Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của quốc hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
■

VĂN THỊ THANH THỦY

MỐI QUAN HỆ GIỮA CHỨC NĂNG LẬP PHÁP
VÀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH s ử NHÀ N ư ớ c VÀ PIIÁP LUẬT
Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYÊN ĐẢNG DUNG

DA! HOC QUỐC Gí A HA NỘ»
TRUNG TĂM THÒNG TIN THƯ VIÊN

~V -L _ 0 /Ị R O
HÀ NỘI - 2007


MỤC LỤC

Trang
MỞ Đ Ầ U

1

Chương ỉ : s ự BIẾN THIÊN TỪ CHÚC NÃNG LẬP PHÁP SANG

CHÚC N À N G GIÁM SÁT CỦA QUÔC HỘI

6

1.1. Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyén lực Nhà
nước

6

1.2. Lập pháp - chức năng cổ điển của Quốc hội

13

1.2.1. Lập pháp là chức năng đầu tiên của Nghị viện

13

1.2.2. Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp của Quốc hội
Việt N am

17

1.2.2.1. Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam

17

1.2.2.2.Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam

21

1.3. G iám sát từ một chức năng bảo đảm của lập pháp trở thành chức
năng chính yếu của Quốc Hội

27

1.3.1. G iám sát ra đời như là một chức năng bảo đảm của lập
pháp

27

1.3.2. Trong mối tương quan với chức năng lập pháp, giám sát
ngày càng trở thành chức năng chính yếu của Quốc hội

32

1.3.3. Chức nàng giám sát và quy trình giám sát đối với hoạt
động lập pháp của Quốc hội V iệt Nam

42

1.3.3.1. Chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam

42

1.3.3.2. Quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật

46

Chương 2: THƯC TRANG M ố i QUAN HỆ GIỮẠ CHỨC, NĂNG

LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM £ẰT CỦA Q u ố c HỘI
TRONG C ơ CH Ê MỚI (TỪ NẢ M 1986 ĐEN NAY)

51

2.1. Thực trạng mối quan hộ giữa chức năng lập pháp và chức năng
giám sát của Q uốc hội

51

2.1.1. Bối cảnh đòi hòi phải thay đcSi

51

2.1.2. Việc thay đổi nhận thức cũ: Giám sát là chức năng đi theo
lập pháp

52

2.1.3. Yêu cầu đặt ra đối với chức năng lập pháp và giám sát của
Q uốc hội trong thời kỳ đổi mới

53


2.2. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của
Quốc hội trong cơ chê mới (Từ năm 1986 đến nay)

55

2.2.1. Mối quan hệ giữa chức nãng lập pháp và chức năng giám
sát của Quốc hội k‘h oá VIII (1986-1992)

55

2.2.2. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức nãng giám
sát của Q uốc hội khoá IX (1992-1997)

59

2.2.3. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám
sát của Q uốc hội khoá X (1997-2002)

63

2.2.4. Mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát của
Quốc hội khòá XI (2003- 2007)

69

Chương3: GIẢI PHÁP TẢ NG CUỒNG HIỆU QUẢ M ố i QUAN HỆ
GIỮA CHỨC NÂNG LẬP PHÁP VÀ CHỨC NĂNG GIÁM SÁT
CỦA QUỐC HỘI

78

3.1. Nhận thức rõ vai trò của chức năng giám sát: Giám sát được nêu
lên như là m ột chức năng cơ bản của Quốc hội

78

3.2. Tiếp tục đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức
năng giám sát của Q uốc hội - yêu cầu cấp bách hiện nay

80

3.3. Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng lập
pháp và chức năng giám sát của Quốc hội

84

KẾT LUẬN

97

TÀI LIỆU THAM KHÁO

99


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Q uốc hội nước ta đã có hơn 60 năm hình thành và phát triển với trọn vẹn
11 khoá Q uốc hội và nay đang bước vào khoá thứ 12. Quốc hội khoá XII hoạt
động trong m ột bối cảnh hết sức đặc biệt: Khi thế giới đang có sự chuyển đổi rõ
rệt, xu hướng toàn cầu hoá có những tác động, những hệ quả không nhỏ đối với
mỗi quốc gia, dân tộc. Trong nước, với thắng lợi rực rỡ của Đại hội Đảng toàn
quốc ỉần thứ X đã để ra những chủ trương, đường lối cụ thể cho việc đẩy mạnh
toàn diện công cuộc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước để đáp ứng yêu cầu của
việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

của đân, do dân và vì dân. Văn kiện đại hội Đảng X đã chỉ rõ: “Tiếp tục xây
dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa...H oàn thiện hệ
thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp
luật. X ây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp phán
trong các hoạt động của các cơ quan công qu y ền ..
“Đ ổi mới, nâng cao chất lượng công tác lập pháp và giám sát tối cao của
Q uốc hội với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, là một nhiệm vụ, một thách
thức m à Q uốc hội đã và đang thực hiện với những bước tiến rõ rệt. Tuy nhiên
trên thực tế, m ặc dù hoạt động iập pháp và hoạt động giám sát đã không ngừng
được đổi mới, số lượng các văn bản luật do Quốc hội ban hành đã nhảy vọt về sô'
lượng và có sự cải thiện về chất lượng, song điều đó hoàn toàn còn chưa đủ,
chưa đáp ứng được sự biến chuyển như vũ bão của đời sống kinh tế - xã hội của
đất nước và sự mong đợi của nhân dân cả nước. Hiệu lực, hiệu quả của các văn
bản Luật do Q uốc hội ban hành còn chưa cao, hoạt động giám sát của Quốc hội
còn “lúng túng” , chưa thực hiện được hết những nhiệm vụ được Hiến pháp V'v'
pháp luật trao cho. Nhiều vấn đề đã được cử tri nêu lên gay gắt qua nhiều kỳ họp
vẫn chưa được giải quyết thoả đáng. Đặc biệt, mối quan hệ hữu cơ giữa hai chức
năng cơ bản của Quốc hội là chức năng lập pháp và chức năng giám sát chưa
được thực hiện tốt. Vai trò tất yếu và hết sức cơ bản của giám sát trong giai đoạn
hiện nay chưa được nhìn nhận đúng mức. Do vậy, việc tìm hiểu và làm rõ hoạt

1


động lập pháp và giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới, việc xác định và
đổi mới mối quan hộ giữa hoạt động iập pháp và hoạt động giám sát đê Quốc
hội thực sự có thực quyền trong việc thực hiện quyén lực của nhân dân và trong
mối quan hệ vói các thiết chế quyền lực khác là một trong những mục tiêu cơ
bản hiện nay khi nghiên cứu, tìm hiểu và hoàn thiện thiết chế Q uốc hội. Vì thế,
việc nghiên cứu một cách cơ bản, có biện chứng mối quan hệ này của Quốc hội

là thực sự cẩn thiết, có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn.
Với lý do đó, tôi quyết định chọn vấn đề: “Mới' quan hệ giữa chức năng
lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội” làm đề tài luận văn Thạc sĩ,
chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và pháp luật của mình.

