GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LĂK (Luận văn thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHÙNG VĂN HẢI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐĂK LẮK, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHÙNG VĂN HẢI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8.38.01.02
Người hướng dẫn khoa học:
PGS. TS. ĐINH NGỌC VƯỢNG

ĐẮK LẮK, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu,
kết quả nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích
dẫn đầy đủ theo quy định.
Tác giả luận văn

Phùng Văn Hải


LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Học viện khoa học xã hội, các
quý Thầy Cô đã trang bị tri thức cho tôi, tạo môi trường thuận lợi, điều kiện
tốt nhất trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn này.
Với lòng kính trọng và biết ơn, tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn chân
thành tới PGS. TS. Đinh Ngọc Vượng đã khuyến khích, chỉ dẫn tận tình cho
tôi trong suốt thời gian thực hiện nghiên cứu này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình và những người bạn đã động
viên, hỗ trợ tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, làm việc và hoàn thành luận
văn.
Tác giả luận văn

Phùng Văn Hải


MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
VỀ THU HỒI ĐÂT ......................................................................................... 8

1.1. Một số khái niệm cơ bản .................................................................... 8
1.2. Các nguyên tắc và thủ tục giải quyết khiếu nại về thu hồi đất ........ 11
1.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại về
thu hồi đất ........................................................................................................ 19
Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI
ĐẤT TỪ THỰC TIẾN TỈNH ĐẮK LẮK ................................................... 23
2.1. Những yếu tố tác động đến giải quyết khiếu nại về quyền sử dụng
đất từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk .................................................................... 23
2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về quyền sử dụng đất tại tỉnh Đắk
Lắk ................................................................................................................... 30
2.3. Đánh giá chung về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại tỉnh Đắk
Lắk ................................................................................................................... 35
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA TỈNH
ĐẮK LẮK ...................................................................................................... 45
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của
tỉnh Đắk Lắk . .................................................................................................. 45
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của
tỉnh Đắk Lắk .................................................................................................... 49
KẾT LUẬN .................................................................................................... 60
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Chữ cái viết tắt

STT

Chữ từ viết tắt

1

CT

Chỉ thị

2

HĐND

Hội đồng nhân dân

3

KN

Khiếu nại

4

KNVTHĐ

Khiếu nại về thu hồi đất

5

NĐ

Nghị định

6

QĐ

Quyết định

7

TTCP

Thanh tra Chínhphỉ

8

TTg

Thủ tướng Chính phủ

9

TW

Trung ương

10

UBND

Ủy ban nhân dân

11

XHCN

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Tổng hợp tình hình tiếp nhận đơn khiếu nại, tố
Bảng 2.1

cáo, kiến nghị phản ánh 5 năm (từ năm 2014 đến

27

năm 2018 trên địa bàn tỉnh Đăk Lắk)
Tổng hợp kết quả tiếp nhận và giải quyết đơn KN
Bảng 2.2

05 năm (từ năm 2014 đến năm 2018) trên địa bàn

27

tỉnh Đắk Lắk

Tổng hợp kết quả giải quyết các vụ KN về đất đai
Bảng 2.3

thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành
chính ở tỉnh Đắk Lắk từ năm 2014 đến năm 2018

34


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến công tác
giải quyết KN của công dân và đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn
bản pháp luật quy định về vấn đề này, trong đó có Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo
của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005; lần đầu
tiên Luật KN và Tố cáo tách thành 2 Luật: Luật KN và Luật Tố cáo được
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2
thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011 và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7
năm 2012; Luật Tố tụng hành chính năm 2010, 2015. Như vậy, với việc ban
hành các văn bản pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc và tạo
điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện việc khiếu nại; làm cơ sở cho các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Khiếu nại về đất đai là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội
như là sự phản ứng hoàn toàn tự nhiên hay nói cách khác là một hình thức tự
vệ của con người khi bị một quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho
rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực chung trong đời sống cộng
đồng được Nhà nước thừa nhận, xâm phạm tới các quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Tuy nhiên, tranh chấp đất đai kéo dài, tình trạng KN vượt cấp với
số lượng ngày càng đông người tham gia thì lại là vấn đề các cấp có thẩm

quyền cần xem xét.
Giải quyết KNVTHĐ theo đúng quy định pháp luật là một trong những
biện pháp bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của con người và công dân đối
với đất đai, phát huy quyền dân chủ của nhân dân trong việc tham gia kiểm
tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, chống các hành vi vi phạm
pháp luật và các biểu hiện tiêu cực khác trong lĩnh vực đất đai.
1


