(Luận văn thạc sĩ) Thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VÕ ĐÌNH LÂM

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI,
TỐ CÁO TỪ THỰC TIỂN HUYỆN QUẾ SƠN,
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

VÕ ĐÌNH LÂM

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI,
TỐ CÁO TỪ THỰC TIỂN HUYỆN QUẾ SƠN,
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số : 8 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. HỒ SỸ SƠN

HÀ NỘI, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của tôi, được
thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Hồ Sỹ Sơn. Các tài liệu,
tư liệu, số liệu được sử dụng trong luận văn có nguồn dẫn rõ ràng, trung thực
dựa trên sự khảo sát trực tiếp và tổng hợp của bản thân. Tôi đã hoàn thành tất
cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo qui định
của Học viện Khoa học xã hội.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Võ Đình Lâm


DANH MỤC VIẾT TẮT
Nghĩa đầy đủ

STT

Từ viết tắt

1

HVHC

Hành vi hành chính

2

HĐND

Hội đồng nhân dân

3

QĐHC

Quyết định hành chính

4

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG

Số
hiệu
2.1

2.2

Tên bảng
Tổng hợp kết quả giải quyết khiếu nại tại huyện Quế Sơn,
tỉnh Quảng Nam
Tổng hợp kết quả giải quyết tố cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh
Quảng Nam

Trang

47

54


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO ............................................................................. 9
1.1. Nhận thức khái quát về chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo .............. 9
1.2. Khái niệm, đặc điểm, các nguyên tắc, chủ thể, các giai đoạn và vai trò
của thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo ..................................... 15
1.3. Những yếu tố xã hội tác động đến việc thực hiện chính sách giải quyết
khiếu nại, tố cáo ..................................................................................................... 27
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI HUYỆN QUẾ SƠN, TỈNH QUẢNG NAM ........ 32
2.1. Thực trạng các yếu tố xã hội tác động đến việc thực hiện chính sách giải
quyết khiếu nại, tố cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam ....................... 32
2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại tại huyện
Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam .................................................................................. 38
2.3. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giải quyết tố cáo tại huyện
Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam .................................................................................. 45
CHƯƠNG 3: YÊU CẦU VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TẠI HUYỆN QUẾ SƠN,
TỈNH QUẢNG NAM............................................................................................. 55
3.1. Yêu cầu của việc tăng cường thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại,
tố cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam ..................................................... 55
3.2. Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố
cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.......................................................... 57

KẾT LUẬN ............................................................................................................. 70
TÀI LIỆU THAM KHẢO


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân là một trong số 08 đặc trưng của xã hội Việt Nam thời kỳ quá độ lên
chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân là Nhà nước thuộc về nền dân chủ
phát triển, xuất phát từ nguyên lý chủ quyền nhân dân. Quyền lực nhân dân là
tối cao, là gốc của quyền lực. Quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước là
quyền lực phát sinh từ quyền lực nhân dân, Nhà nước được nhân dân trao
quyền để thực hiện, ý chí, nguyện vọng của mình, phục vụ lợi ích của mình.
Nhà nước bằng hệ thống pháp luật, tổ chức bộ máy của mình có nghĩa vụ bảo
đảm, thực thi quyền dân chủ của nhân dân trên thực tế.
Bộ máy nhà nước nói chung nhất là bộ máy hành chính nhà nước vốn
thực thi quyền hành pháp có khả năng bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích của con
người, công dân. Song cũng chứa đựng khả năng xâm phạm đến quyền và lợi
ích của họ. Do vậy cần có cơ chế để con người (công dân) được nói lên tiếng
nói của mình một khi quyền và lợi ích của chính mình hoặc của xã hội bị xâm
phạm. Giải quyết khiếu nại, tố cáo vì vậy là hoạt động không thể thiếu trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động giải quyết khiếu nại phản
ánh rõ nhất đặc tính của Nhà nước pháp quyền, nhà nước dân chủ.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn được Đảng ta quan tâm, coi trọng,
nhằm mục tiêu xây dựng, phát triển nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Bởi vậy,
giải quyết khiếu nại, tố cáo một cách đúng đắn, nhanh chóng, công khai, bảo
vệ quyền con người, quyền công dân, hiệu lực, hiệu quả và uy tín của bộ máy
nhà nước trở thành chủ trương, đường lối của Đảng. Cũng bởi vậy Trung
ương Đảng đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo về công tác giải quyết khiếu