2. Tình hình nghiên cứu
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã và sẽ là đối tượng nghiên
cứu của nhiều công trình nghiên cứu, không chỉ ở Việt Nam, mà còn ở nhiều
nước trên thế giới, khi Quốc hội còn là một thành tố quan trọng trong cơ chế tổ
chức quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, cho dù đã là đối tượng của nhiều công
trình nghiên cứu, nhưng trong đó lập pháp và giám sát chí là đối tượng nghiên
cứu trong phạm vi tổng thể các nhiệm vụ, chức năng của Quốc hội hoặc quá độc
lập riêng rẽ chứ chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên biệt, khai thác sâu
về vấn đề này.
Đ ã có một số đề tài nghiên cứu về chức năng lập pháp và chức năng giám
sát của Quốc hội song mới chỉ dime; lại ở việc phân tích, đánh giá riêng rẽ từng
chức năng, chứ chưa đưa ra và phân tích mối quan hệ giữa chúng, như cuôn Đổi

mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội do GS, TS. Trần Ngọc
Đường chủ biên, hay cuốn Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội của TS.
Nguyễn Ngọc K ỳ...C ác cuốn sách, đề tài trên mới dừng lại ở việc nghiên cứu,
tìm hiểu các chức năng theo pháp luật thực định, có tính khuôn mẫu khi tìm hiểu
về chức năng lập pháp và chức năng giám sát theo quy định của Hiến pháp và
pháp luật.
Do vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu về mối quan hộ giữa chức năng lập
pháp và chức năng giám sát của Quốc hội nhằm đặt chức năng giám sát đúng vị

2

trí phải có. từ đó giải quyết mối quan hệ hữu cơ giữa chức nãng lập pháp và chức
nãng giám sát của Quốc hội có hiệu quả nhất, tạo hiệu lực, hiệu quả chung cho
việc thực hiện các chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là hết
sức cần thiết.

3. Phạm vi nghiên cứu
Chức năng lập pháp, giám sát của Quốc hội cũng như mối quan hệ giữa
chúng là một vấn đề rộng lớn. Trong khuôn khổ có giới hạn của luận văn thạc sĩ,
luận vãn chỉ tìm hiểu và làm sáng tỏ mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và
chức năng giám sát của Quốc hội, nhu cầu cần có chức năng lập pháp và chức
năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế tổ chức quyển lực nhà nước. Sự biến
thiên từ chức năng lập pháp sang chức nàn? giám sát. Làm rõ yêu cầu cần thay
đổi nhận thức cũ cho rằng chức năng lập pháp chỉ đi theo chức năng giám sát và
đó chỉ là một chức năng thứ yếu. Trình bày sự đổi mới từng bước mối quan hệ
giữa chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội, đưa ra luận chứng các giải
pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa các chức năng qua việc xác định đúng vị trí
pháp lý và nhu cầu thực tiễn đạt ra đối với từng chức năng và đối với mối quan
hệ này.
Thời gian nghiên cứu của đề tài được giới hạn từ những năm đổi mới đến
nay, trong đó chủ yếu từ năm 1992, khi Hiến pháp 1992 - Hiến pháp của thời kv
đổi mới được ban hành.

4. M ục đích và nhiệm vụ của luận văn
- M ục đích của luận văn là tìm ra tính tất yếu, khách quan của chức năng
giám sát trong mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và giám sát trong hoạt
động

của cơ quan lập pháp - Quốc hội. Từ đó, nhìn nhận lại bản chất của hành

vi lập pháp phải là hành vi giám sát hành pháp chứ không chí giản đơn ờ chức

năng giám sát việc thực hiện các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành như
quy định trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội.
- Đ ể thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau:
+Tìm hiểu và làm sáng tỏ chức năng lập pháp, chức năng giám sát củ"
Quốc hội. Sự biến thiên từ chức năng ỉập pháp sang chức năng giám sát và vị trí

3


mới cho chức năng giám sát phải thành chức năng chính yếu nhấl của Quốc hội.
+ Phân tích, đánh giá khái quát hoạt động lập pháp, giám sát của Quốc

hội Việt Nam và mối quan hệ giữa chúng trong cơ chế mới.
+ Đề xuất phương hướng và giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ

giữa chức năng lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội theo hướng từng
bước chuyên nghiệp hoá và giám sát trở thành chức năng hàng đầu của Quốc
hội, góp phần nâng cao chất lượng lập pháp.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý iuận của chủ nghĩa Mác - Lê nin,

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng Cộrv
sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung và hoạt
động lập pháp, giám sát của Quốc hội nói riêng.
Phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương pháp luật
học, lịch sử và lôgic, phân tích và tổng hợp. Bên cạnh đó phương pháp thống kê,

đối chiếu, so sánh cũng được chú trọng để làm rõ quá trình phát triển của vấn
đề được nghiên cúm.

6. Điểm mói của luận văn
Luận văn nghiên cứu một cách tương đối toàn diện, có hệ thống về chức
năng lập pháp, chức năng giám sát của Quốc hội qua cách tiếp cận mới: Đặt
chức năng giám sát của Quốc hội trong mối tương quan với chức năng lập phái,,
để đưa ra sự nhìn nhận chính xác về địa vị pháp lý của chức năng giám sát của
Quốc hội. Vì vậy, luận văn có những đóng góp mới khoa học như sau:
- Luận giải về vị trí của lập pháp, giám sát và vai írò của chức năng giám

sát trong mối quan hệ với chức năng lập pháp trong cơ chế mới.
- Trình bày yêu cầu đổi mới mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức

năng giám sát của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới.
7. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn
Từ góc độ Luật nhà nước, luận văn mong muốn đóng góp một phần nhỏ

4


bé vào việc tổng kết mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng giám
sát tối cao của Quốc hội, góp phần minh chứng sự biến thiên từ chức năng lập
pháp sang chức năng giám sát - một chức năng cơ bản của tất cả các thiết che
quyển lực nhà nước nói chung, đặc biệt là đối với Quốc hội Việt Nam: không
những là cơ quan đại biêu cao nhất của nhân dân mà còn là cơ quan quyền lực
Nhà nước cao nhất, cơ quan thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp, quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện quyền giám sát tối cao
đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Do vậy, hoạt động giám sát của Quốc
hội Việt Nam cần thiết phải được đề cao, nhất là trong mối tương quan giữa
chức năng lập pháp và chức năng giám sát, chỉ có qua hoạt động giám sát, qua
cơ chế phản biện và đồng thuận của hoạt động giám sát để thực hiện tốt chức
năng lập pháp. Khi đó, Quốc hội mới thực sự là Quốc hội lập pháp, không đơn

thuần là chỉ thông qua luật do cơ quan hành pháp đã đề ra.
8. Bô cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khao, luận văn được
kết cấu thành ba chương:
Chương ỉ: Sự biến thiôn từ chức năng lập pháp sang chức năng giám sát
cua Quốc hội
Chương 2: Thực trạng mối quan hệ giữa chức năng lập pháp và chức năng
giám sát của Quốc hội trong cơ chế mới (từ năm 1986 đến nay)
Chương 3: Giải pháp tăng cường hiệu quả mối quan hệ giữa chức năng
lập pháp và chức năng giám sát của Quốc hội.

