Luận văn quản lý nhà nước về chứng thực từ thực tiễn quận hoàn kiếm, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HOÀNG THỊ PHƯƠNG THẢO

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG THỰC TỪ THỰC
TIỄN QUẬN HOÀN KIẾM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

HOÀNG THỊ PHƯƠNG THẢO

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG THỰC TỪ THỰC
TIỄN QUẬN HOÀN KIẾM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8.38.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGÔ HỒNG THỦY

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi. Các số liệu,
kết quả nghiên cứu, điều tra nêu trong luận án là trung thực. Kết luận khoa học của
luận án chưa từng được ai công bố trong các công trình khác.
Hà Nội, tháng 7 năm 2019
Tác giả luận án

Hoàng Thị Phương Thảo


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG
THỰC ......................................................................................................................... 5
1.1 Những vấn đề chung về chứng thực ................................................................. 5
1.2 Quản lý nhà nước về chứng thực .................................................................... 15
Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG THỰC
TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HOÀN KIẾM, THÀNH PHỐ HÀ NỘI .......................... 25
2.1. Khái quát về quận Hoàn Kiếm ...................................................................... 25
2.2 Thực trạng hoạt động QLNN về chứng thực trên địa bàn quận Hoàn Kiếm.. 28
2.3. Đánh giá chung công tác QLNN về chứng thực trên địa bàn quận Hoàn
Kiếm, thành phố Hà Nội. ...................................................................................... 50
Chương 3: MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HOÀN KIẾM ,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI ........................................................................................... 60
3.1. Định hướng QLNN về chứng thực tại địa bàn quận Hoàn Kiếm, thành phố
Hà Nội ................................................................................................................... 60
3.2. Các giải pháp nhằm tăng cường QLNN về chứng thực tại địa bàn quận
Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội ............................................................................. 66

KẾT LUẬN .............................................................................................................. 78
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................... 80


DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ
Bảng 2.1. Số lượng văn bản quản lý ban hành về công tác chứng thực ...................28
Bảng 2.2. Hoạt động của quận từ năm 2016 đến năm 2018 .....................................40
Bảng 2.3. Kết quả thực hiện chứng thực tại UBND 18 Phường trong 7 tháng đầu
năm 2019 ...................................................................................................................43
Bảng 2.4. Số liệu về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về chứng thực ....................48
Biểu đồ 2.2. Biểu đồ kết quả chứng nhận các loại hợp đồng, văn bản qua 3 năm
2016-2018..................................................................................................................41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong thời kỳ hội nhập phát triển kinh tế hiện nay, nhất là sau khi Việt Nam
gia nhập tổ chức thương mại thế giới (WTO). Với mục tiêu năm 2020 nước ta cơ
bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Cùng với sự phát triển của xã
hội thì nhu cầu giao dịch ngày càng tăng. Để thuận tiện cho hoạt động quản lý hành
chính nhà nước đồng thời đáp ứng nhu cầu giao dịch, trao đổi của công dân. Nhà
nước đã cấp cho công dân nhiều loại giấy tờ: chứng minh thư, bằng lái xe, bằng đại
học, chứng chỉ, giấy chứng nhận quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng đất…Các
loại giấy tờ trên về nguyên tắc chỉ được cấp một lần với một bản duy nhất. Trong
đời sống xã hội nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội góp phần đáp ứng nhu cầu của người dân
về sử dụng nhiều loại giấy tờ vào một mục đích, một loại giấy tờ vào nhiều mục
đích. Nhà nước đã tiến hành hoạt động chứng thực bản sao là sao đúng với bản
chính nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao dịch có sử
dụng bằng bản sao, đảm bảo quản lý nhà nước được hiệu quả.

Theo quy định của pháp luật thì chứng thực là việc cơ quan nhà nước có
thẩm quyền (phòng tư pháp cấp huyện, UBND cấp xã, cơ quan đại diện ngoại giao,
cơ quan lãnh sự của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài) căn
cứ vào bản chính để xác nhận bản sao các loại văn bản giấy tờ là đúng với bản
chính.
Ngày 18/5/2007, Chính Phủ ban hành Nghị Định 79/2007/NĐ-CP về cấp bản
sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký. NĐ
04/2012/NĐ-CP ngày 20/01/2012 của Chính Phủ sửa đổi, bổ sung điều 5 của NĐ
79/2007/NĐ-CP. Ngày 16/02/2015 Chính Phủ ban hành Nghị Định 23/2015/NĐ –
CP Về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký
và chứng thực hợp đồng, giao dịch. Đây là văn bản pháp luật đã tạo ra điểm mới
trong hoạt động chứng thực. Sự phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền chứng thực giữa
cấp huyện, cấp xã, văn phòng công chứng. Tất cả các văn bản, tài liệu có dấu của
nước ngoài xác nhận sẽ thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện, phòng công chứng,
văn phòng công chứng; UBND cấp xã chứng thực văn bản có dấu đóng xác nhận
của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam, các văn bằng chứng chỉ song ngữ. Với
hoạt động chứng thực chữ ký công dân không bắt buộc phải làm tại nơi có hộ khẩu
1


thường trú mà có thể làm tại bất kỳ cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện, cấp xã
chỉ cần mang theo giấy tờ tùy thân như :chứng minh thư hoặc hộ chiếu còn hạn sử
dụng và bản chính của giấy tờ cần xác nhận chữ ký. Điều đó tạo điều kiện thuận lợi
cho hoạt động chứng thực của công dân. Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động chứng
thực còn phát sinh nhiều vấn đề cần phải giải quyết. Hoạt động quản lý nhà nước về
chứng thực còn nhiều bất cập, hạn chế từ yếu tố thể chế chứng thực đến công tác tổ
chức thực hiện chứng thực.
Vì vậy, tôi chọn đề tài “ Quản lý nhà nước về chứng thực từ thực tiễn
quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn là đáp ứng yêu cầu đặt
ra cả về lý luận và thực tiễn.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Liên quan đến quá trình nghiên cứu của luận văn có một số công trình khoa
học được công bố, trong đó có thể kể đến một số công trình sau:
- “ Giới thiệu vài nét về xây dựng hoàn thành công chứng nhà nước ở thành
phố Hà Nội”, đăng trên tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp năm 1995 [2].
Luận văn Thạc sỹ Quản lý hành chính công: “ Quản lý nhà nước về chứng
thực hiện nay – Qua nghiên cứu thực tiễn trên địa bàn thành phố Hà Nội” của tác
giả Ngô Sỹ Chung [12]. Luận văn đã phân tích hoạt động chứng thực và nội dung
quản lý nhà nước về chứng thực theo tinh thần Nghị Định 79/2007/NĐ – CP nêu lên
thực trạng và thách thức trong quản lý nhà nước đối với hoạt động của chính quyền
và nghành tư pháp thành phố Hà Nội. Về phạm vi, luận văn khảo sát thực tiễn ở cấp
huyện và cấp xã trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Luận văn Thạc sỹ Quản lý hành chính công: “Quản lý nhà nước đối với hoạt
động chứng thực huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội” của tác giả Nguyễn Duy
Giang [16] . Luận văn phân tích hoạt động chứng thực và nội dung quản lý nhà
nước về chứng thực theo tinh thần NĐ 79/2007/NĐ – CP, nêu lên thực trạng và
thách thức trong quản lý nhà nước đối với hoạt động của chính quyền huyện Hoài
Đức và ngành tư pháp thành phố Hà Nội.
Luận văn thạc sỹ quản lý hành chính công “Quản lý nhà nước về chứng thực
trên địa bàn thị xã Sơn Tây, thành phố Hà Nội” của tác giả Phan Thanh Hương
[19]. Luận văn đã phân tích hoạt động chứng thực và nội dung quản lý nhà nước về
chứng thực theo tinh thần NĐ 79/2007 NĐ- CP.
- Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực ở nước ta hiện nay và những
2


