Tóm tắt luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
--------/--------

BỘ NỘI VỤ
-----/-----

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

TRẦN THỊ THU HƯƠNG
CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH

Chuyên ngành: Quản lý hành chính công
Mã số: 62 34 82 01
TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ
HÀNH CHÍNH CÔNG

HÀ NỘI – 2019


Công trình được hoàn thành tại:…………….………..………………
……………………………………………………………………….
Người hướng dẫn khoa học:
1. TS. Hà Quang Thanh
2. TS. Nguyễn Thị Thủy
Phản biện 1:
……………………………………………………….....……………
…………….………………………………......................................
Phản biện 2:
……………..……………………………………….......………….…
…………….…………………………………………………………..

Phản biện 3:
………………………………………………………...………………
.……………………………………....................................................
Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng đánh giá luận án cấp Học
viện
Địa điểm: Phòng bảo vệ luận án tiến sĩ - Phòng họp….. Nhà
……, Học viện Hành chính Quốc gia. Số: 77 - Đường Nguyễn Chí Thanh Quận Đống Đa - Hà Nội
Thời gian: vào hồi ……… giờ ….. ngày … tháng …. năm ……

Có thể tìm hiểu luận án tại Thư viện Quốc gia Việt Nam hoặc Thư
viện của Học viện Hành chính Quốc gia.

1


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình trong
QLNN đối với xã hội, các chủ thể QLHCNN thực hiện rất nhiều hoạt
động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới những hình thức
nhất định. Một trong các hình thức thể hiện của Quyết định
QLHCNN là dưới dạng văn bản. Để các văn bản ban hành có chất
lượng, thì phải kiểm tra văn bản, để kiểm tra văn bản cần phải có cơ
chế kiểm tra, đặc biệt là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL.
Theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001
của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm
vụ được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ
quan QLHCNN, cụ thể là Bộ Tư pháp được Chính phủ giao thực hiện
nhiệm vụ này. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định
40/2010/NĐ-CP, ngày 12/4/2010 quy định về kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL. Hiện nay, cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan
chức năng thực hiện kiểm tra văn bản QPPL là Luật Ban hành văn
bản QPPL 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016
của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành
Luật ban hành văn bản QPPL, có hiệu lực thi hành từ ngày
01/7/2016. Mặc dù, đạt được những kết quả quan trọng, tuy nhiên,
việc kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, đó chính là vì cơ
chế kiểm tra văn bản vẫn chưa hoàn thiện, hiệu quả.
Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, nghiên cứu hoàn thiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL là vấn đề thời sự và là yêu cầu thực tiễn
đặt ra, để phát huy ưu điểm và hạn chế những khuyết điểm. Đây cũng
chính là lý do nghiên cứu sinh chọn nghiên cứu: “Cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh” làm đề tài luận án tiến sĩ.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về kiểm
tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Phân tích, đánh giá thực
2


trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản, phát hiện các vấn đề, từ đó,
đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên
quan đến đề tài luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà luận án có thể kế
thừa, và cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu; Luận
giải và hệ thống hóa để làm sáng tỏ những nội dung cơ sở lý luận về
cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam
Nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL; Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế,

và nguyên nhân; Xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu: cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của
chính quyền cấp tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu được thực hiện đối với cơ chế
tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh dưới góc độ
QLHCNN trong thời gian từ khi Nghị định số: 40/2010/NĐ-CP ngày
12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được
ban hành, và số liệu sử dụng trong đề tài chỉ thực hiện khảo sát trong
hai năm 2014-2015, số phiếu khảo sát là 275 phiếu tại một số tỉnh
trên cả nước. Thực hiện Luận án trong giai đoạn chuyển tiếp, khi
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐCP có hiệu lực từ 01/7/2016, vì vậy, để đảm bảo tính cập nhật của
luận án, nghiên cứu sinh đã tiến hành khảo sát thêm 96 phiếu điều tra
tại một số tỉnh ở miền Trung và miền Nam trong năm 2018.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận và phương pháp luận
của phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác 3

28


DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ
1. Trần Thị Thu Hương (2008), Nghiệp vụ hành chính văn
phòng, Nhà xuất bản tổng hợp TP. Hồ Chí Minh.
2. Trần Thị Thu Hương (2009), Thể chế QLNN trong lĩnh vực
bảo vệ thực vật: vấn đề và giải pháp, Chủ nhiệm Đề tài cấp bộ, Bộ
Nông nghiệp và PTNT.
3. Trần Thị Thu Hương (Chủ biên), Phạm Thanh Dũng, Mang

Văn Thới (2011), Kỹ thuật soạn thảo và quản lý văn bản, Nhà xuất
bản Phương Đông, TP. Hồ Chí Minh.
4. Trần Thị Thu Hương (2011),“Tăng cường hoạt động kiểm tra
văn bản quản lý nhà nước trong tình hình hiện nay”, Quản lý nhà
nước (189), tr 29-31 .
5. Trần Thị Thu Hương (2014), Bài tham luận: “Một số nội
dung mới trong thông tư 07/2012/TT-BNV ngày 22/11/2012 của Bộ
nội vụ hướng dẫn quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộp lưu hồ sơ, tài
liệu vào lưu trữ cơ quan”, Hội thảo khoa học Bộ môn Văn bản và
Công nghệ hành chính – Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở TP Hồ
Chí Minh.
6. Trần Thị Thu Hương (Chủ biên), Phạm Thanh Dũng, Mang
Văn Thới (2014), Kỹ thuật soạn thảo và quản lý văn bản, Tái bản lần
thứ nhất, Nhà xuất bản Phương Đông, TP. Hồ Chí Minh.
7. Trần Thị Thu Hương (2015), “Công tác kiểm tra văn bản
QPPL thực trạng và giải pháp”, Quản lý nhà nước (231), tr 55-58.
8. Trần Thị Thu Hương (2015), “Không ngừng hoàn thiện hệ
thống pháp luật nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học nội
vụ (7), tr 5-8,13.
9. Trần Thị Thu Hương (2016), “Một số điểm mới về kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền địa phương”, Nội san Trường Cán bộ
Quản lý nông nghiệp và Phát triển nông thôn II, số 3/2016.
10. Trần Thị Thu Hương (2017), “Nâng cao năng lực nguồn nhân
lực thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh”, Nội san Trường Cán bộ Quản lý NN và PTNT II, số 2/2017.
11. Trần Thị Thu Hương (2018), “Hoàn thiện thể chế cơ chế kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền câp tỉnh”, Nội san
Trường Cán bộ Quản lý nông nghiệp và Phát triển nông thôn II, số
2/2018.