5


Chương 1
S ự BIÊN THIÊN TỪ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP
SANG CHÚC NĂNG GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘ I

1.1. Vị trí, vai trò của Quốc hội trong cơ chê tổ chức quyền lực Nhà
nước.
Tổ chức bộ máy nhà nước có một quá trình hình thành và phát triển cùng
với sự phát triển của xã hội loài người. Từ xa xưa, với quan niệm quyển lực là do
siêu nhiên ban tặng, việc thành iập bộ máy nhà nước thường theo nguyên tắc
truyền ngôi và quyền lực được bảo tồn ở những người hay một dòng họ nhất
định, những người khác phải chịu sự thống trị đó. Vào khoang thế kỷ 15, 16 với
sự bùng nổ của các cuộc cách mạng tư sản, vấn đề hạn chế quyền lực vô hạn của
nhà Vua được giải quyết một cách íriệt để và bài bản hơn. Tổ chức bộ máy nhà
nước trong giai đoạn này bị ràng buộc bởi pháp luật. Việc thành lập bộ máy nhà
nước và những người đứng đổu bộ máy nhà nước phải tuân theo nguyên tắc bầu
cử. Càng ngày, giới hạn quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với

dân chủ. Theo đó, quan niệm về nguồn gốc nhà nước được bắt nguồn từ nhân
dân, từ những công dân - những người được sinh ra trên đất nước sở tại được
thừa nhận và bảo hộ bởi pháp luật, được thụ hưởng các quyền lợi, đặc biệt là
quyển chính trị, quyển được tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà
nước. Cơ quan của những người đại diện được nhân dân trực tiếp bầu ra, tuỳ
theo từng nước có lên gọi khác nhau nhưng được gọi chung là Nghị viện.
Song song với việc tiến hành các cuộc cách mạng tư sản để xây dựng nhà
nước dân chủ và đảm bảo cho nhà nước này hình thành, phát triển trên thực tế,
lịch sử các học thuyết chính trị trên thế giới đã ghi nhận đây là giai đoạn phát
triển mạnh mẽ các tư tưởng, các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước. Cho
dù có nhiều quan niệm khác nhau về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước,
nhưng tựu chung lại, có hai học thuyết được áp dụng phổ biến nhất là thuyết
phân chia quyền lực với đại diện tiêu biểu là những nhà tư tưởng lớn của nhân

6


loại là J.Locke (1632-1704) và Montesquieu! 1689-1755) và thuyết thống nhất
quyền lực của J.J.Roussau ( 1712-1778).
Locke cho rằng “quyền lập pháp là quyén lực cao nhất trong nhà nước”.
[26, tr.88- 89]. Theo học thuyết phân chia quyền lực thì điều cơ bản nhất là phải
tổ chức quyền lực nhà nước sao cho bảo đảm được các quyền tự do của con
người khỏi sự chuyên chế, độc tài. Muốn vậy, cần thiết phải phân chia quyền lực
thành quyền lập pháp, quyển hành pháp và quyền tư pháp. Trong đó, mỗi nhánh
quyền lực còn phải được trao cho những thẩm quyền riêng biệt, để chúng có thể
thực hiện việc kiềm chế và đối trọng lẫn nhau, sao cho “quyển lực này có thể
n g ăn c h ặ n q u y ền lực k h ác” . [32, tr. 100,101,105,106].

Cũng theo dòng tư tưởng phân quyển, Montesquieu đã triệt đê hơn khi
ông chỉ ra phải phùn định rõ các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền

lập pháp về bán chất là sự thể hiện ý chí chung, dân chúng thực hiện quyên lập
pháp của mình qua các đại biểu. Dân chúng mỗi địa phương nên tự chọn lấy đại
biểu của mình là người đủ năng lực iàm việc. Cơ quan lập pháp nên chí thực
hiện chức năng làm ra luật và xem xét người ta thực hiện luật như thế nào (giống
như ngày nay chúng ta quan niệm về chức năng lập pháp và giám sát). Dùng
quyền lực để hạn chế quyền lực - cơ chế kìm chế và đối trọng chính là công cụ
để cân bằng các nhánh quyền lực, thông qua việc giám sát gắt gao giữa các cơ
quan để tránh sự lạm quyền.
Khác với tư tường của học thuyết phân chia quyền lực, J.J.Roussau chính trị gia người Pháp đã khẳng định tính bất phân của chủ quyền nhân dân,
không thừa nhận thuyết phân chia quyền lực. Để tránh tình trạng chuyên quyền
và vô pháp luật, chỉ cần giới hạn thẩm quyền của các cơ quan lập pháp và cơ
quan hành pháp, áp đặt sự phục tùng của chính quyền hành pháp với chủ quyền
nhân dân. Chủ quyền nhân dân do đó trở thành sự bảo đảm cho tự do chính trị,
từ đó ông đặt nguyên tắc phân chia quyền lực đối lập với nguyên tắc giới hạn
thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Để ngăn chặn sự tiếm quyền từ giới quan chức, J.J.Roussau đưa ra biện
pháp triệu tập những cuộc đại hội nhân dân thường kỳ để bàn về vấn đề tín

7


nhiệm Chính phủ và các thành viên Chính phủ. Những cuộc đại hội như vậy có
mục đích: “bảo vệ khế ước xã hội” [32].
Lấy hai học thuyết thống nhất quyền lực và phân chia quyền lực làm cơ
sở nền tảng, các quốc gia trên thế giới đã có sự lựa chọn hoặc tiếp thu những yếu
tố hợp lý đê xây dựng các mô hình chính thể phù hợp cho mình, với dấu hiệu
đặc trưng để phân biệt ỉà mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành
pháp.
Trên cơ sớ các luận thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, hiện nay, trcn
thế giới, các hình thức chính thể được xây dựng phổ biến là: Chính thể đại nghị,

chính thể cộng hoà tổng thống và chính thể hỗn hợp. Trong đó, Nghị viện/ Quốc
hội là một định chế không thể thiếu trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước
của tất cả các nước trên thế giới. Khi mới xuất hiện, Nghị viện thực sự có líu thế
hơn hẳn so với các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù phải chia sẻ quyên lực nhà
nước với giai cấp phong kiến nhưng Nghị viện - cơ quan quyền lực nhà nước do
nhân dân trực tiếp báu ra vẫn có một ưu thế nhất định so với các cơ quan nhà
nước khác.
Sau khi thành lập các nhà nước tư sản, hoạt động của xã hội có Nghị viện
đã trở thành một chế độ đại nghị. Đặc điểm cơ bản của chế độ đại nghị là chế độ
mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực (quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp) như luận thuyết của Locke (1632-1704) và
Montesquieu (1689-1755). Trong đó, quyền lực lập pháp của Nghị viện có ưu
thế hơn hẳn và những thành viên của Nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra có
nhiều đặc quyén, đặc lợi nhưng không chịu trách nhiệm trước cử tri. Trên lý
thuyết, việc phân chia ra ba ngành: hành pháp, lập pháp và lư pháp có quyền lực
ngang nhau, kìm chế và đối trọng nhau nhưng trong thực tế, ngành lập pháp là
ngành đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân hơn các ngành còn lại.
Từ thời đại của nền chuyên chế độc tài chuyển sang một nền dân chủ như hiện
nay, nhà nước không tổ chức và quản lý xã hội theo mệnh lệnh, chỉ thị mang
tính quan liêu buộc phải tuân thủ, mà phải theo một quy định rõ ràng được đ ạ t ra
từ trước. Những quy định này không chỉ cần thể hiện ý chí của giai cấp cầm