Đắk Lắk là một trong những địa phương đóng vai trò, vị trí quan trọng
về mặt kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng của khu vực Tây Nguyên. Với tốc
độ phát triển kinh tế - xã hội tương đối nhanh, kéo theo quá trình đô thị hóa
cũng diễn ra mạnh mẽ trong những năm gần đây đã làm cho quan hệ pháp luật
liên quan đến lĩnh vực đất đai rất đa dạng, phức tạp. Nhìn chung, các cấp
thẩm quyền trong tỉnh Đắk Lắk đã quan tâm chỉ đạo giải quyết kịp thời, đúng
pháp luật những vụ việc KN phát sinh, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng
của nhân dân, ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, phục
vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, công tác giải quyết
KNVTHĐ ở tỉnh Đắk Lắk vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, gây ảnh hưởng đến
quyền lợi của người dân, làm suy giảm lòng tin của nhân dân đối với chính
quyền các cấp.
Xuất phát từ tình hình thực tiễn KN và giải quyết KN thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Đắk Lắk, việc tìm ra những giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả
công tác giải quyết KNVTHĐ trên cả nước nói chung và của tỉnh Đắk Lắk nói
riêng là một trong những vấn đề tác giả thấy cần được quan tâm nghiên cứu.
Việc nghiên cứu các giải pháp hữu hiệu nhằm giải quyết KNVTHĐ của cá
nhân, tổ chức một cách triệt để là yêu cầu cấp thiết đặt ra bởi lẽ:
Thứ nhất, đảm bảo được sự nghiêm minh, chặt chẽ trong công tác giải
quyết KNVTHĐ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và của cán bộ,
công chức trực tiếp tham gia công tác giải quyết khiếu nại;

Thứ hai, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được
pháp luật công nhận; phát huy được quyền của công dân trong việc xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật;
Thứ ba, việc giải quyết triệt để các KNVTHĐ sẽ là cơ sở góp phần ổn
định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đồng thời góp phần thúc đẩy nền

2


kinh tế phát triển, góp phần làm lành mạnh hóa thị trường bất động sản trong
điều kiện nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay.
Với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn liên
quan đến công tác giải quyết KNVTHĐ và nhằm giải quyết những khó khăn,
vướng mắc trong quá trình giải quyết các KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk, tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài: “Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ
tiễn tỉnh Đắk Lắk” cho luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua đã có nhiều tác giả nghiên cứu về các đề tài liên
quan đến lĩnh vực đất đai và các hình thức giải quyết tranh chấp, KN về đất
đai ở nhiều góc độ khác nhau, bao gồm các công trình tiêu biểu sau:
Các giáo trình, tài liệu chuyên khảo phục vụ nghiên cứu và giảng dạy
đề cập đến KN và giải quyết khiếu nại: “Tìm hiểu Pháp lệnh KN tố cáo của
công dân” của PGS.TS. Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; “Giải đáp
Luật hành chính Việt Nam, Chương XIX” của TS. Phạm Hồng Thái và TS.
Đinh Văn Mậu, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1996; “Giáo trình Luật Hành
chính Việt Nam, Chương XXI, Chương XXII”, Khoa Luật - Đại học Quốc gia
Hà Nội, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005; “Tìm hiểu pháp luật về khiếu
nại, tố cáo” của PGS.TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên), Nxb Thành phố Hồ
Chí Minh, 2003; “Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật” của Lê Minh
Tâm (Chủ biên), Nxb Tư pháp Hà Nội, 2005; “Giải quyết tranh chấp, KN

quyền sử dụng đất bằng Tòa án tại Việt Nam” của tác giả Lý Thị Ngọc Hiệp.
Các luận án, đề tài nghiên cứu khoa học, luận văn về KN và giải quyết
KN về đất đai như: Luận án tiến sĩ của Nguyễn Tuấn Khanh “Đảm bảo pháp
lý thực hiện quyền KN hành chính của công dân ở nước ta hiện nay”, 2013; Luận
án tiến sĩ luật học của Trần Văn Sơn “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ chế hành chính ở
3


