Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật qua thực tiễn địa bàn tỉnh thanh hóa

AI HOC QUễC GIA HA NễI
KHOA LUT

Lấ TH HUYN

QUY TRìNH XÂY DựNG VĂN BảN QUY PHạM PHáP
LUậT QUA THựC TIễN ĐịA BàN TỉNH THANH HóA
Chuyờn ngnh: Ly luõn va lich s nha nc va phap luõt
Mó s: 60 38 01 01

LUN VN THC S LUT HOC

Cỏn b hng dn khoa hc: PGS. TS. CHU HNG THANH


HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo
tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn
học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của
Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Thị Huyền

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục bảng
LỜI CAM ĐOAN....................................................................................................1
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả
nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và
trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các
nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.......1
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ
Luận văn...................................................................................................................1
Tôi xin chân thành cảm ơn!....................................................................................1
NGƯỜI CAM ĐOAN..............................................................................................1
Lê Thị Huyền...........................................................................................................1
Để chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật mang tính khả thi, gắn
với mục tiêu, nhu cầu, sự cần thiết của xã hội thì trước khi lập chương trình
phải được tổ chức khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn, nắm bắt những thông
tin khoa học có liên quan để phân tích, đánh giá, lựa chọn phương án xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó mới tiến hành đăng ký chương trình xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật. Về mặt khoa học, đánh giá thực trạng, nhu
cầu xã hội là điều kiện bắt buộc để đưa ra các giải pháp chính sách hợp lý. Giai
đoạn này là cơ sở khách quan của các giai đoạn sau trong quy trình xây dựng
văn bản. Kết quả khảo sát là cơ sở để soạn thảo, cơ sở tham gia ý kiến, cơ sở
thực tiễn để thẩm định tính khả thi, cơ sở để thảo luận, thông qua dự thảo… và

là yếu tố góp phần quyết định chất lượng văn bản (quyết định đúng đắn phải


dựa trên những thông tin thu thập, đánh giá sát thực). Hay nói cách khác, kết
quả của hoạt động đánh giá tác động ban đầu là cơ sở thực tiễn, và cơ sở pháp
lý mang tính sát thực nhất để thể hiện sự cần thiết xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật. Tuy nhiên, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở địa
phương đang tồn tại thực trạng chung như đánh giá của GS.TS Nguyễn Đăng
Dung về hoạt động phân tích chính sách hiện nay tương tự như việc bác sĩ “cấp
đơn thuốc trước khi khám bệnh” [2]. Nghĩa là chưa có khâu tổng kết, đánh giá
nhu cầu thực tiễn trước khi đề xuất xây dựng văn bản, hoặc đề xuất trên cơ sở
thực tiễn quản lý của các cơ quan chuyên môn mà chưa lấy ý kiến khảo sát
mang tính khách quan, toàn diện.........................................................................50
Ví dụ 3. “Thực hiện các “quyết sách” tinh giản biên chế từ năm 2007 – 2011, tỉnh Thanh
Hóa đã tinh giản hơn 4.800 biên chế nhưng hiện có khoảng 2.500 – 3.000 biên chế dôi dư.
Trong đó, khối cần tinh giản nhiều nhất là giáo dục và y tế” [25]. Thực trạng này có nhiều
nguyên nhân, từ quy định của Trung ương chưa phù hợp, coi quyết định về định biên là
văn bản cá biệt nên chưa dựa trên các hoạt động của quy trình xây dựng văn bản chặt chẽ
như: khảo sát, đánh giá nhu cầu thực tiễn một cách khách quan, toàn diện và khoa học.
Thực trạng nêu trên thể hiện tính không phù hợp với thực tiễn, thiếu khả năng dự báo chiến
lược nên kết hợp với những nguyên nhân khác làm phát sinh hậu quả dư thừa biên chế như
vậy........................................................................................................................................54

KẾT LUẬN...........................................................................................................112
24.Thanh Minh (2014), “Hơn 15 nghìn tỷ đồng đầu tư vào Thanh Hóa”, truy
cập ngày 26/10/2014, từ trang web ...................114


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Viết tắt

ATTP
CHLB
GS. TS
HĐND
PGS.TS
QPPL
UBND

Nguyên văn
An toàn thực phẩm
Cộng hòa liên bang
Giáo sư. Tiến sỹ
Hội đồng nhân dân
Phó Giáo sư, Tiến sỹ
Quy phạm pháp luật
Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG
Số hiệu bảng
Bảng 2.1:

