(Luận văn thạc sĩ) Thực hiện chính sách quy hoạch đô thị trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LƯU XUÂN HÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUY HOẠCH ĐÔ THỊ
TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN NGŨ HÀNH SƠN,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LƯU XUÂN HÙNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUY HOẠCH ĐÔ THỊ
TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN NGŨ HÀNH SƠN,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 8 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. HỒ VIỆT HẠNH

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN

Học viên xin cam đoan luận văn “Thực hiện chính sách quy hoạch đô
thị trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng” là công trình
nghiên cứu khoa học độc lập của tôi được thực hiện dưới sự hướng dẫn của
PGS.TS. Hồ Việt Hạnh, Học viện Khoa học Xã hội.
Các số liệu, những kết luận nghiên cứu được trình bày trong luận văn
này hoàn toàn trung thực.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình.

Tác giả luận văn

Lưu Xuân Hùng


LỜI CẢM ƠN
Trong quãng thời gian học và hoàn thiện Luận văn Thạc sỹ tại Học viện
Khoa học Xã hội, tôi đã nhận được nhiều sự quan tâm và giúp đỡ của UBND
quận Ngũ Hành Sơn, Phòng Quản lý đô thị, Phòng Tư pháp, Phòng Tài
nguyên Môi trường, Phòng Nội vụ của quận, viện quy hoạch xây dựng Đà
Nẵng và đặc biệt là sự quan tâm sâu sắc của quý thầy cô Học viện Khoa học
Xã hội – cơ sở Đà Nẵng.
Trước tiên, tôi xin chân thành cảm ơn sâu sắc đến tập thể cán bộ, giảng
viên Học viện Khoa học Xã hội – cơ sở Đà Nẵng đã tạo điều kiện cho tôi
trong suốt quá trình học tập chương trình Thạc sỹ đợt 2 năm 2017 – chuyên
ngành Chính sách công. Đặc biệt, tôi xin cảm ơn sâu sắc đến PGS. TS. Hồ
Việt Hạnh, người đã trực tiếp hướng dẫn trong quá trình thực hiện luận văn

này cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình, tâm huyết và trách nhiệm.
Bên cạnh đó, tôi xin gởi lời cảm ơn đến lãnh đạo các cơ quan, đơn vị,
bạn bè và đồng nghiệp,… đã tạo điều kiện về thời gian, kinh phí, hướng dẫn
nội dung, cung cấp tài liệu và thông tin cần thiết cho Luận văn.
Mặc dù rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu nhưng Luận văn không
thể tránh khỏi những thiếu sót, Tôi rất mong nhận được sự góp ý của quý
Thầy, cô và bạn bè.
Trân trọng cảm ơn!
Tác giả luận văn

Lưu Xuân Hùng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA NƯỚC TA HIỆN NAY .................. 11
1.1. Tổng quan về chính sách công ................................................................. 11
1.2. Khái quát về chính sách quy hoạch đô thị ............................................... 18
1.3. Các yếu tố tác động đến thực hiện chính sách quy hoạch đô thị ............. 22
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUY
HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ
NẴNG ............................................................................................................. 26
2.1. Các yếu tố tác động đến việc thực hiện chính sách quy hoạch đô thị quận
Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng................................................................ 26
2.2. Thực hiện chính sách quy hoạch đô thị trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn,
Thành phố Đà Nẵng ........................................................................................ 44
2.3. Đánh giá chung về việc tổ chức, thực hiện chính sách quy hoạch đô thị
quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng ....................................................... 53
CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN

CHÍNH SÁCH QUY HOẠCH ĐÔ THỊ TẠI QUẬN NGŨ HÀNH SƠN,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ............................................................................. 61
3.1. Bối cảnh chính sách quy hoạch đô thị...................................................... 61
3.2. Các quan điểm .......................................................................................... 62
3.3. Các giải pháp cải thiện trong công tác thực hiện chính sách quy hoạch
trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng ................................... 63
3.4. Kiến nghị tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho chính
sách quy hoạch đô thị ...................................................................................... 68
KẾT LUẬN .................................................................................................... 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

ha

: Héc - ta

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KT - XH

: Kinh tế xã hội

km

: Kilomet

NN & PTNN

: Nông nghiệp và phát triển nông thôn

QLNN

: Quản lý nhà nước

SXKD

: Sản xuất kinh doanh

TNMT

: Tài nguyên môi trường

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Giá trị sản xuất các ngành trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn

37

2.2

Tốc độ phát triển của quận Ngũ Hành Sơn

37

2.3

Tổng hợp hiện trạng sử dụng đất

41

DANH MỤC CÁC HÌNH
Số hiệu
hình

Tên Hình

Trang

2.1

Bản đồ quy hoạch chi tiết 1/500 quận Ngũ Hành Sơn

36

2.2

Biểu đồ tăng trưởng của quận Ngũ Hành Sơn

38

Biểu đồ dân số và tốc độ gia tăng dân số của quận Ngũ
2.3

Hành Sơn

41


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiếu của đề tài
Quá trình đô thị hóa nhanh đặt ra những thách thức lớn đối với công tác
quản lý Nhà nước về mọi mặt của đời sống kinh tế -xã hội (KT-XH), trong đó
quản lý nhà nước (QLNN) về quy hoạch đô thị là một nội dung quan trọng
nghiên cứu các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phát triển nhanh
chóng của xã hội. Chính sách quy hoạch đô thị là một phần của chính sách đất
đai và thể chế quốc gia. Có thể thấy rằng đã có sự chuyển biến lớn trong
chính sách quản lý đất đai tại Việt Nam những năm vừa qua nhằm đáp ứng
ngày một tốt hơn nhu cầu cũng như thách thức đặt ra trong thời đại mới.
Thành phố Đà Nẵng đã có sự chuyển mình trong giai đoạn vừa qua để
trở thành một trong những thành phố lớn và đáng sống tại Việt Nam, là đầu
tàu phát triển KT-XH cho khu vực miền Trung, không chỉ về kinh tế mà bao
gồm nhiều đóng góp cho sự tăng trưởng chung của cả nước. Trước bối cảnh
đó, áp lực lên cơ sở hạ tầng KT-XH của thành phố ngày càng tăng nhanh và

hiện đang là một trong những vấn đề quan trọng Thành phố đang phải đối
mặt. Có thể thấy rằng, việc quy hoạch trước đây chưa thực sự đáp ứng được
nhu cầu ngày nay và đang gây nên nhiều hệ lụy tác động tiêu cực đến đời
sống, văn hóa, xã hội tại địa phương.
Mệnh danh là thành phố của những con cầu và nhiều cảnh quan thiên
nhiên ban tặng, Đà Nẵng ngày nay là một trong những địa điểm du lịch nổi
tiếng tại Việt Nam không chỉ đối với du khách trong nước mà còn với du
khách quốc tế. Thực tiễn cho thấy lượng khách du lịch đến Đà Nẵng ngày
càng gia tăng nhanh chóng. Tình trạng quá tải lưu lượng phương tiện giao
thông ngày càng thể hiện rõ, nhất là các quận có đường bờ biển nơi tập trung
lượng lớn khách tham quan du lịch. Trong đó, quận Ngũ Hành Sơn với vị trí

1


giáp biển là nơi hiện đang gặp nhiều khó khăn trong công tác quy hoạch đô
thị do sự thay đổi nhanh chóng của khu vực này.
Có thể thấy rằng, hiện nay quá trình thực hiện chính sách quy hoạch đô
thị tại quận Ngũ Hành Sơn đang gặp các vấn đề cơ bản sau: (i) các dự án được
triển khai nhiều dẫn đến sự quá tải về cơ hạ tầng giao thông; (ii) quy hoạch
trước đây chưa theo kịp tốc độ thay đổi của xã hội; (iii) cơ sở hạ tầng phụ trợ
gần như không thể nào đáp ứng nhu cầu; (iv) việc thu hút các nhà đầu tư thực
hiện các dự án ven biển mâu thuẫn trực tiếp tới quyền được sử dụng biển của
người dân nơi đây; (v) công tác thực hiện quy hoạch còn nhiều vướng mắc,…
Ngày nay, thực hiện chính sách quy hoạch đô thị ngày càng cho thấy
tầm quan trọng và tính cấp thiết trong tình hình bối cảnh mới của Việt Nam.
Sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng thời gian qua cũng như sự bùng nổ dân
số đã thực sự đặt trách nhiệm lớn cho công tác quy hoạch đô thị. Chính sách
quy hoạch đô thị đã nhận được sự quan tâm nhiều của các nhà kinh tế và quản
lý, mục tiêu của các nghiên cứu này muốn làm rõ tầm quan trọng và thách

thức đặt ra cho đầu tư công và phương thức quản lý của khu vực công ngày
nay để đạt được hiệu quả tốt nhất trong bối cảnh thay đổi nhanh chóng của đất
nước.
Nhằm góp phần giải quyết các vấn đề trên, tác giả chọn đề tài nghiên
cứu: “Thực hiện chính sách quy hoạch đô thị trên địa bàn quận Ngũ Hành
Sơn, thành phố Đà Nẵng” để thực hiện luận văn của mình, với mong muốn
tìm hiểu thực trạng và phân tích quá trình thực hiện chính sách quy hoạch đô
thị nhằm đạt hiệu quả tốt hơn cho các chính sách của Chính phủ.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện đề tài tác giả đã tham khảo nhiều tài liệu
trong nước và quốc tế để phục vụ cho nghiên cứu:
- Việc quy hoạch các khu định cư đô thị đã diễn ra từ buổi bình minh

2


của nền văn minh, nhưng quy hoạch hiện đại chỉ thực sự bắt đầu từ sau năm
1850 (Benevolo 1967; UN-Habitat 2009). Quy hoạch đô thị hình thành để
khắc phục những yếu tố ngoại tác của công nghiệp hóa và đô thị hóa (UNHabitat 2009). Hall (2000) chia thời kỳ quy hoạch đô thị hiện đại ra làm 5 giai
đoạn:
Phong trào thành phố vườn bắt đầu sau năm 1898. Phong trào này bắt
đầu sau khi Howard (1898) xuất bản nghiên cứu To-Morrow: A Peaceful Path
to Real Reform của ông. Chủ đề chính của phong trào này là mang ‘màu
xanh’ vào thành phố thông qua phân quyền quy hoạch (Taylor 1998; Hall
2000; UN-Habitat 2009). Nhà ở là vấn đề nghiêm trọng trong giai đoạn này
khi các thành phố như Luân Đôn, New York, và Paris cực kỳ đông đúc. Như
một hệ quả, phân tích quy hoạch đi kèm với phong trào cải cách nhà ở (Hall
2000). Ngoài Howard, Kropotkin (1898; 1913) và Geddes (1912; 1915) là hai
nhà tri thức khác đi đầu trong phong trào này.
Giai đoạn hiện đại hoành tráng bắt đầu vào năm 1923. Nó được đánh