nước ta hiện nay”, 2006; Luận án tiến sĩ của Lê Duyên Hà “Thực hiện pháp
luật về KN hành chính trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn các tỉnh Tây
Nguyên, Việt Nam”, 2017; Luận văn thạc sĩ của Lương Thị Thúy Hà “Hoàn
thiện pháp luật về giải quyết KN ở Việt Nam hiện nay”, 2001; Luận văn thạc
sĩ của Hoàng Văn Lễ “Khiếu nại và giải quyết KN trong lĩnh vực quản lý
hành chính”, 2004; Luận văn thạc sĩ của Huỳnh Thị Tuyết Nhung “Giải
quyết KN về nhà đất của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh”, 2009;
Luận văn thạc sĩ của Thái Thị Minh Phụng “Giải quyết KN về đất đai của
UBND tỉnh Đắk Lắk”, 2013; Luận văn thạc sĩ của Trần Đinh “Giải quyết
KNVTHĐ từ thực tiễn huyện Hoài Nhơn, tỉnh Bình Định”, 2016; Luận văn
thạc sĩ của Nguyễn Thiện Thuật “Giải quyết tranh chấp, KN trong lĩnh vực
đất đai”; Luận văn thạc sĩ của Phan Văn Châu “Một số giải pháp nâng cao
chất lượng giải quyết KN nhằm đảm bảo các quyền công dân qua thực tiễn
tỉnh Đồng Nai” Luận văn thạc sĩ Vũ Văn Hưng “Giải quyết khiếu nại, tố cáo
của Thanh tra tỉnh Đắk Lắk”, 2014…; Chuyên đề “Việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước sau khi
Tòa hành chính được thiết lập”, Đề tài nghiên cứu khoa học, Thanh tra Nhà
nước (1996); “Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính”, Đề tài
nghiên cứu khoa học, Thanh tra Nhà nước (2004).
Những đề tài nêu trên đã hướng tới các nội dung:
- Công tác giải quyết KN của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo các

quyền của công dân;
- Thủ tục giải quyết KN đất đai;
- Tăng cường năng lực của đội ngũ công chức làm công tác giải quyết
KN đất đai;
Nhìn chung, về cơ sở lý luận vấn đề quản lý, sử dụng đất, giải quyết
KN đất đai đã có khá nhiều công trình nghiên cứu của nhiều tác giả, song chủ
4


yếu tập trung ở các tỉnh, thành phố lớn có tốc độ phát triển kinh tế xã hội và
tốc độ đô thị hóa mạnh. Riêng đối với Đắk Lắk, từ trước cho tới nay chưa có
một công trình nào đi sâu nghiên cứu và phân tích về thực trạng giải quyết
KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh, đặc biệt những công trình nghiên cứu thuộc
chuyên ngành hành chính về lĩnh vực này, để từ đó đưa ra được những giải
pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai, góp phần
hoàn thiện cơ chế giải quyết KN nói chung và giải quyết KN đất đai (đặc biệt
là giải quyết KN về thu hồi đất) trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề liên quan đến quản lý
nhà nước đối với lĩnh vực đất đai, quản lý nhà nước về giải quyết KN và thực
trạng giải quyết KNVTHĐ của tỉnh Đắk Lắk, tác giả phân tích, đánh giá, tìm ra
nguyên nhân, những vướng mắc tồn tại trong quá trình giải quyết KNVTHĐ để
đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết KNVTHĐ
của tỉnh Đắk Lắk.
3.2. Nhiệm vụ
Làm sáng tỏ các vấn đề lý luận liên quan đến quyền khiếu nại, giải
quyết KN nói chung và giải quyết KNVTHĐ từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk
nói riêng.
Phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng công tác giải quyết

KNVTHĐ từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk. Từ đó rút ra được những ưu điểm, tồn
tại, hạn chế của công tác này; đồng thời tìm ra những nguyên nhân, vướng
mắc cần xử lý.
Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác giải quyết
KNVTHĐ trên địa bàn của tỉnh Đắk Lắk, cũng như trên phạm vi cả nước.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
5


4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, pháp lý và thực
tiễn công tác giải quyết KNVTHĐ từ thực tiễn tỉnh Đắk Lắk. Không nghiên
cứu công tác giải quyết tố cáo, khiếu kiện về thu hồi đất và công tác giải
quyết KN trên các lĩnh vực khác.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu công tác giải quyết
KNVTHĐ thuộc thẩm quyền giải quyết của tỉnh Đắk Lắk; thời điểm trong 5
năm, từ năm 2014 đến năm 2018.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã dựa trên hệ thống cơ sở
phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà
nước và pháp luật, bám sát đường lối chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà
nước về vấn đề đất đai và giải quyết KN đất đai nhằm đảm bảo tính khoa học
và tính thực tiễn của đề tài.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản trong đề tài như:
phương pháp thống kê; phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp lịch
sử để hoàn thiện luận văn, cụ thể như sau:
+ Phương pháp thống kê được sử dụng để đưa ra các số liệu thực tế,