Tên bảng
Kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Trang
Error:
Refere
nce
source

not
found


MỞ ĐẦU
1. Về tính cấp thiết của đề tài
Chúng ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền [32] xu thế tiến bộ của thời
đại mà ở đó nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và tự giới hạn quyền lực nhà
nước bằng pháp luật. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền là công cụ bảo đảm, bảo
vệ các quyền con người được thực thi trong cuộc sống, mọi người có nghĩa vụ tôn
trọng thực hiện theo hiến pháp, pháp luật. Chính vì lẽ đó, xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật đồng bộ, khả thi, đáp ứng yêu cầu mới là nhiệm vụ cấp thiết trong
tình hình hiện nay. Song, mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật lại phụ thuộc
vào tính khách quan, khoa học của Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
(trên cơ sở luật định cũng như thực tiễn áp dụng quy trình của cơ quan, tổ chức, cá
nhân công quyền).
Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật từng được ví như công nghệ
sản xuất. Công nghệ tiên tiến sẽ cho ra đời sản phẩm tốt và ngược lại. Nhận định
này cũng lý giải tại sao có không ít các nhà khoa học, các chuyên gia đầu ngành,
các luận án, luận văn nghiên cứu vấn đề đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Mặc dù vậy, quy trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều bất cập cả về lý luận và thực tiễn.
Trong khuôn khổ đề tài luận văn này, tác giả luận văn tập trung nghiên cứu
những hạn chế trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND tỉnh Thanh Hóa, góp phần hoàn thiện quy trình, nâng cao chất lượng, hiệu
quả, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.
Thanh Hóa là địa phương có diện tích lớn thứ năm và dân số lớn thứ ba trong
cả nước, ở vị trí bắc miền trung với nhiều lợi thế tiềm năng của cả ba vùng: Vùng
biển, vùng miền núi và vùng đồng bằng. Trong những năm gần đây, tỉnh Thanh Hóa

có nhiều khởi sắc về mọi mặt, đặc biệt là kinh tế, thương mại, du lịch…, nhưng
“Thanh Hóa vẫn là tỉnh nghèo, thu vẫn chưa đủ chi, tỷ lệ hộ nghèo còn cao (22%),

1


đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn và tỉnh còn nhiều việc bồn bề cần tiếp tục
giải quyết, Tổng Bí thư chỉ rõ” [38]. Cơ hội cho tỉnh phát triển cũng là những thách
thức lớn đặt ra cần phải có các chính sách tốt để thúc đẩy phát triển. Đó là cải cách
lề lối hoạt động của bộ máy công quyền cho phù hợp với xu thế hội nhập, tạo niềm
tin, sự an toàn, thuận lợi cho các nhà đầu tư, các tập đoàn quốc tế lớn khi đầu tư vào
khu kinh tế, khu công nghiệp của tỉnh, đòi hỏi về sự đảm bảo các quyền và lợi ích
hợp pháp của người dân, các vấn đề về bảo vệ môi trường, bảo vệ tài nguyên, thiên
nhiên, các vấn đề bảo tồn và phát huy những giá trị văn hóa, truyền thống, vấn đề an
sinh xã hội… đảm bảo cho sự phát triển bền vững. Mục tiêu phát triển kinh tế- xã
hội của tỉnh phụ thuộc vào hiệu quả quản lý, điều hành của chính quyền thông qua
công cụ, phương tiện quản lý là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật khả thi,
đồng bộ; Phụ thuộc chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật để
chủ động tổ chức và bảo đảm việc thi hành hiến pháp, pháp luật tại địa phương,
quyết định các vấn đề của địa phương (được Trung ương phân cấp) trên tất cả các
mặt của đời sống xã hội một cách kịp thời, hiệu quả.
Cũng như nhiều địa phương khác trong cả nước, quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn có những bất cập cần nghiên cứu, hoàn
thiện. Đó là lý do và cần thiết để tác giả luận văn chọn đề tài: “Quy trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa”, nhằm góp phần
nghiên cứu của mình vào việc hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đề tài không nghiên cứu những thành tựu đạt được trong hoạt động xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật nói chung và trong thực hiện quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật nói riêng, song, vẫn đánh giá chung về kết quả công tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật để thấy vai trò của hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật đối với công tác quản lý, điều hành của chính quyền địa
phương trong bối cảnh hội nhập và phát triển, đồng thời để thấy được những vấn đề

