QUẢN lý, sử DỤNG vốn NHÀ nước tại DOANH NGHIỆP NHÀ nước THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ QUỲNH MAI

QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC
TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC THEO
PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

Hà Nội, 2019


LỜI CAM ĐOAN
Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên chưa
được công bố ở bất cứ đâu. Các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn được chú
thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch.
Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Quỳnh Mai


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU

1

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP
LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP

NHÀ NƯỚC

6

1.1 Khái quát chung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
6
1.2 Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà
nước

16
CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP

LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

27

2.1Thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp nhà nước ở Việt Nam

27

2.2 Thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại
doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

40

CHƯƠNG III: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH
NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

57
3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước
tại doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

57

3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

59

KẾT LUẬN

72

TÀI LIỆU THAM KHẢO

74


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo Điều 51 Hiến pháp 2013, “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế;
kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo”. Doanh nghiệp nhà nước(trong luận văn gọi tắt là
DNNN) là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy
phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội. Tuy nhiên trên thực tế, vai trò
của DNNN là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước, dẫn dắt, tạo động lực phát triển
đối với nền kinh tế còn hạn chế. Các sai phạm về quản lý vốn nhà nước tại các DNNN
còn khá phổ biến. Thời gian qua phát sinh nhiều vụ án lớn, gây thiệt hại hàng ngàn tỷ

cho đất nước. Một số tập đoàn, tổng công ty đã thành lập các công ty con và đầu tư vào
những lĩnh vực ngoài nhiệm vụ chính được giao nhưng kiểm soát thiếu chặt chẽ làm
phân tán nguồn lực, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn của doanh nghiệp. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do pháp luật về quản lý hoạt động nói
chung và quản lý vốn nói riêng của DNNN còn hạn chế, kém hiệu quả, tạo kẻ hở để
phát sinh tiêu cực. Việc tổ chức thực hiện quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước
đối với DNNN tuy đã rõ hơn nhưng vẫn còn nhiều lúng túng và quản lý kém hiệu quả.
Công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động DNNN còn mang tính hình
thức, chưa thực sự là công cụ để cảnh báo, ngăn ngừa hạn chế rủi ro. Do đó, để hạn chế
tình trạng thất thoát vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, nâng cao hơn nữa năng
lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong cơ chế thị trường, Nhà nước cần hoàn thiện hơn
hành lang pháp luật về quản lý vốn của DNNN cũng như nâng cao hiệu quả thực thi
công tác này. Xuất phát từ các yêu cầu trên, tác giả đã mạnh dạn lựa chọn đề tài “Quản
lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN theo pháp luật Việt Nam hiện nay” để làm luận
văn tốt nghiệp thạc sĩ.

1


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN theo pháp luật Việt Nam đã được
nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau. Một số công trình nghiên cứu liên quan
đến đề tài tác giả đã lựa chọn là:
Luận án tiến sĩ của Phạm Thị Thanh Hòa về đề tài “Cơ chế quản lý vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam”, năm 2012. Luận án đã làm rõ cơ chế quản
lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Luận án đã đánh giá thực trạng về vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp và cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
từ góc độ quản lý của chủ sở hữu Nhà nước bao gồm: cơ chế đầu tư, cơ chế quản lý sử
dụng, cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế, cơ chế kiểm tra giám sát, hình thức thực
hiện quyền chủ sở hữu. Luận án đã đưa ra một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ

chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp như hoàn thiện hình thức đại diện
chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, xác định rõ vốn nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp và vốn của doanh nghiệp, hoàn thiện cơ chế đầu tư vốn vào doanh nghiệp
trong đó xác định rõ mục tiêu, phương thức và những lĩnh vực cần ưu tiên đầu tư vốn
nhà nước, … Tuy nhiên luận án vẫn chưa nêu được tác động của công tác quản lý, sử
dụng vốn đến hiệu quả hoạt động của DNNN.
Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Kim Đoan về đề tài “Quản lý vốn nhà nước tại
các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng”, 2016. Luận án giới hạn việc quản lý vốn
nhà nước trong 04 nội dung: thực hiện đầu tư vốn, quản lý quá trình sử dụng vốn trong
giới hạn thẩm quyền tác động của chủ sở hữu doanh nghiệp, quản lý phân phối kết quả sử
dụng vốn và giám sát vốn nhà nước tại DNNN. Luận án đã phân tích các yếu tố ảnh hưởng
và đánh giá quá trình quản lý vốn nhà nước tại các DNNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng
giai đoạn 2010-2014, từ đó đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn nhà
nước tại các DNNN trên địa bàn như đổi mới chính sách tuyển dụng cán bộ quản lý, bổ
sung các tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh doanh của DNNN, đề xuất cơ chế

2


kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của cơ quan thực hiện chức năng đại
diện chủ sở hữu nhà nước và chú trọng hoạt động giám sát tài chính DNNN.
Luận án tiến sĩ của Phạm Phú Quốc về đề tài “Quản lý hiệu quả vốn tại các
Doanh nghiệp nhà nước – từ thực tiễn Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên
của Thành phố Hồ Chí Minh”, 2015. Luận án đã khảo sát, phân tích đánh giá nguyên
nhân dẫn đến hiệu quả hoặc hạn chế hiệu quả trong quản lý vốn nhà nước tại các Công
ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên trực thuộc Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí
Minh; sau đó đưa ra các kiến nghị theo bốn nhóm vấn đề: Chủ thể quản lý vốn; Nội
dung quản lý vốn; Hình thức quản lý vốn và Cơ chế kiểm tra, giám sát vốn nhà nước
đối với các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên trực thuộc Ủy ban nhân dân
Thành phố Hồ Chí Minh.

Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Minh Phương về đề tài Cơ chế đại diện chủ sở
hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam, (2018). Sau khi nghiên cứu
kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, luận văn đã đưa ra 4 nhóm giải pháp nhằm
hoàn thiện cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt
Nam gồm: Nhóm giải pháp về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong các doanh
nghiệp có vốn nhà nước, thiết lập mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước trong
các doanh nghiệp và thực hiện quyền, trách nhiệm đại diện CSH vốn nhà nước); Nhóm
giải pháp về tổ chức bộ máy, con người; nhóm giải pháp về kiểm tra, giám sát, kỷ luật;
và nhóm giải pháp về cổ phần hóa, tái cơ cấu DNNN.
Luận văn thạc sĩ luật học của Đỗ Mạnh Hà về đề tài “Pháp luật điều chỉnh hoạt
động quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp và thực tiễn áp dụng
pháp luật trên địa bàn tỉnh Sơn La”, 2016. Nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh

hoạt động quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp Luận văn đề xuất
3 nhóm giải pháp: Hoàn thiện quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại diện chủ
sở nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước; Hoàn thiện quy định về

3


hoạt động đầu tư vốn, bán vốn và quản lý tài chính; Hoàn thiện quy định về giám sát và
đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước.
Các nghiên cứu về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN đã được thực hiện
trong thời gian qua. Tuy nhiên, các nghiên cứu điển hình nêu trên mới chỉ tiếp cận dưới
góc độ kinh tế về quản lý vốn. Vì vậy, chưa khái quát được một bức tranh toàn cảnh về
pháp luật Việt Nam về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DNNN. Nhằm bổ sung các căn cứ
quan trọng để các cơ quan chức năng hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả công tác
quản lý vốn đầu tư tại các DNNN, tác giả đã chọn đề tài " Quản lý, sử dụng vốn nhà nước
tại DNNN theo pháp luật Việt Nam hiện nay” là đề tài nghiên cứu.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
-

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực
tiễn của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN. Từ đó đưa ra
định hướng, các luận cứ khoa học nhằm kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp
luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trong hoạt động này ở nước ta.

-

Nhiệm vụ nghiên cứu:
o Làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước
tại DNNN
o Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về quản lý, sử
dụng vốn tại DNNN
o Phân tích đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn
tại DNNN
o Đưa ra một số kiến nghị về định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật
và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà
nước tại DNNN theo pháp luật ở Việt Nam.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4


-

Đối tượng nghiên cứu: Các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật về quản lý,
sử dụng vốn nhà nước tại DNNN.

-

Phạm vi nghiên cứu:
o Về nội dung:



Hệ thống các quy định của pháp luật Việt Nam về quản lý, sử
dụng vốn DNNN
Hiện trạng thực hiện các quy định của pháp luật Việt Nam về quản
lý, sử dụng vốn DNNN

o Về không gian và thời gian: Phạm vi nghiên cứu của Luận án là các quy
định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn
tại DNNN ở Việt Nam giai đoạn 2011 đến nay. Trong đó số liệu thống kê
tổng hợp của các DNNN tại Việt Nam là số liệu giai đoạn 2011-2016.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở vận dụng những quan điểm, phương pháp lý luận của triết học và lý
luận chung về nhà nước và pháp luật, luận văn thực hiện phương pháp nghiên cứu khoa
học kết hợp lý luận và thực tiễn, bằng việc sử dụng tổng hợp các phương pháp như
phân tích, tổng hợp, so sánh, diễn dịch, quy nạp, thống kê, nhằm đánh giá tính đúng
đắn và khách quan các hiện tượng và các quá trình kinh tế, những chính sách và biện
pháp đã và đang thực hiện làm cơ sở đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện
pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý sử dụng vốn nhà nước tại
DNNN ở Việt Nam.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Về ý nghĩa khoa học, luận văn đóng góp về phương diện lý luận cho việc nghiên
cứu pháp luật, quá trình xây dựng, hoàn thiện và thực thi pháp luật về quản lý, sử dụng
vốn nhà nước tại DNNN tại Việt Nam.

5


Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của Luận văn sẽ là cơ sở để đóng góp ý
kiến cho các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở
hữu vốn nhà nước và các DNNN trong quá trình ban hành, sửa đổi bổ sung các văn bản
quy phạm phạm luật, quy trình, quy chế giúp hoạt động quản lý, sử dụng vốn tại
DNNN tại Việt Nam ngày càng hiệu quả.
7.

Kết cấu luận văn
Mở đầu
Chương 1. Những vấn đề lý luận và quy định pháp luật về quản lý, sử dụng vốn

nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
1.1

Khái quát chung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước:

1.2

Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn

nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam
2.1

Thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước

ở Việt Nam
2.2

Thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp nhà nước ở Việt Nam
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý sử dụng

vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam
3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp nhà nước ở Việt Nam
3.2 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp nhà nước ở Việt Nam
Kết luận
Tài liệu tham khảo

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ,
SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
1.1 Khái quát chung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước:
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của doanh nghiệp nhà nước:
Doanh nghiệp về nguyên tắc, phải là một tổ chức có tên riêng, có tài sản, trụ sở giao
dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh
doanh và có phần vốn góp chi phối của nhà nước. Theo Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014,
Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Trong nền kinh tế thị trường, các doanh nghiệp phát triển trong mối quan hệ
kinh tế đa dạng về hình thức sở hữu, về vốn và tài sản, về cơ chế tổ chức quản lý.

DNNN vẫn mang các đặc điểm chung so với các loại hình doanh nghiệp khác, cụ thể:
là tổ chức kinh tế được thành lập theo quy định của pháp luật, có các quyền và nghĩa
vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động sản xuất kinh doanh; có tên riêng,
trụ sở giao dịch, có tài sản và có sử dụng lao động làm thuê.
Mục đích hoạt động chủ yếu của doanh nghiệp là nhằm mục đích kinh doanh.
Tuy nhiên, mỗi loại hình doanh nghiệp vẫn có sự khác biệt nhất định và do đó, chúng
cũng có một số điểm đặc thù. So với các doanh nghiệp khác, DNNN có các đặc điểm
riêng biệt sau:
Thứ nhất, DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn và trực tiếp thành
lập. Việc thành lập DNNN dựa trên nguyên tắc chỉ thành lập trong những ngành, lĩnh
vực then chốt, xương sống của nền kinh tế với những đòi hỏi thực tiễn của nền kinh tế
thời điểm đó.
Thứ hai, DNNN do Nhà nước đầu tư vốn nên nó thuộc sở hữu Nhà nước. DNNN
sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh độc lập. Nhà nước giao vốn cho doanh