nại, tố cáo của công dân.
1


Chủ trương, đường lối của Đảng về giải quyết khiếu nại, tố cáo được
Nhà nước ta không chỉ cụ thể hóa vào chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
mà còn thể chế hóa vào hiến pháp và các văn bản pháp luật chuyên ngành về
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo như: Pháp lệnh về việc xét và giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân và Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân
năm 1991; Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và luật sửa đổi, bổ sung Luật
Khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005, hiện nay là Luật số 02/2011/QH13,
ngày 11/11/2011 của Quốc hội về Luật khiếu nại và gần đây nhất là Luật số
25/2018/QH14, ngày 12/6/2018 của Quốc hội về Luật Tố cáo.
Trên cơ sở đó, trong những năm vừa qua, hoạt động thực hiện chính
sách giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là
tại địa bàn cấp huyện đạt được nhiều kết quả góp phần giữ vững an ninh,
chính trị, trật tự, an toàn xã hội.
Tuy nhiên số lượng đơn khiếu nại, tố cáo ở các cấp, nhất là cấp huyện
chưa được giải quyết hay giải quyết chưa thỏa đáng vẫn còn khá nhiều; chất
lượng giải quyết đơn thuộc thẩm quyền nhất là của UBND cấp huyện chưa
cao. Cơ chế đánh giá trách nhiệm của UBND cấp huyện về công tác tiếp dân,
giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo còn chưa được chú trọng. Vẫn còn xảy ra tình
trạng đơn thư tồn đọng kéo dài, đơn khiếu kiện vượt cấp, đông người.
Quế Sơn là một huyện trung du thuộc tỉnh Quảng Nam với 14 xã, thị
trấn. Trong những năm qua, triển khai quá trình đô thị hóa, thực hiện chương
trình xây dựng nông thôn mới, liên quan đến việc thu hồi đất, giải phóng mặt
bằng, kiểm kê, bồi thường, tái định cư và công tác giải quyết chế độ chính
sách đối với người có công nên việc phát sinh khiếu nại, tố cáo của công dân
có chiều hướng gia tăng, nội dung và tính chất ngày càng gay gắt, phức tạp.
UBND huyện hàng năm tiếp công dân, nhận và xử lý đơn khiếu nại, tố cáo,

kiến nghị, thuộc thẩm quyền khá lớn. Song thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải
2


quyết đơn vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, vướng mắt cả về lý luận và thực tiễn
cần nghiên cứu trao đổi, tìm ra các giải pháp để tháo gỡ. Như vậy, để khắc
phục tình trạng đó, cần có những công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu
về thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhằm góp phần bé nhỏ
vào việc đó học viên lựa chọn đề tài “thực hiện chính sách giải quyết khiếu
nại, tố cáo từ thực tiễn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sĩ
chuyên ngành chính sách công của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Để nghiên cứu chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo học viên tham
khảo các công trình nghiên cứu có liên quan trong số đó có:
- Các luận án tiến sĩ: “Bảo đảm pháp lý thực hiện quyền khiếu nại hành
chính của công dân ở nước ta hiện nay”, của tác giả Nguyễn Tuấn Khanh
(2013), Học viện khoa học xã hội; “Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu
nại hành chính và thẩm quyền hành chính ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn
Mạnh Hùng (2013), Trường Đại học Luật Hà Nội; “Tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo” của tác giả Trần
Văn Sơn (2006);
- Đề tài cấp nhà nước: “Khiếu nại, tố cáo hành chính – Cở sở lý luận,
thực trạng giải pháp” do TS. Lê Tiến Đào, Phó Tổng Thanh tra Chính phủ
làm chủ nhiệm năm 2011. Đề tài cấp cơ sở: “Cơ sở khoa học của việc hoàn
thiện hệ thống các quy định nghiệp vụ về giải quyết khiếu nại, tố cáo” của
Viện Khoa học Thanh tra chính phủ năm 2011. Đề tài cấp bộ: “Trách nhiệm
pháp lý của Chủ tịch UBND các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết
khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng” do Th.S Nguyễn Tuấn
Khanh, Phó Viện trưởng Viện khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm năm 2011);
Đề tài cấp bộ: “Xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, khiếu nại, tố cáo những