2


xã hội mà văn bản quy phạm pháp luật chưa phát huy được vai trò quản lý, tìm ra
nguyên nhân và giải pháp cho vấn đề này.
Mặt khác, đề tài nghiên cứu không nhằm đánh giá những mặt được và chưa
được trong xây dựng văn bản của chính quyền địa phương mà xem xét những hạn
chế trong thực hiện quy trình xây dựng văn bản ở góc độ lý luận và khoa học. Trên
cơ sở đó để tìm ra nguyên nhân của những hạn chế và đưa ra các giải pháp khắc
phục, góp phần hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành.
2.2. Mục tiêu cụ thể
Nghiên cứu một số vấn đề về lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, về
chính quyền địa phương với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (HĐND và
UBND tỉnh), mục tiêu của văn bản quy phạm pháp luật, các khái niệm về văn bản
quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật…
Nghiên cứu thực trạng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND.
Đánh giá ưu, nhược điểm của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Nguyên nhân của những hạn chế về quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật.
Đề xuất các giải pháp thực hiện và hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu
Các tài liệu nghiên cứu pháp luật nói chung và tài liệu nghiên cứu về xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng.
Các văn bản pháp luật nói chung và pháp luật về xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND các cấp nói riêng.
Thực trạng áp dụng quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa
bàn tỉnh (ở cấp tỉnh).
Thực trạng tổ chức bộ máy tham gia quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật.

3


Ngân sách cho hoạt động xây dựng văn bản q.uy phạm pháp luật…
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong phạm vi đề tài này, do điều kiện về thời gian không cho phép, tác giả đề
tài không nghiên cứu quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút
gọn, không nghiên cứu những thành tựu đạt được trong thực hiện quy trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật mà tập trung nghiên cứu những hạn chế dưới góc độ
khoa học qua thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND tỉnh Thanh Hóa, nhằm làm rõ nguyên nhân của những hạn chế và
đề ra các giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thời gian nghiên cứu: 06 tháng, kể từ ngày có quyết định công nhận tên đề tài.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Tác giả đề tài sử dụng phối hợp các phương pháp nghiên cứu bao gồm:
Phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp thống kê, phương pháp trừu tượng
hoá, phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh để phân tích, đối chiếu,
xử lý số liệu, tình hình và khái quát thành những luận điểm có căn cứ và lý luận
thực tiễn, phương pháp điều tra xã hội học. Đồng thời có sự kế thừa các kết quả
nghiên cứu của các chuyên gia chứng minh cho tính khoa học và logic của đề tài.

Sở dĩ các phương pháp được lựa chọn làm phương pháp nghiên cứu nêu trên
là vì mỗi phương pháp có tính ưu việt riêng, giúp người nghiên cứu đánh giá, nhận
định vấn đề mang tính toàn diện, khoa học nhất.
5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Hiện nay Bộ Tư pháp đã dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
trên cơ sở hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND
năm 2004 với Luật xây dựng văn bản năm 2008 và Quốc hội đang thảo luận dự thảo
luật này tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa 13, trong đó có quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật. Nhiều công trình, tài liệu nghiên cứu, bài viết về vấn đề hoàn
thiện quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản này đã đưa ra
được nhiều giải pháp khắc phục hạn chế, bất cập về quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật nói chung hiện nay. Việc nghiên cứu trên các mặt khác nhau, chưa

4


có đề tài nào được nghiên cứu mang tính tổng thể phù hợp với địa phương. Ví dụ:
Dự thảo hợp nhất luật ban hành văn bản quy định việc tổ chức lấy ý kiến dự thảo
văn bản đảm bảo sự tham gia ý kiến rộng rãi của nhân dân; đảm bảo minh bạch,
chịu sự giám sát của nhân dân trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, song
những nội dung này thực hiện như thế nào để phù hợp và hiệu quả với thực tiễn tại
địa phương trong tất cả các giai đoạn của quy trình lại chưa được đề tài nghiên cứu
nào đặt ra.
Trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, tính đến thời điểm này chưa có đề tài nào
nghiên cứu chuyên sâu về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy,
nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật là nhiệm vụ, mục tiêu đặt ra của đề tài luận văn này, nhằm đưa ra những giải
pháp khả thi, khoa học, góp phần hoàn thiện thể chế pháp luật về xây dựng văn bản
quy phạm, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thực tiễn xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật trong tỉnh nói riêng và trong cả nước nói chung.