8


quyền mà còn thể hiện sự đồng thuận của nhân dân. Đó là hoạt động lập pẵiáp
của nhà nước. Hoạt động này trong chế độ chính trị quân chủ chuyên chế thể
hiện quyền lực chỉ của riêng nhà vua, nhưng khi chuyển sang chế độ dân chủ kể
cả dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoạt động này được giao hẳn cho
một cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc đảm nhiệm. Những cơ quan đó

được gọi là Nghị viện hoặc Quốc hội như ngày nay.
Nghị viện/ Quốc hội là thiết chế quan trọng trong cơ chế tổ chức quyền
lực nhà nước của hầu hết các nước hiện nay. Thông qua việc nghiên cứu mô
hình của các nhà nước tư sản, Lênin đã khẳng định sự tồn tại tất yếu của chế độ
nghị viện do nhàn dân trực tiếp bầu ra, nhưng ở đó, bộ máy nhà nước không còn
phân quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; và ở đó các nghị viện không còn
những đặc quyển, đặc lợi nữa và phải chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình;
một khi cử tri không tín nhiệm nữa thì sẽ bị cử tri bãi miễn. Như vậy, nghị viện
vẫn còn, nhưng không còn chế độ nghị viện [18, tr.53].
So với các cơ quan khác trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nước cua
từng quốc gia, Nghị viện có những đặc điểm rất đặc thù. Trước hết, trong bộ
máy nhà nước của các chế độ tư bản và đang phát triển (hành lư bản, Nghị viện
là cơ quan duy nhất đại diện cho nhân dân với đủ các tầng lớp dân cư lập thành
bởi phương pháp bầu cử. Vì vậy, khác với các cơ quan nhà nước khác, Nghị viện
là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất, chứa đựng trong mình các
quan điểm và quyền lợi rất khác nhau, thậm chí còn đối lập nhau. Nghị viện trở
thành một thiết chế không thể thiếu được trong chế độ dân chủ và hoạt động, tổ
chức của nó trở thành tiêu chí của dân chủ. Thông qua Nghị viện, nhân dân thực
hiện quyền lực của mình, kiểm tra các hoạt động của nhà nước, từ đó nhân dân
có thể tác động, làm thay đổi để cho nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.
Các nước dân chủ hoặc quân chủ lập hiến hiện nay đẻu tổ chức ra Quốc
hội của mình. Sự hiện diện của Quốc hội có tính chất khẳng định cho nền dân
chủ của chế độ chính trị của mỗi quốc gia. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà
nước trung ương- một trong ba cành quyền lực nhà nước, vị trí pháp lý của Nghị
viện được quy định bằng các quy phạm chứa đựng trong văn bản có hiệu lực

9


pháp lý tối cao - Hiến pháp. Hiến pháp thường dành một chương riêng nói vé

quyền lực của Nghị viện, hoặc dành một đạo luật riêng có hiệu lực như một
phần của ngành luật hiến pháp để quy định việc tổ chức, thẩm quyền và cách
thức hoạt động của Nghị viện. Ví dụ như luật về quy chế Nghị viện Anh năm
1649, luật về Nghị viện Phần Lan 1928...
ở nước ta, từ bản Hiến pháp năm 1946 đến nay, vị trí pháp lý của Quốc
hội Việt Nam đều được quy định cụ thể trong các bản Hiến pháp. Qua bốn bản
Hiến pháp lịch sử (1946, 1959, 1980, 1992), vị trí pháp lý của Quốc hội càng thể
hiện rõ hơn quan điểm, tư tưởng của Đảng và Nhà nước ta là: ngày càng nâng
cao hơn vị trí tối cao của Quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Quốc
hội là một trong những hình thức quan trọng nhất thể hiện quyền lực nhà nước
thuộc về nhân dân.
Trong bản Hiến pháp năm 1946, Nghị viện nhân dân của Việt Nam mang
nhiều đặc điểm của Nghị viện tư sản. Điều dễ nhận thấy trong bản Hiến pháp
này là dấu hiệu cua sự phân chia quyền lực nhà nước, của hệ thống kiềm chế đối
trọng được áp dụng trong việc tổ chức quyền lực nhà nước. Nghị viện không
được quy định trong Hiến pháp là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao như các
bản Hiến pháp sau này.
Trong bản Hiến pháp năm 1959, vị trí pháp lý của cơ quan đại diện quyền
lực nhà nước do nhân dân toàn quốc bầu ra có một số thay đổi rất đáng kể. Bắt
đầu từ bản Hiến pháp này, Nghị viện của Hiến pháp năm 1946 được đổi tên gọi
Quốc hội. Nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa theo các quy định của Hiến
pháp năm 1959 được thể hiện rõ nét hơn. Vị trí, hình thái của Ọuốc hội bắt đầu
thể hiện nhiều nét là cơ quan đại diện quyền lực do nhân dân Irực tiếp bầu ra.
Lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan quyén lực nhà nước
cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 43).
Khác với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và các bản hiến pháp
sau này không quy định một sự giới hạn quyền lực nào đối với Quốc hội. Việc
bỏ những quy định mang tính chất kiềm chế cùa người đứng đầu Nhà nước đối
với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trí của Quốc hội trong hệ

10


thống các cơ quan nhà nước Việt Nam.
Vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến pháp năm 1980 về cơ bản phát huy
những quy định về vị trí của Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 và được bổ
sung nhiều quy định khác, góp phần làm rõ hơn nữa vị trí, hình thái của cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất do nhân dân trực tiếp bầu ra.
So với bản Hiến pháp năm 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo Hiến
pháp 1992 không thay đổi. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành - Hiến pháp
1992, Quốc hội Việt Nam có các chức năng chính như sau:
“Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại,
nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc
chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và
hoạt động của công dân.
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động ..'ủa
Nhà nước” (Điều 83 Hiến pháp 1992).
Theo như quy định trên có thể thấy Quốc hội có ba chức năng cơ bản: Lập
pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Quốc hội
có địa vị pháp lý tối cao, thực hiện chủ quyền duy nhất thuộc về nhân dân. sở dĩ
Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất vì Quốc hội là cơ quan duy
nhất do nhân dân toàn quốc bầu ra một cách trực tiếp. Theo đó: tất cả quyền lực
nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng
cơ quan đại diện do nhân dân toàn quốc bầu ra. Việc Hiến pháp khẳng định vị
trí vai trò của Quốc hội, trong đó có chức năng lập hiến và lập pháp đã thể hiện
rõ bản chất của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân theo quan điểm tư tưởng của chủ nghĩa
Mác- Lênin về một nhà nước kiểu mới, khác với các hình thức Nhà nước trước
đây. Có thổ nói, đây là đặc điểm cơ bản, nói lên sự khác nhau giữa mô hình tổ

chức Nhà nước ta - Nhà nước xã hội chủ nghĩa với các mô hình tổ chức nhà
nước của chế độ tư bản chủ nghĩa.