cần thiết phản ánh thực trạng giải quyết KNVTHĐ.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong luận
văn để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các quan niệm của
KNVTHĐ và iair quyết KNVTHĐ; đánh giá thực trạng giải quyết KNVTHĐ,
chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của nó.
+ Phương pháp lịch sử được sử dụng trong việc đánh giá thực trạng giải
6


quyết KNVTHĐ. Qua điều kiện cụ thể của tỉnh Đắk Lắk để tác giả đánh giá
đúng thực trạng giải quyết KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Đề tài nghiên cứu và tập hợp hệ thống các vấn đề lý luận liên quan đến
quyền khiếu nại, giải quyết KN nói chung và giải quyết KNVTHĐ trên địa
bàn tỉnh Đắk Lắk nói riêng. Phân tích thực trạng tình hình giải quyết
KNVTHĐ và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật
liên quan đến giải quyết KNVTHĐ.
Trên cơ sở phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng công tác giải
quyết KNVTHĐ từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk. Tác giả đã rút ra được những
ưu điểm, hạn chế của công tác này; đồng thời tìm ra những nguyên nhân,
vướng mắc cần xử lý. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác giải quyết KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kêt luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
có 3 chương, gồm:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất;.
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực
tiễn tỉnh Đắk Lắk;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại về thu hồi đất của tỉnh Đắk Lắk.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
VỀ THU HỒI ĐẤT
1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm khiếu nại về thu hồi đất
Khiếu nại về thu hồi đất là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục
do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem
xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thu hồi đất
khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. KNVTHĐ bao gồm các KN về bồi
thường, hỗ trợ tái định cư, giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển mục đích
sử dụng đất...
Đặc điểm cơ bản của KNVTHĐ là nó nảy sinh từ mỗi quan hệ giữa cơ
quan nhà nước có thẩm quyền (người bị khiếu nại) với chủ thể có quyền sử
dụng đất (người khiếu nại). Người bị KN thường có quyền lực nhất định, có
khả năng tác động, gây ảnh hưởng đến người khiếu nại. Đồng thời, KNVTHĐ
thường hàm chứa những dữ liệu chứng tỏ có sự vi phạm hoặc cho là vi phạm
quyền và lợi ích được pháp luật bảo vệ, cho nên việc KN không phải là hoạt
động mang tính phòng ngừa mà là việc bảo vệ một cách tích cực quyền và lợi
ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Khiếu nại về thu hổi đất là một vấn đề phát sinh phổ biến trong xã hội,
việc làm sáng tỏ khái niệm và đặc điểm của KN sẽ giúp cho cá nhân, cơ quan,
tổ chức thực hiện có hiệu quả quyền KN của mình, góp phần phát huy tính
dân chủ, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ và khôi phục quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân.
Khiếu nại về thu hồi đất có các loại sau đây:

8


Điều 204 Luật Đất đai 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có
quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [34,
tr.119]. Như vậy, pháp luật không quy định cụ thể các quyết định hành chính
được khiếu nại.
Tại Điều 22 và Điều 195 Luật Đất đai năm 2013, nội dung quản lý nhà
nước và các thủ tục hành chính về đất đai quy định bao gồm thủ tục thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất và cưỡng chế thi hành quyết
định thu hồi đất. Như vậy, có ba quyết định hành chính sau: Quyết định bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Quyết định thu hồi đất; Quyết định
cưỡng chế thu hồi đất [34].
Tương ứng với ba quyết định hành chính về đất đai do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành ba loại KN thường gặp trong vấn đề giải quyết
KN về đất đai, đó là: KN quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu
hồi đất; KN quyết định thu hồi đất; KN quyết định cưỡng chế thu hồi đất.
Tóm lại, KN thu hồi đất là một trong những quyền cơ bản của công
dân, được Nhà nước bảo đảm bằng việc thực hiện các thủ tục pháp lý để giải
quyết các KNVTHĐ của công dân. Thông qua hoạt động giải quyết KN thu
hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân được bảo vệ và bảo đảm, mối quan hệ của công dân với cơ quan
hành chính nhà nước trở nên gần gũi, tin tưởng hơn, các quyền tự do dân chủ
của công dân ngày càng được tôn trọng hơn.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Giải quyết KNVTHĐ của cơ quan quản lý hành chính nhà nước là việc
thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước đối với các KN quyết định hành chính trong
lĩnh vực đất đai. Như vậy, có thể hiểu giải quyết KNVTHĐ là một quá trình