6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Làm rõ thêm một số vấn đề về lý luận, trong đó có:
- Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật, làm cơ sở cho việc xác định các
loại văn bản phải tuân thủ quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật một cách
chặt chẽ, khoa học.
- Nguyên tắc của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (xuất phát
từ lý luận về nhà nước pháp quyền- đảm bảo quyền công dân và kiểm soát quyền
lực nhà nước). Từng bước của quy trình phải có sự tham gia và giám sát của nhân
dân, đảm bảo nguyên tắc dân chủ và hạn chế quyền lực nhà nước. Vì văn bản quy
phạm pháp luật trực tiếp hay gián tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đông đảo
nhân dân, liên quan đến việc sử dụng quyền lực nhà nước của cơ quan, cán bộ công
quyền, nên quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân phải được tôn trọng, cũng như
trách nhiệm thực thi công quyền của cán bộ công chức được thực hiện triệt để,
không có cơ hội cho sự lạm dụng công quyền. Quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật phải tuân thủ nguyên tắc pháp quyền là cơ sở đảm bảo cho nội dung

5


văn bản phù hợp với hiến pháp, pháp luật, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, tính
khả thi trong cuộc sống.
Nguyên tắc này được đảm bảo ở hai góc độ: Một là trong quá trình thực
hiện các quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có sự tham gia, giám sát
của nhân dân, hai là nội dung văn bản thể hiện vấn đề bảo đảm quyền và lợi ích
hợp pháp của nhân dân được đảm bảo thực hiện, đảm bảo cơ chế giám sát, cơ chế
trách nhiệm của cán bộ, cơ quan công quyền được thể hiện ngay trong văn bản (cơ
chế báo cáo, trách nhiệm cá nhân, thanh tra, kiểm tra, cơ chế theo dõi tình hình thi
hành pháp luật).
- Xác định công tác theo dõi tình hình thi hành văn bản quy phạm pháp luật
là một bước quan trọng trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

- Xác định những hạn chế trong việc thực hiện tất cả các giai đoạn của quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, là nguyên nhân của sự hạn chế về tính
khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.
- Đề xuất ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh gồm:
Quyết định quy định quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa
bàn tỉnh Thanh Hóa (trong đó, quy định rõ yêu cầu về hồ sơ, kết quả của từng giai
đoạn thực hiện quy trình. Hồ sơ, kết quả của bước thực hiện trước là thủ tục bắt
buộc trong hồ sơ đề nghị tiến hành bước tiếp theo của quy trình, đó là cơ sở pháp lý,
cơ sở thực tiễn trong thực hiện các bước tiếp theo; yêu cầu các bước thực hiện quy
trình phải công khai, dân chủ, đảm bảo cơ chế giám sát, hạn chế quyền lực).
Quy định chính sách thu hút các nhà khoa học, các chuyên gia xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật, từ tham gia hoạch định chính sách, tổng kết tình hình thực
hiện pháp luật, đến soạn thảo, tham gia ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật;
Quy định về quy trình theo dõi tình hình thi hành pháp luật; Quy chế phối
hợp trong theo dõi tình hình thi hành pháp luật giữa Sở Tư pháp với các tổ chức
TGPL, thanh tra, tiếp dân, luật sư, mặt trận tổ quốc;
Quy định về minh bạch thông tin trong hoạt động quản lý nhà nước nói
chung và hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng làm cơ sở cho

6


nhân dân và các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện giám sát việc xây dựng
và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật).
Quy định về tổ chức và hoạt động của hội đồng phân tích, hoạch định chính
sách của tỉnh.
Quy định về tiêu chí, chính sách khuyến khích đối với cán bộ làm công tác
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật…
7. Ý nghĩa của nghiên cứu luận văn này
Về mặt lý luận: Góp phần cung cấp cơ sở lý luận khoa học cho hoạt động

nghiên cứu về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Thanh Hóa nói riêng.
Về thực tiễn: Luận văn cung cấp các quan điểm, giải pháp cho việc thực hiện
quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, góp
phần nâng cao tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh.
Về mặt học thuật: Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ quan công
quyền, các nhà quản lý, các công chức và tổ chức, cá nhân khác quan tâm trong quá
trình thực thi nhiệm vụ của mình; có thể là tài liệu học tập, nghiên cứu pháp luật tại
các cơ sở giáo dục và nghiên cứu pháp luật.

