hay chính là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức
sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện ở tỷ lệ phần trăm và
số lượng người nghèo giảm xuống. Nói một cách khác, giảm nghèo là một
quá trình chuyển một bộ phận dân cư nghèo lên một mức sống cao hơn[50].
Giảm nghèo bền vững là kiên quyết không để tái nghèo, là phải duy trì các
nguồn lực, các nguồn đầu tư và các biện pháp chỉ đạo thực hiện triển khai liên tục có
hướng đích, có mục tiêu để không cho đói nghèo quay trở lại chính nơi chúng ta đang
tích cực thực hiện xoá đói, nơi chúng ta đang thực hiện quyết tâm giảm nghèo. Giảm
nghèo không đơn thuần là sự trợ giúp một chiều của tăng trưởng kinh tế đối với các
đối tượng có nhiều khó khăn mà còn là nhân tố quan trọng tạo ra một mặt bằng tương
đối đồng đều cho phát triển, tạo thêm lực lượng sản xuất dồi dào và bảo đảm sự ổn
định cho giai đoạn sau tăng trưởng nhanh hơn, mạnh hơn.
Theo tác giả, giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng dân cư đạt được
mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập cao hơn chuẩn nghèo và
duy trì được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập trên chuẩn
nghèo đó ngay cả khi gặp các cú sốc hay rủi ro[23], trong đó tập trung vào các hoạt
động hỗ trợ, tạo điều kiện cho người nghèo, hộ nghèo có tư liệu và phương tiện để
sản xuất, dịch vụ, bảo đảm an ninh lương thực ở cấp hộ gia đình, nâng cao thu nhập
để tự vượt qua nghèo đói; tạo cơ hội để người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ
bản, đặc biệt là tiếp cận dịch vụ giáo dục, y tế, nước sạch; giảm thiểu rủi ro do thiên

7


tai, bão lụt và tác động tiêu cực của quá trình cải cách kinh tế, bảo đảm
thoát nghèo bền vững hay không tái nghèo.
Về cơ bản, giải quyết đói nghèo nói chung trước hết cần đảm bảo cả về số
lượng lẫn chất lượng. Số lượng giảm nghèo sẽ tuyệt đối hộ nghèo giảm được trong
một thời gian (thông thường theo từng giai đoạn từ 1 đến 5 năm). Chất lượng giảm
nghèo là khái niệm chỉ thực chất của kết quả giảm nghèo, mà vấn đề cần đạt được là

đời sống người nghèo được nâng lên sau khi có tác động hỗ trợ, thu hẹp khoảng
cách thu nhập với các nhóm dân cư khác về mặt tốc độ, khi gặp rủi ro, bất trắc sẽ
không bị rơi lại vào tình trạng nghèo đói. Hay nói cách khác, chất lượng giảm nghèo
suy cho cùng là phản ánh tính bền vững của quá trình giảm nghèo.

Theo các nhà nghiên cứu, chuyên gia về kinh tế - xã hội, lao động - việc
làm: để giảm nghèo bền vững cần hỗ trợ phát triển kinh tế hạ tầng, hỗ trợ đào
tạo nghề cũng như các điều kiện tiếp cận cơ hội phát triển kinh tế mà dựa vào
các nguồn lực của địa phương, dựa vào điều kiện sẵn có của cộng đồng để
người nghèo, hộ nghèo có thể dựa vào đó để tự vươn lên thoát nghèo mà
không phải phụ thuộc vào những điều kiện, nguồn lực khác.
Theo PGS, TS. Trần Đình Thiên“không thể giúp người nghèo bằng cách tặng
nhà, tặng phương tiện sống. Đây là cách giảm nghèo, xóa nghèo nhanh nhưng chỉ tức
thời, không bền vững. Muốn giảm nghèo, xóa nghèo bền vững thì Nhà nước, cơ quan
chức năng cần phải cấp cho người nghèo một phương thức phát triển mới mà tự họ
không thể tiếp cận và duy trì. Bên cạnh đó là sự hỗ trợ, ngăn ngừa, loại trừ các yếu tố
gây rủi ro chứ không chỉ là sự nỗ lực khắc phục hậu quả sau rủi ro. Đặc biệt, sự hỗ
trợ giảm nghèo này phải được xác lập trên nguyên tắc ưu tiên cho các vùng có khả
năng, điều kiện thoát nghèo nhanh và có thể lan tỏa sang các vùng lân cận”. Khái
niệm trên có nghĩa rằng, thay vì tặng “con cá”, chúng ta tặng “cần câu” và tạo ra động
lực thúc đẩy để người dân người dân chủ động trong việc thoát nghèo bằng chính
năng lực của mình chứ không chỉ trông chờ vào sự hỗ trợ của các nhà hảo tâm, cộng
đồng. Bên cạnh đó, việc xây dựng các chính sách hỗ trợ, xây dựng các biện pháp để
phòng ngừa các rủi ro không mong muốn từ các yếu tố con người, xã hội, tự