3


vấn đề lý luận và thực tiễn” do Th.S Nguyễn Văn Kim, Phó Vụ trưởng Vụ
pháp chế Thanh tra Chính Phủ làm chủ nhiệm năm 2010).
Luận văn thạc sỹ: Giải quyết khiếu nại về đất đai từ thực tiễn thành phố
Hà Nội của tác giả Nguyễn Minh Ngọc (2014), Học viện Khoa học xã hội;
Giải quyết tố cáo hành chính của công dân từ thực tiễn huyện Hoài Đức,
thành phố Hà Nội của tác giả Hồ Thị Na (2015), Học viện Khoa học xã hội;
Thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại hành chính từ thực tiễn huyện Ba Vì,
thành phố Hà Nội của tác giả Nguyễn Thị Nam (2015), Học viện Khoa học xã
hội; Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn huyện Quốc Oai,
thành phố Hà Nội thực trạng và giải pháp của tác giả Lê Thị Sáu (2014); Giải
quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước qua thực tiễn thành phố Hải
Phòng của tác giả Trình Văn Thảo (2014).
- Các bài tạp chí: TS. Trần Kim Liễu (2011), Đối tượng khiếu kiện vụ
án hành chính và việc thực hiện hóa Luật tố tụng hành chính 2010, Tạp chí
khoa học pháp lý số 3/2011; Phạm Hồng Thái (2013), Quyết định hành chính
nhà nước – một số vấn đề lý luận, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà
Nội, Luật học, tập 29, số 2 (2013).
Tìm hiểu kết quả nghiên cứu của các công trình trên cho thấy, các đề
tài, công trình khoa học trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận
và thực tiễn về khiếu nại hành chính, hoàn thiện về pháp luật và áp dụng pháp
luật trong quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các công trình
trên đã phân tích, luận giải, làm rõ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của các
cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên chưa có công trình nào tiếp
cận từ góc độ nghiên cứu vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính và
hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước tại
địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam. Điều này cho phép khẳng định, đề

tài luận văn của tác giả không trùng lặp với các công trình đã được triển khai
4


nghiên cứu. Tuy nhiên tri thức, kết quả nghiên cứu của những công trình khoa
học đó được học viên tiếp thu, phát triển trong khi thực hiện luận văn này.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở làm sáng tỏ những vấn đề lý luận các văn bản quy phạm
pháp luật thể chế hóa chính sách khiếu nại, tố cáo, thực trạng giải quyết khiếu
nại, tố cáo nhất là giải quyết khiếu nại trong quản lý hành chính và đội ngũ
công chức trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam luận văn đưa ra các
giải pháp nhằm tăng cường giải quyết khiếu nại, tố cáo tại huyện Quế Sơn,
tỉnh Quảng Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên đây luận văn tập trung thực hiện các nhiệm
vụ:
- Phân tích những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách giải quyết
khiếu nại, tố cáo.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách giải quyết khiếu
nại, tố cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.
- Từ sự phân tích đánh giá hiện trạng (kết quả đạt được, những hạn chế,
nguyên nhân) để đề xuất các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giải
quyết khiếu nại, tố cáo tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Là những vấn đề lý luận về khiếu nại, tố cáo, về chính sách giải quyết
khiếu nại, tố cáo, các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính.
Thực tiễn thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo tại huyện Quế Sơn,
tỉnh Quảng Nam.

5


4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về mặt không gian: Nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu nại, tố
cáo trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.
- Về mặt thời gian: Nghiên cứu công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
hành chính trên địa bàn huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam từ năm 2014 đến
năm 2018.
- Về nội dung: Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận
về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo trong lĩnh vực hành chính.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng quan điểm, chủ trương,
chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước về chính sách giải quyết khiếu nại,
tố cáo và thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nội dung nghiên
cứu được tiếp cận dưới góc độ khoa học chính sách công và các khoa học liên
ngành.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản sau đây:
Phương pháp phân tích, đánh giá, tổng hợp; Phương pháp đối chiếu - so sánh.
Cụ thể, luận văn sử dụng phương pháp thu thập thông tin, tổng hợp các
tư liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu như các chủ trương của Đảng,
chính sách pháp luật của Nhà nước từ Trung ương đến địa phương; các bài
viết trên sách, báo, tạp chí và công trình nghiên cứu khác liên quan trực tiếp
hoặc gián tiếp tới vấn đề chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện
chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta nói chung và thực tiễn huyện
Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam nói riêng; kết hợp phương pháp phân tích, đánh
giá, dự báo để phân tích thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp.