9


phức tạp và phải được tiến hành theo các bước cụ thể theo quy định chung
của pháp luật. Có như vậy, việc giải quyết KN mới đảm bảo tính khách quan,
trung thực, toàn diện, bảo vệ được quyền lợi của công dân.
Hoạt động giải quyết KNVTHĐ có các đặc điểm như sau:
Thứ nhất, chủ thể giải quyết KNVTHĐ là chủ thể đặc biệt, vì người
giải quyết KN chính là người đứng đầu cơ quan, tổ chức có quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị KN (giải quyết KN lần đầu) hoặc là thủ trưởng
cấp trên của cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành
chính bị KN (giải quyết KN lần hai). Chính vì đặc điểm này, đòi hỏi chủ thể
giải quyết KN phải công tâm, khách quan, không bao che hành vi sai phạm
của cấp dưới hoặc của chính mình mà ban hành một quyết định giải quyết KN
không hợp pháp, hợp lý. Ngoài ra, chủ thể giải quyết KN phải là người có
năng lực, trình độ chuyên môn sâu, phải am hiếu các chủ trương, đường lối
của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước; trong quá trình giải quyết phải
có khả năng tư duy để phân tích, đánh giá các chứng cứ một cách khách quan,
toàn diện, từ đó đánh giá đúng bản chất vấn đề làm căn cứ giải quyết vụ việc.
Thứ hai, giải quyết KN về thu hồi đât luôn hướng đến việc khôi phục
quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi quyết
định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất, bản chất của việc giải
quyết KN hành chính là xem xét tính đúng hay sai của quyết định hành chính,
hành vi hành chính đã ban hành. Chính vì vậy, đây có thể được xem là một cơ
chế giúp cơ quan hành chính nhà nước sửa chữa sai phạm do việc thu hồi đất
của mình gây ra cho các cá nhân, tổ chức, thể hiện trách nhiệm của cơ quan
hành chính nhà nước đối với người KN trong việc bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của họ trong quản lý hành chính nhà nước.
Thứ ba, hình thức và thủ tục giải quyết KNVTHĐ là hoạt động phải do
pháp luật quy định. Giải quyết KNVTHĐ là một hoạt động mang tính chất

10


đặc thù do người có thẩm quyền thực hiện và phải tuân theo những hình thức,
thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật và phải công khai dân chủ. Theo
đó, pháp luật quy định trình tự, thủ tục giải quyết KNVTHĐ được thực hiện
theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trong quá trình xây dựng nhà nước
pháp quyền hiện nay, quản lý xã hội bằng pháp luật thì việc quy định và công
khai hóa những vấn đề trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp
phần tạo sự minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đây là
cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình
trong quản lý nhà nước; đồng thời, nó cũng là căn cứ để người dân thực hiện
sự giám sát quá trình thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước.
Thứ tư, quyết định giải quyết KNVTHĐ không phải là kết quả cuối
cùng của việc xem xét tính đúng hay sai của quyết định hành chính, hành vi
hành chính. Vì giải quyết KN không phải là con đường duy nhất để giải quyết
tranh chấp hành chính. Ngoài cơ chế giải quyết KN thuộc thẩm quyền của cơ
quan hành chính nhà nước còn có cơ chế giải quyết theo thủ tục tố tụng hành
chính (khởi kiện vụ án hành chính) thuộc thẩm quyền của Tòa án. Mọi quyết
định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất dù đã có quyết định giải
quyết KN đều có thể bị khởi kiện đến Tòa án để được xem xét giải quyết.
1.2. Các nguyên tắc và thủ tục giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Trong quá trình giải quyết các tranh chấp về thu hồi đất, ngoài việc
tuân thủ các nguyên tắc chung về giải quyết khiếu nại, các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền giải quyết KNVTHĐ phải quán triệt các nguyên tắc cơ bản,
mang tính đặc thù đối với lĩnh vực đất đai:
Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản
lý; Nhà nước chỉ giao quyền sử dụng cho công dân; Nhà nước có quyền thu
hồi đất và người sử dụng đất được đền bù theo quy định của pháp luật;
Thứ hai, trong từng thời kỳ phát triển của đất nước, tùy tình hình cụ thể