8


nhiên mang lại. Điều này đóng vai trò cực kì quan trọng để giúp cho người nghèo có
thể chuyển đổi phương thức sản xuất khi phương thức cũ không còn phù hợp, có thể

tìm được việc làm mới, tạo ra được nguồn thu nhập bổ sung... muốn vậy, người dân
cần được tiếp cận và duy trì với các dịch vụ giáo dục, y tế, văn hóa, pháp lý...Ngoài ra,
những chương trình giảm nghèo đặc thù cho những đối tượng cụ thể, một số vùng
nhằm tạo sức lan tỏa là hết sức cần thiết trong điều kiện nguồn lực hạn chế nhu của
chúng ta hiện nay. Do vậy, quan điểm giảm nghèo bền vững ở nước ta chính là cần
nắm bắt các xu hướng và đặc điểm vận động của các nhân tố tác động đến chất
lượng của giảm nghèo và giải quyết đồng thời tất cả những bài toán, bất cập nêu trên.

Chính sách xóa đói giảm nghèo là sự cụ thể hóa chủ trương, đường lối của
Đảng bằng những quyết định, quy định của nhà nước nhằm giải quyết các vấn đề
về đói nghèo. Nó phản ánh lợi ích và trách nhiệm của cộng đồng, của các nhóm
xã hội nhằm tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến bộ phận dân cư nghèo đói, đảm
bảo quyền con người và an toàn xã hội cho người nghèo, tạo sự phát triển bình
thường cho người nghèo cũng như cho toàn xã hội. Chính sách XĐGN được thiết
kết theo một cấu trúc cụ thể, bao gồm các bộ phận cơ bản sau: Phạm vi và đối
tượng của chính sách; mục tiêu của chính sách; giải pháp của chính sách;
nguyên tắc chỉ đạo thực hiện chính sách; nguồn vốn thực hiện chính sách, cơ
quan quản lý và thực hiện chính sách; thời gian triển khai chính sách.

Ở nước ta hiện nay, việc xác định hộ nghèo, hộ cận nghèo được căn

cứ theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg,ngày 19-11-2015 của Thủ tướng
Chính phủ vềviệc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều áp dụng cho
giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, chuẩn hộ nghèo và hộ cận nghèo như sau:

Tiêu chí về thu nhập chuẩn nghèo nông thôn:
- TNBQ đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống;
- TNBQ đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt
từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.

Tiêu chí về thu nhập chuẩn nghèo thành thị:
- TNBQ đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống;

9


- TNBQ đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt
từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
1.1.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách về giảm nghèo bền

vững
Có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến quá trình tổ chức triển khai thực
hiện chính sách giảm nghèo bền vững, cả về tích cực và tiêu cực;trong
đó có cả những nhân tố thuộc về nhà nước, nhân tố thuộc về chính các
đối tượng của chính sách và những nhân tố kinh tế, xã hội khác.
Thứ nhất, về nhận thức: Đầu tiên phải kể đến quan điểm, nhận thức của các cơ quan
cũng như của các địa phương trong việc đề xuất, xây dựng các chính sách, chương trình
thích hợp cũng như việc thực hiện các chính sách, chương trình đó. Chỉ có nhận thức
đúng đắn, thống nhất của các chủ thể hoạch định và thực thi chính sách mới tạo cơ sở
cho việc thực hiện có hiệu quả chính sách trong thực tiễn. Nhận thức về giảm nghèo bền
vữngkhác nhau dẫn đến cơ chế thực hiện khác nhau, mức độ quan tâm, ưu tiên khác nhau
như:có những cơ quan quản lý nhà nước cho rằng, tập trung ưu tiên phát triển cơ sở hạ
tầng ở các vùng nghèo là điều kiện để giảm nghèo bền vững mà không hiểu rằng đó là
trách nhiệm của nhà nước nên đã biến cơ chế đầu tư cơ sở hạ tầng theo kiểu ban phát, xin
- cho dẫn đến thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả. Có những địa phương với những kinh
nghiệm chủ quan đã đầu tư, sử dụng các nguồn lực một cách bất hợp lý gây thiệt hại,
thậm chí làm giảm đi khả năng của người nghèo