6


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn là công trình nghiên cứu lý luận và thực trạng thực hiện chính
sách giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cấp huyện, thông qua việc mô tả chi tiết
thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương cấp huyện. Luận văn làm rõ thêm một số khía cạnh lý
luận, pháp lý chung về khiếu nại, tố cáo và hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan hành chính nhà nước. Nội dung luận văn cung cấp thông tin
về hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của chính quyền cơ sở đánh giá việc
áp dụng Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, các văn bản hướng dẫn và quy định
pháp luật chuyên ngành như đất đai, xây dựng tài chính - ngân sách trong
thực tiễn hoạt động của chính quyền cơ sở.
Từ đó Luận văn cung cấp “những tình huống có vấn đề” trong áp dụng
pháp luật của chính quyền địa phương; cung cấp các luận cứ cho cơ quan lập
pháp, hành pháp và tư pháp nghiên cứu định hướng hoàn thiện chính sách
pháp luật.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn cung cấp những thông tin, luận điểm qua việc phân tích, đánh
giá hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của chính quyền cơ sở. Do đó Luận
văn góp phần đóng góp những giải pháp mang tính thực tiễn để cơ quan hành
chính nhà nước, cán bộ, công chức tham khảo, có thể áp dụng trong thực tế
công tác ở cơ quan đơn vị mình. Đây cũng là tài liệu tham khảo trong công
tác nghiên cứu, học tập, giảng dạy; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục
pháp luật.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung

của luận văn được cấu trúc thành 3 chương:
7


Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách giải quyết
khiếu nại, tố cáo.
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
tại huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam.
Chương 3: Yêu cầu và các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách
giải quyết khiếu nại, tố cáo tại cấp huyện ở nước ta hiện nay.

8


CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
1.1. Nhận thức khái quát về chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.1.1. Một số quan niệm về giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.1.1.1. Một số quan niệm về khiếu nại
Trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hiện nay ở nước ta, các cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì còn nhận được nhiều
đơn khác với nội dung khiếu nại nhưng được dùng với nhiều thuật ngữ khác
nhau như: “đơn kêu oan”, “đơn kêu cứu khẩn cấp”, “đơn trình bày”… Do
vậy, trước hết cần phải làm rõ thuật ngữ “khiếu nại”.
Thuật ngữ “khiếu nại” được hiểu theo nhiều nghĩa rộng, hẹp khác nhau.
Trong “Đại từ điển tiếng việt” thì “khiếu nại” có nghĩa là: “thắc mắc đề
nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã
chuẩn y” [28,tr.904].
Luật Khiếu nại năm 2011, được Quốc hội Khóa XIII, kỳ họp thứ hai

thông qua ngày 11/11/2011 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm
2012, tại khoản 1 điều 2 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình” [10].
Việc phân tích nội dung của các quan niệm trên cho thấy điểm giống
nhau cơ bản của chúng thể hiện ở chỗ: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự
vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi mà theo họ là
9


xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Đồng thời việc phân tích các quan
niệm nêu trên cho thấy chúng khác nhau về phạm vi, khách thể khiếu nại,
trong đó cách quan niệm về khiếu nại trong Luật Khiếu nại là hẹp nhất.
Từ những phân tích khái quát trên đây có thể khẳng định khiếu nại xuất
hiện khi quyền, lợi ích của bản thân chủ thể khiếu nại bị xâm hại, do đó có thể
coi khiếu nại là một hình thức phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức
trước quyết đinh, hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức khác xâm phạm đến
quyền, lợi ích của mình thông qua việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đó
xem xét lại quyết định, hành vi của họ.
1.1.1.2. Một số quan niệm về tố cáo
Tố cáo xét ở phương diện xã hội là việc người tố cáo thể hiện sự bất
bình đối với hành vi vi phạm pháp luật, báo việc đó đến cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xử lý vi phạm. Ở phương diện chính trị - pháp lý tố cáo là quyền
dân chủ cơ bản của công dân, là phương thức để công dân tham gia hoạt động
quản lý nhà nước (thực hiện nguyên lý chủ quyền nhân dân) bảo vệ trật tự
pháp luật, lợi ích nhà nước, tổ chức, công dân.

Theo Luật tố cáo 2018 thì Tố cáo là việc cá nhân theo thủ tục quy định
của Luật này báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi
vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc
đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
cơ quan, tổ chức, cá nhân [11].
Luật cũng phân loại nội dung tố cáo theo các hành vi thực hiện công vụ
của cán bộ, công chức và hành vi vi phạm thuộc các lĩnh vực quản lý chuyên
ngành:
Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức
trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vậy là việc công dân báo cáo cho cơ