11


mà Đảng và Nhà nước có các chủ trương, chính sách đất đai phù hợp. Vì vậy,
việc giải quyết tranh chấp, KN phải căn cứ vào thời điểm phát sinh của vụ
việc và chính sách tương ứng của thời kỳ đó.
Thứ ba, giải quyết các KNVTHĐ trên cơ sở tôn trọng quá trình sử dụng
ổn định của các chủ sử dụng đất, không làm rối thêm tình hình, kiên quyết
bảo vệ thành quả Cách mạng và lợi ích của người sử dụng đất, đồng thời phải
tôn trọng quy hoạch sử dụng đất của chính quyền địa phương.
Thứ tư, Khi giải quyết tranh chấp, KNVTHĐ nếu phát sinh những vấn
đề về kinh tế, lợi ích vật chất... cần phải đảm bảo lợi ích Nhà nước và quan
tâm thích đáng lợi ích của người sử dụng đất.
Thủ tục giải quyết KN về thu hối đất là trình tự và cách thức mà cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền thực hiện khi giải quyết KN về thu
hồi đất, cụ thể:
Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất bị
KN thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành giải quyết KN lần đầu,
nếu không đồng ý với quyết định giải quyết KN lần đầu hoặc hết thời hạn giải
quyết mà cơ quan có thẩm quyền không giải quyết thì người KN có thể KN lên
cơ quan có thẩm quyền, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành giải quyết KN lần
hai, như vậy thủ tục giải quyết KNVTHĐ có thể được tiến hành hai lần.
1.2.1. Thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu
Theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật về KN thì trình tự giải
quyết KN lần đầu có thể chia thành 3 bước:
1.2.1.1. Tiếp nhận và thụ lý đơn khiếu nại.
Tiếp nhận và thụ lý vụ việc KN là công việc ban đầu của trình tự thực
hiện thủ tục pháp lý giải quyết KN của công dân, là cầu nối giữa Nhà nước và
Nhân dân. Do đó, hoạt động tiếp nhận KN phải được tiến hành theo thủ tục
chặt chẽ, công khai và dân chủ, thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân

12


và vì dân. Thực chất việc tiếp nhận và thụ lý vụ việc KN là giai đoạn mở đầu
thủ tục pháp lý giải quyết KN của công dân. Khác với các thủ tục hành chính
khác, việc mở thủ tục do chính cơ quan tiến hành thủ tục thực hiện, còn trong
hoạt động giải quyết KN thì việc mở thủ tục là theo đơn KN của công dân
hoặc theo yêu cầu, đề nghị của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức, đoàn
thể, cơ quan thông tin đại chúng hoặc của các đại biểu quốc hội, đại biểu
HĐND. Việc tiếp nhận KN của người KN có thể thông qua nhiều con đường
khác nhau. Theo Luật KN năm 2011, việc KN được thực hiện bằng đơn KN
hoặc KN trực tiếp [30].
Trường hợp KN được thực hiện bằng đơn thì trong đơn KN phải ghi rõ
ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của
cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên
quan đến nội dung KN và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Đơn KN
phải do người KN ký tên hoặc điểm chỉ.
Trường hợp người KN đến KN trực tiếp thì người tiếp nhận KN hướng
dẫn người KN viết đơn KN hoặc người tiếp nhận ghi lại việc KN bằng văn
bản và yêu cầu người KN ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó
ghi rõ nội dung theo quy định.
Trường hợp nhiều người cùng KN về một nội dung thì thực hiện
như sau:
+ Trường hợp nhiều người đến KN trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền
tổ chức tiếp và hướng dẫn người KN cử đại diện để trình bày nội dung khiếu
nại; người tiếp nhận KN ghi lại việc KN bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội
dung theo quy định.
+ Trường hợp nhiều người KN bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội
dung quy định, có chữ ký của những người KN và phải cử người đại diện để
trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại;