Lênin; đồng thời, vận dụng quan điểm, pháp luật của Đảng và Nhà
nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền. Phương pháp luận duy
vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án. Các vấn đề
thuộc nội dung của luận án như văn bản QPPL, cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL, chính quyền địa phương được nghiên cứu với mối quan
hệ tác động qua lại lẫn nhau trong một tổng thể và được đặt trong
điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích của QLNN.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, tác giả vận dụng các phương
pháp khoa học làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu của luận
án: Phương pháp tiếp cận; Phương pháp tổng kết thực tiễn; Phương
pháp phân tích; Phương pháp tổng hợp; Phương pháp so sánh;
Phương pháp chuyên gia; Phương pháp thống kê và điều tra xã hội
học; Phương pháp quy nạp. Các phương pháp nghiên cứu trên đây
luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội
dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể
nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện về cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh hiện nay.
5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu
5.1. Câu hỏi nghiên cứu: Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh được hiểu như thế nào, tại sao cần phải xây dựng và
thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL? Nội dung cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? Cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh nằm ở vị trí nào trong tổng thể cơ
chế QLNN? Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh? Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ra sao? Những kết quả
đạt được, hạn chế và nguyên nhân là gì? Làm thế nào để hoàn thiện
cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh?
5.2. Giả thuyết khoa học: Nghiên cứu dựa trên những giả thuyết là

hiện nay cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh về

27

4


thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; tổ chức bộ máy, đội ngũ thực
hiện cơ chế kiểm tra; phương thức vận hành và quy trình thực hiện cơ
chế; điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của
chính quyền cấp tỉnh còn chưa hoàn thiện, công tác kiểm tra văn bản
chưa đạt được hiệu quả.
Nếu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được xây dựng hoàn thiện,
việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh của Việt Nam
sẽ hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, hướng tới mục
tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
6.1. Những đóng góp mới của đề tài
Việc kiểm tra văn bản không phải là vấn đề mới, nhưng kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh thì cần có quy định pháp lý
đầy đủ hơn, mang tính hệ thống hơn, đây chính là điểm mới mà luận
án hướng đến; Các quy định pháp luật có đề cập kiểm tra các văn bản
là hình thức thể hiện của quyết định quản lý. Tuy nhiên, những quy
định này được trải dài bởi các điều luật, chứ luật chưa tổng hợp được
một cách tổng thể, chưa làm rõ bước đi và hình thức thực hiện cơ chế
kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, ở phương diện QLNN và với bản
chất của luận án tiến sĩ Quản lí hành chính công, việc đánh giá cơ sở
lý luận và pháp lý của nội dung cơ chế kiểm tra văn bản QPPL để
hình thành ra một trình tự, bước đi mang tính trước sau cho hoạt
động này, đây chính là điểm mới tiếp theo của luận án; Điểm mới thứ

ba của luận án, đó là các giải pháp do luận án đặt ra đều có đề xuất
mới cho nội dung của từng giải pháp về ý nghĩa, nội dung và điều
kiện thực hiện, đảm bảo tính khả thi của giải pháp.
6.2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao nhận
thức lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh; Những kết luận, đề xuất của đề tài là kết quả nghiên cứu có cơ
sở lý luận và thực tiễn, vì vậy, đề tài là một nguồn tài liệu để các nhà

ta trong thời gian qua, luận án đã hoàn thành mục đích nghiên cứu
theo yêu cầu của luận án quản lý hành chính công với một số kết quả
sau đây: Một là, nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Hai là, hệ thống hóa và
phân tích các quy định pháp luật hiện hành về cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Ba là, phân tích, đánh giá thực
trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh; Bốn là, xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh.
Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là một nhiệm vụ vô
cùng khó khăn, phức tạp, ngoài thể chế, đòi hỏi phải có đội ngũ cán
bộ, công chức có trình độ nghiệp vụ cao, tâm huyết, trách nhiệm và
điều này không phải một lúc mà có được. Do đó, để làm được đòi hỏi
các cấp, các ngành phải quan tâm thường xuyên mới có thể đạt được.
Chúng ta tin tưởng rằng, dưới sự lãnh đạo sáng suốt của Đảng, sự
quyết tâm của Nhà nước và cả hệ thống chính trị mục tiêu xây dựng
Nhà nước pháp quyền ở nước ta sẽ đạt được./.

5

26

trên nếu được triển khai đồng bộ trên thực tế sẽ đem lại hiệu quả khả
quan cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của Chính
quyền cấp tỉnh, góp phần “làm sạch” văn bản QPPL cũng như hệ
thống pháp luật hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền
XHCN của dân, do dân và vì dân, đồng thời là một trong các yếu tố
tạo nên sự phát triển bền vững cho xã hội.
Ý nghĩa của các giải pháp: Các giải pháp trên hướng đến giải
quyết những hạn chế của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên tất cả
các nội dung: thể chế về kiểm tra văn bản QPPL, chủ thể thực hiện
kiểm tra, phương thức thực hiện và các điều kiện đảm bảo cho cơ chế
kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.
Điều kiện để thực hiện các giải pháp: Để đảm bảo giải quyết
những hạn chế của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên tất cả các nội
dung được thực hiện, cần các điều kiện cụ thể gồm: Quy định thống
nhất và đồng bộ về thể chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong các
văn bản liên quan của các chủ thể có thẩm quyền ban hành; Quan
trọng nhất, để hoàn thiện cơ chế đó là đội ngũ kiểm tra có năng lực
để đảm bảo việc xây dựng và hoàn thiện thể chế kiểm tra và xử lý
văn bản, thể chế quy định cụ thể việc kiện toàn bộ máy cơ quan có
thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL; Trách nhiệm của chủ thể có
thẩm quyền thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Đảm bảo các
điều kiện thực hiện thể chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đảm
bảo kinh phí cho đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực, kỹ năng kiểm
tra của đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền kiểm tra và các điều
kiện đảm bảo cho các chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL hiệu quả; Phải có phương thức và trình tự khi thực hiện
thẩm quyền xử lý văn bản trái luật, đồng thời, có căn cứ thực tế rõ
ràng và xử lý kịp thời, nhanh chóng các chủ thể có thẩm quyền ban