10


quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của
cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước
trong các lĩnh vực của đời sống xã hội là việc công dân báo cáo cho cơ quan
quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật
của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định
pháp luật về quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã
hội.
1.1.2. Một số quan niệm chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.1.2.1. Một số quan niệm về Chính sách giải quyết khiếu nại
Trong hệ thống các quyền cơ bản của con người, quyền khiếu nại thuộc
phạm vi các quyền dân sự, chính trị, đó là nhóm quyền có liên quan mật thiết
đến quyền tự do cá nhân. Khi quyền và lợi ích của con người bị vi phạm, họ
có thể sử dụng quyền khiếu nại để bảo vệ, lên án những vi phạm đó.
Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra chủ trương, đường lối về
giải quyết khiếu nại. Bởi vậy giải quyết khiếu nại luôn được coi là nhiệm vụ

chính trị của cả hệ thống chính trị. Việc giải quyết khiếu nại có hiệu lực, hiệu
quả chính là một trong những cơ sở, điều kiện để ngăn ngừa xung đột xã hội.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “đồng bào có ai oan ức hay chưa hiểu rõ
về chính sách của Đảng và Chính phủ mới khiếu nại”. Câu nói đó thể hiện sự
chia sẻ và quan điểm vì dân, luôn đứng về phía người dân của Hồ Chủ tịch.
Đảng, Nhà nước ta xác định tranh chấp dân sự và khiếu kiện của dân là
do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân về chính sách, luật pháp chưa
hoàn chỉnh; trong lãnh đạo, quản lý kinh tế, xã hội, một số cán bộ hoặc cấp uỷ
và chính quyền các cấp có những khuyết điểm, sai phạm. Để nâng cao hơn
nữa chất lượng, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Chính phủ,
Bộ Chính trị đã tập trung lãnh đạo, chỉ đạo các tổ chức đảng, chính quyền,
11


đoàn thể tổ chức quán triệt đầy đủ, thực hiện nghiêm túc các chủ trương,
chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại,
tố cáo. Các cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các tổ
chức nhân dân có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện công tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; xác định đây là nhiệm vụ chính trị quan
trọng, thường xuyên; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, nhất
là giữa các cơ quan chức năng trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Hoàn thiện chính sách, pháp luật liên quan đến quyền và lợi ích của người
dân, nhất là trong lĩnh vực đất đai, tài nguyên, đầu tư, tài chính..., bảo đảm
tính đồng bộ phù hợp thực tiễn. Phát huy trách nhiệm của người đứng đầu cấp
ủy, tổ chức đảng, cơ quan nhà nước; lấy hiệu quả của công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo làm tiêu chí đánh giá năng lực, kết quả công tác. Các cơ
quan kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, tòa án, công an nâng cao trách nhiệm trong
việc chủ trì, phối hợp xử lý theo thẩm quyền, giải quyết dứt điểm những vụ
việc khiếu kiện phức tạp, kéo dài. Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân
cần làm tốt vai trò đại diện quyền, lợi ích hợp pháp của hội viên, đoàn viên,

kiến nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, giải quyết khi
có tranh chấp. Đẩy mạnh công tác hòa giải, đối thoại, vận động, thuyết phục
công dân chấm dứt khiếu nại, tố cáo không đúng, giảm thiểu các tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo từ cơ sở. Kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
tiếp dân và tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo có phẩm chất đạo đức tốt,
tinh thông nghiệp vụ, có khả năng hướng dẫn, giải thích, thuyết phục để công
dân hiểu và chấp hành đúng pháp luật. Bố trí trụ sở, trang bị phương tiện và
đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác tiếp công dân, bảo
đảm thuận lợi cho công dân và cán bộ, công chức tiếp công dân. Nâng cao
trách nhiệm của các cơ quan thông tin đại chúng trong việc cung cấp thông
tin, bảo đảm chính xác, kịp thời, trung thực, khách quan; khi có sai sót phải
12


kịp thời cải chính, góp phần định hướng dư luận xã hội và hỗ trợ công tác tiếp
công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Trên cơ sở chủ trương đường lối của Đảng về giải quyết khiếu nại, Nhà
nước ta hoạch định và ban hành chính sách về giải quyết khiếu nại. Đó là
những quyết định ở tầm tư tưởng, định hướng chiến lược cho việc giải quyết
khiếu nại. Trên cơ sở chính sách đó, Nhà nước ban hành pháp luật về khiếu
nại. Như vậy, pháp luật về khiếu nại là phương tiện thể chế hóa chính sách
giải quyết khiếu nại. Chính vì vậy, việc khiếu nại của công dân là quyền được
ghi nhận trong các bản Hiến pháp năm 1959 (Điều 29) Hiến pháp 1980 (Điều
73); Hiến pháp 1992 (Điều 74); Hiến pháp 2013 (Điều 30) và các văn bản
pháp luật khác.
Khiếu nại là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của
mình khi bị xâm phạm. Công dân sử dụng quyền khiếu nại là thể hiện quyền
dân chủ trực tiếp.
Giải quyết khiếu nại hành chính trong hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước là biện pháp bảo đảm cho quyền khiếu nại của công dân thực