13


Trường hợp KN được thực hiện thông qua người đại diện thì người đại
diện phải là một trong những người khiếu nại, có giấy tờ chứng minh tính hợp
pháp của việc đại diện và thực hiện KN theo quy định của Luật Khiếu nại.
Việc tiếp nhận và thụ lý việc KN có ý nghĩa rất quan trọng, nó không
chỉ xác định mối quan hệ pháp luật KN giữa công dân với cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền, mà còn thể hiện sự thừa nhận về lỗi quản lý, lỗi
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước đối với người khiếu nại. Trong giai
đoạn này, cơ quan có thẩm quyền phải xem xét tư cách chủ thể của người
tham gia thủ tục giải quyết KN của công dân, xem xét sự kiện pháp lý làm
phát sinh khiếu nại, các điều kiện đảm bảo để thụ lý vụ việc.
Khi tiếp nhận được khiếu nại, cơ quan giải quyết KN căn cứ vào các
quy định của pháp luật về KN để xác định xem vụ việc có đủ điều kiện thụ lý
hay không. Cơ quan giải quyết KN sẽ không thụ lý đơn đối với các trường
hợp quy định tại Điều 11 Luật Khiếu nại. Đối với các trường không thuộc các
trường hợp quy định tại Điều 11, người giải quyết KN phải có trách nhiệm
thụ lý đơn khiếu nại [30, tr.6].
Thời hiệu KN là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Trường hợp người KN không thực hiện được quyền KN
theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi
xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không
tính vào thời hiệu khiếu nại [30, tr.5-6].
1.2.1.2. xác minh, báo cáo đề xuất, tiến hành đối thoại và ban hành
quyết định giải quyết khiếu nại.
Sau khi nhận được đơn KN đủ điều kiện giải quyết, trên cơ sở và các
tài liệu mà người KN cung cấp, cơ quan có thẩm quyền về việc giải quyết KN
tiến hành nghiên cứu kỹ để xác minh nội dung KN của người KN bao gồm
những vấn đề gì, yêu cầu của người KN như thế nào, những căn cứ mà người

14


KN đưa ra để chứng minh cho yêu cầu của họ có đúng pháp luật hay không,
đã đầy đủ chưa; phân công cho các cơ quan tham mưu lập tức lên kế hoạch để
xác minh, thẩm tra làm rõ các nội dung liên quan đến việc khiếu nại, thu thập
đầy đủ chứng cứ, các căn cứ pháp lý cần áp dụng, sau khi hoàn thành công
việc thì tiến hành tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại,
người có quyền và lợi ích liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của
người KN và hướng giải quyết khiếu nại; việc gặp gỡ, đối thoại phải tiến hành
công khai, dân chủ; nếu thấy cần thiết có thể mời đại diện tổ chức chính trị xã hội tham dự.
Người giải quyết KN có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho người
khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan, đại diện tổ
chức chính trị - xã hội biết thời gian, địa điểm, nội dung việc gặp gỡ, đối
thoại; người được thông báo có trách nhiệm đến đúng thời gian, địa điểm,
thành phần như trong thông báo.
Việc gặp gỡ, đối thoại phải lập thành biên bản trong đó ghi rõ ý kiến
của những người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký xác
nhận thì phải ghi rõ lý do; biên bản này được lưu vào hồ sơ vụ việc khiếu nại.
Căn cứ vào kết quả xác minh, thẩm tra và biên bản đối thoại, người có
thẩm quyền giải quyết KN sẽ ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Quyết định giải quyết KN quyết định hành chính, hành vi hành chính
phải thể hiện rõ thông tin về người khiếu nại, người bị khiếu nại, nội dung
khiếu nại, căn cứ để khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại; kết quả giải quyết
KN trước đó (nếu có); kết quả xác minh nội dung khiếu nại; nêu rõ căn cứ để
kết luận nội dung KN là đúng toàn bộ, sai toàn bộ hoặc đúng một phần, giữ
nguyên, hủy bỏ toàn bộ hoặc sửa đổi, bổ sung một phần quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Thời gian thực hiện bước này là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải
15

quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết KN có thể kéo dài hơn,
nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý giải quyết.
Ở vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết KN lần đầu
không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp
thì thời hạn giải quyết KN có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể
từ ngày thụ lý giải quyết [30].
1.2.1.3. Gửi quyết định khiếu nại và hoàn thiện Hồ sơ giải quyết khiếu
nại.
Đối với quyết định giải quyết KN quyết định hành chính, hành vi hành
chính, chậm nhất trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày ký quyết định giải quyết
khiếu nại, người giải quyết KN có trách nhiệm gửi quyết định giải quyết KN
cho người khiếu nại, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người giải quyết KN
hoặc người có thẩm quyền, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ
chức, cá nhân đã chuyển KN đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp.
Kết thúc việc giải quyết KN lần đầu, cơ quan có thẩm quyền giải quyết
KN phải lập thành Hồ sơ giải quyết khiếu nại, bao gồm: Đơn KN hoặc bản
ghi lời khiếu nại; văn bản trả lời của người bị khiếu nại; biên bản thẩm tra,
xác minh, kết luận, kết quả giám định; biên bản gặp gỡ, đối thoại (nếu có);
quyết định giải quyết khiếu nại; các tài liệu khác có liên quan [30].
1.2.2. Thủ tục giải quyết khiếu nại lần hai
Theo quy định của pháp luật đất đai và pháp luật về KN thì trình tự giải
quyết KN lần hai có thể chia thành 3 bước:
* Tiếp nhận và thụ lý đơn khiếu nại.
Cơ quan có thẩm quyền giải quyết KN lần hai là UBND cấp tỉnh đối
với các KN mà UBND cấp huyện đã giải quyết trong thời hạn không quá 45
ngày kể từ ngày nhận quyết định giải quyết, người KN có quyền KN đến
UBND cấp tỉnh. Người tiếp nhận đơn của UBND cấp tỉnh nhận đơn kèm theo
16