hành văn bản trái luật, để hạn chế những hậu quả không mong muốn.
Sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu để phân tích, đánh
giá cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nước

hoạch định chính sách, các nhà quản lý nghiên cứu, tham khảo và có
khả năng áp dụng cho các cấp chính quyền trong việc xây dựng và
thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, cũng như có thể được dùng
để phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập.
7. Cấu trúc của Luận án: Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, và Danh
mục tài liệu tham khảo, luận án gồm có bốn chương với kết cấu như
sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Chương 2. Cơ sở khoa học
về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Chương
3. Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh; Chương 4. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

25

6

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và
ngoài nước liên quan đến đề tài luận án
1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước: trong phạm vi
những công trình mà tác giả đã tiếp cận được cho thấy, hầu như
không có nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh tương tự Việt Nam, vì vậy, có thể nói, cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL ở Việt Nam là đặc thù.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước: Ngoài những quy

định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL, liên quan đến nội dung
này có rất nhiều công trình, ấn phẩm khoa học đã đề cập đến.
1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án:
Thứ nhất, các cuốn sách, đề tài, luận án nêu trên đã bàn và nghiên
cứu tương đối chuyên sâu về lý luận văn bản, kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL… tuy nhiên, những tác phẩm này chưa đề cập đến lý luận
về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Thứ hai, các công trình nghiên
cứu khoa học đã nêu trên đây đã bàn và nghiên cứu tương đối chuyên
sâu về lý luận văn bản. Tuy nhiên, những vấn đề sau các tác phẩm


chưa làm rõ: Chính quyền cấp tỉnh trong hoạt động kiểm tra văn bản
QPPL; Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Các
yếu tố tác động đối với việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền
cấp tỉnh; Thứ ba, các tác phẩm nêu trên, mặt khác do chưa đề cập đến
lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, nên về thực trạng cũng
chưa đề cập đến, chưa thực sự đánh giá những nội dung cụ thể sau:
Chưa hệ thống hóa được hệ thống văn bản để làm cơ sở pháp lý cho
việc kiểm tra văn bản; Chưa đánh giá việc thực hiện cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL của Chính quyền cấp tỉnh nhằm làm rõ những ưu
điểm, hạn chế và những nguyên nhân của nó; Tập hợp các đề tài,
công trình nghiên cứu khoa học nêu trên đều có những giải pháp về
hoàn thiện ban hành văn bản nhưng giải pháp về hoàn thiện cơ chế
kiểm tra văn bản QPPL chưa làm rõ. Thứ tư, các công trình trên chủ
yếu tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức bộ máy nhà
nước hoặc chính quyền địa phương nói chung, mà chưa có công trình
nào nghiên cứu toàn diện về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh.
1.3. Những nội dung cơ bản cần giải quyết trong luận án: Một
là, khái niệm, đặc điểm, sự cần thiết và yêu cầu của việc xây dựng,

thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
Hai là, về thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền
cấp tỉnh, hệ thống hóa và phân tích các quy định pháp luật hiện hành
về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Ba là, về
chủ thể kiểm tra gồm việc tổ chức bộ máy và đội ngũ thực thi, sự
phối hợp giữa các chủ thể có thẩm quyền trong kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh, nhằm đưa ra các kết luận về ưu
điểm, hạn chế của công tác này cũng như nguyên nhân của ưu điểm,
hạn chế; Bốn là, về phương thức vận hành và các điều kiện đảm bảo
thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh;
Năm là, đề xuất xây dựng một số giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh.

QPPL, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL. Luận án đã
khẳng định hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong
việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản
QPPL, góp phần thiết lập trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng
và hoàn thiện pháp luật.
Về thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, luận
án đã phân tích, đánh giá những thành tựu đạt được của hoạt động
này trong thời gian qua. Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh đã đạt được những kết quả đáng khả quan, nhiều văn
bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp đã được phát hiện và xử lý; các
phương thức kiểm tra được tiến hành một cách linh hoạt; quy trình và
nguyên tắc kiểm tra được tuân thủ; nhiều cơ quan ban hành văn bản
QPPL đã tích cực vào cuộc để chủ động tự xử lý văn bản bất hợp
pháp của mình. Với những kết quả này cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL đã tạo được lòng tin của người dân đối với nhà nước, góp phần
bảo đảm kỉ cương, nề nếp trong công tác xây dựng cũng như thực

hiện văn bản, phần nào đã bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của
cá nhân, tổ chức.
Tuy nhiên, do quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn
bản QPPL còn chưa hoàn thiện; đội ngũ cán bộ, công chức kiểm tra
còn thiếu, trình độ pháp lý cũng như nghiệp vụ còn chưa đáp ứng yêu
cầu tính chất công việc; sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong
quá trình triển khai hoạt động kiểm tra, nhất là hoạt động xử lý văn
bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp còn chưa đồng bộ, kịp thời; các
điều kiện bảo đảm cho công tác này còn chưa đáp ứng, nên hiệu quả
của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL chưa cao.
Từ lý luận và thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL
của chính quyền cấp tỉnh, luận án đề xuất một số giải pháp trước mắt
cũng như lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới. Những giải pháp