ở địa phương mình. Do đó, quan niệm giảm nghèo bền vững cần phải chỉ ra rõ
ràng, cần phải bám sát những nội dung, tư tưởng của giảm nghèo bền vững

cho dù ở các địa phương, vùng miền có thể có những cách làm khác nhau.
Thứ hai, về nguồn lực đảm bảo thực hiện chính sách, chương trình, dự án giảm
nghèo: Ở nước ta, kinh phí để thực hiện giảm nghèo được cân đối chủ yếu từ nguồn
ngân sách nhà nước đóng vai trò chủ đạo. Đồng thời huy động các nguồn khác từ các
tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ và sự đóng góp của các quỹ từ thiện của
quốc tế và cũng như các cá nhân trong nước.Tốc độ phát triển kinh tế có vai trò quan
trọng đối với nguồn lực giảm nghèo, tốc độ tăng trưởng kinh tế cao

10


và ổn định, thu ngân sách tăng là một trong những yếu tố tài chính đảm bảo cung cấp
cho giảm nghèo. Nếu chi tiêu cho giáo dục, y tế, dạy nghề, các chính sách đầu tư phát
triển KT-XH của Nhà nước chưa cân đối giữa các cấp hành chính, giữa các vùng miền,
giữa các ngành kinh tế thì tính bền vững của giảm nghèo sẽ bị hạn chế.

Việc đầu tư và dành tỷ lệ đầu tư lớn cho nông nghiệp và khu vực nông thôn
có tác động tích cực đến giảm nghèo. Ngoài việc tập trung đầu tư cho thủy lợi,
các trục công nghiệp chính, chính sách đầu tư nếu chú trọng vào các ngành công
nghiệp thu hút nhiều lao động gắn với khuyến khích kịp thời phát triển doanh
nghiệp nhỏ và vừa sẽ tạo động lực tốt cho giảm nghèo. Đối với các chính sách
như tín dụng, trợ giá, trợ cước nếu chưa đủ mạnh và không đúng đối tượng sẽ
làm ảnh hưởng xấu đến sự hành thình thị trường nông thôn, thị trường ở những
vùng sâu, vùng xa. Cùng với đó, việc tập trung đầu tư vào phát triển giao thông,
đường sá đến các vùng sâu, vùng xa, vùng đói nghèo sẽ có tác động ảnh hưởng
không nhỏ tới quá trình phát triển kinh tế hàng hóa ở các địa phương, vùng miền.

Hội nhập kinh tế quốc tế mở rộng cơ hội thu hút nguồn lực cho giảm
nghèo song cũng làm trầm trọng thêm tình trạng nghèo đói. Quá trình hội
nhập quốc tế và khu vực một mặt đem lại những sự trợ giúp về tài chính

trong XĐGN từ các thiết chế tài chính, tính dụng và chính phủ, các tổ chức
phi chính phủ. Những nguồn lực này cùng với các chương trình mang tính
trợ giúp kỹ thuật, điều kiện kết cấu hạ tầng, nâng cao dân trí...nếu được sử
dụng tốt sẽ có vai trò hỗ trợ tích cực đối với giảm nghèo bền vững.
Nguồn nhân lực là một yếu tố rất quan trọng đối với công tác giảm nghèo.
Để thực hiện đồng bộ, hiệu quả hệ thống các chương trình giảm nghèo rất cần có
đội ngũ cán bộ có chuyên môn phù hợp, có tinh thần trách nhiệm cao, công việc
phải được phân công, phân cấp rõ ràng, minh bạch tư trung ương tới cơ sở.
Thứ ba, về công tác tổ chức triển khai thực hiện và kiểm tra, đánh giá việc
thực hiện các chương trình giảm nghèo: Thực tế cho thấy để giảm nghèo bền
vững, cần tác động tới người nghèo bằng một hệ thống chính sách, chương trình
đồng bộ có tính lồng ghép cao, như: Chương trình 135, Nghị quyết 30a của Chính