7


nghiệp, người quản lý doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc bảo
toàn và phát triển vốn mà Nhà nước giao.
Thứ ba, DNNN không chỉ được thành lập để thực hiện các mục tiêu kinh tế mà
còn để thực hiện các mục tiêu xã hội. Đây là một đặc điểm khác biệt so với các doanh
nghiệp nói chung. Nếu đa phần các doanh nghiệp thành lập với mục đích thuần túy là
kinh doanh để kiếm lợi nhuận thì DNNN có khi được thành lập nhằm mục đích thực
hiện các nhiệm vụ công ích, phục vụ lợi ích công cộng, cung ứng dịch vụ công cộng
theo các chính sách của Nhà nước để trực tiếp thực hiện nhiệm vụ an sinh xã hội,
nhiệm vụ quốc phòng an ninh. Hoạt động của doanh nghiệp chịu sự chi phối của nhà
nước về mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao.
Cuối cùng, Nhà nước quản lý DNNN thông qua cơ quan quản lý Nhà nước có
thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức

quản lý trong từng loại DNNN phù hợp với quy mô của nó; quy định chức năng nhiệm
vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ chức trong DNNN như Hội đồng thành viên, Hội đồng
quản trị, Tổng giám đốc... cũng như quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ
nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp .
1.1.2 Khái niệm, đặc điểm vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước:
Theo khoản 8, điều 3, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất,
kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 thì “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp” bao gồm
vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ
quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng
do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn khác được
Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
Theo khoản 3,điều 2, Nghị định số 09/2009/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) thì “Vốn do
Nhà nước đầu tư tại công ty nhà nước” là vốn cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho
công ty nhà nước khi thành lập, trong quá trình hoạt động kinh doanh; vốn nhà nước được
tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; giá

8


trị các khoản viện trợ, quà biếu, quà tặng; tài sản vô chủ, tài sản dôi thừa khi kiểm kê
công ty nhà nước được hạch toán tăng vốn nhà nước tại công ty nhà nước; vốn bổ sung
từ lợi nhuận sau thuế; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản khác được tính vào vốn
nhà nước theo quy định của pháp Luật.
Như vậy vốn nhà nước tại DNNN ngoài nguồn vốn có nguồn gốc ngân sách cấp
cho doanh nghiệp thì còn gồm cả vốn hình thành trong quá trình hoạt động kinh doanh
của doanh nghiệp, không bao gồm vốn doanh nghiệp tự huy động.
1.1.2.1 Đặc điểm vốn nhà nước tại DNNN được xét theo các phương diện sau đây:
Về chủ sở hữu của vốn nhà nước tại DNNN:
Chủ sở hữu vốn trong các doanh nghiệp là những người đầu tư vốn để hình
thành hoặc phát triển mở rộng doanh nghiệp. Sự khác biệt giữa vốn nhà nước đầu tư tại

doanh nghiệp với vốn đầu tư của các chủ sở hữu khác hình là ở đặc điểm sở hữu nhà
nước của vốn. So với các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở hữu nhà nước có những đặc
điểm khác biệt như sau:
Thứ nhất, chủ thể nhà nước Khi nói nhà nước như một chủ thể sở hữu thì chủ thể
này khó xác định cụ thể, nhà nước là một hệ thống bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản
lý khác nhau. Đa phần các quốc gia trên thế giới quan niệm và quy định Chính phủ thống
nhất thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
Tuy nhiên về bản chất, Chính phủ cũng chỉ là chủ sở hữu được ủy quyền, chủ sở hữu đó
không có đầy đủ các đặc điểm và quyền của chủ sở hữu đích thực.

Thứ hai, do chủ thể sở hữu nhà nước có nhiều cấp quản lý nên việc thực hiện
quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn nhà nước thông thường được thực hiện thông qua
bộ máy hành chính. Cơ chế trách nhiệm các nhân, động cơ đạt được mục tiêu và áp lực
kiểm tra, giám sát không rõ ràng như đối với các chủ thể sở hữu khác, vì vậy thường có
sự buông lỏng việc quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

9


Thứ ba, Nhà nước đầu tư vốn không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu
chính trị, an ninh, văn hóa, xã hội nên việc đầu tư, sử dụng vốn nhà nước của chủ sở
hữu nhà nước khó phân định rõ ràng, dẫn tới tình trạng hoạt động kém hiệu quả.
DNNN hoạt động theo hai mục tiêu xác định là mục tiêu kinh doanh và mục tiêu
công ích. Với hai mục tiêu cơ bản này, DNNN đóng vai trò rất quan trọng trong nền
kinh tế của đất nước, nhất là trong việc tạo ra tổng sản phẩm trong nước (GDP), góp
phần tăng trưởng kinh tế, tăng ngân sách. Bên cạnh đó, DNNN cũng có vai trò rất quan
trọng trong việc thực hiện trách nhiệm với xã hội thông qua các hoạt động công ích,
hoạt động mang tính xã hội, xóa đói giảm nghèo và lợi ích quốc gia. Gần như DNNN
hiện diện trên hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội và nền kinh tế quốc gia.
Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp can thiệp vào kinh tế nhằm hạn chế những

khuyết tật của kinh tế thị trường, tạo môi trường kinh doanh lành mạnh, phân bổ nguồn
lực tối ưu và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội một cách hài hoà phù hợp
với giá trị truyền thống và văn hoá đất nước. Doanh nghiệp Nhà nước được coi là một
công cụ kinh tế, một lực lượng vật chất trong tay nhà nước để nhà nước định hướng và
điều tiết vĩ mô nền kinh tế theo các chương trình, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh
tế xã hội.
Xét về mặt bản chất, nhà nước ta luôn quan tâm đến việc phát triển kinh tế và xã
hội một cách toàn diện, trong đó bao gồm cả mục tiêu xóa dần những cách biệt về mọi mặt
giữa thành thị và nông thôn, vùng đồng bằng và vùng cao, giữa dân tộc đa số và các dân
tộc thiểu số… DNNN xét từ khía cạnh vai trò xã hội, đã đóng vai trò rất đặc biệt trong việc
thực hiện những mục tiêu phát triển và cân bằng xã hội. Sự khác biệt giữa DNNN và các
loại hình doanh nghiệp khác là sự phát triển của DNNN không phải đơn thuần vì bản thân
nó mà quan trọng hơn cả là tạo điều kiện cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc
dân. Bởi vậy, DNNN được bố trí xây dựng ở những khu vực ngành nghề cần thiết tạo điều
kiện cho nền kinh tế phát triển đồng đều giữa các vùng của đất nước. Vai trò xã hội của
DNNN còn thể hiện qua việc giải quyết việc làm, nâng cao thu