7

24


trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hạn chế sự tùy tiện trong quá
trình thực hiện, nhằm góp phần cho việc ban hành các văn bản QPPL
có chất lượng, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4
Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khung pháp lý, khảo sát đánh giá thực
trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh tại một số địa phương trên cả nước, từ đó, đưa ra các giải pháp
hoàn thiện cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh
một cách toàn diện, khoa học, khách quan và khả thi.
PHẦN KẾT LUẬN

Kiểm tra văn bản QPPL nói chung và kiểm tra văn bản QPPL của
chính quyền cấp tỉnh nói riêng, là một trong các hoạt động nhằm
hoàn thiện hệ thống pháp luật thông qua việc loại bỏ những văn bản
QPPL mâu thuẫn, không hợp hiến, không hợp pháp, làm cho hệ
thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, tạo điều kiện thuận lợi trong áp
dụng văn bản vào thực tiễn. Để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công
tác này, cần phải có một cơ chế hoàn chỉnh.
Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khung pháp lý, khảo sát đánh giá thực
trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh tại một số địa phương trên cả nước, để rút ra những ưu, nhược
điểm của công tác này, từ đó có thể đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh một cách toàn
diện, khoa học, khách quan và khả thi. Luận án đã giải quyết được
những vấn đề cơ bản sau:
Về lý luận, trên cơ sở kế thừa các công trình nghiên cứu trước
đây, luận án đã trình bày những vấn đề lý luận cơ bản nhất của cơ chế
kiểm tra văn bản QPPL như đối tượng của hoạt động này là văn bản
QPPL, tiêu chí văn bản QPPL hợp pháp cho đến mục đích, phương
thức, thẩm quyền và trình tự thực hiện. Luận án đã tiếp cận thẩm
quyền kiểm tra văn bản QPPL thuộc về cơ quan ban hành văn bản
23

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Qua nghiên cứu các công trình khoa học nêu trên, ở những khía
cạnh về kiểm tra văn bản QPPL, các tác giả đã đề cập, nhưng mới chỉ
dừng lại ở từng nội dung cụ thể mà không có điều kiện để giải quyết
toàn diện và sâu sắc về mọi khía cạnh của kiểm tra văn bản, đặc biệt
là chưa đề cập nhiều đến cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính
quyền cấp tỉnh. Vì vậy, nghiên cứu một cách chuyên sâu hơn, đầy đủ,
toàn diện và có hệ thống hơn về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của

chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn hiện nay là thực sự cần thiết. Đề
tài luận án “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh” so với các công trình nghiên cứu khác, tiếp cận dưới góc độ
QLHCNN một cách toàn diện, đồng thời, nghiên cứu đánh giá thực
trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp
tỉnh nhằm đưa ra các kết luận về ưu điểm, cũng như hạn chế của công
tác này, từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, không bị trùng lắp với các công
trình nghiên cứu đã công bố trước đây.
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN
CẤP TỈNH
2.1. Chính quyền cấp tỉnh và văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền cấp tỉnh
2.1.1. Chính quyền cấp tỉnh
Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa
phương, thường đề cập đến hai cơ quan là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương tức là HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương tức là UBND. Như vậy, chính quyền cấp tỉnh gồm có

8


HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
2.1.2. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
Khái niệm văn bản QPPL: Trong hoạt động QLNN, chủ thể quản
lý cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể, để giải quyết vấn đề
đòi hỏi phải ra các quyết định. Hiểu một cách chung nhất, quyết định
là giải pháp, phương án được lựa chọn để giải quyết một vấn đề
(hoặc một nhóm vấn đề) trong hoạt động quản lý, hình thức thể hiện

của quyết định QLHC là văn bản, bao gồm quyết định hành chính
quy phạm và quyết định hành chính cá biệt. Luật năm 2015 đã tách
khái niệm văn bản QPPL và khái niệm QPPL. Cụ thể: “Văn bản
QPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”; còn
“QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp
dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà
nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và
được Nhà nước bảo đảm thực hiện.”
Khái niệm văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh:“Văn bản
QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có quy tắc xử sự, có
hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối
với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi đơn vị hành chính cấp
tỉnh, do HĐND, UBND ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL và
được Nhà nước bảo đảm thực hiện”
Hình thức văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh: Luật năm
2015 quy định hình thức văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh:
“Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quyết
định của UBND cấp tỉnh”.
2.2. Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền cấp tỉnh

tra văn bản QPPL. Hợp nhất Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội,
Văn phòng HĐND và UBND tỉnh (gọi tắt là Văn phòng HĐND và
UBND). Hai là, hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có thẩm
quyền kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, xây dựng mối quan hệ phối hợp
giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành văn bản QPPL. Bốn là,
phát huy có hiệu quả mối quan hệ giữa cơ quan kiểm tra, xử lý văn

bản với các cơ quan thông tin đại chúng.
4.2.3. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là, Bộ Tư pháp xây dựng đội ngũ
kiểm tra văn bản có đủ năng lực, trình độ chuyên môn, có phẩm chất
đạo đức. Hai là, hoàn thiện cơ chế thực hiện việc xây dựng các chức
danh tư pháp. Ba là, tập huấn, bồi dưỡng nâng cao năng lực, kỹ năng
kiểm tra của đội ngũ cán bộ, công chức kiểm tra văn bản QPPL. Bốn
là, xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL cấp tỉnh.
Năm là, xây dựng thể chế quy định, cũng như cơ chế thực hiện việc
xã hội hóa kiểm tra. Sáu là, thanh tra, kiểm tra và xử lý nghiêm trách
nhiệm hành chính trong thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL.
4.2.4. Đảm bảo các điều kiện thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật: Một là, xây dựng và hoàn thiện hệ cơ sở dữ
liệu phục vụ kiểm tra văn bản QPPL. Hai là, đảm bảo kinh phí cho
công tác kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, quy định và đảm bảo các
điều kiện tối thiểu cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành.
4.2.5. Hoàn thiện phương thức kiểm tra và chuẩn hóa quy trình
kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: Trên cơ sở của giải pháp
giao cho Văn phòng HĐND và UBND tỉnh tự kiểm tra văn bản
QPPL của chính quyền cấp tỉnh ban hành, việc kiểm tra này được
thực hiện trên cách thức: dự thảo văn bản QPPL phải được đăng trên
cổng thông tin điện tử của UBND tỉnh trong thời hạn 05 ngày, để các
cơ quan, cá nhân có trách nhiệm, đặc biệt là các chuyên gia có
chuyên môn, sẽ góp ý dự thảo văn bản, nhằm đảm bảo tính khả thi
của văn bản được ban hành. Bộ Tư pháp ban hành quy định về quy