vấn đề đặt ra, Đặng Văn Trường [28] – Quản lý nhà nước – Học viện Hành chính
Quốc gia số 1/2010 .
Quyết định 07/QĐ-TTR ngày 01/4/2013 của Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp về
việc sửa đổi, bổ sung kế hoạch thanh tra được ban hành kèm theo Quyết định thanh

tra số 05/QĐ-TTR ngày 22/3/2013 của Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp về thanh tra
chuyên ngành công tác hộ tịch trong nước và chứng thực tại thành phố Hà Nội từ
ngày 02/4/2013 đến ngày 30/5/2013 [5].
- Thành ủy Hà Nội, Chương trình 08-CTr-TU ngày 18/10/2011 của Thành ủy
Hà Nội về “ Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao trách nhiệm và chất lượng phục
vụ của đội ngũ cán bộ công chức, viên chức giai đoạn 2011-2015” [26].
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của luận văn là: Làm rõ cơ sở lý luận, đi sâu vào phân tích đánh
giá thực trạng quản lý nhà nước về chứng thực trên địa bàn quận Hoàn Kiếm, thành
phố Hà Nội. Chỉ ra ưu điểm, nhược điểm trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp, kiến
nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về chứng thực.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Quản lý nhà nước về chứng thực trên thực tiễn tại địa bàn quận Hoàn Kiếm Thành phố Hà Nội
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề về quản lý nhà nước về chứng trên
thực tiễn tại địa bàn quận Hoàn Kiếm - Thành phố Hà Nội
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của chủ nghĩa Mac - Lê Nin, Tư tưởng Hồ Chí Minh, Quan điểm của Đảng cộng sản
Việt Nam và pháp luật của Nhà nước, chương trình cải cách nền hành chính đặc biệt
là cải cách thể chế hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:
Phương pháp phân tích, diễn dịch, quy nạp, phương pháp hệ thống, phương
pháp so sánh…
6.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Luận văn góp phần đưa cái nhìn tổng thể, có hệ thống về hoạt động chứng
3

thực tại địa bàn quận Hoàn Kiếm - Thành phố Hà Nội theo quy định của pháp luật
hiện hành. Luận văn sẽ đưa ra một cái nhìn tổng thể quản lý về chứng thực gắn liền
với việc triển khai cơ chế “ Một cửa”, dưới góc độ là quản lý cung ứng dịch vụ công
cho người dân. Làm cơ sở để nâng cao hiệu quả hoạt động chứng thực, quản lý nhà
nước về chứng thực nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính giai đoạn tới.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục, tài liệu tham khảo, phụ lục, nội
dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương.

4


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHỨNG THỰC
1.1 Những vấn đề chung về chứng thực
1.1.1. Khái niệm “ chứng thực”
Để hiểu được khái niệm pháp luật về chứng thực, trước hết, cần làm rõ khái
niệm “chứng thực”. “Chứng thực” là một thuật ngữ khá phức tạp, cần được tìm hiểu
dưới góc độ ngôn ngữ học và dưới góc độ khoa học pháp lý và quản lý. Do vậy, cần
phải so sánh, tìm hiểu các quan niệm khác nhau về chứng thực ở trong nước cũng
như những khái niệm tương ứng của khoa học pháp lý nước ngoài.
Về khía cạnh ngôn ngữ, theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ, Nxb Đà
Nẵng năm 1997 có một số định nghĩa có liên quan đến chứng thực, sao: “Sao, chép
lại hoặc tạo ra bản khác theo đúng bản gốc (thường nói về giấy tờ hành chính). Sao
đúng nguyên văn một tài liệu. Sao y bản chính. Bản sao”. Còn về xác nhận được
giải thích: “Xác nhận thừa nhận đúng sự thật chữ kí, xác nhận lời khai”. Về chứng
thực được định nghĩa “Nhận cho để làm bằng là đúng sự thật. Chứng thực lời khai.
Xác nhận là đúng. Thực tiễn đã chứng thực điều đó”. Như vậy, nghĩa của từ “chứng
thực” xét về góc độ ngôn ngữ còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau.

Về khía cạnh pháp lý, khái niệm “chứng thực” hoàn toàn không dễ định nghĩa,
để hiểu rõ hơn khái niệm này, cần hiểu về các định nghĩa khác nhau của khoa học
pháp lý nước ta qua các thời kỳ, cũng như cách định nghĩa khác nhau của khoa học
pháp lý nước ngoài.
- Quan niệm của khoa học pháp lý nước ngoài:
Từ góc độ luật học, qua tham khảo một số tài liệu pháp lý nước ngoài có thể
thấy, trong khoa học pháp lý một số nước cũng có những khái niệm tương đương
với khái niệm “chứng thực” trong tiếng Việt.
Tại Thụy Sĩ có quy định về hoạt động công chứng và chứng thực. Theo quy
định Luật công chứng và chứng thực ngày 30.08.2011 của bang Aargau, Thụy Sĩ
điều chỉnh việc công chứng và chứng thực trong phạm vi của bang Aargau. Tại
Điều 2 khoản 3 Luật công chứng của Thụy Sĩ: “Việc chứng thực áp dụng đối với
chữ ký, bản sao chụp, trích lục, sao chép hoặc bản dịch”. Mặc dù Luật của Thụy Sĩ
chưa tách riêng thành Luật công chứng, Luật chứng thực nhưng cũng đã có quy
định điều chỉnh về chứng thực.