10


nhập, cải thiện đời sống của người lao động; tích cực trong việc giải quyết các vấn đề
xã hội.
Quy mô vốn nhà nước tại DNNN lớn, mang tính ổn định cao, có khả năng chi
phối lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 51, Hiến pháp 2013 thì nền kinh tế Việt Nam
là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu,
nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Với tư cách là một bộ
phận cấu thành của kinh tế nhà nước, DNNN đóng vai trò quyết định trong cơ cấu các
thành phần kinh tế, thực hiện nhiệm vụ mà nhà nước và xã hội giao phó. Vai trò chủ
đạo của DNNN thể hiện ở các mặt như tạo ra của cải cho xã hội cũng như tạo động lực

phát triển kinh tế; mở đường và hỗ trợ các thành phần kinh tế khác, bảo đảm tăng
trưởng đồng bộ nền kinh tế; vai trò xung kích trong việc thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước. những lĩnh vực mà nhà nước đầu tư vốn đều là những lĩnh vực
đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tư tư nhân nào có
thể đáp ứng được. Chính vì vậy, khác với vốn đầu tư của các nhà đầu tư khác, vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp có quy mô lớn và mang tính ổn định cao hơn.
Ngoài tính chất chủ đạo, các DNNN còn thực hiện vai trò mang tính chiến lược.
DNNN được xác định là đi đầu trong các chính sách phát triển kinh tế và xã hội của đất
nước. Vai trò này thể hiện ở chỗ DNNN phải đi tiên phong trong các lĩnh vực chiến
lược theo đường lối phát triển của nhà nước tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế
khác tham gia; DNNN phải là mẫu mực về trình độ quản lý, về hiệu quả kinh doanh để
các doanh nghiệp khác noi theo. Với tính ưu thế trong vai trò chủ đạo, DNNN ngoài
việc mang tính chiến lược trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội còn mang
tính chiến lược trong chuyển giao công nghệ, điều tiết vốn, phân phối sản phẩm và
phân bố lao động.
Thuế đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm nguồn thu Ngân sách Nhà
nước và thực hiện các chức năng quản lý, điều tiết vĩ mô của Nhà nước đối với các hoạt

11


động kinh tế, xã hội trong toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Với quy mô tài sản, doanh thu
và lợi nhuận hiện có, DNNN đóng góp một nguồn tài chính hết sức to lớn cho ngân
sách nhà nước thông qua việc nộp thuế thu nhập doanh nghiệp và đặc biệt là phần lợi
nhuận sau thuế nộp về cho chủ sở hữu.
1.1.3 Khái niệm, tính tất yếu và các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vốn
nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có thể hiểu là một hệ thống các
hình thức, phương pháp và các công cụ quản lý do nhà nước ban hành để định hướng
đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo toàn và phát triển số vốn nhà

nước đầu tư vào các doanh nghiệp.
Nhà nước phải quản lý vốn nhà nước tại DNNN vì:
Thứ nhất, DNNN thuộc sở hữu nhà nước nhưng nhà nước giao cho một số cá
nhân, đơn vị sử dụng. Như vậy có sự tách biệt giữa người sở hữu vốn và người sử dụng
vốn, hai đối tượng này có thể có mục tiêu không phù hợp nhau. Các DNNN không phải
đương đầu với nguy cơ bị đối thủ cạnh tranh mua lại như các doanh nghiệp trong khu
vực tư nhân. Do đó người sử dụng vốn có thể sử dụng vào những động cơ cá nhân,
những động cơ có thể làm cho những nhà lãnh đạo các DNNN hành động không nhất
quán với các mục tiêu của doanh nghiệp. Vì thế đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ của
nhà nước nhằm đảm bảo vốn và tài sản của nhà nước không bị xâm phạm trong quá
trình kinh doanh cũng như doanh nghiệp hoạt động theo đúng mục tiêu nhà nước đề ra.
Thứ hai, nhà nước quản lý vốn nhà nước tại các DNNN cũng là thực hiện vai trò
quản lý nhà nước của mình. Nhà nước ban hành các chế độ tài chính đối với DNNN, theo
dõi và kiểm tra việc chấp hành các chế độ đó. Việc theo dõi, kiểm tra tình hình sử dụng
vốn tại các DNNN giúp cơ quan quản lý nắm bắt được tình hình thực tế tại các doanh
nghiệp, theo dõi tiến trình thực hiện các văn bản. Từ đó thu thập thông tin để chỉnh sửa, bổ
sung, hoàn thiện các chính sách cho kịp thời, phù hợp với thực tế. Đồng thời thông qua
công tác quản lý vốn, nhà nước mới có những thông tin chính xác để đánh giá

12


đúng chất lượng kinh doanh ở các DNNN. Trên cơ sở các thông tin đánh giá này, nhà
nước có kế hoạch sắp xếp, bố trí lại các doanh nghiệp, vốn và lao động, hoàn thiện các
khâu quản lý nhằm đạt hiệu quả kinh doanh và thực hiện các mục tiêu xã hội.
Thứ ba, đối với các DNNN hoạt động kinh doanh, phần lợi nhuận sau thuế thuộc
về nhà nước. Nhà nước sử dụng lợi nhuận đó để duy trì và tái sản xuất mở rộng doanh
nghiệp hoặc đáp ứng một lợi ích nào đó của nhà nước. Do đó, để lợi nhuận sau thuế
được tối đa hoá, nhà nước phải quản lý phần vốn đầu tư của mình để nó được sử dụng
một cách có hiệu quả, trên cở sở đó tăng lợi ích nhà nước.