hiện trên thực tế. Mọi hoạt động của Nhà nước thông qua các cơ quan nhà
nước đều nhằm mục đích cuối cùng là để phục vụ nhân dân, những quy định
của pháp luật về quyền khiếu nại chỉ được thực hiện tốt, đáp ứng được yêu
cầu, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm, đề cao và thực
hiện tốt việc khiếu nại hành chính, tôn trọng sự thật khách quan, đặt lợi ích
của nhà nước, lợi ích của nhân dân lên trên hết.
1.1.2.2. Một số quan niệm về chính sách giải quyết tố cáo
Cũng như cách tiếp cận chính sách giải quyết khiếu nại, chính sách giải
quyết tố cáo cũng bắt nguồn từ đường lối, chủ trương của Đảng về giải quyết
tố cáo, từ đó được Nhà nước hoạch định thành chính sách và được thể chế hóa
vào pháp quật về giải quyết tố cáo. Những năm qua, công tác giải quyết tố cáo
13


hành chính đã được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm và đã thu được
những kết quả đáng ghi nhận. Thông qua việc giải quyết tố cáo hành chính
của công dân, các cơ quan đã kịp thời chấn chỉnh những yếu kém, sơ hở trong
quản lý nhà nước; sửa đổi, bổ sung các văn bản, chính sách phù hợp với tình
hình kinh tế - xã hội trong thời kỳ mới; khuyến khích công dân tích cực tham
gia phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật, tăng cường trách nhiệm của các
cơ quan nhà nước trong giải quyết tố cáo.
Quyền tố cáo được thể hiện trong Hiến pháp, pháp luật của nhà nước
ta. Các cơ quan thực thi quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp tôn trọng, bảo
đảm, bảo vệ trên thực tế các quyền này. Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm
2013 khẳng định: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân”.
Thường xuyên chú trọng việc hoàn thiện chính sách, pháp luật liên
quan đến quyền và lợi ích của người dân, bảo đảm tính đồng bộ phù hợp thực
tiễn. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giải quyết tố cáo theo hướng nâng cao

thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra; của Quốc hội, đại biểu Quốc
hội, của HĐND, đại biểu HĐND trong việc thực hiện chức năng giám sát; của
người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo. Quy định
rõ trách nhiệm, chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực tiếp công dân, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Có quy chế đối thoại với công dân, công khai kết quả giải
quyết khiếu nại, tố cáo. Các cấp ủy, tổ chức đảng, chính quyền, mặt trận luôn
nâng cao trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện công tác tiếp công dân,
giải quyết khiếu nại, tố cáo và xác định đây là nhiệm vụ chính trị quan trọng,
thường xuyên.
Năm 2011 Quốc hội ban hành Luật Tố cáo số 03/2011/QH13 và đến
năm 2018 Quốc hội ban hành Luật Tố cáo số 25/2018/QH14 về việc “quy
14


định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật trong
việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ và hành vi vi phạm pháp luật khác về quản
lý nhà nước trong các lĩnh vực; bảo vệ người tố cáo; trách nhiệm của cơ quan,
tổ chức trong việc quản lý công tác giải quyết tố cáo”.
1.2. Khái niệm, đặc điểm, các nguyên tắc, chủ thể, các giai đoạn và
vai trò của thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.2.1. Khái niệm thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
Để có thể xây dựng khái niệm thực hiện chính sách giải quyết khiếu
nại, tố cáo, trước hết cần làm rõ thế nào là giải quyết khiếu nại tố cáo.
Khiếu nại là việc phản ứng của người khiếu nại (chủ thể chịu tác động
trực tiếp của hành vi, quyết định…) đối với hành vi, quyết định, sản phẩm,
dịch vụ… (đối tượng khiếu nại) mà chủ thể (người bị khiếu nại) có hành vi,
quyết định, sản phẩm, dịch vụ có nghĩa vụ giải quyết. Phản ứng này xuất phát
từ thái độ không hài lòng, phản kháng của người khiếu nại tuân theo các quy
định của pháp luật hình thành nên mối quan hệ pháp luật giữa người khiếu nại
với người giải quyết khiếu nại.