7


Chương 1
LÝ LUẬN VÀ NHẬN THỨC VỀ QUY TRÌNH
XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Bản chất nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân,
do nhân dân và vì nhân dân đã được khẳng định tại bản Hiến pháp năm 2013 của
nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Mục tiêu của nhà nước là xây dựng và
hướng tới quốc gia dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương nói riêng đều hướng tới những mục tiêu tốt đẹp thể hiện bản
chất của nhà nước. Vì vậy, bản chất của văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng
và hoàn thiện nhằm duy trì trật tự trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đảm bảo sự
ổn định và phát triển, không ngừng nâng cao chất lượng cuộc sống người dân.
Khác với pháp luật mang nặng tính độc đoán, áp đặt từ phía nhà nước trong
các chế độ cũ, pháp luật trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do
dân, vì dân phải xuất phát từ nhân dân, phản ánh nhu cầu, lợi ích chính đáng của
nhân dân, phục vụ nhân dân, bảo đảm, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của
nhân dân trên thực tế. Bản chất của pháp luật cũng như bản chất nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa mang tính xã hội rộng lớn, nhà nước và pháp luật có vai trò
như người gác cổng, người trọng tài để đảm bảo các quan hệ xã hội, quan hệ pháp
luật được phát sinh, phát triển trong một trật tự, đúng với quy luật vận động, phát
triển của xã hội đã được lí luận Mác tổng kết: Khi pháp luật (thượng tầng kiến trúc)
tác động phù hợp với các quy luật vận động khách quan của kinh tế, xã hội (hạ tầng
cơ sở) sẽ thúc đẩy kinh tế, xã hội phát triển và ngược lại sẽ kìm hãm sự phát triển.
Ví dụ: Pháp luật có vai trò quan trọng trong bảo tồn, phát huy những giá trị đạo đức
tốt đẹp trong xã hội. Pháp luật phù hợp, đạo đức được duy trì và là nền tảng cốt lõi
cho sự phồn vinh của quốc gia, dân tộc. Ngược lại, khi pháp luật không phù hợp,
thiếu cơ chế bảo đảm cho sự phát triển của các giá trị tốt đẹp và là một trong những
nguyên nhân của sự xuống cấp về đạo đức xã hội. Điều này lý giải tại sao ở những

8


quốc gia phát triển thường có nền tảng pháp luật nghiêm minh và giá trị đạo đức
được trọng vọng. Những giá trị làm cho đại đa số con người trong xã hội trở nên
nhân văn hơn, kinh tế trở nên phồn thịnh hơn, các giá trị chân, thể, mỹ thực sự được
xã hội ý thức, trân trọng và phát triển và những giá trị ấy được coi là mục tiêu đích
thực của cuộc sống mà con người hướng tới. Ngược lại, khi thượng tầng kiến trúc
(trong đó có pháp luật, đạo đức…) không phù hợp sẽ dẫn đến sự lỏng lẻo, kém hiệu
quả trong quản lý, điều hành của nhà nước, dẫn đến vấn nạn tham nhũng, mất trật tự
xã hội, tranh giành quyền lực, giá trị đạo đức xã hội không được coi trọng…
Pháp luật nói chung và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói riêng
có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển hay tụt hậu của quốc gia, dân
tộc hoặc của địa phương nào đó. Để phát huy đầy đủ vai trò của pháp luật trong việc
thúc đẩy sự phát triển xã hội, đòi hòi nhà quản lý phải có khả năng nắm bắt và xử lý
vấn đề xã hội thông qua việc ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo
quy trình khoa học, đảm bảo tính hệ thống, khả thi và giảm thiểu văn bản trái luật
đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành của nền công vụ trong nhà nước pháp quyền.

1.1. Khái niệm Văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thể hiện các quyết định
pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục,
trình tự và hình thức nhất định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung
nhằm điều chỉnh một loại quan hệ xã hội nhất định, được áp dụng nhiều
lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản quy phạm pháp
luật đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó [29, tr.483, 484].
Văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân theo
quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy
ban nhân dân 2004 là “văn bản do hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” [31].
Theo các khái niệm nêu trên thì dấu hiệu về nội dung văn bản quy phạm

9


pháp luật có chứa các “quy tắc xử sự chung” buộc các chủ thể pháp luật mà văn bản
đó điều chỉnh phải thực hiện là dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật.
Tiêu chí này thể hiện đối tượng tác động của văn bản quy phạm là không định danh,
định tính cụ thể [1]. Đây cũng là cách xác định dấu hiệu văn bản quy phạm pháp
luật của nhiều nước trên thế giới. Và nếu theo dấu hiệu này thì văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phương không thể giới hạn có các hình thức như hiện
nay là: Quyết định, chỉ thị, Nghị quyết, mà còn gồm nhiều thể loại văn bản khác
như: đề án, kế hoạch, quy hoạch, Quy chế, điều lệ [3]… vì nội dung của các loại
văn bản này đều có quy tắc xử sự chung, có tác động đến đối tượng rộng lớn trong
xã hội, liên quan đến vấn đề tổ chức, triển khai thực thi hiến pháp, pháp luật, các
chính sách xã hội quan trọng, thậm chí là sử dụng ngân sách để tổ chức thực hiện
các chương trình, mục tiêu kinh tế, xã hội của quốc gia; Sử dụng nguồn kinh phí