dấu bằng sự kiện Hiệp hội Quy hoạch vùng của Mỹ (RPAA) tái thừa nhận ý
tưởng của Howard, Kropotkin, và Geddes như một khái niệm trung tâm của
các xã hội phân quyền ở các vùng nông thôn xa xôi mà nhờ có điện năng và
sự ra đời của xe máy nên đã được tạo điều kiện thuận lợi (Sussman 1976).
RPPA chính thức công bố bản tuyên ngôn của hiệp hội vào ngày 1 tháng 5
năm 1925, nhưng tầm nhìn bao quát này không bao giờ được hiện thực hóa
(Hall 2000). Trong giai đoạn này, cách tiếp cận của Frank Lloyd Wright giúp
giải quyết vấn đề công nghiệp hóa nhanh chóng ở Hoa Kỳ. Đó là dạng thức
các thành phố phân tán, mật độ thấp, với mỗi gia đình cư ngụ trên một lô đất
nhỏ riêng biệt và sử dụng công nghệ hiện đại thời bấy giờ, đặc biệt là ô tô, để
tiếp cận các chức năng đô thị khác (UN-Habitat 2009). Ở châu Âu, các ý
tưởng của Le Corbusier trong thập niên 1920 và 1930 giúp xây dựng lý tưởng

3


về thành phố “tân thời”. Le Corbusier lập luận rằng các khu nhà chiếm ngụ
bất hợp pháp, những đường phố hẹp, và những vùng sử dụng đất hỗn tạp sẽ bị
phá bỏ và thay thế bằng các hành lang giao thông hiệu quả để xây dựng
những thành phố lý tưởng, ngăn nắp, trật tự, và được kiểm soát tốt. Dân cư
trong các khu nhà cao với không gian thông thoáng ‘chảy’ giữa các khu nhà
và mục đích sử dụng đất được quy hoạch theo từng vùng đơn chức năng (Hall
2000; UN-Habitat 2009).
Giai đoạn tái thiết sau chiến tranh bắt đầu sau năm 1948. Giai đoạn này
được đánh dấu bằng việc phát hành một số bộ luật quy hoạch như Luật Quy
hoạch thị trấn và quốc gia ở Anh năm 1947, Luật Hành động ở Copenhagen
năm 1947, và Quy hoạch Finger năm 1947 ở Stockholm (Hall 2000). Trọng
tâm của giai đoạn này là về tái thiết đô thị, và xây dựng các thành phố vệ tinh.
Trong giai đoạn này, quy hoạch công dẫn đầu và khu vực tư nhân chỉ có vai
trò không đáng kể ở châu Âu, cho dù không nhiều như ở Hoa Kỳ do sự manh

mún kiểu Balkan của chính quyền địa phương (Hall 2000).
Giai đoạn tham gia của công chúng bắt đầu sau năm 1973. Chủ đề
chính của giai đoạn này là về sự tham gia của công luận vào quá trình quy
hoạch, và các vấn đề môi trường đã trở nên quan trọng hơn. Các chủ đề như
quy hoạch từ dưới lên trên, mối quan ngại về môi trường và thay đổi đô thị
thích nghi thường xuyên được đề cập đến trong thập niên 1970 (Hall 2000).
Giai đoạn phát triển đô thị bền vững bắt đầu sau năm 1998. Vì các
nước phát triển đã đạt được trình độ đô thị hóa cao, vai trò của quy hoạch
cũng giảm sút. Cung cấp nhà ở xã hội không còn được xem là ưu tiên chính
sách nhà nước hàng đầu ở các nước phát triển. Một mặt, quy hoạch được mọi
người thừa nhận là một hoạt động đơn điệu thường nhật của nhà nước, không
có óc tưởng tượng. Mặt khác, quy hoạch đã trở nên chính trị hóa ngày càng
cao độ, vì các quyết định quy hoạch được xem là ảnh hưởng mạnh đến chất

4


lượng sống hàng ngày của dân chúng (Hall 2000).
Việc xem xét lại quy hoạch đô thị trên đây thật ra phù hợp với thế giới
phát triển hơn. Trong thế giới đang phát triển, quy hoạch đô thị vẫn còn tụt
hậu ở phía sau và tư tưởng quy hoạch đô thị hiện đại chỉ mới thực hiện một
phần. Nói cụ thể ra, sự tham gia của quần chúng không phải là biểu hiện của
quy hoạch ở hầu hết các nước đang phát triển
- Phan Huy Đường (2015), Giáo trình “Quản lý nhà nước về kinh tế”,
NXB Đại học Quốc gia Hà Nội.
- Tiến sỹ Phạm Việt Dũng (2013), “Nâng cao hiệu quả quản lý Nhà
nước về đất đai”, Tạp chí Cộng sản điện tử. Trong nghiên cứu, tác giả đã nêu
ra được một số kết quả quan trọng trong việc quản lý đất đai những năm qua
đồng thời nêu lên được những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý nhà
nước về lĩnh vực này. Trên cơ sở đó đưa ra một số giải pháp nâng cao hiệu