Từ sự phân tích nêu trên, có thể thấy khiếu nại có phạm vi rộng hơn so
với khiếu nại hành chính, bởi khiếu nại nói chung bao gồm khiếu nại trong
lĩnh vực hành pháp, tư pháp, khiếu nại của khách hàng về sản phẩm hay dịch
vụ đối với nhà sản xuất hay tổ chức cung cấp dịch vụ. Khiếu nại hành chính
được phân biệt với các khiếu nại khác dựa trên các yếu tố: người bị khiếu nại,
người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại; đối tượng khiếu nại; trình tự, thủ
tục giải quyết. Ở khiếu nại hành chính bao giờ cũng là mối quan hệ giữa một
bên là cơ quan hành chính nhà nước và với bên kia là công dân, tổ chức được
pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ; cách thức thực hiện quyền và nghĩa
vụ, cũng như chế tài xử lý vi phạm.

15


Việc giải quyết khiếu nại hành chính là việc tự kiểm tra lại của cơ quan
hành chính nhà nước, người có thẩm quyền đối với QĐHC, HVHC và cấp
trên xem lại QĐHC, HVHC của cấp dưới bị khiếu nại. Giải quyết khiếu nại là
trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ thể ban hành QĐHC, HVHC để thực hiện
những bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân được Hiến pháp và
pháp luật ghi nhận. Hoạt động giải quyết khiếu nại tuân thủ một quy trình chặt
chẽ từng giai đoạn cụ thể: nhận đơn, phân loại xử lý đơn, xác định thẩm
quyền, thông báo thụ lý hoặc từ chối; xác minh nội dung khiếu nại; ban hành
quyết định giải quyết khiếu nại; tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu
nại. Mỗi giai đoạn trong quy trình của hoạt động giải quyết khiếu nại đều có
yêu cầu cần tuân thủ nghiêm ngặt.
Giải quyết khiếu nại vì vậy, có thể được hiểu là việc cơ quan hành
chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có
QĐHC, HVHC bị khiếu nại xem xét, đánh giá lại tính hợp pháp, hợp lý của
QĐHC, HVHC.
Luật khiếu nại định nghĩa việc giải quyết khiếu nại như sau: Giải quyết

khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu
nại [10].
Giải quyết tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động tiếp nhận thông tin tố
cáo, xác minh, kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý những nội dung tố
cáo đã được kết luận theo trình tự, thủ tục quy định của pháp luật.
Giải quyết tố cáo là việc tiếp nhận, xác minh, kết luận về nội dung tố
cáo và việc xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo [11]. Đối tượng cần làm
rõ trong quá trình giải quyết vụ việc tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật (chưa
đến mức là tội phạm) bị tố cáo.

16


Từ định nghĩa trên cho thấy, đối tượng tố cáo là hành vi vi phạm pháp
luật có phạm vi rất rộng ở bất kỳ lĩnh vực nào thuộc đối tượng điều chỉnh của
quy phạm pháp luật. Dấu hiệu đặc trưng của tố cáo thuộc thẩm quyền giải
quyết của cơ quan hành chính để phân biệt với loại tố cáo (tố giác) tội phạm
đó là mức độ nguy hiểm của hành vi đó chưa cấu thành tội phạm mô tả trong
Bộ luật hình sự.
Giải quyết khiếu nại tố cáo xuất phát từ nhu cầu đời sống xã hội. Để
giải quyết một cách đúng đắn khiếu nại, tố cáo Đảng ta đã đề ra chủ trương
đường lối phản ảnh trong các văn kiện chính trị của Đảng. Trên cơ sở đó Nhà
nước hoạch định chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo, từ những định hướng
lớn cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xã hội. Chính sách đó được
thực hiện thông qua nhiều hình thức, trong đó xây dựng và thực hiện (áp
dụng) pháp luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, chính sách giải
quyết khiếu nại, tố cáo trước hết được thể chế hóa vào pháp luật (Hiến pháp,
Luật khiếu nại, Luật tố cáo…). Chính sách đó tiếp tục được thực hiện trong áp
dụng pháp luật. Song chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo trong xây dựng

pháp luật và trong áp dụng pháp luật cũng chỉ là một. Do vậy, ở nghĩa rộng,
thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại tố cáo thể hiện ở xây dựng pháp luật
và ở áp dụng pháp luật. Còn ở nghĩa hẹp (Khi đã có pháp luật vốn thể hiện
chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo), thực hiện chính sách giải quyết khiếu
nại, tố cáo đã được ghi nhận (thể chế hóa) trong pháp luật là đưa pháp luật đó
ra thực hiện trong thực tế. Tất nhiên, để thực hiện phải có chủ thể, nội dung
hoạt động và các điều kiện khác. Tóm lại, thực hiện chính sách giải quyết
khiếu nại, tố cáo là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
theo quy định của pháp luật, đưa chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo đã
được thể chế hóa vào pháp luật ra thực hiện trên thực tế.