5


Theo quy định của Luật công chứng Cộng hoà liên bang Đức ngày 28/9/1969
tại chương III có quy định các việc công chứng khác, điều chỉnh về chứng thực. Cụ
thể tại Khoản 1, Điều 42 quy định chứng thực bản sao: “Khi chứng thực bản sao
một văn bản cần xác định đó là bản chính”. Tại Điều 39 Luật này cũng quy định về
chứng thực đơn giản: Khi chứng thực chữ ký, dấu vân tay, tên hãng cũng như khi
chứng thực thời điểm xuất trình giấy tờ cá nhân, chứng thực việc đã vào sổ đăng ký
hoặc chứng thực các bản sao lục và các văn bản đơn giản khác thì chỉ cần một văn
bản công chứng thay vì biên bản công chứng, trong đó có chữ ký, dấu niêm phong
và ghi rõ ngày, nơi lập, văn bản công chứng là đủ.
Tại khoản 1, 2, 3 Điều 40 của Luật này quy định về chứng thực chữ ký: Một
chữ ký chỉ được chứng thực bởi công chứng viên biết chữ ký hoặc lấy được chữ ký

đó; Công chứng viên chỉ cần kiểm tra lại văn bản xem có tồn tại lý do nào đó gây
phương hại đến việc hành nghề của mình; Khi chứng thực phải khái quát nhân thân
đương sự - người mà công chứng viên biết hoặc lấy được chữ ký và phải nói rõ là
công chứng viên biết trước chữ ký hay vừa lấy chữ ký.
Như vậy, các văn bản pháp luật nước ngoài cũng chỉ đưa ra thuật ngữ “chứng thực”
với những việc làm, hành động cụ thể mà không đưa ra khái niệm về “chứng thực”.
- Quan niệm về “chứng thực” trong các văn bản pháp luật trước năm 2015:
+ Trong Sắc lệnh số 59/SL ngày 15/11/1945 của Chính phủ lâm thời Việt Nam
dân chủ cộng hòa ấn định thể lệ việc thị thực các giấy tờ, Hồ Chủ tịch không dùng
thuật ngữ “chứng thực” mà sử dụng thuật ngữ “thị thực”: Các Ủy ban có quyền thị thực
tất cả các giấy má trong địa phương mình, bất kỳ người đương sự làm giấy má ấy thuộc
về quốc tịch nào. Tuy nhiên, Ủy ban thị thực phải là Ủy ban ở trú quán một bên đương
sự lập ước và về việc bất động sản phải là Ủy ban ở nơi sở tại bất động sản.
+ Thông tư số 858/QLTPK là văn bản đầu tiên xuất hiện thuật ngữ “chứng
thực”: Tất cả các đơn từ, giấy tờ khác có nội dung không trái pháp luật và đạo đức
xã hội chủ nghĩa, thì có thể được công chứng viên chứng thực chữ ký của người lập
ra chúng. Khi chứng nhận chữ ký, công chứng viên không phải kiểm tra, xác nhận
nội dung của việc trong đơn từ, giấy tờ, mà chỉ cần xem nội dung các văn bản đó có
trái pháp luật và các quy định hiện hành hay không? Nếu thấy nội dung và các sự
việc nêu trong đơn từ, giấy tờ có thể có hại cho người ký, thì công chứng viên giải
thích cho đương sự hiểu hậu quả pháp lý của nó. Sau khi đã kiểm tra chữ ký của

6


đương sự, công chứng viên phải yêu cầu đương sự ký vào đơn từ, giấy tờ và ghi
chứng thực theo mẫu.
+ Nghị định số 31/CP đã giao cho UBND thực hiện việc chứng thực: Uỷ ban
nhân dân quận, huyện, thị xã thuộc tỉnh chứng thực các việc do pháp luật quy định
và chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính, trừ các việc được quy định tại khoản 1,

2 Điều 18 của Nghị định này Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn chứng thực việc
từ chối nhận di sản, chứng thực di chúc và các việc khác do pháp luật quy định.
+ Nghị định số 75/2000/NĐ-CP là văn bản đầu tiên đưa ra khái niệm “chứng
thực” là gì: Chứng thực là việc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã xác nhận sao y
giấy tờ, hợp đồng, giao dịch và chữ ký của cá nhân trong các giấy tờ phục vụ cho
việc thực hiện các giao dịch của họ theo quy định của Nghị định này”.
+ Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 của Chính phủ về cấp bản sao
từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký không có khái niệm
chung về “chứng thực” mà chỉ đưa ra khái niệm về chứng thực bản sao, chứng thực
chữ ký: “Chứng thực bản sao từ bản chính là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền
theo quy định tại Điều 5 của Nghị định này căn cứ vào bản chính để chứng thực bản
sao là đúng với bản chính”; “Chứng thực chữ ký là việc cơ quan nhà nước có thẩm
quyền theo quy định tại Điều 5 của Nghị định này chứng thực chữ ký trong giấy tờ,
văn bản là chữ ký của người đã yêu cầu chứng thực”.
- Khái niệm “chứng thực” trong pháp luật hiện hành
Theo Nghị định số 23/2015/NĐ-CP Chứng thực bản sao từ bản chính là việc cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này căn cứ vào bản chính
để chứng thực bản sao là đúng với bản chính. "Chứng thực chữ ký" là việc cơ quan,
tổ chức có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này chứng thực chữ ký trong
giấy tờ, văn bản là chữ ký của người yêu cầu chứng thực. “Chứng thực hợp đồng,
giao dịch” là việc cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này chứng
thực về thời gian, địa điểm giao kết hợp đồng, giao dịch; năng lực hành vi dân sự, ý
chí tự nguyện, chữ ký hoặc dấu điểm chỉ của các bên tham gia hợp đồng, giao
dịch”. Về cơ bản, Nghị định này kế thừa khái niệm về “chứng thực” của Nghị định
số 79/2007/NĐ-CP và bổ sung thêm quy định mới về khái niệm “chứng thực hợp
đồng, giao dịch”.
Như vậy, trải qua các thời kỳ đến nay, chưa có văn bản pháp luật nào đưa ra
một khái niệm rõ ràng, bao quát được đúng bản chất của hoạt động chứng thực, mà
7