quả quản lý nhà nước về đất đai.
- Nguyễn Hữu Hoan (2014), “Quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử
dụng đất đai trên địa bàn huyện Phúc Thọ, Hà Nội” và luận văn thạc sỹ
Trường Đại học Thương mại của tác giả Nguyễn Đức Quý (2014), “Quản lý
nhà nước về đất đai trên địa bàn huyện Sóc Sơn, thành phố Hà Nội”. Trên cả
hai luận văn đã chỉ rõ được thực trạng công tác quản lý nhà nước về đất đai,
đưa ra được những thành tựu và hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế
trong công tác quản lý nhằm làm cơ sở phân tích tìm ra các giải pháp hoàn
thiện hơn công tác quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương.
- Nguyễn Đinh Hưng (2003), “Quản lý Đô Thị”. Tác giả nêu khái niệm
Đô thị là điểm tập trung đông dân cư, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có
hạ tầng kỹ thuật thích hợp, là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên
ngành, có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của cả nước của miền lãnh
thỗ, của một tỉnh, của một huyện hay của một vùng trong tỉnh, huyện. Cơ sở

5


hạ tầng đô thị gồm hạ tầng kỹ thuật (giao thông, thông tin liên lạc, cấp nước,
cấp năng lượng, thoát nước, xử lý rác thải, vệ sinh môi trường) và hạ tầng xã
hội (nhà ở, các công trình, y tế, văn hóa,…) Ngoài ra tác giả cũng nêu lên một
số vấn đề để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy
quản lý nhà nước về đô thị.
- Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby
(2010), “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment
Management” , WB. Đây là sản phẩm của họ trong quá trình làm việc tại WB
từ năm 2005 đến năm 2007, trong lĩnh vực nghiên cứu về chính sách tài chính
cho tăng trưởng và phát triển của các quốc gia. Bài báo đã chỉ ra 8 đặt trưng
cơ bản của một hệ thống đầu tư công tốt: (1) hướng dẫn đầu tư, phát triển dự
án và chuẩn bị dự án; (2) thẩm định dự án; (3) tổng quan một cách độc lập

thẩm định dự án; (4) lựa chọn dự án và ngân sách; (5) thực hiện dự án; (6)
điều chỉnh dự án; (7) tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của dự án; và (8)
đánh giá dự án. Các tác giả đã chỉ ra những rủi ro chính và cung cấp một chu
trình có hệ thống cho quản trị đầu tư công. Đồng thời, các tác giả cũng phát
triển một khung chuẩn để đánh giá từng giai đoạn trong chu trình quản trị đầu
tư công.
- Era Babla - Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and
Chris Papageorgiou (2011), “Investing in Public Investment, An Index of
Public Investment Efficiency”, IMF. Bài viết dựa trên kết quả khảo sát đầu tư
công, một chỉ tiêu của hiệu quả đầu tư công của các tác giả, đã đề xuất một
chỉ số mới bao quát toàn bộ quá trình quản lý đầu tư công qua bốn giai đoạn
khác nhau: Thẩm định dự án, lựa chọn dự án, thực hiện đầu tư, và đánh giá
đầu tư. Khảo sát được tiến hành gồm 71 nước, trong đó có 40 nước có thu
nhập thấp, 31 nước có thu nhập trung bình, chỉ số này cho phép đánh giá, so
sánh các khu vực, các quốc gia có chính sách tương tự với nhau, đặc biệt là

6


những nơi mà nỗ lực cải cách trong đầu tư công được ưu tiên.
Trên cơ sở kế thừa và những vấn đề chưa được giải quyết của các
nghiên cứu đi trước, luận văn tập trung phân tích thực trạng nhằm tìm ra
những mặt hạn chế để có thể đề xuất giải pháp thực hiện chính sách quy
hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn, TP Đà Nẵng trong giai đoạn hiện nay và
định hướng tương lai.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Làm rõ những vấn đề lý luận về thực tiễn về thực hiện chính sách quy
hoạch đô thị. Qua đó, phân tích và đánh giá đúng thực trạng chính sách quy
hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng, trên cơ sở đó đề

xuất những giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quy hoạch đô thị tại
quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên, các nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là:
Nhiệm vụ thứ nhất: Làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chính sách quy
hoạch đô thị của quốc gia và thành phố nói chung.
Nhiệm vụ thứ hai: Khảo sát, phân tích thực trạng thực hiện chính sách
quy hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng và nêu ra những
thành tựu, hạn chế và nguyên nhân.
Nhiệm vụ thứ ba: Đề xuất những giải pháp tăng cường thực hiện chính
sách quy hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn theo quy hoạch tổng thể quốc
gia và quy hoạch đô thị chung của thành phố Đà Nẵng, từ đó hướng tới phát
triển kinh tế - xã hội một cách bền vững.
4. Đối tượng và phạm vị nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là việc thực hiện chính sách quy