Theo tinh thần của bản Hiến pháp năm ỉ 992, sửa đổi, bổ sung năm 2001,
Quốc hội Việt Nam trong thời gian tới, sẽ tập trung hơn nữa vào chức năng làm
luật đê khắc phục tình trạng vừa thiếu luật pháp, vừa có nhiều mâu thuẫn trong
hệ thống pháp luật Việt Nam. Trong hoạt động của mình, Quốc hội không
những phải làm tốt chức năng lập pháp mà còn cần phải nâng cao hơn nữa việc
thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước.
Tuy nhiên, về bản chất của chức năng lập pháp cần được hiểu theo một
nghĩa rộng, căn cứ vào tính chất hoạt động cơ bản của cơ quan thực hiện quyền
lập pháp. Theo đó, chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng
của đất nước cũng là một phần của chức năng lập pháp, là những yếu tố để xác
định Quốc hội là cơ quan lập pháp. Sự phân định các chức năng không thể là cơ
sở để tách hoạt động của Quốc hội ra thành các hoạt động độc lập, mà giữa
chúng luôn có sự đan xen lần nhau, bổ trợ cho nhau và đê phục vụ nhau với sự
thống nhất duy nhất là nhằm bảo đảm cho hoạt động lập pháp của Quốc hội đạt
hiệu quả. Tất cả các chức năng trên đểu được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp,
các đạo luật, các Nghị quyết do Quốc hội ban hành (nếu cụm từ “lập pháp” được
hiểu theo nghĩa rộng [50, tr.27]. Và tựu chung lại, hoạt động giám sát và quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu
lực và hiệu quả của hoạt động lập pháp, là cơ sở để ban hành những quy phạm
pháp luật điều chỉnh chính xác và kịp thời mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Tóm lại, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan đại diện của
nhân dân, là một thiết chế không thể thiếu của một nền dân chủ, và là một thành
tố cơ bản để xây dựng nhà nước pháp quyền. Quốc hội nước ta do nhân dân trực
tiếp bầu ra đã chú trọng thực hiện các chức năng cơ bản của mình là lập pháp,
giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Trên cơ sở bốn bản
Hiến pháp đã được ban hành, các chức năng trên có thể được thực hiện trên

những mức độ khác biệt do điều kiện của từng giai đoạn cách mạng khác nhau,
nhưng Quốc hội luôn thể hiện được tính chất là cơ quan đại diện của nhân dàn,
cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, xứng đáng với sự kỳ vọng của nhân dân
mà mình là người đại diện.

12


1.2. Lập pháp - chức năng cổ điển của Quốc hội
1.2.1. Lập pháp là chức năng đầu tiên của Nghị viện
Nghị viện luôn là biểu tượng cho nền dân chủ của quốc gia và luôn thực
hiện chức năng cơ bản là chức năng lập pháp. Lập pháp là quyền hiến định được
Hiến pháp hầu hết các quốc gia dân chủ trao cho Nghị viện. Chức năng của
Nghị viện gắn liền với nhiệm vụ lập pháp, tức là thông qua những dự án hay còn
gọi là làm luật. Làm luật là một chức năng của Nghị viện. Vì vậy, nhiều thuật
ngữ “lập pháp” với “Nghị viện” được dùng thay cho nhau. Nói đến Nghị viện là
nói đến lập pháp, ngược lại nói đến lập pháp tức là nói đến Nghị viện. Nghị viện
là cơ quan lập pháp. Trong nhiều trường hợp, Nghị viện còn làm cả chức năng
lập hiến. Hiến pháp, trước hết cũng là một đạo luật, luật cơ bản điều chỉnh các
vấn đề quan trọng nhất của nhà nước. Một số ít nước có Quốc hội lập hiến khác
Quốc hội lập pháp, để tỏ rõ tính ưu thế của luật Hiến pháp.
Hiện nay có rất nhiều cách hiểu khác nhau về quyền lập pháp, v ề ý
nghĩa thuần tuý, có quan điểm cho rằng quyền lập pháp là quyền ban hành ra
các đạo luật và Quốc hội có chức năng duy nhất là thảo luận và ban hành luật.
Bên cạnh đó lại có nhiều ý kiến cho rằng ngoài quyền lập pháp, Quốc hội có
một số quyền không mang tính lập pháp mà mang tính hành pháp và tư pháp. Ví
dụ như quyền của Quốc hội trong việc thành lập Chính phủ và bãi nhiệm các
thành viên của Chính phủ... Tuy nhiên, cả hai cách hiểu như trên về chức năng
lập pháp của Quốc hội hoặc quá giản đơn, hoặc quá hẹp, bởi quyền lập pháp là
một trong ba quyền: ỉập pháp, hành pháp và tư pháp, tạo nên hoạt động của một

nhà nước dân chủ. Điều này đã được nhiều nhà nước phát triển và dân chủ khác
thừa nhận và trao cho cơ quan đại diện của nhân dân là Quốc hội/ Nghị viện
thực hiện. Do đó, quyền lập pháp “không chỉ giản đơn được hiểu là quyền ban
hành các đạo luật, mà quyền này phải được hiểu rộng ra, bao gồm tất cả các
hoạt động của Quốc hội, cả quyền thành lập ra các cơ quan nhà nước khác và
giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước này” [18, tr.196].
Cùng với vị thế ngày càng lớn mạnh của Nghị viện, ngoài quyền làm luật
còn mở rộng phạm vi sang các lĩnh vực khác như: giám sát, thành lập chính phủ-

13


hành pháp, bỏ phiếu tín nhiệm hành pháp, thậm chí còn là xét xử cả các quan
chức cao cấp... Tất cả những hành vi nói trên đều được hiểu trong phạm vi của
quyển lập pháp- quyên của cơ quan được thành lập từ sự uỷ thác của cử tri,
quyền này nghiêng ngửa và đối trọng với các quyền hành pháp và tư pháp.
Sở dĩ có thể nói Lập pháp là chức năng cổ điển của Quốc hội bởi xuất
phát từ nguồn gốc lịch sử và quá trình phát triển của chức năng lập pháp. Quyền
lập pháp của Nghị viện/ Quốc hội thuở ban đầu được dùng để chỉ các hành vi
thảo iuận và ban hành các văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật. Quyền
này còn được gọi là quyền làm luật. Sự phát triển Nghị viện được trải qua cùng
với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản. Lịch sử ra đời và
phát triển của thiết chế Nghị viện tại nước Anh - nơi được coi là quê hương của
thiết chế Nghị viện đã chứng minh nguồn gốc ra đời chức năng lập pháp của
Quốc hội. Theo tài liệu lịch sử, Nghị viện Anh ra đời trước hết để giám sát nhà
Vua, là sự mặc cả giữa nhà Vua với Nghị viện, nhằm thu tăng thuế, ngân sách
cho hoàng gia. Đổi lại, nhà Vua phải thực hiện một sô' điều kiện, quy định do
Nghị viện đặt ra. Đó là bước khởi đầu của hoạt động lập pháp của Nghị viện.
Có thể nói, việc đứng ra thu tăng thuế cho ngân sách của Hoàng gia là
những quy định có tính chất pháp luật, thì trong giai đoạn đầu tiên này, việc làm