chủ yếu đưa ra khái niệm chứng thực của một việc cụ thể nào đó. Tuy nhiên, phân
tích từ các khái niệm nêu trên thì có thể đưa ra một khái niệm chung nhất: Chứng
thực là việc các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền chứng thực xác nhận tính chính
xác, tính có thực của các giấy tờ, văn bản, chữ ký của cá nhân, các sự kiện pháp lý,
thông tin cá nhân để phục vụ trong các quan hệ dân sự, kinh tế, hành chính…
1.1.2. Vai trò của pháp luật về chứng thực
Thứ nhất, quản lý nhà nước về chứng thực tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động
chứng thực và quản lý chứng thực
Căn cứ vào các quy định của pháp luật về chứng thực, cơ quan, tổ chức, cá
nhân hiểu được quyền, nghĩa vụ của mình khi có yêu cầu chứng thực; các cơ quan,
tổ chức có thẩm quyền chứng thực có cơ sở pháp lý để thực hiện chức năng của
mình.
Về mặt quản lý nhà nước, đó là các hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ
quan hành pháp khi thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn được nhà nước giao trong
việc quản lý chứng thực. Thông qua hoạt động quản lý nhà nước, các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền nắm bắt được các nhu cầu về việc sử dụng bản sao có chứng
thực, giấy tờ, văn bản có chứng thực chữ ký, qua đó, đưa ra những chính sách phù
hợp để điều chỉnh hoạt động này đúng với yêu cầu của quản lý, tránh việc sử dụng
tràn lan gây lãng phí cho xã hội.
- Thứ hai, quản lý nhà nước về chứng thực tạo cơ sở pháp lý để bảo vệ quyền
nhân thân của công dân.
Do bản sao được chứng thực từ bản chính có giá trị sử dụng thay cho bản chính
đã dùng để đối chiếu chứng thực trong các giao dịch, trừ trường hợp pháp luật có
quy định khác. Chữ ký được chứng thực có giá trị chứng minh người yêu cầu chứng
thực đã ký chữ ký đó, là căn cứ để xác định trách nhiệm của người ký về nội dung
của giấy tờ, văn bản. Hợp đồng, giao dịch được chứng thực có giá trị chứng cứ
chứng minh về thời gian, địa điểm các bên đã ký kết hợp đồng, giao dịch; năng lực
hành vi dân sự, ý chí tự nguyện, chữ ký hoặc dấu điểm chỉ của các bên tham gia hợp
đồng, giao dịch.

Như vậy, xét về mục đích chung, thì thông qua hoạt động chứng thực, Nhà
nước cung cấp dịch vụ công nhằm đảm bảo an toàn pháp lý cho hợp đồng, giao
dịch, tạo lập giá trị pháp lý cho các giấy tờ, văn bản được chứng thực phục vụ nhu
cầu sử dụng, tạo sự tin tưởng vững chắc cho các tổ chức, cá nhân khi sử dụng và
8


thực hiện thủ tục hành chính nói chung. Qua đó, giúp cho người thực hiện giao dịch
của mình được thuận lợi hơn. Thực tế cũng cho thấy, việc sử dụng bản sao có chứng
thực một cách hợp lý đã góp phần giảm chi phí đi lại, giảm rủi ro thất lạc bản chính
giấy tờ, văn bản của người dân.
Có thể nói, hoạt động chứng thực không chỉ mang tính chất dịch vụ công, phục
vụ lợi ích thiết thực của nhân dân, mà còn là cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền cho phép công dân, tổ chức thực hiện một cách hợp pháp các giao
dịch của mình; điều kiện cần để các giao dịch dân sự được bảo đảm thực hiện trên
thực tế và là cơ sở pháp lý để tòa án giải quyết cho các bên đương sự, người có
quyền lợi và nghĩa vụ liên quan khi có tranh chấp xảy ra; công cụ hỗ trợ cho chức
năng quản lý nhà nước trong thực tiễn quản lý, giản tiện những thủ tục có liên quan
đến các loại giấy tờ cần thiết.
1.1.3. Quá trình phát triển hoạt động chứng thực từ thời kỳ đầu đổi mới năm
1986 đến nay
1.1.3.1. Giai đoạn từ năm 1986 đến năm trước 2000
Giai đoạn từ năm 1954 - 1981 có rất ít quy phạm điều chỉnh hoạt động công
chứng, chứng thực. Đến năm 1981 có Nghị định 143 của Hội Đồng Bộ trưởng quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp. Trên cơ sở của Nghị định
143, năm 1987 có thông tư số 574/QLTP quy định về công tác công chứng nhà
nước được ban hành với cùng với nó là sự ra đời của phòng công chứng TP. Hồ
Chí Minh, phòng công chứng Hà Nội và một số phòng công chứng ở các địa bàn
khác (nếu có nhu cầu), công tác công chứng, chứng thực của UBND cũng được kiện
toàn. Sau đó, để tạo điều kiện hơn nữa cho các địa phương tiếp cận với hoạt động

công chứng, Bộ tư pháp đã ban hành Thông tư số 858/QLTPK ngày 15/10/1987
hướng dẫn thực hiện các việc làm công chứng, tại thời điểm này chủ thể duy nhất
thực hiện công chứng là phòng công chứng. Căn cứ vào những văn bản này thì các
tỉnh thành trên cả nước đã lập ra các phòng công chứng dần dần hình thành mạng
lưới các phòng công chứng trên cả nước.
Tại đại hội Đảng VI năm 1986 nước ta đã có những chuyển biến to lớn sang
thời kỳ của mở cửa và hội nhập. Nhằm đáp ứng nhu cầu của nhân dân thời kỳ này
và theo quan điểm chỉ đạo của Đảng, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số
45/HĐBT ngày 27/2/1991 về tổ chức và hoạt động công chứng nhà nước. Theo quy
định của Nghị định này thì : “Phòng công chứng Nhà nước là cơ quan thuộc Ủy
9


ban nhân dân tỉnh, có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng ở ngân hàng, có con
dấu mang hình quốc huy.”
Tiếp đó, Chính phủ ban hành Nghị định 31/CP về tổ chức và hoạt động của
công chứng Nhà nước vào ngày 18/5/1996 thay thế cho nghị định số 45/HĐBT,
theo đó phòng công chứng là thuộc Sở tư pháp, quy định này là nhằm chuyên môn
hóa hoạt động công chứng và giảm tải cho Ủy ban nhân dân.
Có thể nói, thời kỳ này, hai hoạt động công chứng và chứng thực còn bị lẫn
lộn về nhiều mặt: về tên gọi, về chủ thể, về nội dung, về phạm vi thực hiện… và
luôn được điều chỉnh chung trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật. Các
Phòng công chứng bên cạnh việc công chứng hợp đồng, giao dịch vẫn được giao
thực hiện công việc chứng nhận bản sao (có tính chất giản đơn hơn), còn Ủy ban
nhân dân cấp xã lại không có thẩm quyền chứng thực bản sao. Thời kỳ này, khái
niệm chứng thực cũng manh nha hình thành song còn rất mờ nhạt. Trên thực tế, các
cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ biết đến khái niệm “công chứng” mà
không biết đến khái niệm “chứng thực”. Chính điều này đã dẫn đến tình trạng người
dân đổ dồn về các Phòng Công chứng để yêu cầu công chứng bản sao, gây ra tình
trạng quá tải, ách tắc tại các Phòng công chứng trong một thời gian dài (giai đoạn