7


hoạch đô thị nói chung và chính sách quy hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành
Sơn, thành phố Đà Nẵng nói riêng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận, pháp
lý và thực tiễn liên quan đến chính sách của Nhà nước và thành phố Đà Nẵng
đối với việc thực hiện chính sách quy hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn,
thành phố Đà Nẵng.
Về không gian, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu thực trạng chính sách
của Nhà nước và thành phố Đà Nẵng đối với việc thực hiện quy hoạch đô thị
tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng, không mở rộng đến các địa

phương khác.
Về thời gian, luận văn chủ tập trung nghiên cứu thực trạng của Nhà
nước và thành phố Đà Nẵng đối với việc thực hiện chính sách quy hoạch đô
thị tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng từ năm 2007 cho đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử,
Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công kết hợp tiếp cận
từ trên xuống (dựa trên cơ sở của các chính sách đã ban hành để thực hiện)
với cách tiếp cận từ dưới lên (quá trình tổ chức thực hiện chính sách ở cấp cơ
sở theo các bước chu trình thực hiện chính sách với sự tham gia của các chủ
thể thực hiện chính sách).
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp
phân tích số liệu thống kê, cụ thể như sau:
- Phương pháp thu thập thông tin: Tổng hợp, thống kê, phân tích và so
sánh được sử dụng trong quá trình thu thập và khai thác thông tin từ các

8


nguồn có liên quan đến mục tiêu nghiên cứu của đề tài, bao gồm tất cả các
văn kiện, tài liệu, nghị quyết, chỉ thị của Đảng, Nhà nước, Bộ, ngành ở Trung
ương và thành phố Đà Nẵng, quận Ngũ Hành Sơn có liên quan; đồng thời dựa
trên các công trình, nghiên cứu, báo cáo, tài liệu, số liệu thống kê của chính
quyền, địa phương, tổ chức, cá nhân trực tiếp hoặc gián tiếp đến việc thực
hiện chính sách quy hoạch đô thị nói chung và trên địa bàn quận Ngũ Hành
Sơn, thành phố Đà Nẵng nói riêng.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Được sử dụng để phân tích và
tổng hợp các quy định của pháp luật về chính sách quy hoạch đô thị nói chung

và các thông tin về thực tiễn áp dụng chính sách quy hoạch đô thị trên địa bàn
quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.
- Tham khảo và sử dụng các tài liện, nghiên cứu từ các sách, luận văn,
nghiên cứu khoa học, báo, tạp chí và các cổng thông tin điện tử của thành phố
Đà Nẵng; các báo cáo, nghị quyết của Chính phủ, thành phố Đà Nẵng và quận
Ngũ Hành Sơn về quy hoạch đô thị tổng thể và thực hiện chính sách quy
hoạch đô thị.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận, tác giả nghiên cứu và biết cách
thức vận dụng các kiến thức vào việc thực hiện đánh giá, phân tích chính sách
công để phân tích công tác thực hiện chính sách quy hoạch đô thị.
Kết quả nghiên cứu đề tài minh chứng cho việc vận dụng lý luận về
đánh giá chính sách công trong quá trình triển khai, thực hiện nhằm phát hiện
các mặt hạn chế trong chính sách quy hoạch đô thị làm cơ sở và định hướng
các nhóm giải pháp cho việc thực hiện chính sách quy hoạch đô thị trên địa
bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng nói riêng.

9


6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các phân tích, đánh giá về thực hiện chính sách quy hoạch trên địa bàn
quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng sẽ giúp nhìn nhận rõ hơn những kết
quả, tồn tại trong việc hoạch định và thực thi chính sách. Dựa trên kết quả
nghiên cứu, đưa ra các đề xuất cho các nhà hoạch định chính sách, cơ quan
quản lý trực tiếp và các bộ phận có liên quan có cơ sở khoa học và thực tiễn
để vận dụng, điều chỉnh trong chính sách và tổ chức thực hiện chính sách quy
hoạch đô thị trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.
7. Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các từ viết tắt, danh mục các
bảng biểu và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách quy hoạch
đô thị của nước ta hiện nay.
- Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quy hoạch đô thị tại quận
Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.
- Chương 3: Quan điểm, giải pháp tăng cường thực hiện chính sách quy
hoạch đô thị tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.

10


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUY
HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA NƯỚC TA HIỆN NAY

1.1. Tổng quan về chính sách công
1.1.1. Khái niệm chính sách công
Chính sách
“Chính sách” là thuật ngữ phổ biến và được sử dụng rộng rãi trong các
tài liệu và phương tiện truyền thông đại chúng ngày nay, tuy nhiên nó cũng là
một thuật ngữ khó có thể định nghĩa rõ ràng và cụ thể. Theo Oxford English
thì “Chính sách là một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi
chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách,…”. Theo từ điển bách khoa Việt
Nam thì “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối,
nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong thời gian nhất định, trên những
lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách
phụ thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
hóa,…”. Theo Hugh Heclo (1972), “Một chính sách có thể xem như là một
đường lối hành động hoặc không hành động thay vì những quyết định hay

hành động cụ thể”. Còn đối với nhà kinh tế học Adam Smith (1976) thì ông
cho rằng “Khái niệm chính sách bao hàm … sự lựa chọn có chủ định hành
động hoặc không hành động, thay vì những tác động của những lực lượng có
quan hệ với nhau”.
Chính sách là một hệ thống các nguyên tắc có chủ ý nhằm đưa ra các
hướng dẫn để có quyết định và nhằm đạt được các kết quả khả thi. Mỗi chính
sách là một tuyên bố về ý định, và được thực hiện như một thủ tục hoặc giao
thức. Các chính sách thường được cơ quan quản lý thông qua trong một tổ
chức, đơn vị hành chính. Chính sách có thể hỗ trợ cả việc đưa ra quyết định