luật đã trở thành một chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện Anh. Cùng với
sự phát triển của chủ nghĩa tư bản, vai trò của Nghị viện Anh được nâng cao thì
việc làm luật và thông qua những dự án luật trở thành chức năng chính yếu của
Nghị viện. Với chức năng này, Nghị viện Anh đã trở thành khuôn mẫu cho việc
xác định chức năng, thẩm quyền của hầu hết các Nghị viện/ Quốc hội các nước
ra đời sau đó. Như vậy, có thể thấy, chức năng lập pháp chính là chức năng cổ
điển của Nghị viện/ Quốc hội, nếu xét theo suốt chiều dài lịch sử hoạt dô% và
phát triển của Nghị viện/ Quốc hội. Cho đến nay ở hầu hết các nước trên thế
giới, Nghị viện đã được tổ chức với các tên gọi khác nhau và hoạt động theo
những mỏ hình không đồng nhau. Lịch sử ghi nhận Nghị viện đã trải qua bốn
giai đoạn ứng với các giai đoạn hình thành và phát triển của chủ nghĩa tư bản.
Trong mỗi giai đoạn, Quốc hội có những vị trí và vai trò cũng như các chức
năng không giống nhau. Cho dù có sự khác biệt về chính thể, hay mô hình Quốc

14


hội, theo tài liệu thống kê trên thế giới có hơn 150 nước có Nghị viện với chức
năng cơ bản là lập pháp gần như tương tự với chức năng truyền thống của Nghị
viện Anh quốc khi chúng mới ra đời.
Quốc hội của các nước theo chính thể Tổng thống cộng hoà - đại diện là
Quốc hội Mỹ lại phân định rạch ròi chức năng của Quốc hội. Khác với mô hinh
Quốc hội theo chính thể đại nghị như Quốc hội ở Anh, việc tổ chức Nhà nước
của Hợp chúng Quốc Hoa Kỳ tuân theo nguyên tắc phân quyển: Lập pháp, hành
pháp và tư pháp. Quốc hội Mỹ là chủ thể của một irong ba cành quyền lực nói
trên. Trong Hiến pháp Mỹ, tại Điều 1, quy định về Quốc hội gồm 10 điều
khoản.
“Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ trao cho một
Quốc hội của Hợp chúng quốc Mỹ châu, gồm có một Thượng viện và một Hạ
viện”.

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Mỹ có thẩm quyền ban hành bất
kỳ một đạo luật nào, nếu như việc trình và thảo luận theo đúng quy trình làm
luật được pháp luật Mỹ quy định. Khác với quy định của nhiều nước theo chính
thể đại nghị, sáng quyén lập pháp được Hiến pháp quy định cho các nghị sỹ,
Tổng thống và những nhà hành pháp khác không được quyển trình dự án luật.
Tuy nhiên, thông qua các thông điệp hàng năm mà Tổng thống Mỹ đọc trước
Quốc hội cũng chứa đựng các chương trình lập pháp của Quốc hội Mỹ. Như vậy,
ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước Mỹ, chức năng cơ bản đầu tiên
của Quốc hội: chức năng lập pháp - đã trở thành nguyên tắc hiến định. Điểu này
cũng dễ hiểu bởi nước Mỹ vừa kế thừa mô hình tổ chức quyền lực của Anh quốc
vừa áp dụng nguyên tắc phân quyền với cơ chế kìm chế đối trọng triệt để, do vậy
các nhà sáng lập ra Hiến pháp Mỹ đã trao quyền lập pháp cho Quốc hội, coi đó
như là quyền năng đương nhiên thuộc về Nghị viện Mỹ.
Dưới chế độ dân chủ tư bản, hầu hết các đạo luật được thông qua phải có
sự xem xét, phê chuẩn của Nghị viện, v ề mặt nguycn tắc, nghị viện tư sản có
thể thông qua bất cứ một đạo luật nào, nếu cho rằng việc điều chỉnh mối quan
hệ xã hội đó bằng luật là cần thiết. Đây là quan điểm của thời kỳ chủ nghĩa tư

15


bàn tự do cạnh tranh. Quan điểm này cho đến nay vẫn được thừa nhận ở Hiến
pháp Anh (Hiến pháp không thành văn) và các nước Hy Lạp, Nhật Bán. Nghị
viện của các nước thường thồng qua những đạo luật quy định:
Các quyền công dân và những đảm báo cho các quyển công dân
được thực hiện; những nghĩa vụ của công dân phải thi hành để đảm
bảo sự tồn tại của quốc gia.
Vấn đề công nhận quốc tịch, chế độ hôn nhân, thừa kế;
Các hành vi phạm tội, các hình phạt kèm theo, thủ tục hình sự, dân
sự, đại xá;

Các luật thuế;
Chế độ tuyển cử:
Tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước;
Chế độ công chức;
Sự tự trị của các địa phương;
Chế độ lao động, chế độ kinh doanh.
Sự hạn chế quyền lập pháp của các nước này chỉ có ở những trường hợp
nguyên thủ quốc gia quyết định dự án luật ra trưng cầu dân ý bằng việc bỏ
phiếu, hoặc trong trường hợp đạo luật bị Toà án hiến pháp (Viện bảo hành)
tuyên bố là vi hiến. Một hạn chế khác mà cơ quan hành pháp thường dùng đó là
quyền lập quy của chính phủ.
Sang đến thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn nhà nước và hiện nay,
thì Nghị viện không còn được quyền thông qua bất cứ đạo luật nào mà Nghị
viện muốn. Nghị viện chỉ còn được thông qua những đạo luật, nếu như những
đạo luật ấy không quá can thiệp sâu vào lĩnh vực hành pháp. Việc hạn chế chức
năng lập pháp này của Quốc hội xuất phát từ quan điểm cho rằng Nghị viện là
cơ quan quyền lực nhà nước tối cao nên cần phải tạp trung vào việc giải quyết
những vấn đề có tính nguyên tắc. Do vậy, nếu dự án luật nào không thuộc phạm
vi lập pháp của Nghị viện thì Chính phủ chỉ cần tuyên bố dự án không thuộc