9

22

quyền cấp tỉnh; Ba là, bảo đảm tính khách quan và khoa học trong
thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; Bốn là, việc hoàn thiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL phải bảo đảm sự tham gia của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật; Năm
là, cơ chế kiểm tra phải đưa đến hành động; Sáu là, cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL phải gắn với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền.
4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
4.2.1. Hoàn thiện thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là,
hoàn thiện và thống nhất các quy định mang tính thể chế: Hoàn thiện
cơ sở pháp lý về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản; Hoàn thiện thể
chế pháp lý về: đối tượng, nội dung, thủ tục, quy trình kiểm tra, và về
trách nhiệm bồi thường đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại cả về vật
chất và tinh thần do văn bản QPPL trái pháp luật gây ra; Ban hành
quy trình chuẩn trong kiểm tra văn bản QPPL. Hai là, Bộ Tư pháp
tham mưu cho Chính phủ ban hành văn bản quy định về tiêu chuẩn
tuyển dụng, tiếp nhận công chức có kinh nghiệm trong công tác xây
dựng pháp luật làm công tác kiểm tra văn bản QPPL. Ba là, ban hành
văn bản quy định cụ thể việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan,
người có thẩm quyền không xử lý hoặc xử lý không đúng quy định
pháp luật đối với văn bản trái pháp luật. Bốn là, Bộ Tư pháp tham
mưu cho Chính phủ ban hành văn bản quy định về bố trí kinh phí cho
công tác kiểm tra, xử lý văn bản thay cho thông tư liên tịch số
122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 về lập dự toán, quản lý,
sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho
công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đảm
bảo đồng bộ, phù hợp với quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
và tình hình thực tế, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai thực
hiện các công tác này.

4.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy thực hiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL: Một là, kiện toàn tổ chức và kịp thời bố trí biên chế kiểm

2.2.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
2.2.1.1. Khái niệm kiểm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật:
“Kiểm tra là quá trình đo lường kết quả thực tế và so sánh với những
tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch và nguyên nhân sự sai lệch,
trên cơ sở đó đưa ra biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm khắc phục
sự sai lệch, đảm bảo tổ chức đạt được mục tiêu của nó.”
Có thể hiểu kiểm tra văn bản QPPL:“là việc xem xét, đánh giá về
hình thức, nội dung và thẩm quyền của văn bản để kết luận về tính
hợp hiến, hợp pháp, và tính thống nhất của văn bản QPPL được kiểm
tra, nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ,
sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái
pháp luật đó”.
2.2.1.2. Cơ chế kiểm tra, cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật
Về cơ chế kiểm tra: “là hệ thống các nguyên tắc, thể chế, thiết chế
(tổ chức), phương thức vận hành để các cơ quan có thẩm quyền dựa
vào đó triển khai hoạt động của mình, nhằm góp phần làm cho quá
trình tổ chức hoạt động có hiệu quả, tuân thủ theo đúng các quy định
của Hiến pháp và pháp luật”
Về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Trong phạm vi nghiên cứu của
đề tài luận án, từ khái niệm về kiểm tra, và với những phân tích về
kiểm tra văn bản QPPL như trên, có thể hiểu: “Cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL là tổng hợp các nguyên tắc, thể chế, tổ chức, nội dung,
phương thức hoạt động do pháp luật quy định làm căn cứ cho các
chủ thể kiểm tra xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính
hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL đã ban hành và xử

lý văn bản trái pháp luật”
2.2.1.3. Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền cấp tỉnh: “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền
cấp tỉnh là tổng hợp các yếu tố cấu thành như thể chế, chủ thể, các

21

10


điều kiện đảm bảo và phương thức hoạt động của các yếu tố do pháp
luật quy định làm căn cứ cho các chủ thể xem xét, đánh giá, kết luận
về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đối với nghị quyết của
HĐND và quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương đã ban hành, nhằm phát hiện và xử lý những văn bản trái pháp
luật”
Về thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện cơ
chế kiểm tra văn bản QPPL: Trong phạm vi nghiên cứu, luận án chỉ
xem xét HĐND, UBND cấp tỉnh trong tự kiểm tra văn bản QPPL do
mình ban hành: “HĐND, UBND các cấp có trách nhiệm tự kiểm tra
văn bản QPPL do mình ban hành... Khi phát hiện văn bản QPPL do
mình ban hành trái pháp luật thì HĐND, UBND có trách nhiệm tự
mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản.” [dẫn theo 16, 19, 61].
2.2.2. Sự cần thiết phải xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
Trong hoạt động QLNN, chính quyền địa phương phải thực hiện
chức năng của mình thông qua ban hành văn bản QPPL nhằm điều
chỉnh các quan hệ phát sinh trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
trong phạm vi địa phương. Để chính quyền cấp tỉnh xây dựng hệ
thống văn bản QPPL bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất,

đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, việc xây dựng và thực
hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL là rất cần thiết.
2.2.3. Yêu cầu của việc xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật
2.2.3.1. Về yêu cầu của việc xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL: Một là, đảm bảo đầy đủ các quy định pháp lý về kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Hai là, điều chỉnh được mối
quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL, đảm
bảo tính khả thi của văn bản QPPL; Ba là, cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL bảo đảm tính toàn diện, thống nhất, đơn giản, dễ hiểu và dễ
thực hiện, cũng như bảo đảm quyền được phản ánh, kiến nghị của các

xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, cá nhân trong việc tham mưu soạn
thảo, và ký ban hành văn bản trái pháp luật; Bốn là, việc quy định về
bố trí kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trở ngại,
khó khăn; Năm là, thể chế kiểm tra văn bản QPPL chưa quy định một
quy trình chuẩn trong kiểm tra văn bản QPPL.
3.2.2.2. Đối với việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: thể
chế chưa đầy đủ, chưa hoàn thiện về tổ chức bộ máy kiểm tra, năng
lực đội ngũ kiểm tra chưa đáp ứng yêu cầu, và cả điều kiện đảm bảo
thực hiện cơ chế chưa đáp ứng.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3
Nghiên cứu thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL
của chính quyền cấp tỉnh cho thấy bên cạnh những kết quả đạt được,
cơ chế kiểm tra văn bản QPPL còn có những hạn chế: thể chế cơ chế
kiểm tra văn bản chưa thống nhất và đầy đủ; tổ chức bộ máy thực
hiện kiểm tra chưa hoàn thiện; đội ngũ kiểm tra còn thiếu về số
lượng, yếu về chuyên môn nghiệp vụ, và cả kỹ năng; chưa quy định
đầy đủ việc xử lý trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản bất hợp
pháp; các điều kiện thực hiện kiểm tra văn bản chưa được đảm bảo

đầy đủ. Tất cả các yếu tố này được khảo sát cả trước và sau khi Luật
năm 2015 có hiệu lực, để có cái nhìn tổng thể trong giai đoạn chuyển
tiếp. Từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh trong chương sau.

11

20

CHƯƠNG 4. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH
4.1. Phương hướng hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
Một là, quán triệt và thể chế hóa các đường lối, chủ trương, chính
sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong công tác QLNN ở địa
phương; Hai là, hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính


Về sự phối hợp của các chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản
QPPL: Thực tế, cơ chế phối hợp giữa Ban pháp chế, Sở Tư pháp với
các Sở, ngành trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn chưa
được chú trọng, dẫn đến hiệu quả của các công tác này chưa cao.
3.1.3. Về phương thức và quy trình kiểm tra văn bản QPPL
3.1.3.1. Kết quả kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
3.1.3.2. Quy trình thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật:
Trong thực tế, quy trình kiểm tra văn bản QPPL chưa được ban hành
cụ thể, thống nhất, nên các địa phương đã tự nghiên cứu và ban hành
quy trình kiểm tra văn bản của địa phương mình.
3.1.4. Về điều kiện đảm bảo thực hiện kiểm tra văn bản QPPL

Đánh giá thực tiễn việc cung cấp các điều kiện bảo đảm cho công
tác kiểm tra văn bản QPPL gồm: Kinh phí, hệ cơ sở dữ liệu phục vụ
kiểm tra, xử lý văn bản; cơ sở vật chất, trang thiết bị.
3.2. Đánh giá chung việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
3.2.1. Ưu điểm
3.2.1.1. Đối với xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: trên cơ sở
các văn bản QPPL của các cơ quan Trung ương, các địa phương đã cụ
thể hóa cho phù hợp đặc điểm, tình hình của địa phương.
3.2.1.2. Đối với việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: đã tổ
chức bộ máy và bố trí nguồn nhân lực thực hiện kiểm tra; Đảm bảo
điều kiện cho việc thực hiện kiểm tra và thực hiện tốt việc gửi văn
bản QPPL đến cơ quan, đơn vị để kiểm tra.
3.2.2. Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
3.2.2.1. Đối với xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Một là,
các văn bản hướng dẫn, đảm bảo cho công tác kiểm tra, xử lý văn
bản của chính quyền địa phương chưa được ban hành kịp thời, đầy
đủ; Hai là, chưa quy định về tiêu chuẩn tuyển dụng, tiếp nhận công
chức có kinh nghiệm trong công tác xây dựng pháp luật làm công tác
kiểm tra văn bản QPPL; Ba là, chưa quy định đầy đủ việc xem xét,

cá nhân, tổ chức đối với cơ chế; Bốn là, sự phù hợp giữa cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh với điều kiện và nguồn
lực của từng địa phương.
2.2.3.2. Về yêu cầu của việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL: Một là, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL quy định việc các cán
bộ, công chức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, phải tiến hành
thường xuyên và kịp thời; Hai là, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL phải
đảm bảo thực hiện khách quan theo đúng quy định của pháp luật; Ba
là, bảo đảm xử lý kịp thời, triệt để văn bản có sai sót; Bốn là, cơ chế

kiểm tra văn bản QPPL phải bảo đảm bảo đảm tính liên thông, kịp
thời, chính xác, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, đơn vị có
liên quan trong việc kiểm tra văn bản; Năm là, cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL bảo vệ lợi ích chung.
2.2.4. Nội dung cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền cấp tỉnh
2.2.4.1. Thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL: Cụ thể hóa các
nguyên tắc Hiến định, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
các văn bản QPPL về kiểm tra văn bản QPPL. Các quy định của pháp
luật về kiểm tra văn bản QPPL, trong đó có văn bản QPPL của Chính
quyền địa phương được quy định trong Luật Tổ chức Chính quyền
địa phương, Luật Ban hành văn bản QPPL; Nghị định của Chính phủ
về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; các thông tư, thông tư liên tịch
hướng dẫn công tác kiểm tra, xử lý văn bản; các văn bản của HĐND
và UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền quy định về kiểm tra
văn bản QPPL tại địa phương và các văn bản có liên quan khác.
2.2.4.2. Chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL
Về tổ chức bộ máy cơ quan kiểm tra văn bản: Chủ thể thực hiện
việc tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh gồm Trưởng
Ban Pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở Tư pháp là đầu mối giúp
HĐND, UBND tỉnh thực hiện việc tự kiểm tra văn bản do mình ban
hành. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, khối lượng, tính chất và đặc