11


trên cả hai quan điểm chủ quan và khách quan. Các chính sách hỗ trợ việc đưa
ra các quyết định chủ quan nhằm mục đích hỗ trợ quản lý cấp cao với các
quyết định phải dựa trên thành tích tương đối của một số yếu tố và do đó
thường khó kiểm tra khách quan. Các chính sách khi tương phản lẫn nhau có
thể hỗ trợ việc đưa ra quyết định một cách khách quan, hoạt động một cách tự
nhiên và kiểm soát chặt chẽ lẫn nhau .
Thuật ngữ này có thể được sử dụng một cách rỗng rãi, cho nhiều lĩnh
vực như áp dụng cho chính phủ, các tổ chức và nhóm tư nhân, cũng như các
cá nhân. Các lệnh điều hành của tổng thống, chính sách quyền riêng tư của
công ty và các quy tắc của quốc hội về trật tự là các ví dụ về chính sách.
Chính sách khác với các quy tắc hoặc luật pháp. Mặc dù luật pháp có thể buộc
hoặc cấm hành vi (ví dụ: luật yêu cầu nộp thuế đối với thu nhập cá nhân ngày
nay), chính sách chỉ hướng dẫn hành động đối với những hành vi có nhiều
khả năng đạt được kết quả mong muốn nhất.
Chính sách công
Chính sách công so với chính sách là sự thay đổi đáng kể về nghĩa bởi
vì sự khác biệt chủ thể ban hành chính sách, mục tiêu và vấn đề chính sách

hướng tới nhằm giải quyết. Thuật ngữ chính sách công cũng có nhiều định
nghĩa khác nhau, một số thì đơn giản và một số thì phức tạp hơn. Chính sách
công là một ngành khoa học có tính chất ứng dụng rất cao trong thực tiễn đã
được nghiên cứu và phát triển từ lâu trên thế giới, nhưng tại Việt Nam thì vẫn
còn non trẻ. Một vài cách tiếp cận và khái niệm về chính sách công:
Thomas Dye (1972) đã đưa ra định nghĩa như sau: “Chính sách công là
bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm và không làm” , hiểu theo định nghĩa
này thì chính sách công khá đơn giản và chưa thể cung cấp cho chung ta
những hiểu biết sâu sắc về chính sách công vì chưa có sự phân định rõ hoạt
động nào là chính sách trong rất nhiều hoạt động của Chính phủ.

12


B. Guy Peter (1990), “Chính sách công là toàn bộ hoạt động của nhà
nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp đến cuộc sống của mọi
người dân”; hay định nghĩa của Kraft and Furlong (2004): “Chính sách công
là quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại
một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với cách thức và mục tiêu chính sách
đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như quy định và thông lệ của
các cơ quan chức năng thực hiện chương trình”.
Có thể thấy rằng, Chính sách công là một tập hợp các quyết định có
liên quan của Chính phủ, chính quyền địa phương nhằm lựa chọn mục tiêu,
giải pháp và công cụ để giải quyết vấn đề xã hội trên phương diện tổng thể đã
được xác định của đảng chính trị cầm quyền. Có ba nội hàm cơ bản của chính
sách công là vấn đề chính sách và mục tiêu chính sách , các giải pháp và công
cụ chính sách. Có thể thấy rằng, bản chất chính sách công là thái độ chính trị
của Đảng cầm quyền. Chính sách công là sản phẩm của quá trình hoạt động
chính trị tại nước sở tại, nhưng bản thân chính sách công luôn tồn tại những
vấn đề của chính nó. Các đặt điểm của chính sách công có thể kể tới: Chính

sách công luôn mang tính chất thực tiễn, tính chất đa ngành, địa phương và
liên ngành, xuyên ngành, đông thời mang trong đó tính chuẩn tắc.
Thông qua các góc nhìn, quan niệm và định nghĩa trên, chính sách công
có thể được nhìn nhận một cách cụ thể như sau: (i) chính sách công được đưa
ra bởi Chính phủ và là một bộ phận thuộc chính sách KT – XH chung của mỗi
quốc gia; (ii) chính sách công phản ánh mong muốn và định hướng của các
nhà hoạch định chính sách về mặt quản lý của khu vực công, cung ứng hàng
hóa và dịch vụ công cho xã hội; (iii) chính sách công là công cụ thực thi chức
năng quản lý nhà nước: Khuyến khích việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công
cho nền kinh tế, không chỉ với khu vực công mà cả với khu vực tư nhân.
Chính sách công bắt nguồn từ các quyết định của Nhà nước, là một tập

13


hợp các quyết định diễn ra trong một giai đoạn dài hạn và có thể kéo dài vượt
qua quá trình hoạch định chính sách ban đầu; hướng đến giải quyết các vấn đề
công cộng và có ảnh hưởng đến một hay nhiều cá nhân, tổ chức trong xã hội;
hướng tới thay đổi hành vi cá nhân. tổ chức và thúc đẩy phát triển xã hội theo
định hướng. Do đó, chính sách công trong trường hợp Việt Nam có thể được
định nghĩa theo cách tiếp cận của PGS.TS Hồ Việt Hạnh: “Chính sách công
là những quyết định của chủ thể được trao quyền lực công nhằm giải quyết
những vấn đề vì lợi ích chung của cộng đồng”.
1.1.2. Mục tiêu của chính sách công
- Phục vụ tăng trưởng: Sửa chữa khuyết điểm của thị trường như công
bằng xã hội, môi trường, việc phân bổ nguồn lực không hiệu quả,….
- Thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững: Sự thay đổi tích cực
của các biến số đo lường của nền kinh tế như GDP, tốc độ tăng trưởng, chỉ số
con người.
- Đảm bảo ổn định xã hội: Công bằng xã hội, môi trường sống bền