của nhân dân để thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội của địa phương… Đối tượng
tác động của các văn bản này cũng không định danh cụ thể, trong chừng mực nào
đó văn bản cụ thể hóa các nội dung của văn bản Trung ương ở phương thức tổ chức
thực hiện, yêu cầu trách nhiệm đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan…
Việc xác định chưa đầy đủ về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có thể dẫn đến
hậu quả là một số lượng không nhỏ văn bản có chứa quy phạm pháp luật không
được xây dựng theo quy trình khoa học, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả, tính
khả thi của văn bản. Do đó, việc xây dựng các loại văn bản này cũng cần tuân thủ
quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo sự tham gia, giám sát của
nhân dân từ hoạt động xây dựng văn bản đến việc tổ chức thực hiện đảm bảo tính
hiệu quả, khả thi.
Mục tiêu phát triển phụ thuộc phần lớn vào việc tổ chức thực hiện các
chương trình cụ thể, trong đó có tổ chức xây dựng chương trình, triển khai chương
trình, kế hoạch thực hiện các mục tiêu... Nếu đó là những chương trình, kế hoạch
khả thi, hiệu quả, tiết kiệm thì sớm đạt được các chỉ số phát triển, vấn đề đặt ra là
việc phê duyệt các văn bản triển khai phải hết sức “thận trọng”, theo quy trình có sự
tham gia, giám sát của nhân dân để đảm bảo dân chủ, khách quan, đảm bảo thông
tin đầy đủ phục vụ cho quyết sách quản lý của cơ quan quản lý đạt hiệu quả.

10


Kinh nghiệm quốc tế:
Ở Anh, Nghị viện cho phép ban hành văn bản quy định những vấn
đề mà đạo luật gốc (luật mẹ) không quy định chi tiết (còn gọi là những
trường hợp ủy quyền lập pháp). Tên gọi cụ thể của các văn bản này có thể là
“lệnh” (orders), “quy chế” (regulations), “kế hoạch” (schemes), “quy tắc”
(rules), hoặc bộ quy tắc ứng xử (code of practice). Văn bản được ban hành
theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản pháp luật phái sinh
(secondary legislation) hoặc văn bản pháp quy (statutory instruments) [12].

Sở dĩ cần xác định rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật đối với các loại
văn bản khác ngoài những văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện hành là
nhằm đảm bảo cho các văn bản có quy tắc xử sự chung được ban hành theo đúng
trình tự, thủ tục khoa học, đảm bảo tính khả thi, hiệu quả trên thực tế của văn bản.
1.2. Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Xây dựng pháp luật là một trong những hình thức đặc biệt quan
trọng, cơ bản nhất của hoạt động nhà nước nhằm ban hành, sửa đổi, bổ
sung hay hủy bỏ các quy phạm pháp luật, được thực hiện trên cơ sở nhận
thức các nhu cầu khách quan của xã hội, các lợi ích của xã hội, xây dựng
pháp luật được thực hiện theo những nguyên tắc, trình tự và thủ tục pháp
lý nhất định nhằm đưa ý chí nhà nước của nhân dân lên thành các quy
phạm pháp luật [29, tr.446 - 447].
Hoạt động xây dựng pháp luật bao gồm các hoạt động nghiên cứu
khoa học nhằm thu thập các luận cứ, làm sáng tỏ những cơ sở lý luận,
thực tiễn và pháp lý liên quan đến văn bản luật đang cần xây dựng, ban
hành; tổ chức những hội thảo, hội nghị, lấy ý kiến đóng góp vào dự thảo
văn bản luật; theo dõi thực tế áp dụng văn bản luật trong cuộc sống phục
vụ việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện văn bản luật cả về nội dung và hình
thức diễn đạt, trình bày. Vì vậy, công tác hệ thống hóa pháp luật cũng
thuộc nội dung khái niệm này [28, tr.276].
Các khái niệm trên về câu từ có khác nhau, song bản chất là giống nhau.

11


Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ các bước của quy
trình xây dựng một cách khách quan, chính xác. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền
phải có trách nhiệm đảm bảo cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
tuân thủ nghiêm ngặt tính khách quan, khoa học này. Bởi lẽ:
Để có cơ sở thực tiễn, cơ sở pháp lý vững chắc cho việc quyết định sửa đổi,