16


thẩm quyên lập pháp, việc thảo luận đó phải chấm dứt.
Hiến pháp năm 1958 của Pháp là một trong những bản Hiến pháp phàn
định rõ phạm vi lập pháp của Quốc hội. Tuy nhiên hiện nay, Nghị viện đã nhận
thức đúng vị trí của mình, có sự điều chỉnh thích hợp, trở thành cơ quan góp
phần hạn chế sự lập pháp một cách bừa bãi thiếu cẩn trọng do các dự án luật của
Chính phủ đệ sang, góp phần làm cho các dự án luật được thông qua đáp ứng
nguyện vọng, nhu cầu của mọi tầng lớp nhân dân và chuyển sang Ihực hiện việc

kiểm tra giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp để chúng ỉuôn
hoạt động vì lợi ích của nhân dân.
1.2.2. Chức năng lập pháp và quy trình lập pháp của Quốc hội Việt
Nam
ỉ .2.2.1. Chức nâng lập pháp của Quốc hội Việt Nam
Việc tổ chức và hoạt động của các Quốc hội ở mỗi quốc gia rất đa dạng
phong phú, tuỳ thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, văn hoá truyền
thống của lừng quốc gia và các chức năng mà Quốc hội đảm nhiệm. Nhưng
điểm chung căn bản trong số các chức năng của Quốc hội là chức năng làm luật.
Làm luật là một trong ba chức năng cơ bản của nhà nước. Như Locke nhận xét:
“quyền lập pháp không chỉ là quyền tối cao, mà nó còn thiêng liêng và không
thể thay đổi dưới sự điều khiển của người dân đã tạo ra nó”.
Quốc hội các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa như Liên Xô cũ và
Việt Nam hiện nay được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao. Trong
tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội chiếm vị trí đặc biệt quan trọng.
Cũng như nhiều nước khác, vị trí pháp lý của Quốc hội Việt Nam được xác định
trên cơ sở của Hiếp pháp. Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, “Quốc hội là cơ quan duy nhấl có quyền lập hiến và lập
pháp”.
Quyền lực đầu tiên xuất phát từ vị trí cơ quan quyền lực Nhà nước cao
nhất là quyền lập hiến của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền iập
hiến. Điều này có nghĩa Quốc hội là cơ quan làm Hiến pháp. Cơ sở lý thuyết của

Ị

ĐAI HOC QUỐC GIA HÀ NỐI

Ị TRUNG TÀM THÒNG TiN THƠ VIỆN

17

V - L O //>5+0


quyền lập hiến của Quốc hội là học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa. Quyền
lập hiến là quyền phân công quyền lực trong quốc gia. Theo học thuyết tam
quyền phân lập, nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến và là người phân chia
quyền lực. Bằng quyền lập hiến, nhân dân phân chia bình đẳng quyền lực cho
các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ba ngành quyên lực này đều nhận
quyền lực từ nhân dân, do nhân dân trao cho bằng quyền lập hiến của nhân dân.
Việc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta không áp dụng học thuyết phân
quyền như các nước tư bản mà theo học thuyết tập quyén xã hội chủ nghĩa.
Khác với học thuyết phân quyền, để đảm bảo sự thống nhất quyền lực nhà nước,
nhân dân không phân chia quyền lực đều nhau cho các ngành quyền lực mà trao
chủ quyền cho người đại diện tối cao của mình là Quốc hội. Quốc hội là người
nhận quyền lực từ nhân dân và đến ỉượt mình, Quốc hội mới là chủ thể tiến hành
phân công quyền lực. Quốc hội phân công quyền lực bằng hình thức lập hiến.
Như vậy, quyền lập hiến của Quốc hội thể hiện sự thống nhất quyền lực của
Quốc hội, khẳng định Quốc hội là chủ thể phân công quyền lực [18].
Cùng với quyền lập hiến, Quốc hội cũng là cơ quan có quyền sửa đổi
Hiến pháp. Quyền sửa đổi Hiến pháp cũng xuất phát từ vị trí là cơ quan quyền
lực tối cao của Quốc hội. Việc sửa đổi Hiến pháp phải được 2/3 đại biểu Quốc
hội biểu quyết thông qua. Nhưng giới hạn khác đối với quyền sửa đổi Hiến pháp
lại không được đặt ra, chẳng hạn Hiến pháp không quy định bắt buộc phải thành
lập ban sửa đổi Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi phải được trưng cầu dân ý ...
Quyền tiếp theo của Quốc hội là quyền lập pháp. Sau khi Điều 83 ghi
nhận Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, Điều 84 quy định về
thẩm quyền của Quốc hội trong đó có thẩm quyền là: “Làm luật và sửa đổi
luật”. Như vậy, căn cứ theo Hiến pháp, chúng ta chỉ có thể hiểu quyền lập pháp
chính là quyền làm luật và sửa đổi luật.

Quốc hội là cơ quan duy nhất lập pháp cũng có nghĩa là Quốc hội là cơ
quan duy nhất có quyền làm luật. Tuy nhiên Hiến pháp lại không chỉ rõ phạm
vi, giới hạn những loại luật mà Hiến pháp được làm. Thực tế cho thấy trong hoạt
động để x.ây dựng nên một đạo luật ở nước ta không chỉ có Quốc hội là cơ quan

18


duy nhất làm luật. Cũng như nhiều nước khác trên thế giới, hầu hết các luật do
Quốc hội ban hành là do ngành hành pháp đệ trình, ngoài ra ở nước ta còn có
Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát... tham gia việc làm luật. Điều này dường như
có vẻ trái với quy định của Hiến pháp, nhưng nó lại xuất phát từ những đòi hỏi 'Ị
của thực tế. Ngành hành pháp là ngành quan hệ một cách trực tiếp và thường
xuyên nhất với các chủ thể trong xã hội và việc thiết kế mô hình ứng xử cho xã ị
hội là nhu cầu của ngành hành pháp hiện nay. Tuy nhiên, các giải pháp lập pháp
do hành pháp xây dựng phải được kiểm tra và thông qua bởi cơ quan đại diện
dân cử - Quốc hội, nơi đại diện cho lợi ích tổng thể của xã hội
Hoạt động lập pháp của Quốc hội đứng từ giác độ này cho thấy thực chất
là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do
Chính phủ thiết kế với lợi ích, nguyện vọng chung của xã hội. Việc kiểm tra này
dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua chính sách của Chính phủ.
Như vậy, lập pháp là quyền thông qua luật. Quốc hội lập pháp, Quốc hội làm
luật không có nghĩa là Quốc hội sẽ làm hết mọi công đoạn. Vói cách hiểu này
thì quyền lập pháp mới thực sự là quyền duy nhất của Quốc hội, vì Quốc hội là
cơ quan duy nhất có quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật. Chính
điều này thể hiện tính tối cao của Quốc hội.
Sản phẩm của quyền lập pháp là một đạo luật thể hiện ý chí chung của xã
hội, của nhân dân. Hiến pháp của nước ta trao cho Quốc hội là cơ quan duy nhất
có chức năng lập pháp, nhưng không liệt kê cụ thể loại luật Quốc hội được làm,
mà quy định tại Điều 83 như sau: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ

bán vê đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh t ể xã hội của đất nước, quốc phòng,
an ninh của đất nước, những ngnvên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhả nước, vê quan hệ xã hội và hoạt động của công dân

Theo Điều 20

của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật quy định các vấn để cơ
bản đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế- xã hội của đất nước, quốc phòng, an
ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động cuả bộ
máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân.
Tuy nhiên, không thể hiểu một cách máy móc, cứng nhắc và có tính cơ