này Ủy ban nhân dân cấp huyện cũng có thẩm quyền chứng thực bản sao nhưng rất
ít người biết đến, thậm chí có trụ sở UBND cấp huyện chỉ cách Phòng Công chứng
vài trăm mét nhưng rất ít người đến yêu cầu chứng thực bản sao trong khi tại Phòng
Công chứng thì quá tải).
Trong giai đoạn này, việc phải giao cho Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã
thực hiện một số việc của công chứng nhằm đáp ứng các mục tiêu:
- Từng bước hoàn thiện cơ quan công chứng chuyên trách, để bảo đảm thực
hiện các yêu cầu công chứng một cách chặt chẽ, tin cậy;
- Tạo điều kiện thuận lợi cho công dân trong việc thực hiện các yêu cầu công
chứng, chứng thực;
Như vậy, giai đoạn này có sự pha trộn giữa hoạt động công chứng với tư
cách là hoạt động nghiệp vụ của công chứng viên với hoạt động chứng thực là hành
vi hành chính của cơ quan hành chính công quyền (Ủy ban nhân dân các cấp). Điều
này thể hiện ở việc Phòng Công chứng vừa chứng nhận các hợp đồng, giao dịch vừa
chứng nhận bản sao giấy tờ từ bản chính; mặt khác UBND cấp huyện cũng vừa
chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính vừa chứng thực hợp đồng, giao dịch. Việc
10


pha trộn giữa hai loại hoạt động công chứng và chứng thực như vậy đã dẫn tới tình
trạng không phân biệt hành vi nào là hành vi mang tính dịch vụ, có thu phí hoặc lệ
phí và hành vi nào là hành vi hành chính, là trách nhiệm của cơ quan hành chính
công quyền phải phục vụ dân. Mặt khác, sự pha trộn đó cũng biến hoạt động công
chứng thành hoạt động mang tính chất hành chính khô cứng, quan liêu.
Giai đoạn này, Phòng Công chứng là cơ quan nhà nước, do Nhà nước thành
lập và trực thuộc Sở Tư pháp. Công chứng viên là công chức nhà nước, việc làm và
thu nhập luôn được đảm bảo, không phụ thuộc vào lượng khách hàng, vì vậy dẫn
đến hiện tượng nhiều Phòng công chứng/công chứng viên có biểu hiện cửa quyền,
sách nhiễu, gây khó khăn cho cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tình trạng người dân phải
xếp hàng, chờ đợi trước cửa Phòng Công chứng để được công chứng diễn ra phổ

biến. Tình trạng nhờ vả, chạy chọt để được công chứng một hợp đồng, giao dịch
(thậm chí cả bản sao) cũng phổ biến. Chính sự độc quyền này đã tạo cho công
chứng viên có thái độ quan liêu, hách dịch, cửa quyền. Nạn “cò công chứng” cũng
vì thế mà trở nên phổ biến, gây bức xúc trong nhân dân.
Giai đoạn này, các việc công chứng, chứng thực được thực hiện cũng rất đơn
giản và do chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục công
chứng/chứng thực nên có thể nói hoạt động công chứng/chứng thực chưa được diễn
ra bài bản, chuyên nghiệp. Trình tự/thủ tục công chứng/chứng thực giai đoạn này
còn chưa hạn chế được sự tùy tiện.
1.1.3.2. Giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2007
Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, đến năm 2000, công chứng, chứng thực ở Việt Nam đã chứng tỏ là một công
cụ đắc lực phục vụ quản lý nhà nước có hiệu quả góp phần tích cực phòng ngừa
tranh chấp, tạo ra sự an toàn pháp lý cho các quan hệ giao dịch trong xã hội.
Ngày 08/02/2000 Chính phủ ban hành Nghị định 75/NĐ –CP về công chứng,
chứng thực. Nghị định này quy định về phạm vi của công chứng, chứng thực; tổ
chức phòng công chứng, chứng thực; nguyên tắc hoạt động, trình tự thủ tục của việc
công chứng, chứng thực; công tác chứng thực của Ủy ban nhân nhân cấp huyện, thị
xã thành phố thuộc tỉnh và UBND cấp xã, phường, thị trấn. Cũng từ Nghị định này
thì thuật ngữ “phòng công chứng Nhà nước” đã được thay thế bằng “Phòng công
chứng” thể hiện quan điểm xã hội hòa hoạt động công chứng của Nhà nước ta.Đây
là Nghị Định có nhiều điểm mới so với các văn bản trước đây như khái niệm công
11


chứng, chứng thực được phân biệt rạch ròi; phạm vi công chứng, chứng thực được
quy định rộng hơn; trình tự thủ tục được quy định rõ ràng, cụ thể... Về tính chất
hành vi công chứng, chứng thực là một hoạt động bổ trợ tư pháp, là một loại dịch
vụ công nhằm xác định tính chân thực và đúng pháp luật của bản sao của các loại
hồ sơ, giấy tờ mang tính pháp lý và các giao dịch dân sự. Theo quy định tại nghị

định số 75/2000/NĐ-CP các cơ quan có thẩm quyền công chứng, chứng thực gồm
có: các phòng công chứng nhà nước; UBND cấp huyện; UBND cấp xã; Cơ quan đại
diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự Việt Nam ở nước ngoài. Bên cạnh đó, cơ quan tổ
chức cấp bản gốc các loại hồ sơ, giấy tờ mang tính pháp lý cũng có quyền chứng
thực bản sao.
Như vậy, ở giai đoạn này, hai hoạt động công chứng và chứng thực bước đầu
đã có sự phân biệt, tuy nhiên mới chỉ dừng lại phân biệt ở chủ thể thực hiện, chưa
căn cứ vào hành vi, tính chất công việc. Ví dụ cùng một loại việc nhưng nếu do
Phòng Công chứng thực hiện thì được gọi là công chứng, do Ủy ban nhân dân cấp
huyện, cấp xã thực hiện thì được gọi là chứng thực.
Có thể nói, việc ban hành Nghị định số 75/2000/NĐ-CP là một bước tiến quan
trọng trong quá trình xây dựng thể chế về hoạt động chứng thực. Nghị định số
75/2000/NĐ-CP với những quy định khá chi tiết, cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ
tục… thực hiện các loại việc chứng thực, lần đầu tiên đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy
đủ, rõ ràng cho hoạt động chứng thực, tạo thuận lợi cho người thực hiện chứng thực.
Nghị định số 75/2000/NĐ-CP đã đưa hoạt động chứng thực, đặc biệt là hoạt
động chứng thực hợp đồng, giao dịch ở nước ta đi vào nền nếp và có những đóng
góp tích cực trong việc đáp ứng nhu cầu chứng thực của cơ quan, tổ chức, cá nhân
trên mọi vùng miền, đặc biệt là tại các vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế khó khăn…,
góp phần phòng ngừa tranh chấp, vi phạm pháp luật, thúc đẩy sự phát triển của các
giao dịch dân sự, kinh tế.
1.1.3.3. Giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2014
Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước đã đề ra, đặc biệt là Nghị quyết số
48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ
Chính trị, với mục đích tạo điều kiện cho công tác công chứng, chứng thực ở Việt
Nam phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, phục vụ tốt hơn nhu cầu công chứng,
12