vững, an sinh xã hội,… theo định hướng phát triển bền vững.
- Phục vụ mục tiêu chính trị: Đáp ứng mục tiêu chính trị của Đảng cầm
quyền, đem lại uy tín cho Đảng cầm quyền; ổn định chính trị - xã hội.
Chính sách công tại Việt Nam phải đóng góp thực hiện mục tiêu của
Đảng Cộng Sản Việt Nam: Độc lập dân tộc với chủ nghĩa xã hội là mục tiêu,
lý tưởng của Đảng từ trước đến nay, đặc biệt là trong bối cảnh có nhiều thay
đổi nhanh chóng của tình hình kinh tế và chính trị thế giới hiện nay, cũng như
quá trình phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế của
đất nước.
- Phục vụ mục tiêu xã hội chủ nghĩa: Anh sinh xã hội, công bằng, dân
chủ và văn minh trên định hướng xã hội chủ nghĩa. Bằng cách tiếp cận thực
tiễn, chính sách công phải đóng góp cho việc bảo đảm an sinh xã hội quốc gia

14


được coi là một trong nhiệm vụ trọng tâm của đất nước.
1.1.3. Các tiêu chí cơ bản để đánh giá chính sách công
- Tiêu chí đánh giá tính khả thi về chính trị: Chính sách công được lựa
chọn thực hiện cần phải dựa trên đảm bảo tính khả thi về mặt chính trị, bởi vì
chính sách công khi không được sự đồng thuận của các chủ thể ban hành và
thực thi chính sách thì sẽ rất ít có cơ hội được thông qua và chấp thuận ban
hành. Do đó, chính sách công phải được lựa chọn có giá trị thuyết phục về
mặt chính trị.
- Tiêu chí về tính khả thi trong công tác tác nghiệp hành chính: Tiêu chí
này sẽ đo lường khả năng tổ chức thực hiện chính sách công trong điều kiện
thực tiễn về mặt hành chính cụ thể.
- Tiêu chí tính khả thi trong kỹ thuật: Tiêu chí này giúp đo lường khả
năng tổ chức thực hiện chính sách công đạt được kết quả đầu ra đạt được như
mong muốn ban đầu hay không.

- Tiêu chí về tính khả thi trong kinh tế, tài chính: Tiêu chí này giúp đo
lường những chi phí – lợi ích mà khi thực thi chính sách công mang lại cho xã
hội. Lợi ích và chi phí ở đây có thể là trực tiếp hoặc gián tiếp, ngắn hạn hoặc
dài hạn, có thể định lượng hoặc không thể định lượng,….
Như vậy, các tiêu chí cơ bản để đánh giá chính sách công như kim chỉ
nan để các nhà hoạch định chính sách dựa vào đó phân tích và lựa chọn các
phương án chính sách khác nhau sao cho phù hợp nhất.
1.1.4. Thực hiện chính sách
Thực hiện chính sách là toàn bộ quá trình chuyển giao từ mong muốn
của chủ thể nhằm đưa định hướng, mục tiêu của mình thành hiện thực đối với
các đối tượng chịu tác động nhằm đạt mục tiêu định hướng. Do đó có thể thấy
rằng việc mục tiêu của thực hiện chính sách công là thúc đẩy mọi thành phần
trong xã hội có thể phát triển theo định hướng của nhà hoạch định chính sách

15


chứ không chỉ dừng ở việc giải quyết các vấn đề công. Việc hoạch định và
xây dựng được một chính sách phù hợp sẽ là bài toán khó và phải trải qua rất
nhiều giai đoạn để hình thành và phát triển, tuy nhiên một chính sách tốt chưa
chắc đã khả thi trong thực tế nếu không được thực hiện tốt. Một chính sách
khi ra đời phải đảm bảo các tính chất: hiệu quả, công bằng và khả thi; qua đó
cho chúng ta thấy được tầm quan trọng của việc thực hiện chính sách như thế
nào. Nếu một chính sách không được thực hiện tốt, nó có thể bóp méo đi định
hướng ban đầu, không mang lại hiệu quả, mục tiêu đề ra và ảnh hưởng sâu sắc
đến uy tín, niềm tin của người dân đối với Nhà nước. Việc tổ chức thực hiện
chính sách và đưa chính sách vào cuộc sống để từng bước hiện thực hóa các
mục tiêu cụ thể và mục tiêu chung của quốc gia. Một chính sách được ban
hành thường liên quan đến nhiều yếu tố, lĩnh vực, địa phương với nhiều vấn
đề được đặt ra do đó thực hiện một cách đồng thời là điều không thể; vì vậy

phải giải quyết một cách lần lượt và phù hợp nhất với các điều kiện thực tiễn
nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra.
Tổ chức thực hiện chính sách theo cách tiếp cận hiện nay gồm 5 bước
cụ thể như sau:
- Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách: Đây là bước đầu
tiên và quan trọng trong khâu tổ chức thực hiện chính sách vì quá trình thực
thi chính sách là phức tạp, lại diễn ra trong thời gian dài do đó phải xây dựng
kế hoạch. Qua đó, thiết lập nhiều nội dung với tính cách là kế hoạch, là cơ sở
để có thể kiểm tra, đánh giá mức độ thực hiện trong nhiều thời điểm. Kế
hoạch này phải được xây dựng hoàn thiện trước khi đưa chính sách vào cuộc
sống, các chủ thể thực hiện triển khai từ Trung ương đến địa phương đều phải
có nhiệm vụ lập kế hoạch gồm các bước cơ bản sau: (i) Kế hoạch về tổ chức,
điều hành; (ii) Kế hoạch cung cấp nguồn vật lực như ngân sách, các trang
thiết bị; (iii) Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; (iv) Kế hoạch kiểm tra,