bản sao quyết định giải quyết lần một hoặc văn bản thụ lý giải quyết của
UBND cấp huyện trong trường hợp quá thời hạn mà KN chưa được giải
quyết, ghi vào sổ theo dõi, viết phiếu biên nhận.
Nếu KN thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện đã thụ lý nhưng hết thời
hạn giải quyết mà không giải quyết thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh yêu cầu Chủ
tịch UBND cấp huyện giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra,
đôn đốc việc giải quyết của cấp huyện và áp dụng các biện pháp theo thẩm
quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải
quyết KN đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền
của minh thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý.
Về nội dung và hình thức KN cũng tương tự lần đầu, tuy nhiên trong
nội dung đơn có nêu lên quá trình khiếu nại.
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn KN thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình và KN đủ điều kiện theo quy định tại Điều 11 Luật
KN thì người giải quyết KN lần hai phải thụ lý để giải quyết và thông báo
bằng văn bản cho người KN biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì
phải nêu rõ lý do.
* Xác minh, làm rõ và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Quy trình xác minh, thẩm tra làm rõ những nội dung KN cũng tương tự
lần đầu. Tuy nhiên, người giải quyết KN lần hai ngoài việc yêu cầu người KN
cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng về nội dung khiếu nại, người
giải quyết KN còn có thẩm quyền yêu cầu người bị KN giải trình bằng văn
bản về những nội dung bị khiếu nại, yêu cầu các cá nhân, tổ chức hữu quan
cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng liên quan đến nội dung
khiếu nại, có thể triệu tập người khiếu nại, người bị KN để đối thoại (tương tự
lần đầu).
Trong quá trình giải quyết KN lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết
17

định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết KN lần đầu sẽ gây hậu
quả khó khắc phục thì người giải quyết KN lần hai phải ra quyết định hoặc
kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết
định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn
giải quyết khiếu nại.
Căn cứ vào việc xác minh, thẩm tra các tài liệu, chứng cứ, văn bản
pháp luật và báo cáo đề xuất của cơ quan tham mưu, Chủ tịch UBND cấp tỉnh
sau khi xem xét sẽ ban hành quyết định giải quyết KN lần hai.
Thời hạn giải quyết KN lần hai là 45 ngày, nếu vụ việc phức tạp không
quá 60 ngày kể từ ngày thụ lý giải quyết; ở vùng sâu, vùng xa thời hạn là 60
ngày, vụ việc phức tạp là 70 ngày kể từ ngày thụ lý giải quyết
* Gửi quyết định khiếu nại, công khai quyết định giải quyết KN và lập,
quản lý hồ sơ giải quyết khiếu nại.
Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết khiếu nại,
người giải quyết KN lần hai phải gửi quyết định giải quyết KN cho người
khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nịa lần đầu, người có
quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển
KN đến.
Trong thời hạn 15 ngày, kể từ khi có quyết định giải quyết khiếu nại,
người có thẩm quyền giải quyết KN lần hai có trách nhiệm công khai quyết
định giải quyết KN theo một trong các hình thức sau: Công bố tại cuộc họp cơ
quan, tổ chức, nơi người bị KN công tác; niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi
tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại; thông báo trên
phương tiện thông tin đại chúng.
Người có trách nhiệm xác minh giúp người giải quyết KN mở, lập hồ
sơ giải quyết khiếu nại; tập hợp những thông tin, tài liệu, bằng chứng, chứng
cứ liên quan đến nội dung khiếu nại, kết quả xác minh, kết luận, kiến nghị,
18