11


phủ có đã tác động tích cực, nhanh chóng đến những huyện nghèo, xã nghèo, hộ
nghèo trong một khoảng thời gian ngắn, tạo tiền đề trong công cuộc giảm nghèo của
các địa phương nói riêng cũng như cả nước nói chung. Việc thực hiện đồng bộ các
chính sách, chương trình, dự án giảmnghèo, tránh sự chồng chéo và việc thiết lập hệ
thống chỉ tiêu, phương pháp đánh giá phù hợp cũng rất quan trọng bởi nó ảnh hưởng
trực tiếp đến hiệu quả của công tác giảm nghèo. Nhà nước với vai trò quản lý vĩ mô,
hoàn toàn có thể kiểm soát và đưa ra những chính sách tác động nhiều chiều đến
giảm nghèo. Tuy nhiên, cần có một hệ thống chính sách, chương trình, dự án vừa
khuyến khích, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế gắn liền với giảm nghèo bền
vững, hạn chế tối đa tình trạng tái nghèo vừa bảo đảm cho người nghèo và nhóm có
thu nhập thấp được hưởng lợi nhiều hơn từ thành quả phát triển kinh tế.

Ngoài ra, còn có các yếu tố đặc thù địa phương ảnh hưởng đến
quá trình giảm nghèo bền vững như:

Điều kiện tự nhiên:
- Vị trí địa lý có ảnh hưởng trực tiếp lên các nguồn lực của phát triển, như
tín dụng, khoa học kỹ thuật và công nghệ, thị trường, lựa chọn địa điểm xây dựng
cơ sở hạ tầng cũng như phân bố các ngành và các hình thức tổ chức các lĩnh vực
công nghiệp, nông nghiệp, ảnh hưởng sâu sắc tới sự hình thành, phát triển và
phân bố các loại hình giao thông vận tải, đặc biệt phục vụ an ninh quốc phòng.

- Đất đai: Theo các kết quả điều tra, thì thiếu đất canh tác hay đất đai khó
làm ăn cũng là nguyên nhân đáng kể dẫn đến cảnh túng thiếu của người
dân.Vấn đề thiếu đất sản xuất lương thực (đặc biệt là đất lúa) ngày càng mang
tính trầm trọng đồng thời dân số tăng nhanh trong khi đất nông nghiệp thì
ngày càng bị thu hẹp làm cho rất nhiều hộ nông dân không đủ tiềm lực để
phát triển. Ở vùng biển không có đất trồng lúa, đây là nhân tố tác động trực
tiếp đến các hộ nghèo, có thể được coi là một trong những yếu tố cơ bản làm
cho những hộ này triền miên bị nghèo, đặc biệt là sau sự cố môi trường biển.
- Khí hậu và thời tiết: Điều kiện thiên nhiên ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất và
đời sống của nhân dân, đặc biệt ở những địa phương có khí hậu khắc nghiệt, thiên

12


tai (bão, lụt, hạn hán…) thường xuyên xảy ra. Tác hại của thiên tai rất
lớn, nó luôn là kẻ thù đồng hành nghèo đói, dịch bệnh…nó có thể cướp
đi tài sản, tính mạngcon người và hậu quả để lại là rất lớn không thể
khôi phục lại được trong chốc lát mà phải trải qua nhiều năm.
Điều kiện xã hội:
Dân số, mật độ dân số: Việc gia tăng dân số tự nhiên quá nhanh, quy
mô dân số lớn, tăng nhanh sẽ tạo sức ép lên nhiều mặt của đời sống xã
hội, việc làm và chính sách hoạt động XĐGN. Ngoài ra, khi các chi phí cho
giáo dục, phúc lợi xã hội, y tế tăng lên sẽcản trở đến quá trình phát triển.

- Lao động: Người lao động là lực lượng cơ bản của nền sản xuất xã hội. Do đó,
sự phân bố dân cư và phân bố nguồn lao động nói riêng có ảnh hưởng rất lớn tới việc
phát triển và phân bố sản xuất. Họ còn là lực lượng chủ yếu tiêu thụ sản phẩm sản
xuất ra của xã hội. Việc cải thiện đời sống của nhân dân nâng cao sức mua của dân
cư trong vùng cũng là nhân tố kích thích sự phát triển của các ngành sản xuất.