17


1.2.2. Đặc điểm của thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.2.2.1. Đặc điểm của thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại
Trên cơ sở phân tích khái niệm về giải quyết khiếu nại có thể nhận thấy
giải quyết khiếu nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, việc thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại được tiến hành
bởi cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền ban hành QĐHC,
HVHC bị khiếu nại và cấp trên trực tiếp của cơ quan hành chính nhà nước,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Theo quy định của
Luật tố tụng hành chính, người khởi kiện hành chính có khả năng chọn lựa
phán quyết của cơ quan tư pháp (khởi kiện hành chính) ngay mà không nhất
thiết phải đợi quyết định giải quyết khiếu nại (giai đoạn trước tố tụng). Thủ
tục tố tụng hành chính là một bước tiến quan trọng khi nền kinh tế nước ta hội
nhập sâu với khu vực thế giới.
Thứ hai, việc thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại là quá trình xem
xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của QĐHC, HVHC bị khiếu nại; khôi
phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Giải quyết khiếu nại có khả

năng giải quyết nhanh chóng QĐHC, HVHC bị khiếu nại; xem xét và quyết
định tính hợp pháp, hợp lý của QĐHC, HVHC (yêu cầu cơ bản của QĐHC,
HVHC là tính hợp pháp và hợp lý); kịp thời khôi phục quyền và lợi ích hợp
pháp bị xâm phạm.
Thứ ba, việc thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại phải tuân thủ
trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao gồm: tiếp nhận đơn, phân loại, xử lý đơn, quyết
định thụ lý giải quyết hoặc từ chối, giao cho cơ quan nhà nước có nhiệm vụ
xác minh; xác minh, thu thập chứng cứ tài liệu, ban hành báo cáo kết quả xác
minh; đối thoại người khiếu nại trong trường hợp kết quả xác minh không
trùng với đề nghị của người khiếu nại; ban hành quyết định giải quyết khiếu

18


nại, gửi, công khai quyết định khiếu nại, lưu hồ sơ; tổ chức thực hiện quyết
định giải quyết khiếu nại.
Thứ tư, việc thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại dẫn đến hệ quả
pháp lý là: QĐHC, HVHC được thực hiện nghiêm túc nếu đảm bảo tính hợp
pháp, hợp lý; trường hợp QĐHC, HVHC vi phạm tính hợp pháp, hợp lý, cơ
quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền ban hành văn bản điều
chỉnh, hủy bỏ nội dung QĐHC, chấm dứt HVHC không hợp pháp, hợp lý.
Thứ năm, việc thực hiện chính sách giải quyết khiếu nại phải tuân theo
các nguyên tắc do pháp luật quy định, nhất là nguyên tắc pháp chế, bình đẳng,
công bằng, nhân đạo…
1.2.2.2. Đặc điểm của thực hiện chính sách giải quyết tố cáo
Một là, việc giải quyết tố cáo là quá trình làm rõ có hành vi vi phạm
pháp luật hay không và việc xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật
nếu có. Cơ sở để xác định, làm rõ hành vi tố cáo có vi phạm pháp luật hay
không là các thông tin, tài liệu, bằng chứng do người tố cáo cung cấp; các tài
liệu xác minh do người giải quyết thu thập một cách hợp pháp và các quy

định cụ thể của pháp luật.
Hai là, chủ thể có trách nhiệm giải quyết tố cáo hành chính là cơ quan
hành chính nhà nước có thẩm quyền (tố cáo hành vi thuộc lĩnh vực nào thì cơ
quan nhà nước thực hiện chức năng đó giải quyết). Chủ thể giải quyết tố cáo
hành chính là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền cấp
trên giải quyết tố cáo về hành vi vi phạm của cấp dưới; thủ trưởng giải quyết
tố cáo về hành vi vi phạm của nhân viên. Trong trường hợp cần thiết thì chủ
trưởng cơ quan có thẩm quyền giao cho cơ quan thanh tra hoặc cơ quan có
thẩm quyền khác tiến hành kiểm tra, xác minh, luận và kiến nghị biện pháp
xử lý tố cáo.

19