19

12


điểm công việc của địa phương mình, chủ tịch UBND cấp tỉnh, có
trách nhiệm thành lập tổ chức phù hợp (phòng, bộ phận, nhóm hoặc

phân công công chức chuyên trách) và bố trí biên chế để thực hiện có
hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL.
Đội ngũ kiểm tra: gồm cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra
văn bản, ngoài ra, còn có đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản,
trong đó, phải đảm bảo các tiêu chuẩn của người làm công tác pháp
chế, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ, chuyên môn, cũng như bồi
dưỡng các kỹ năng như: kỹ năng phối hợp, kỹ năng làm việc nhóm,
kỹ năng giải quyết xung đột trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản
của cán bộ, công chức.
2.2.4.3. Phương thức và quy trình thực hiện cơ chế kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật
2.2.4.4. Điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật: Các điều kiện bảo đảm khác phục vụ cho công tác
kiểm tra văn bản QPPL gồm: Kinh phí; Điều kiện cơ sở vật chất, trang
thiết bị; Hệ cơ sở dữ liệu.
2.3. Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh
2.3.1. Về yếu tố khách quan: Tính đồng bộ của hệ thống pháp luật
hiện hành; Mối quan hệ giữa các yếu tố của cơ chế kiểm tra văn bản.
2.3.2. Về yếu tố chủ quan: Năng lực của chủ thể thực hiện kiểm tra
văn bản; Sự phối hợp của các chủ thể thực hiện kiểm tra; Tính kỷ luật
trong xử lý kết quả kiểm tra văn bản QPPL.
2.4. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về việc xây dựng,
tổ chức thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền
cấp tỉnh: Từ việc tìm hiểu kinh nghiệm của một số nước như Trung
Quốc, Liên bang Nga, Pháp, tác giả rút ra bài học kinh nghiệm đúc
kết và một số kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam như: chuẩn hóa
quy tắc về xây dựng và thực hiện cơ chế, xây dựng bộ máy kiểm tra

177/275 người trả lời có kiểm tra về trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ

thuật trình bày văn bản chiếm tỷ lệ 64,36%; 169/275 chiếm tỷ lệ
61,45% người trả lời có kiểm tra tính hợp lý của văn bản; 153/275
người chiếm tỷ lệ 55,64% cho biết có kiểm tra hiệu lực của văn bản.
Còn trong bảng 3.6 cho thấy có 61/96 người được hỏi có xem xét về
căn cứ pháp lý của văn bản được ban hành chiếm tỷ lệ 63,54%; có
56/96 người được hỏi, chiếm tỷ lệ 58,33% có kiểm tra về Thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL; có 73/96 người chiếm tỷ lệ 76,04%
trả lời có xem xét nội dung của văn bản có phù hợp với quy định của
pháp luật; 56/96 người trả lời có kiểm tra về trình tự, thủ tục, thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL chiếm tỷ lệ 58,33%; 2/96 người
cho biết có kiểm tra về hiệu lực của văn bản chiếm tỷ lệ 2,08%.
Bảng 3.6 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định được những nội dung
cần kiểm tra khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL
Đơn vị: %
Nội dung cần thực hiện kiểm tra
Số lượng Tỉ lệ
Căn cứ pháp lý
61
63.54
Thẩm quyền ban hành
56
58.33
Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của PL 73
76.04
Trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày
56
58.33
Hiệu lực
2
2,08

Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2018
Qua hai bảng khảo sát cho thấy sự am hiểu của cán bộ kiểm tra về
những nội dung cần thực hiện khi kiểm tra văn bản là rất cao, bao
gồm cả các yếu tố đảm bảo về tính hợp pháp và hợp lí của văn bản.
Về kỹ năng thực hiện cơ chế: nội dung các khóa tập huấn chủ
yếu về quy định mới của pháp luật và kiến thức chuyên môn, nghiệp
vụ, chứ chưa có các khóa bồi dưỡng về kỹ năng thực hiện cơ chế như:
kỹ năng phối hợp, kỹ năng làm việc nhóm, kỹ năng giải quyết xung
đột trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản của cán bộ, công chức
nhằm nâng cao kỹ năng thực hành cơ chế kiểm tra văn bản QPPL cho
đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện công tác này.

13

18


Khác

0

5,4

6

15,4

7

10,3

13

13,54

Tổng

26

27,08

23

23,96

47

48,96

96

100

Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2018
Qua kết quả khảo sát trong bảng trên về trình độ chuyên môn của
cán bộ, công chức tham gia kiểm tra văn bản QPPL cho thấy trong
tổng số 96 phiếu khảo sát, số cán bộ, công chức thực hiện kiểm tra
văn bản QPPL có trình độ chuyên môn Luật có 26 người, chiếm tỷ lệ
27,08%, số người có trình độ chuyên môn Hành chính chỉ có 23
người, tỷ lệ 23,96%.

Như vậy, số người trực tiếp tham gia kiểm tra văn bản cả giai
đoạn trước và sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực có trình độ chuyên
môn Luật và Hành chính chỉ chiếm 50% số cán bộ, công chức làm
việc trong HĐND, UBND cấp tỉnh được khảo sát, mặc dù vậy, điều
này cũng thể hiện sự bố trí đội ngũ kiểm tra có trình độ chuyên môn
cũng ngày càng được quan tâm và tăng so với trước đây.
Về năng lực của chủ thể thực hiện kiểm tra văn bản QPPL:
Bảng 3.4 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định được những nội dung
cần kiểm tra khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL
Đơn vị: %
Nội dung cần thực hiện kiểm tra
Số lượng Tỉ lệ
Căn cứ pháp lý
200
72,73
Thẩm quyền ban hành
201
73,09
Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của PL 196
71,27
Trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày
177
64,36
Hiệu lực
153
55,64
Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015
Qua bảng cho thấy có 200/ 275 người được hỏi có xem xét về căn
cứ pháp lý của văn bản được ban hành chiếm tỷ lệ 72,73%; có 201/
275 người được hỏi, chiếm tỷ lệ 73,09% có kiểm tra về thẩm quyền