16


đôn đốc thực thi chính sách; (v) Dự kiến về quy chế, các biện pháp khen
thưởng và kỷ luật, nội dung về tổ chức và điều hành thực thi chính sách.
- Phổ biến, tuyên truyền chính sách: Khi chính sách được thông qua
đều mang trong mình những mục tiêu quan trọng, tác động trực tiếp hay gián
tiến lên các thành phần trong xã hội. Đây là công đoạn cần thiết tiếp theo vì
giúp cho các đối tượng chịu ảnh hưởng như nhân dân, các cấp chính quyền
hiểu rõ về chính sách và giúp cho quá trình thực hiện chính sách được tốt hơn
và đạt hiệu quả cao hơn. Để công tác tuyên truyền thực thi tốt nhiệm vụ của
nó thì chúng ta cần được đầu tư về trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị,
trang thiết bị kỹ thuật.... Việc tuyên truyền và phổ biến này luôn phải được
thực hiện thường xuyên liên tục, ngay cả khi chính sách đang được thực hiện,
đối với mọi đối tượng và trong khi tuyên truyền phải sử dụng nhiều hình thức

khác nhau để thẩm thấu và nắm bắt tình hình cụ thể tại địa phương, của các
đối tượng chịu tác động trực tiếp từ chính sách.
- Phân công phối hợp thực hiện chính sách: Để tổ chức thực hiện chính
sách một cách hiệu quả thì cần phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt
chẽ giữa chủ thể thực hiện chính sách là cơ quan ban ngành các cấp và các đối
tượng chịu tác động của chính sách. Bên cạnh đó, việc tổ chức thực hiện
chính sách thường nhằm hướng tới nhiều mục tiêu phức tạp và đan xen, thúc
đẩy lẫn nhau, kìm hãm bởi vậy nên cần phối hợp giữa các bộ phận để triển
khai chính sách. Trong quá trình thực hiện chính sách, nhằm để duy trì được
chính sách đòi hỏi phải có sự đồng tâm, hiệp lực của nhiều yếu tố như nhà
nước, các ban ngành, địa phương và chủ thể thực thi chính sách phải xây
dựng môi trường để chính sách được thực thi tốt. Tất cả mọi đối tượng được
phân công chấp hành chính sách phải có trách nhiệm và nghĩa vụ tham gia
tích cực vào quá trình chính sách được thực thi. Khi làm tốt được những điều
này thì việc duy trì chính sách sẽ khả thi với những mục tiêu đề ra.

17


- Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách: Khi chính sách
được triển khai thì luôn cần phải thực hiện công tác kiểm tra và đôn đốc để
đảm bảo chính sách được thực hiện đúng với định hướng ban đầu, hiệu quả sử
dụng các nguồn lực ở mức cao nhất. Tất cả mọi đối tượng phân công thực
hiện chính sách nếu tiến hành kiểm tra thường xuyên và tuân thủ các quy định
sẽ giúp các nhà hoạch định chính sách hiểu rõ được tình hình thực hiện chính
sách, từ đó đưa ra các kết luận chính xác. Qua công tác này, các nhà hoạch
định chính sách có thể nhận ra những ưu và nhược điểm của chính sách khi
đưa và thực tiễn để từ đó có thể điều chỉnh, bổ sung, thay đổi nhằm nâng cao
hiệu quả của chính sách.
- Đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm: đây là bước cuối cùng trong việc

thực hiện chính sách và phải luôn tiến hành liên tục trong thời gian chính sách
diễn ra. Trong quá trình chính sách diễn ra, chúng ta có thể đánh giá từng
phần hay toàn bộ hiệu quả chính sách đạt được, cũng như hiệu quả trong hoạt
động của các chủ thể có liên quan. Đây là quá trình xem xét, kết luận về thực
hiện và chấp hành chính sách từ các chủ thể thực hiện tới các đối tượng chịu
tác động của chính sách.
1.2. Khái quát về chính sách quy hoạch đô thị
1.2.1. Khái niệm quy hoạch đô thị
Quy hoạch đô thị là một khái niệm thường được sử dụng trong các hoạt
động liên quan đến việc kiểm soát và tổ chức môi trường sống tại đô thị. Quy
hoạch đô thị là quá trình xây dựng tổng quan về không gian, kiến trúc, cảnh
quan đô thị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội và
nhà ở để tạo ra môi trường sống thích hợp trong thực tiễn cho người dân sống
trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị tổng thể của địa
phương. Tổ chức, cá nhân khi thực hiện các chương trình, kế hoạch đầu tư
xây dựng phát triển đô thị, quy hoạch chuyên ngành trong phạm vi đô thị, kế

18