bổ sung hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phải tiến hành các hoạt động thu thập, tổng hợp, phân tích các vấn đề xã hội
trên cơ sở tình hình thi hành pháp luật, đánh giá nhu cầu xã hội.
Mục tiêu xây dựng pháp luật nhằm nhằm giải quyết các vấn đề xã hội, vì vậy
hoạt động xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật phải xuất phát từ thực tiễn
cuộc sống, trên cơ sở tổng kết, đánh giá mang tính khoa học và tuân thủ quy trình
khoa học để đảm bảo quyết định sửa đổi, bổ sung, hoặc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật mới là đúng đắn, cần thiết, đảm bảo tính hệ thống và kịp thời. “Hoạt động
xây dựng pháp luật phải đặt trong lăng kính của lợi ích xã hội và nhu cầu điều
chỉnh xã hội. Và đó là đòi hỏi số một của nguyên tắc về tính minh bạch của pháp
luật trong nhà nước pháp quyền” [44, tr.3-10].
Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật khả thi góp phần quyết định sự thành
công trong quản lý, điều hành của Chính quyền địa phương. Bởi lẽ, văn bản quy
phạm pháp luật của Trung ương quy định mang tính khái quát chung của cả nước,
việc tổ chức thực hiện ở địa phương cần được cụ thể, sáng tạo cho phù hợp với đặc
điểm, tình hình. Đây còn gọi là hoạt động xây dựng văn bản pháp quy. “Cùng một
chính sách, pháp luật của Trung ương nhưng áp dụng cho thành quả là phụ thuộc
và từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Thành phố Hồ Chí Minh, Thành
phố Hà Nội nghĩ gì khi chúng ta thấy có một thành phố Đà Nẵng hay một Bình
Dương năng động” [26].
1.3. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
1.3.1. Khái niệm
Theo từ điển tiếng Việt: “Quy trình là chương trình đã được quy định”.
“Chương trình là: Bản kê dự kiến công tác sẽ phải làm trong một thời gian, theo
một trình tự nhất định” [18].

12


Kết hợp giữa các khái niệm trên và quy định của các luật ban hành văn bản

quy phạm pháp luật hiện hành thì Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
là các giai đoạn hay các bước cần phải tiến hành thực hiện theo trình tự, thủ tục
được pháp luật quy định, nhằm tạo ra văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho
quản lý, điều hành.
Theo quan niệm của một học giả Pháp thì “Quy trình cần được hiểu là
những bảo đảm căn bản về quyền lợi cho người dân” [1]. Quan niệm này đề cao
tính dân chủ, nhân quyền trong thực hiện quy trình xây dựng văn bản. Tác giả luận
văn tâm đắc về vấn đề này.
1.3.2. Nội dung của quy trình
Có nhiều cách phân chia các giai đoạn của quy trình xây dựng văn bản,
phụ thuộc vào tính chất, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo
Giáo trình lý luận chung nhà nước và pháp luật do Gs,Ts Hoàng Thị Kim Quế
chủ biên thì hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được chia thành
các giai đoạn chính sau:
Giai đoạn thứ nhất. Đề xuất về sự cần thiết xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thông qua quyết
định về soạn thảo dự án văn bản luật, xác định cơ quan có trách nhiệm
soạn thảo.
Giai đoạn thứ hai. Soạn thảo dự án văn bản quy phạm pháp luật.
Giai đoạn này bao gồm nhiều công việc: Xây dựng mô hình, cơ cấu của
văn bản, soạn thảo dự án. Việc soạn thảo lại gồm các công đoạn: soạn
thảo dự thảo văn bản quy phạm, thảo luận, sửa đổi, lấy ý kiến góp ý từ
các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc trong các tầng lớp nhân dân. Tiếp đến
là khâu thẩm định dự thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Giai đoạn thứ ba là thảo luận và thông qua dự án ở cơ quan có
thẩm quyền xây dựng pháp luật. Đây là giai đoạn quan trọng nhất trong
quá trình xây dựng pháp luật và bao gồm các tiểu giai đoạn như: Thuyết
trình dự án, trình bày báo cáo thẩm định (hoặc thẩm tra), thảo luận, biểu
quyết thông qua.

13


Giai đoạn thứ tư. Công bố văn bản quy phạm pháp luật là giai đoạn
cuối cùng của quy trình. Các luật đều quy định cụ thể về thủ tục, trình tự,
thẩm quyền công bố các văn bản quy phạm pháp luật [29, tr. 479-481].
Văn bản quy phạm pháp luật có thể hình ảnh hóa như một công trình xây
dựng, công trình đó chất lượng hay không phụ thuộc vào chất lượng thực hiện của
từng giai đoạn trong quy trình xây dựng.
1.3.3. Mục đích của nghiên cứu quy trình xây dựng văn bản
Để khẳng định thêm việc tuân theo quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật là khách quan trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Nghiên cứu quy trình để có cơ sở đánh giá trách nhiệm, hiệu quả của tổ chức,
cá nhân có liên quan trong hoạt động xây dựng văn bản.
Nghiên cứu quy trình để tìm ra những hạn chế trong mỗi khâu của quy trình,
từ đó xác định nguyên nhân, đề xuất giải pháp hoàn thiện quy trình.
Tác giả luận văn có điều kiện tìm hiểu sâu hơn về hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật nói chung và quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật nói riêng để không ngừng hoàn thiện kiến thức, kỹ năng trong công tác xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật.
1.3.4. Ý nghĩa của việc nghiên cứu quy trình
Nghiên cứu về quy trình để thấy mối liên hệ tất yếu, khách quan giữa các
bước của quy trình, mối quan hệ nhân quả giữa các bước của quy trình, sự ràng
buộc lẫn nhau giữa các bước của quy trình. Đó là tính khoa học quyết định chất
lượng văn bản được ban hành. Trên cơ sở đó, đề ra các thủ tục mang tính khoa học
trong quy trình xây dựng văn bản.
Nghiên cứu quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật giúp người
nghiên cứu hình thành tư duy logic mang tính quy luật về mối quan hệ biện chứng
giữa chất lượng của bất kỳ sản phẩm nào với việc tuân thủ quy trình tạo ra sản
phẩm đó. Tất cả đều có chung đặc điểm là sản phẩm chỉ đạt chất lượng khi tuân thủ