ban hành văn bản; có 196/275 người chiếm tỷ lệ 71,27% trả lời có
xem xét nội dung của văn bản có phù hợp với quy định của pháp luật;
17

văn bản, hoàn thiện chế tài xử lý văn bản bất hợp pháp, cũng như
việc công khai xử lý cơ quan, cá nhân vi phạm.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Hệ thống văn bản QPPL về kiểm tra văn bản QPPL chính là cơ sở
pháp lý cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL tiến hành đạt hiệu quả
cao. Như đã nêu, dù đã có Luật năm 2008 và Nghị định số
40/2010/NĐ-CP làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, nhưng vẫn chưa
hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL
của chính quyền cấp tỉnh để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu
quả thiết thực. Chính vì thế, nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về
cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, hệ thống hóa và phân tích các quy
định pháp luật hiện hành về cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL, là
khung lý thuyết cho việc phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện trong
thực tiễn, từ đó xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nội dung nghiên cứu tiếp theo
của đề tài luận án.
CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM
TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN CẤP TỈNH
3.1. Tình hình thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật của chính quyền cấp tỉnh
3.1.1. Về thể chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
3.1.1.1. Đối với văn bản của Trung ương
Giai đoạn trước khi Luật ban hành văn bản QPPL 2015 có hiệu
lực: Những quy định pháp lí về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đã
được quan tâm và ban hành từ rất lâu, ngay từ Hiến pháp đầu tiên

năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc xử lý văn bản
đã bắt đầu được quan tâm và đề cập, đến Hiến pháp năm 1992, mới
nhất là Hiến pháp 2013. Trên cơ sở đó, Luật Ban hành văn bản QPPL
năm 1996, năm 2001, năm 2008; và rất nhiều văn bản dưới luật.
14


Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Thực hiện luận án
trong một thời gian dài, cũng là thời điểm giao thời ngày 01/7/2015,
Luật năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐ-CP có hiệu lực, nên phải
kế thừa và cập nhật những quy định mới trong Nghị định 34.
3.1.1.2. Đối với văn bản của chính quyền cấp tỉnh
Giai đoạn trước khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Trên cơ sở các
văn bản của Trung ương, chính quyền cấp tỉnh ban hành các Quy
định về kiểm tra, xử lý văn bản; Quy chế Cộng tác viên kiểm tra văn
bản; Quy định về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản
QPPL làm cơ sở cho việc tự kiểm tra văn bản QPPL ở địa phương.
Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Trên cơ sở các văn
bản của Trung ương, có 100% tỉnh đã ban hành các văn bản quy định
cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, tổ
chức, biên chế, cộng tác viên, kinh phí và các điều kiện bảo đảm tạo
điều kiện cho việc triển khai công tác này ở địa phương mình.
3.1.1.3.Về tính đồng bộ của hệ thống pháp luật hiện hành:
3.1.2. Về chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL
3.1.2.1. Đối với việc tổ chức bộ máy thực hiện cơ chế kiểm tra văn
bản QPPL: Đến nay có 51/63 Sở Tư pháp đã thành lập Phòng Kiểm
tra văn bản hoặc Phòng Kiểm tra văn bản và theo dõi thi hành pháp
luật; Phòng xây dựng và kiểm tra văn bản và bố trí từ 03 đến 05 biên
chế có trình độ chuyên môn nghiệp vụ để giúp Chủ tịch UBND tỉnh
thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, như: Hà Nội, Vĩnh

Phúc, Hải Dương, Thái Bình, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Đăk Lăk,
Khánh Hòa... một số tỉnh còn lại nhiệm vụ kiểm tra văn bản giao cho
Phòng Văn bản pháp quy thực hiện, như: Đà Nẵng, Quảng Ngãi,
Bình Định, Gia Lai, An Giang...Việc thành lập tổ chức bộ máy kiểm
tra văn bản đã được thực hiện, tuy nhiên, tên gọi của phòng chức
năng thực hiện công tác này cũng không có sự thống nhất.
3.1.2.2. Đối với việc bố trí nguồn nhân lực thực hiện cơ chế kiểm
tra văn bản QPPL
15

Về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của người làm công tác
kiểm tra văn bản QPPL
Giai đoạn trước khi Luật năm 2015 có hiệu lực: Qua bảng cho
thấy trong tổng số 275 phiếu khảo sát, số cán bộ, công chức thực hiện
kiểm tra văn bản QPPL có trình độ chuyên môn Luật có 93 người,
chiếm tỷ lệ 33,82%, có trình độ chuyên môn Hành chính chỉ có 65
người, tỷ lệ 23,64%.
Bảng 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn
của cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL
Đơn vị: %
Đơn vị
công tác
HĐND
UBND
Sở/
Ngành
Khác
Tổng

Trình độ chuyên môn

Tổng
Luật
Hành chính
Khác
Số lượng Tỷ lệ Số lượng Tỷ lệ Số lượng Tỷ lệ
10 10,8
19 20,4
59 63,4

9 13,8
17 26,2
29 44,6

10 8,5
16 13,7
79 67,5

Tỷ
lệ

29 10,55
52 18,91
167 60,7

5 5,4
10 15,4
12 10,3
27 9,82
93 33,82
65 23,63

117 42,54
275 100
Nguồn: điều tra khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015
Giai đoạn sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực:
Bảng 3.2 Số lượng, tỉ lệ ý kiến cho biết trình độ chuyên môn
của cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL
Đơn vị: %
Đơn vị
công
tác
HĐND
UBND
Sở/
Ngành

Trình độ chuyên môn
Tổng
Luật
Hành chính
Khác
Số
Tỷ lệ
Số
Tỷ lệ
Số
Tỷ lệ
lượng
lượng
lượng
10,8

0
13,8
7
8,5
8
1
2
23

20,4
63,4

2
15

26,2
44,6
16

10
23

13,7
67,5

Tỷ lệ

8,33
14 14,58
61 63,54