chứng thực của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội, ngày 29/11/2006, Quốc Hội
đã thông qua Luật công chứng và ngày 18/5/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị
định số 79/2007/NĐ-CP về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính,
chứng thực chữ ký. Từ đây, hoạt động công chứng và chứng thực đã tách bạch.
Việc ban hành Luật công chứng và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP là phù hợp trong
giai đoạn này, đặc biệt việc xã hội hóa hoạt động công chứng và giao việc chứng
thực bản sao cho UBND cấp xã thực hiện là một bước tiến quan trọng trong việc
hoàn thiện pháp luật về công chứng, chứng thực, đưa hoạt động công chứng phát
triển theo hướng chuyên nghiệp, phù hợp với thông lệ quốc tế và gắn hoạt động
chứng thực với vai trò của chính quyền địa phương.
Từ thời điểm này, hoạt động công chứng và chứng thực đã có sự tách bạch,
nhiệm vụ của hoạt động công chứng và chứng thực đã được phân biệt tương đối
rạch ròi, phù hợp với tình hình thực tế của giai đoạn này. Theo đó, tổ chức hành
nghề công chứng được giao nhiệm vụ chính là công chứng hợp đồng, giao dịch,
không còn đảm nhận nhiệm vụ mang tính chất chứng thực là chứng thực bản sao,
chữ ký. Theo quy định của Luật Công chứng thì Phòng công chứng và Văn phòng
công chứng có nhiệm vụ là:“chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng,
giao dịch khác bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc
cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng”. Còn Ủy ban nhân dân cấp huyện,
cấp xã theo quy định của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP được giao nhiệm vụ chứng
thực bản sao từ bản chính giấy tờ, văn bản và chứng thực chữ ký (giai đoạn này,
UBND cấp xã đã được chính thức giao nhiệm vụ chứng thực bản sao từ bản chính).
Việc mở rộng phân cấp thẩm quyền chứng thực cho Ủy ban nhân dân cấp xã đã đưa
cơ quan chứng thực đến gần dân hơn, tạo thuận lợi cho người dân. Đồng thời, việc
tổ chức hành nghề công chứng chấm dứt công chứng bản sao đã “buộc” người dân
làm quen với hoạt động chứng thực bản sao tại UBND cấp xã, cấp huyện, chấm dứt
tình trạng ách tắc, quá tải tại các phòng công chứng.
Tuy nhiên, dù đã cố gắng phân định như vậy nhưng giai đoạn này nhiệm vụ
của hoạt động công chứng và chứng thực vẫn có sự giao thoa, chồng lấn, chưa thể
hoàn toàn phân định tách bạch, rõ ràng cho phù hợp với bản chất của hai loại hoạt

động này. Nguyên nhân là do hiện nay mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng
chưa đủ để đáp ứng được nhu cầu của nhân dân trên địa bàn toàn quốc nên UBND
cấp huyện, cấp xã tại một số địa bàn nơi chưa có tổ chức hành nghề công chứng
13


hoặc tuy có nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu của người dân vẫn tạm thời thực
hiện nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch.
1.1.3.4. Giai đoạn từ tháng 4/2015 đến nay
Do đặc điểm tình hình hình giai đoạn này đã có sự thay đổi, sau nhiều năm
thực hiện xã hội hóa hoạt động công chứng, số lượng các tổ chức hành nghề công
chứng và công chứng viên trên toàn quốc đã tăng lên đáng kể, không còn tình trạng
ách tắc, quá tải tại các tổ chức hành nghề công chứng nữa. Cùng với đó, cơ chế xin
– cho trước đây đã được thay thế bằng cơ chế dịch vụ, mà ở đó khách hàng được coi
trọng; những tiêu cực trước đây trong hoạt động công chứng cũng không còn. Trước
tình hình này, ngày 20/6/2014 Quốc hội nước ta đã thông qua Luật Công chứng
mới.
Luật Công chứng năm 2014 đã giao trở lại cho tổ chức hành nghề công chứng
thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và thẩm quyền
công chứng bản dịch. Có thể nói, việc giao trở lại cho tổ chức hành nghề công
chứng các thẩm quyền này là phù hợp với tình hình hiện nay, một mặt vừa tạo thêm
một “kênh” để người dân lựa chọn, một mặt vừa tạo điều kiện cho các tổ chức hành
nghề công chứng duy trì và nâng cao chất lượng hoạt động.
Còn với sự ra đời của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/2/2015 của Chính
phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký
và chứng thực hợp đồng, giao dịch, thì về cơ bản hoạt động chứng thực vẫn được
duy trì tại UBND cấp huyện, cấp xã, bên cạnh đó là hoạt động chứng thực bản sao,
chữ ký tại tổ chức hành nghề công chứng. Tuy nhiên, để đảm bảo phù hợp với điều
kiện, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác chứng thực, việc chứng
thực hợp đồng, giao dịch đã được đơn giản hóa, đặc biệt là giá trị pháp lý của hợp

đồng, giao dịch được chứng thực.
Theo đó, hợp đồng, giao dịch được chứng thực chỉ có giá trị “hình thức,” tức có
giá trị pháp lý thấp hơn so với hợp đồng, giao dịch được công chứng. Điều này là
phù hợp với thực tế vì hiện nay, tại những tỉnh, thành phố lớn nơi có điều kiện kinh
tế - xã hội phát triển thì việc chứng thực hợp đồng, giao dịch đã được chuyển giao
cho các tổ chức hành nghề công chứng. Chỉ tại những địa phương vùng sâu, vùng,
xa, vùng kinh tế khó khăn... thì UBND cấp huyện, cấp xã vẫn tiếp tục đảm đương
nhiệm vụ chứng thực hợp đồng, giao dịch. Việc chứng thực hợp đồng, giao dịch
theo quy định tại Nghị định 23/2015/NĐ-CP một mặt vừa làm giảm thủ tục cũng
14


như lệ phí cho bà con nơi đây, mặt khác vẫn đảm bảo yêu cầu của pháp luật trong
trường hợp giao dịch đó buộc phải có công chứng/chứng thực. Chỉ trong trường hợp
phát sinh tranh chấp thì do hợp đồng, giao dịch được chứng thực có giá trị pháp lý
thấp hơn nên độ an toàn không cao bằng hợp đồng, giao dịch được công chứng. Tuy
nhiên, thực tế cho thấy giao dịch diễn ra tại những địa phương này thường là đơn
giản, có giá trị nhỏ vì vậy khả năng phát sinh tranh chấp không cao hoặc nếu có
cũng không quá khó để giải quyết.
1.2 Quản lý nhà nước về chứng thực
1.2.1 Khái niệm Quản lý, Quản lý Nhà nước
1.2.1.1 Quản lý
Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thuật ngữ quản lí được định nghĩa là:
“Tổ chức, điều khiển hoạt động của một đơn vị, cơ quan” [36;tr.127].
Quản lý là một chức năng lao động- xã hội bắt nguồn từ tính chất xã hội
của lao động.
Ngay từ khi con người bắt đầu hình thành nhóm, đã biết phối hợp các nỗ
lực cá nhân để thực hiện mục tiêu duy trì sự sống. Từ khi xuất hiện nền sản xuất
xã hội, nhu cầu phối hợp các hoạt động riêng lẻ càng tăng lên. Bất cứ một tổ
chức, một lĩnh vực nào, từ sự hoạt động của nền kinh tế quốc dân, của một doanh