- Văn hóa: có chức năng định hình các giá trị, chuẩn mực trong đời sống xã
hội, chi phối các hành vi của mỗi người và toàn xã hội. Với trình độ văn hoá thấp,
sẽ là rào cản đối với công cuộc giảm nghèo.Đói nghèo luôn là nỗi ám ảnh tư
tưởng con người,từ đó sẽ nảy sinh các vấn đề xã hội, làm thay đổi nhân cách con
người đi vào lối sống buông thả, tự ti, sùng bái những tư tưởng lạc hậu, mông
lung dẫn đến đẩy lùi văn minh xã hội, văn hoá và nhân cách con người.

- Tôn giáo, tín ngưỡngđã tồn tại từ lâu đời trong đời sống người dân. Ảnh
hưởng tích cực của các tôn giáo là ngoài việc truyền đạo đã đặc biệt chú trọng hơn
đến việc hỗ trợ, giúp đỡ các tín đồ làm ăn phát triển kinh tế, thường xuyên có những
hoạt động từ thiện hỗ trợ, giúp đỡ đồng bào trong những lúc hoạn nạn khó khăn,
thiên tai lũ lụt…ít nhiều cũng góp phần cùng với chính quyền địa phương giải quyết
những khó khăn cấp bách trước mắt về kinh tế cho đồng bào. Bên cạnh đó, sự xuất
hiện và xâm nhập của một số tôn giáo, đặc biệt là các tôn giáo xuất phát từ phương
Tây vốn có những nét khác biệt với nền văn hoá, nét sinh hoạt tín ngưỡng truyền
thống, dẫn đến hệ lụy là phá vỡ trật tự cộng đồng; nghiêm trọng hơn có thể gây chia

13


rẽ, phân hoá sâu sắc trong nội bộ nhân dân giữa người theo đạo với người
không theo đạo. Nếu như Tôn giáo bị lợi dụng thì sẽ làm ảnh hưởng xấu
đến đời sống cũng như việc thực hiện các chính sách giảm nghèo của nhà
nước, cũng như tiềm ẩn các nguy cơ đối với cộng đồng xã hội.

- Dân tộc: Giảm nghèo trong vùng đồng bào dân tộc thiểu số luôn

là nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc xóa đói giảm nghèo.
Với các thói quen, tập quán sản xuất cũ; những quan niệm lệch lạc, cùng
với tư tưởng bảo thủ, cổ hủ, không chịu tiếp thu kiến thức, kinh nghiệm làm
ăn mới... cũng là một trong những nguyên nhân khiến người nghèo, đồng bào
dân tộc không thể vươn lên trong phát triển sản xuất, kinh doanh và thoát
nghèo đồng thời tác động, ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện pháp luật, đảm
bảo an ninh trật tự xã hội và làm kìm hãm tốc độ phát triển kinh tế - xã hội.
Điều kiện kinh tế: Môi trường kinh tế không thuận lợi, cơ sở hạ tầng thấp kém
nhưng không có thị trường, thị trường hoạt động yếu ớt hay thị trường không đầy đủ
cũng ảnh hưởng đáng kể đến tình trạng đói nghèo của các hộ gia đình. Ngoài ra, trong
sản xuất trồng trọt, hệ thống kênh mương, cống đập, hệ thống tưới tiêu còn hạn chế
(tạm bợ, xuống cấp…) tác động trực tiếp đến sản lượng năng suất cây trồng. Cơ sở
hạ tầng (như đường giao thông, điện, trường học, trạm y tế, bệnh viện, bưu điện, chợ
huyện...), thị trường (lao động, vốn, hàng hoá) cũng là của sự chậm phát triển. Đặc
biệt là các nhóm dân tộc thiểu số càng có ít cơ hội tiếp cận với những dịch vụ trên
ngân hàng. Điều này có thể thấy rõ ở các vùng không có đường giao thông hoặc giao
thông đi lại khó khăn thì hầu như chưa có thị trường.

Trình độ học vấn và ý thức của người nghèo:
- Trình độ học vấn: Trình độ học vấn thấp ảnh hưởng đến quá trình nhận thức
của một bộ phận người nghèo và làm hạn chế khả năng kiếm việc làm trong các khu
vực khác, trong các ngành phi nông nghiệp, những công việc mang lại thu nhập cao
và ổn định. Các khu công nghiệp, khu chế xuất và khu đô thị mới ngày càng phát triển
ở khu vực ngoại thành là cơ hội cho người dân sống nơi đây nhưng đồng thời đây
cũng là thách thức lớn đối với người nghèo, bởi lẽ do trình độ học vấn thấp họ

14