Tóm lại, việc nhà nước quản lý vốn nhà nước tại DNNN là một đòi hỏi khách
quan để bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu trong việc bảo toàn vốn và tài sản cũng như để
thực hiện vai trò quản lý của mình.
Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN được
xem xét ở các phương diện sau đây:
Quan điểm của nhà nước về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Quan điểm
của nhà nước về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp là nhân tố đầu tiên, có ảnh
hưởng quyết định tới hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN. Sở dĩ như vậy là vì
nhân tố này sẽ quyết định tổ chức bộ máy quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp như
thế nào? Nội dung các văn bản pháp luật phục vụ cho công tác quản lý vốn nhà nước
tại doanh nghiệp phải như thế nào? Trình độ của cán bộ quản lý? Chẳng hạn: Nếu một
nhà nước quan niệm nên tạo sự chủ động cao cho doanh nghiệp thì việc xây dựng văn
bản pháp luật, tổ chức bộ máy quản lý cũng được thực hiện theo hướng tạo sự chủ
động cho doanh nghiệp, bộ máy quản lý gọn nhẹ, chấm dứt sự can thiệp sâu vào hoạt
động kinh doanh của doanh nghiệp...
Tổ chức bộ máy quản lý: Hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN tiếp đó phụ
thuộc vào tổ chức bộ máy quản lý, vốn nhà nước sẽ không thể được quản lý tốt nếu tổ
chức bộ máy quản lý không hợp lý. Hiện nay ở nhiều nước, cơ quan trực tiếp tiến hành
công tác quản lý tài chính nói chung và quản lý vốn nhà nước nói riêng đối với doanh

13


nghiệp cũng là cơ quan trực tiếp hoặc gián tiếp ban hành các chính sách, chế độ quản
lý vốn tại doanh nghiệp (thông qua việc dự thảo các chính sách trình cơ quan có thẩm
quyền ký ban hành). Bộ máy quản lý gồm một cơ quan trung ương và các cơ quan địa
phương. Việc quản vốn nhà nước không chỉ là nhiệm vụ của một cơ quan duy nhất, nó
đòi hỏi sự kết hợp chặt chẽ của các cơ quan quản lý khác như đơn vị chủ quản, cơ quan
thuế...Các cơ quan này cũng thực hiện việc giám sát tại chỗ đối với các doanh nghiệp.
Doanh nghiệp rất nhạy cảm đối với hoạt động giám sát tại chỗ này. Việc giám sát tại

chỗ có thực sự phát huy hiệu quả, nghĩa là thấy và phản ánh được kịp thời những khó
khăn mà doanh nghiệp đang gặp phải để tìm cách tháo gỡ, tạo điều kiện thuận lợi cho
các dự án đầu tư doanh nghiệp đang thực hiện...Đồng thời các cơ quan quản lý phải tổ
chức việc giám sát tại chỗ cho phù hợp, không gây cản trở đối với hoạt động của doanh
nghiệp và không để cho một số cán bộ lợi dụng việc giám sát ngay tại doanh nghiệp để
làm lợi cho riêng mình.
Sự phù hợp của các văn bản pháp luật liên quan: Để tối đa hoá lợi nhuận, các doanh
nghiệp có thể bất chấp những lợi ích chung của toàn xã hội. Để hạn chế mặt tiêu cực đó,
bên cạnh “bàn tay vô hình”- các quy luật của thị trường còn có “bàn tay hữu hình”-sự can
thiệp của nhà nước. Sự can thiệp của nhà nước thể hiện qua những chính sách quản lý vĩ
mô đối với nền kinh tế, qua hệ thống pháp luật...Các chính sách quản lý của nhà nước vừa
trực tiếp, vừa gián tiếp tác động tới hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN. Sự tác
động trực tiếp thể hiện qua những chính sách trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý vốn
nhà nước tại DNNN. Đó là những chính sách quy định về nội dung quản lý vốn, phương
pháp quản lý vốn, bộ máy quản lý vốn. Các chính sách này được thực hiện bởi cơ quan
quản lý nhà nước cũng như hệ thống các DNNN. Một hệ thống chính sách quản lý đúng
đắn, đầy đủ, đồng bộ sẽ đem lại hiệu quả quản lý cao và ngược lại. Sự tác động gián tiếp
của chính sách quản lý của nhà nước tới hoạt động quản lý vốn nhà nước thể hiện ở chỗ:
các chính sách quản lý của nhà nước tạo ra được một môi trường thuận lợi hay khó khăn
cho công tác quản lý. Ví dụ như: chính sách về sắp

14


xếp lại DNNN có tạo điều kiện cho công tác quản lý vốn nhà nước hay không? Ở nước
ta, tác động của yếu tố này tới hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN thể hiện rất
rõ. Cùng với việc không ngừng hoàn thiện hệ thống văn bản chính sách về quản lý vốn
nhà nước tại DNNN (căn cứ để quản lý), việc tổ chức thực hiện đã cho thấy những dấu
hiệu tích cực rõ rệt. Tuy vậy vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế trong hệ thống chính sách
đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện để quản lý vốn nhà nước tại DNNN tốt hơn.