nghiệp, một đơn vị hành chính sự nghiệp… đến một tập thể nhỏ như tổ chuyên
môn, tổ sản xuất, bao giờ cũng có hai phân hệ: Người QL và đối tượng QL. Sự
cần thiết của QL trong một tập thể lao động được K.Marx viết: “Tất cả mọi lao
động trực tiếp hay lao động chung nào tiến hành trên quy mô tương đối lớn, thì
ít nhiều cũng cần đến một sự chỉ đạo để điều hòa những hoạt động cá nhân và
thực hiện những chức năng chung, phát sinh từ vận động của toàn bộ cơ sở sản
xuất khác với sự vận động của những cơ quan độc lập của nó. Một người độc tấu
vĩ cầm riêng lẻ tự mình điều khiển lấy mình, còn một dàn nhạc thì cần có nhạc
trưởng” [20,Tr.11]. Như vậy, K.Marx đã lột tả được bản chất của QL là một hoạt
động lao động để điều khiển lao động, một hoạt động tất yếu vô cùng quan trọng
trong quá trình phát triển loài người. QL trở thành một hoạt động phổ biến, diễn ra
ở mọi nơi, mọi lúc, mọi lĩnh vực, mọi cấp độ và có liên quan đến mọi người. Đó là
một hoạt động xã hội bắt nguồn từ tính chất cộng đồng dựa trên sự phân công hợp
tác để làm một công việc nhằm đạt một mục tiêu chung.
QL là một khái niệm rộng bao gồm nhiều lĩnh vực, vì vậy có nhiều định
15


nghĩa khác nhau về khoa học QL, tùy thuộc theo quan điểm tiếp cận khác nhau
mà các tác giả đưa ra các định nghĩa khác nhau.
Theo điều khiển học: QL là quá trình điều khiển của chủ thể QL đối với
đối tượng QL để đạt được mục tiêu đã định.
Theo quan điểm của kinh tế học: QL là sự tính toán, sử dụng hợp lý các
nguồn lực nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra.
Theo GS Hà Sĩ Hồ: QL là một quản trình tác động có định hướng, có chủ
đích, tổ chức, lựa chọn trong số các tác động có thể có dựa trên các thông tin về
tình trạng của đối tượng và môi trường, nhằm giữ cho sự vận hành của đối tượng
được ổn định và làm cho nó phát triển tới mục tiêu đã định [20;tr12].
Theo tác giả Phạm Minh Hạc: QL là tác động có mục đích, có kế hoạch
của chủ thể QL đến tập thể của người lao động nói chung (khách thể QL) nhằm

thực hiện mục tiêu dự kiến [22; tr.18].
Theo tác giả Nguyễn Minh Đạo: “QL là sự tác động có định hướng, có
chủ đích của chủ thể QL đến khách thể QL trong một tổ chức, làm cho tổ chức
đó vận hành và đạt được mục tiêu của tổ chức”

[22;tr. 16].

Theo Hà Thế Ngữ và Đặng Vũ Hoạt: “QL là một quá trình định hướng,
quá trình có mục tiêu; QL là một hệ thống là quá trình tác động đến hệ thống
nhằm đạt được mục tiêu nhất định. Những mục tiêu này đặc trưng cho trạng thái
mới của hệ thống mà người QL mong muốn” [22; tr.17].
Theo tác giả Nguyễn Văn Lê: “QL là một hệ thống xã hội, là khoa học và
nghệ thuật tác động vào hệ thống đó mà chủ yếu là vào con người nhằm đạt hiệu
quả tối ưu theo mục tiêu đề ra” [22; tr.13].
Theo TS.Nguyễn Quốc Chí và PGS.TS. Nguyễn Thị Mỹ Lộc thì: “Quản lí
là hoạt động có định hướng, có chủ đích của chủ thể quản lí (người quản lí) đến
khách thể quản lí (người bị quản lí) trong một tổ chức nhằm làm cho tổ chức vận
hành và đạt được mục đích của tổ chức” [2; tr.16].
1.2.1.2 Quản lý Nhà nước
Khái niệm quản lý nhà nước chỉ xuất hiện và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn
tại của nhà nước.
Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ
máy nhà nước, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện
lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo cách hiểu này, quản lý nhà nước là hoạt động
16


của cả ba hệ thống cơ quan nhà nước: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ
quan tư pháp. Quản lý nhà nước có các đặc điểm sau đây:
– Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước

được trao quyền lực công gồm: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.
– Đối tượng quản lý của nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và
hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
– Quản lý nhà nước có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã
hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao…
Mục tiêu của quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và
phát triển bền vững trong xã hội.
Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành
của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi
hoạt động của con người theo pháp luật nhằm đạt được những mục tiêu yêu cầu
nhiệm vụ quản lý nhà nước. Đồng thời, các cơ quan nhà nước nói chung còn thực
hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính chất hành chính nhà nước
nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình, chẳng
hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của
mình; đề bạt, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc
nội bộ… Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp còn đồng nghĩa với khái niệm quản lý
hành chính nhà nước với các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang quyền lực nhà nước.
Quyền lực nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước trước hết thể hiện ở
việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nước thông qua phương tiện nhất
định, trong đó phương tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng được sử dụng là văn bản
quản lý hành chính nhà nước. Bằng việc ban hành văn bản, chủ thể quản lý hành
chính nhà nước thể hiện ý chí của mình dưới dạng các chủ trương, chính sách pháp
luật nhằm định hướng cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật; dưới dạng quy
phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà
nước và của cấp trên thành những quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện
trong thực tiễn; dưới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực
tiễn, trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý;
dưới những dạng mệnh lệnh chỉ đạo cấp dưới trong hoạt động, nhằm tổ chức thực
hiện pháp luật trong thực tiễn; dưới dạng những thông tin hướng dẫn đối lập với cấp