19


học vé chức năng lập pháp chỉ là làm luật và sửa đổi luật. Phái lhấy rằng, Quốc
hội đóng vai trò quyết định trong việc thành lập Chính phủ, qua hoạt động bầu
và bãi miễn các chức danh cao cấp trong bộ máy Nhà nước. Thông qua các đạo
luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, thông qua việc thực hiện quyền biểu quyết
nhân sự của Chính phủ, thực tế Quốc hội đã kiến tạo ra các cơ quan quyền lực
khác trong bộ máy Nhà nước. Do vậy cũng chính ở đây, la có thể nhìn thấy giải
pháp cho chính hoạt động lập pháp của Quốc hội: Đó là viộc Quốc hội lựa chọn
chính xác được một Chính phủ theo như yêu cầu của Quốc hội, cũng là theo yêu
cầu của nhân dân, vì nhân dân không trực tiếp bầu ra Chính phủ, mà thông qua
quyết định sáng suốt khi “bấm nút” bầu ra thành phần Chính phủ của các đại
biểu Quốc hội, những người thực hiện quyển dân chủ đại diện của nhân dân.
Đây cũng chính là ý nguyện của nhân dân đối với Quốc hội khoá XII, khi bầu ra
nhân sự cho Chính phủ vừa qua.
Nếu thực hiện tốt hoạt động này, chắc chắn chức năng lập pháp của Quốc
hội sẽ được thực hiện tốt khi xây dựng, bởi vì các đạo luật do Chính phủ - Chính

phủ mà Quốc hội xây dựng chắc chắn sẽ hiệu quả hơn. Còn nếu không, lúc đó
Quốc hội sẽ phải thực hiện chức năng giám sát của mình qua việc miễn nhiệm
và bãi nhiệm các vị trí, các chức danh không đạt yêu cầu.
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội là
rất rộng, gần như không có giới hạn. Thông thường, trong một chính thể đề cao
Quốc hội, thì quyền lực của Quốc hội về lập pháp không có giới hạn. Ví dụ,
Anh quốc với chủ thuyết tối cao của Nghị viện, quyền lập pháp của nghị viện ỉà
không có giới hạn. Có the nói Hiến pháp của nước ta không hạn chế bất cứ vấn
để nào thuộc nội dung của văn bản do Quốc hội ban hành và không có bất cứ
một trở ngại nào đối với việc thông qua những văn bản đó. Việc

1T1Ở

rộng phạm

vi quyền lập pháp ở nước ta có cơ sở từ nguyên tắc thống nhất quyên lực nhà
nước, vì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là nơi thống nhất
quyền lực nên quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn. Tuy nhiên, khi
nói Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, không đồng nghĩa với việc
Quốc hội phải tự mình ban hành tất cả các quy phạm pháp luật để điều chỉnh
các quan hệ xã hội, mà trong khuôn khổ Hiến pháp, Quốc hội có thể uỷ quyền

20


cho các cơ quan khác ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Trên thực
tế, Quốc hội uỷ quyén cho ư ỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh,
nghị quyết để điẽu chính một số quan hệ xã hội. Nhưng các văn bản do các cơ
quan nhà nước khác ban hành không được trái với tinh thần và nội dung của
Hiến pháp, luật.

ỉ .2.2.2. Quy trình lập pháp của Quốc hội Việt Nam
Hoạt động lập pháp là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước trong lĩnh
vực do Quốc hội tiến hành, trên cơ sở hiến định nhằm bảo đảm tính tập trung
thống nhất quyển lực nhà nước. Quốc hội thông qua các cơ quan của mình, đặc
biệt là Uỷ ban thường vụ Quốc hội, để chỉ đạo việc chuẩn bị Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh: tổ chức phân công các cơ quan soạn thảo, cơ quan trình và
thẩm tra dự án luật, pháp lệnh. Đặc biệt, Quốc hội là cơ quan quyển lực nhà
nước cao nhất có quyền cao nhất trong việc quyết định những mối quan hệ xã
hội nào phải do luật hoặc pháp lệnh điều chỉnh. Điều này cho thấy, Quốc hội
đóng vai trò quyết định trong toàn bộ quy trình lập pháp. Mục đích mà hoạt
động lập pháp hướng tới là kịp thời ban hành các văn bản luật, pháp lệnh một
cách đồng bộ, thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng, ý chí và nguyện
vọng của nhân dân, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động quản lý nhà nước
về mọi mặt của đời sống xã hội.
Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều công
đoạn mang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu điều
chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội đến việc soạn thảo và ban hành kịp thời
các đạo luật, pháp lệnh theo một quy trình và thủ tục nhất định. Theo đại từ điển
Tiếng Việt, quy trình là: “các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc
nào đó”. Quy trình lập pháp gồm các bước khác nhau có mối quan hệ chặt chẽ
với nhau, thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thổ của hoạt động lập
pháp trong quá trình soạn thảo, thẩm tra, thảo luận, thông qua và công bố lệnh,
pháp lệnh. Quy irình lập pháp mang tính khoa học và tính pháp lý, thể hiện ở
chỗ nó bao gồm rất nhiéu công đoạn với sự tham gia của nhiều chủ thể, phạm vi
trách nhiệm của mỗi chủ thể tham gia quy trình này được xác định một cách cụ

21


thể. Do đó, cần phải có sự liên kết giữa các công đoạn trong quỵ trình để bảo

đảm sự phối kết hợp và thống nhất với nhau.
Văn bản đầu tiên đánh dấu bước phát triển của việc xây dựng quy trình
lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Quy chế
xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 06 tháng 08
năm 1988. Tiếp đó, vào năm 1996, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002), trong đó quy
định cụ thể quy trình soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, Ihông qua và công bố luật,
pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và mối quan hệ giữa cơ
quan này với các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong hoạt động lập pháp.
Có thể phân chia quy định lập pháp hiện hành gồm quy trình, thủ tục lập hiến và
quy trình, thủ tục xây dựng luật, pháp lệnh .
a) Quy trình thủ tục lập hiến
Trong hệ thống pháp luật nước ta, hiến pháp là đạo luật gốc, đạo luật cơ
bản của Nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất. Các chế định của Hiến pháp
là cơ sở pháp lý cho việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ quy định
của các ngành luật cụ thể khác. Vì vậy, việc soạn thảo, lấy ý kiến, thông qua,
công bô' Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và trình tự thủ tục giải thích Hiến pháp
phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ Hiến pháp, do Quốc hội quy định.
Tuy nhiên cho đến nay, Quốc hội chưa ban hành một văn bản cụ thể nào quy
định quy trình lập Hiến cũng như sửa đổi Hiến pháp. Tính từ thời điểm xây
dựng Hiến pháp năm 1946 đến nay, thì nước ta đã trải qua hơn 60 năm lịch sử
lập hiến, với 7 lần tiến hành hoạt động lập hiến. Do các quy định về quy trình
lập hiến chưa đẩy đủ, cụ thể, nên thực tiễn tiến hành hoạt động lập hiến chủ yếu
dựa trên điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, có sự sáng tạo trong từng thời kỳ. Qua
thực tiễn tiến hành hoạt động lập hiến, quy trình lập hiến gồm các thủ tục sau
đây:
-

Chuẩn bị đề nghị và quyết định việc sửa đổi bổ sung hoặc ban hành ..lới

Hiến pháp. Giai đoạn này gồm có các công việc sau: a) Chuẩn bị đề nghị sửa
đổi Hiến pháp được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau có thể là do Chính

22