Trình độ, năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý: Trình độ, năng lực
của cán bộ quản lý trực tiếp tác động tới hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN.
Bộ máy quản lý các DNNN là cơ quan trực tiếp tiến hành hoạt động quản lý tài chính
nói chung và quản lý vốn nhà nước tại DNNN nói riêng. Không những thế ở nhiều
nước đây còn là cơ quan trực tiếp hay gián tiếp ban hành các chính sách, chế độ về
quản lý vốn tại các doanh nghiệp. Bởi vậy, sự am hiểu của cán bộ quản lý về ngành
nghề lĩnh vực mình quản lý sẽ ảnh hưởng tới khả năng nắm bắt tình hình, phân tích, kết
luận và ban hành những chính sách quản lý đúng đắn, hiệu quả. Thêm vào đó, phẩm
chất đạo đức của cán bộ quản lý sẽ quyết định việc họ có thực hiện quản lý đúng theo
lương tâm trách nhiệm hay không?
Môi trường kinh tế-chính trị-xã hội: Sự ổn định về kinh tế-chính trị-xã hội là
nhân tố quan trọng, có tác động lớn tới hiệu quả sử dụng vốn tại doanh nghiệp và do đó
tác động tới hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN. Môi trường chính trị-xã hội ổn
định, nền kinh tế tăng trưởng ổn định, ít lạm phát và ít biến động sẽ tạo ra cho các nhà
đầu tư một tâm lý yên tâm phát triển sản xuất kinh doanh. Bởi vậy việc nghiên cứu tác
động của từng nhân tố cũng như tác động tổng hợp của các nhân tố tới hoạt động quản
lý vốn nhà nước là hết sức cần thiết. Từ đó tìm ra được các nguyên nhân dẫn đến
những bất hợp lý trong hoạt động quản lý vốn nhà nước, rồi đưa ra những đề xuất để
hoàn thiện công tác quản lý vốn nhà nước tại DNNN.
1.1.4 Nội dung công tác quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN gồm:
Công tác quản lý vốn nhà nước tại DNNN gồm các nội dung như sau [32,tr.1]:

15


Một là, xây dựng chính sách về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
Chính sách quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước là một bộ phận quan
trọng trong hệ thống các chính sách tài chính của nhà nước. Các Chính phủ thường
ban hành chính sách quản lý vốn và tài sản theo hướng: Tăng cường quyền tự chủ về
mặt tài chính của các doanh nghiệp nhà nước trong quá trình hoạt động sản xuất kinh

doanh, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý vốn và tài sản; Nâng cao trách nhiệm của các
doanh nghiệp trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lực nhà nước giao. Thiết lập các
cơ chế thích hợp để hướng sự quan tâm và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp bảo toàn
và phát triển vốn như: cơ chế trích lập dự phòng, cơ chế bù lỗ...; Quy định các chính
sách ưu đãi về mặt tài chính đối với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động công ích
như: hỗ trợ vốn, bù chênh lệch khi thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao, bảo đảm
thoả đáng lợi ích vật chất cho người lao động trong các doanh nghiệp nhà nước
này...Đồng thời thiết lập cơ chế quản lý hợp lý đối với doanh nghiệp trong lĩnh vực
quản lý và sử dụng các nguồn lực nhà nước giao [32,tr.1].
Hai là, Quản lý việc hình thành vốn của doanh nghiệp nhà nước:
Doanh nghiệp nhà nước có thể được đầu tư vốn khi mới thành lập hoặc đầu tư
bổ sung trong quá trình hoạt động. Ngoại trừ các doanh nghiệp hình thành do kết quả
quốc hữu hoá, các doanh nghiệp nhà nước đều được hình thành trên cơ sở nguồn vốn
cấp phát ban đầu của nhà nước. Tuy nhiên căn cứ vào tình hình thực tế mà nhà nước
quyết định cấp dưới hình thức trực tiếp (cấp thẳng từ ngân sách nhà nước) hay gián tiếp
(qua các hình thức ghi thu-ghi chi như: chuyển vốn từ doanh nghiệp nhà nước này sang
doanh nghiệp nhà nước khác hoặc cho doanh nghiệp nhà nước nhận trực tiếp các khoản
viện trợ để đầu tư...) [32,tr.2].
Ba là, Quản lý việc sử dụng vốn của doanh nghiệp nhà nước: Việc quản lý sử
dụng vốn của DNNN gồm 3 nội dung chính là:
Quản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi doanh nghiệp: Trong nền kinh tế
thị trường, doanh nghiệp nhà nước là một đơn vị sản xuất kinh doanh độc lập, được tự

16


chủ trong hoạt động kinh tế và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động sản xuất kinh
doanh. Nhà nước thực hiện việc giao quyền sử dụng vốn và tài sản cho doanh nghiệp
nhằm tạo ra sự độc lập tương đối trong việc tổ chức sản xuất kinh doanh. Mục tiêu cuối
cùng của chính sách quản lý sử dụng vốn và tài sản là bảo toàn và phát triển vốn tại doanh

nghiệp. Vì thế, doanh nghiệp có nghĩa vụ theo dõi chặt chẽ sự biến động của vốn và tài
sản, đảm bảo theo đúng các nguyên tắc kế toán hiện hành, tránh thất thoát tài sản, mất vốn
của nhà nước. Đồng thời doanh nghiệp cũng phải được trao quyền lựa chọn cơ cấu tài sản
và các loại vốn cho hợp lý nhằm phát triển kinh doanh có hiệu quả [31,tr.3].

Quản lý vốn đầu tư ra ngoài doanh nghiệp: Doanh nghiệp được sử dụng vốn, tài
sản để đầu tư ra ngoài doanh nghiệp theo nguyên tắc có hiệu quả, bảo toàn và phát triển
vốn, tăng thu nhập và đảm bảo nhiệm vụ thu nộp Ngân sách nhà nnớc; việc đầu tư phải
tuân theo các quy định hiện hành của pháp luật.. Các hình thức đầu tư ra ngoài doanh
nghiệp gồm: mua cổ phiếu, góp vốn liên doanh, góp cổ phần và các hình thức đầu tư
khác ... Doanh nghiệp Nhà nước được phép đưa vốn và tài sản đầu tư trực tiếp ra nước
ngoài theo quy định của pháp luật [32,tr.4].
Bảo toàn và phát triển vốn: Bảo toàn vốn và phát triển vốn là nghĩa vụ của doanh
nghiệp để bảo vệ lợi ích của Nhà nước về vốn đã đầu tư vào doanh nghiệp Nhà nước, tạo
điều kiện cho doanh nghiệp ổn định và phát triển kinh doanh có hiệu quả, tăng thu nhập
cho người lao động và làm nghĩa vụ với Ngân sách Nhà nước. Các biện pháp bảo toàn vốn
thường được áp dụng là: Thực hiện đúng chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sản theo các qui
định của Nhà nước; Thực hiện việc mua bảo hiểm tài sản thuộc quyền quản lý và sử dụng
của doanh nghiệp. Tiền mua bảo hiểm được hạch toán vào chi phí sản xuất kinh doanh;
Hạch toán vào chi phí kinh doanh, chi phí hoạt động khác một số khoản dự phòng theo
quy định như: Dự phòng giảm giá hàng tồn kho, dự phòng các khoản nợ thu khó đòi, dự
phòng giảm giá các loại chứng khoán trong hoạt động tài chính... Việc lập và sử dụng các
khoản dự phòng nói trên thực hiện theo quy định hiện hành. Ngoài các biện pháp trên,
doanh nghiệp được dùng lãi năm sau (trước thuế hoặc sau thuế) để bù lỗ

17


các năm trước, được hạch toán một số thiệt hại (thiên tai, dịch bệnh ...) vào chi phí
hoặc kết qủa kinh doanh theo qui định của Nhà nước [31,tr.4].