dưới nhằm đảm bảo sự thống nhất, có hệ thống của bộ máy hành chính nhà nước.
17


Thứ hai, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi những
chủ thể có quyền năng hành pháp.
Cách hiểu phổ biến hiện nay thì nhà nước có ba quyền năng: lập pháp, hành
pháp và tư pháp. Trong đó, quyền năng hành pháp trước hết và chủ yếu thuộc về các
cơ quan hành chính nhà nước, tuy nhiên trong rất nhiều hoạt động khác như: việc ổn
định tổ chức nội bộ của các cơ quan nhà nước, hoạt động quản lý được tiến hành
bởi các bộ…Trong những trường hợp này quyền năng hành pháp cũng thể hiện rõ
nét và nếu xét về bản chất thì tương đồng với hoạt động hành pháp của các cơ quan
hành chính nhà nước.
Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có tính thống nhất, được
tổ chức chặt chẽ
Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành pháp, bộ máy các cơ quan
hành pháp được tổ chức thành một khối thống nhất từ trung ương tới địa phương,
đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động của bộ máy được chỉ đạo, điều hành
thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nước, bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp
nhàng giữa các địa phương tạo ra sức mạnh tổng hợp, tránh được sự cục bộ phân
hóa giữa các địa phương hay vùng miền khác nhau. Tuy nhiên, do mỗi địa phương
đều có những nét đặc thù riêng về điều kiện kinh tế – xã hội, nên để có thể phát huy
tối đa những yếu tố của từng địa phương, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý
điều hành, bộ máy hành chính còn được tổ chức theo hướng phân cấp, trao quyền tự
quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyền địa phương.
Thứ tư, hoạt động quản lý hành chính nhà nước mang tính chấp hành và điều hành.
Tính chấp hành và điều hành của hoạt động QLNN thể hiện trong việc những
hoạt động này được tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích thực hiện
pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng
không được vượt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp dưới, trực tiếp áp dụng

pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn…, trên cơ sở quy định pháp luật
nhằm hiện thực hóa pháp luật.
QLNN là một dạng đặc biệt của quản lý, được sử dụng các quyền lực nhà
nước như lập pháp hành pháp và tư pháp để quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. Trong đó, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt là tính tổ chức cao, và có mục
tiêu chiến lược, chương trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu, hơn cả là QLNN ở
Việt Nam mang nguyên tắc tập trung dân chủ. QLNN không có sự tách biệt tuyệt
18


đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý và nó luôn đảm bảo tính liên tục, ổn
định trong tổ chức.
1.2.1.3 Quản lý nhà nước về chứng thực
Quản lý Nhà nước về chứng thực là một hình thức hoạt động của nhà nước
do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện dựa trên cơ sở pháp luật và để thi hành
pháp luật trong lĩnh vực chứng thực, góp phần đáp ứng nhu cầu, phục vụ cho công
cuộc phát triển kinh tế - xã hội.
QLNN về chứng thực là một hoạt động quản lý hành chính nhà nước, là một
nội dung trong quản lý nhà nước về hành chính – tư pháp, tập trung vào các hoạt
động: ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật về chứng thực; xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, kế hoạch, định hướng
về hoạt động chứng thực; phổ biến, giáo dục pháp luật về chứng thực; quản lý hệ
thống tổ chức và hoạt động của các cấp có thẩm quyền trong hoạt động chứng thực;
đào tạo, bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ chứng thực; kiểm tra, thanh tra, khen
thưởng, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động chứng thực;
đảm bảo kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện cho một số hoạt động chức thực; tổng
kết hoạt động chứng thực.
1.2.2 Nội dung, hình thức và phương pháp quản lý nhà nước về chứng thực
1.2.2.1 Nội dung quản lý nhà nước về chứng thực
Pháp luật là công cụ quan trọng để nhà nước tổ chức quản lý xã hội nhất là khi

xây dựng một chế độ xã hội mới. Cho nên, nhà nước cần phải thực hiện các hoạt động
xây dựng và hoàn thiện pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, xử lý vi phạm pháp luật.
Đây là ba khâu quan trọng của qui trình quản lý nhà nước bằng pháp luật, hoạt động
quản lý nhà nước sẽ không thực hiện được nếu thiếu một trong ba khâu đó.
Cho nên, giữa ba khâu tồn tại một mối quan hệ khăng khít, không thể tách
rời cấu thành nội dung của quản lý nhà nước bằng pháp luật. Quản lý nhà nước về
chứng thực cũng vậy, nội dung của nó được cấu thành từ ba khâu là xây dựng và
hoàn thiện các qui định của pháp luật về chứng thực, tổ chức thực hiện các quy định
của pháp luật về chứng thực, bảo vệ các quy định của pháp luật về chứng thực.
- Thứ nhất, xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về chứng thực:
Đây là nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về chứng thực vì các văn bản
pháp luật là cơ sở đầu tiên và quan trọng để quản lý nhà nước có hiệu quả.
Hoạt động ban hành các quy định của pháp luật về chứng thực là hoạt động
phức hợp gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau, do nhiều chủ thể có vị trí, chức năng,
19


quyền hạn khác nhau tiến hành, bắt đầu từ giai đoạn hình thành sang kiến xây dựng
pháp luật đến việc công bố văn bản pháp luật.
Trong tất cả các giai đoạn của hoạt động xây dựng các quy định pháp luật về
chứng thực đều đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tuân theo những
nguyên tắc cơ bản của quá trình xây dựng các quy định pháp luật về chứng thực.
UBND các cấp trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành các văn bản
điều chỉnh hoạt động chứng thực. Trong xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp
luật về chứng thực, công tác rà soát, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật về chứng
thực có tầm quan trọng đặc biệt nhằm khắc phục kịp thời những hạn chế của pháp
luật chứng thực, nâng cao chất lượng của pháp luật chứng thực, tính pháp điển và
đặc biệt là tạo điều kiện cho công tác quản lý văn bản, cho việc sử dụng, áp dụng
văn bản qui phạm pháp luật về chứng thực .
- Thứ hai là tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực:

Xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ và phù hợp với yêu
cầu của cuộc sống xã hội là việc khó, nhưng việc đảm bảo để pháp luật được thực
thi nghiêm chỉnh trong xã hội còn khó khăn, phức tạp hơn.
Thực tế đã chứng minh rằng pháp luật được ban hành tự thân nó không thể đi
vào đời sống mà phải thông qua việc tổ chức thực hiện trên thực tế. Tổ chức thực
hiện các quy định của pháp luật về chứng thực nhằm đưa các qui phạm pháp luật về
chứng thực vào điều chỉnh các quan hệ chứng thực, được tiến hành trên hai bình
diện chủ yếu là triển khai thực hiện và áp dụng pháp luật.
+ Về triển khai thực hiện các quy định pháp luật về chứng thực:
Trong phạm vi thẩm quyền, Chỉnh phủ, Bộ Tư pháp, UBND các Tỉnh, Bộ
ngoại giao..tổ chức triển khai các qui định trong các văn bản pháp luật chứng thực
bằng việc tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ thực hiện tại các cơ quan, đơn vị cơ sở,
tuyên truyền, phổ biến giáo dục cho các đối tượng do mình quản lý bằng nhiều hình
thức, biện pháp phù hợp. Trong tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về chứng
thực, các cấp, các ngành ở Trung ương cũng như các địa phương phải có sự phối
hợp một cách đồng bộ, nhịp nhàng thì mới thực hiện các quy định pháp luật về
chứng thực một cách có hiệu quả cao.
+ Về áp dụng các quy định pháp luật về chứng thực:
Đây là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực chứng thực
bằng các hoạt động nghiệp vụ, với trình độ chuyên môn cao của cán bộ, công chức có
20