Bốn là, Phân cấp trong quản lý
Để quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước, mỗi nước đều tổ chức cho
mình một bộ máy quản lý khác nhau với cách thức quản lý khác nhau. Bộ máy này bao
gồm bản thân doanh nghiệp nhà nước (với tư cách là người trực tiếp quản lý, sử dụng
vốn nhà nước giao) và các cơ quan quản lý cấp trên (giám sát việc thực hiện quản lý,
sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp nhà nước và ra các quyết định quản lý). Mỗi
cấp quản lý được phân rõ chức năng nhiệm vụ trong việc thực hiện hoạt động quản lý
vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước [32,tr.5].
Năm là, Tổ chức thực hiện
Dựa trên các căn cứ về quản lý vốn nhà nước đã được thiết lập (các văn bản pháp
luật liên quan), các cơ quan quản lý (đã được phân cấp quản lý vốn nhà nước tại doanh
nghiệp) sẽ tổ chức thực hiện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước theo phạm

vi chức năng của mỗi cấp đã được quy định [32,tr.5].
1.2 Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước
1.2.1 Khái niệm, một số nguyên tắc cơ bản của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp nhà nước
Pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN được hiểu là hệ thống
những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động
quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN. Các quan hệ phát sinh trong quá trình quản
lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN rất đa dạng và phức tạp, trải rộng nhiều hoạt động
như hoạt động sử dụng vốn nhà nước (để kinh doanh, chi trả lương thưởng, đầu tư ra
ngoài doanh nghiệp…), hoạt động chỉ đạo, kiểm tra, giám sát hoạt động của DNNN…
Các DNNN được đầu tư từ vốn của Nhà nước bao gồm cả sự đóng góp từ NSNN và
sự đóng góp của nhiều tổ chức, cá nhân trong xã hội. Mục tiêu hoạt động của các

18


doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước không chỉ dừng ở mục tiêu lợi nhuận giống như

các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân mà còn giúp nhà nước khắc phục các khiếm
khuyết của nền kinh tế thị trường, tạo bước đệm, tiền đề thúc đẩy sự phát triển nói chung
của nền kinh tế xã hội. Trong khi đó, việc quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại các
doanh nghiệp cần có sự tự chủ, linh hoạt nhất định nhằm đảm bảo phù hợp với quy luật
của nền kinh tế thị trường và phù hợp với tính chất của một tổ chức kinh tế có tư cách
pháp nhân, độc lập trong quá trình hoạt động sản xuất, kinh doanh. Do đó, để đảm bảo
quản lý và sử dụng hiệu quả vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, hạn chế thất thoát,
tiêu cực có thể xảy ra thì việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh
nghiệp cần thiế tuân thủ theo những nguyên tắc pháp lý như sau:

Thứ nhất, cần có sự phân quyền trong quản lý vốn và tài sản của doanh nghiệp.
Cơ quan đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước không can thiệp trực tiếp vào
hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, hoạt động quản lý, điều hành của
người quản lý doanh nghiệp. Với tư cách là chủ sở hữu, các tổ chức và cá nhân có thể
trực tiếp hoặc thông qua người đại diện để quản lý, sử dụng vốn và tài sản của doanh
nghiệp nhằm đạt mục đích đề ra. Sự phân quyền của các cơ quan trong quản lý, sử
dụng vốn tại doanh nghiệp được phân chia thành: phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu
và cơ quan quản lý, phân quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành. Phân
quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: Luật doanh nghiệp ở cũng như đa
phần các nước đều quy định thẩm quyền của chủ sở hữu trong quyết định những vấn đề
quan trọng của doanh nghiệp. Luật đồng thời cho phép cơ quan chủ sở hữu quyết định
phạm vi thẩm quyền cơ quan quản lý bằng ghi nhận trong điều lệ doanh nghiệp. Phân
quyền giữa cơ quan quản lý và cơ quan điều hành: Đây là sự phân quyền nhằm giao
quyền điều hành trong doanh nghiệp cho một hoặc một số người có năng lực điều
hành. Luật doanh nghiệp nước ta quy định về phân tách giữa quản lý và điều hành thể
hiện rõ nét qua quy định về vị trí giám đốc - người điều hành tách bạch với vị trị thành
viên Hội đồng quản trị/Hội đồng thành viên - người quản lý.

19

Thứ hai, vốn và tài sản của doanh nghiệp phải được bảo toàn: Trong nền kinh tế
thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa,các DNNN hoạt động theo phương thức
hạch toán kinh doanh,nhà nước không tiếp tục bao cấp về vốn như trước đây. Để duy
trì và phát triển sản xất kinh doanh trong các doanh nghiệp phải bảo toàn, giữ gìn số
vốn được nhà nước đầu tư, tức là kinh doanh ít nhất phải đảm bảo hoà vốn, bù đắp
được số vốn bỏ ra để đầu tư sản xuất kinh doanh.Bảo toàn và phát triển vốn đối với các
DNNN là nội dung cốt lõi của cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp. Giao vốn tạo ra sự
chủ động cho doanh nghiệp trong quá trình sử dụng vốn và hoạt động sản xuất kinh
doanh, đồng thời gắn trách nhiệm của doanh nghiệp đối với việc bảo toàn và phát triển
vốn nhà nước giao.
Thứ ba, thông tin về quản lý, sử dụng vốn và tài sản phải được minh bạch: Minh
bạch là kết quả và cũng là điều kiện, công cụ củng cố tính dân chủ và pháp quyền, khắc
phục tệ quan liêu tham nhũng, tạo dựng mối quan hệ lành mạnh, củng cố lòng tin, uy tín và
tăng hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, cũng như để thành công trong kinh doanh.
Minh bạch trong kinh doanh giúp doanh nghiệp tăng năng suất lao động và nhận được sự
tin cậy của đối tác, đồng thời người lao động sẽ gắn bó hơn với doanh nghiệp, từ đó góp
phần tạo ra sự phát triển bền vững cho doanh nghiệp. Trong hội nhập quốc tế, doanh
nghiệp nào khi chọn đối tác vào chuỗi cung ứng cũng rà soát đối tác, nếu minh bạch thì
doanh nghiệp ẽs có nhiều cơ hội hơn. Đối với DNNN, vấn đề những đặc điểm về chủ sở
hữu đã được trong luận văn như sự tách biệt giữa chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu vốn
nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, động cơ đạt mục tiêu và áp lực kiểm tra giám sát không
rõ ràng như các chủ sở hữu khác, mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp ngoài mục tiêu tài
chính còn có các mục tiêu kinh tế xã hội khó định lượng… ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt
động của doanh nghiệp. Vì vậy pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại DNNN cần
đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch thông tin.

1.2.2 Nội dung pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước

20

Các Chính phủ thường ban hành chính sách quản lý vốn nhà nước tại DNNN
theo hướng: Tăng cường quyền tự chủ về mặt tài chính của các DNNN trong quá trình
hoạt động sản xuất kinh doanh, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý vốn và tài sản; Nâng
cao trách nhiệm của các doanh nghiệp trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lực nhà
nước giao. Thiết lập các cơ chế thích hợp để hướng sự quan tâm và tạo điều kiện cho
các doanh nghiệp bảo toàn và phát triển vốn như: cơ chế trích lập dự phòng, cơ chế bù
lỗ...; Quy định các chính sách ưu đãi về mặt tài chính đối với các DNNN hoạt động
công ích như: hỗ trợ vốn, bù chênh lệch khi thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao, bảo
đảm thoả đáng lợi ích vật chất cho người lao động trong các DNNN này...Đồng thời
thiết lập cơ chế quản lý hợp lý đối với doanh nghiệp trong lĩnh vực quản lý và sử dụng
các nguồn lực nhà nước giao.
Chính sách quản lý vốn, sử dụng nhà nước tại các DNNN thường bao trùm các
nội dung quản lý sau:
Một là mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước:
Để quản lý vốn nhà nước tại DNNN, mỗi nước đều tổ chức cho mình một bộ
máy quản lý khác nhau với cách thức quản lý khác nhau. Bộ máy này bao gồm bản
thân DNNN (với tư cách là người trực tiếp quản lý, sử dụng vốn nhà nước giao) và các
cơ quan quản lý cấp trên (giám sát việc thực hiện quản lý, sử dụng vốn nhà nước của
DNNN và ra các quyết định quản lý). Mỗi cấp quản lý được phân rõ chức năng nhiệm
vụ trong việc thực hiện hoạt động quản lý vốn nhà nước tại DNNN.
Ở Pháp và Malaysia, nhà nước trực tiếp cử nhân viên của mình làm công tác kiểm
tra tại doanh nghiệp, nhân viên đó thuộc biên chế Bộ tài chính; ngoài ra mỗi doanh nghiệp
còn chịu sự điều tra của một nhân viên do toá án chỉ định, có chức năng kiểm tra tài

chính đối với DNNN. Bên cạnh đó, ở các doanh nghiệp còn có Hội đồng quản trị,
thành viên Hội đồng này là đại diện của nhà nước, đại diện cho doanh nghiệp và đại
diện của công nhân.

21


Ở một số nước khác như Trung Quốc thì việc quản lý vốn nhà nước tại DNNN
lại do các Công ty đầu tư tài chính nhà nước đảm nhận. Hoạt động của Công ty tài
chính là hoạt động kinh doanh, khác với việc cử đại diện của Bộ tài chính làm công
việc kiểm tra trực tiếp tại doanh nghiệp. Đây là một tổ chức tài chính do Chính phủ
thành lập giúp Chính phủ thành lập chức năng kinh doanh các nguồn vốn nhà nước đầu
tư vào doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ
sở hữu nhà nước trong việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà
nước tại doanh nghiệp. Chính phủ là đại diện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư vào
các doanh nghiệp. Chính phủ phân cấp, ủy quyền cho các cơ quan nhà nước, cá nhân thực
hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu vốn đầu tư tại các doanh nghiệp bao gồm
Thủ tướng, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Hội đồng
quản trị công ty nhà nước, Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước.

Hai là nội dung quản lý việc sử dụng vốn của doanh nghiệp nhà nước
Nội dung quản lý việc sử dụng vốn của doanh nghiệp nhà nước thường gồm các
quy định việc quản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi doanh nghiệp, việc đầu tư
ra ngoài doanh nghiệp, việc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Về quản lý sử dụng vốn và tài sản trong phạm vi doanh nghiệp:
Mục tiêu cuối cùng của chính sách quản lý sử dụng vốn và tài sản là bảo toàn và
phát triển vốn tại doanh nghiệp. Vì thế, doanh nghiệp có nghĩa vụ theo dõi chặt chẽ sự
biến động của vốn và tài sản, đảm bảo theo đúng các nguyên tắc kế toán hiện hành,
tránh thất thoát tài sản, mất vốn của nhà nước. Đồng thời doanh nghiệp cũng phải được
trao quyền lựa chọn cơ cấu tài sản và các loại vốn cho hợp lý nhằm phát triển kinh
doanh có hiệu quả.
Doanh nghiệp có trách nhiệm mở sổ và ghi sổ kế toán theo dõi chính xác toàn bộ tài

sản và vốn hiện có theo đúng chế độ hạch toán kế toán, thống kê hiện hành; phản ánh

22