đầy đủ các bước của quy trình và đảm bảo mỗi bước của quy trình được thực hiện
đúng các tiêu chí (quy trình nhỏ) của nó. Cụ thể: Một người nông dân có vụ lúa bội

14


thu khi anh ta tuân thủ các quy trình kỹ thuật sản xuất nông nghiệp từ khâu chuẩn bị
giống lúa cho đến khâu làm đất, cấy lúa, chăm bón, thu hoạch, bảo quản. Ngược lại,
cũng giống lúa ấy nhưng anh ta gieo trồng trên thửa đất không được cày bừa kỹ,
hay không chăm sóc đúng thời vụ (bỏ sót quy trình) thì sản phẩm thu hoạch được sẽ
kém năng suất thậm chí là không được gì; Một người đầu bếp nấu ăn ngon hơn
người bình thường khi anh ta biết sử dụng đầy đủ các quy trình kỹ thuật trong chế
biến, nấu nướng, từ chuẩn bị nguyên liệu, sơ chế, đến cách nấu. Đó là những quy
trình theo kinh nghiệm bất thành văn nhưng trở thành kỹ năng của từng người khi
xử lý vấn đề, vì vậy mới có chuyện cùng một món ăn nhưng người nấu ngon, người
nấu dở; Người công nhân phải tuân thủ quy trình an toàn lao động, việc không tuân
thủ quy trình lao động là nguyên nhân chính dẫn đến tai nạn lao động. Hoặc những
ca phẫu thuật cho bệnh nhân của các bác sĩ càng phải tuân theo một quy trình chặt
chẽ từ khâu xét nghiệm lâm sàng đến gây mê, các thao tác thủ thuật, hồi sức… thiếu
tuân thủ quy trình ở bất kỳ khâu nào đều có thể dẫn đến nguy hiểm về tính mạng
cho người bệnh. Có thể thấy rằng, quy trình là trình tự các khâu, các bước thực hiện
các công việc nhất định. Quy trình tồn tại khách quan như một quy luật hiển nhiên
buộc con người phải thực hiện. Vì nếu không thực hiện theo quy trình hoặc là bỏ
qua, hoặc làm ngược quy trình đều không mang lại hiệu quả như mong muốn thậm
chí là khả năng gây ra thiệt hại.
Trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng vậy, quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là yếu tố quyết định chất lượng văn
bản, sự phát triển hay tụt hậu của giai đoạn xã hội phụ thuộc vào chất lượng của
quyết sách quản lý của nhà cầm quyền thông qua chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành.

Thực tiễn đã chứng minh những văn bản quy phạm pháp luật không khả
thi hay còn có những tên gọi khác như: làm luật trong phòng lạnh, văn bản xếp
ngăn kéo… xuất phát từ việc bỏ qua hoặc không thực hiện nghiêm túc các khâu,
các bước của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nên không mang
lại hiệu quả quản lý.

15


1.4. Xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và yêu cầu đối với
quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
1.4.1. Tính hệ thống của văn bản quy phạm pháp luật trong nhà nước
pháp quyền
Các văn bản quy phạm pháp luật căn cứ vào hiệu lực pháp lý được phân
thành văn bản luật và văn bản dưới luật. Văn bản dưới luật có hiệu lực pháp lý
thấp hơn các văn bản luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo
trình tự, thủ tục luật định, nhằm cụ thể hóa văn bản luật hoặc điều chỉnh những
vấn đề đặc thù của địa phương mà văn bản luật chưa quy định. Song, các văn bản
dưới luật không được trái với quy định của văn bản luật, không quy định mang
tính lặp lại văn bản luật. Tính hệ thống của văn bản quy phạm pháp luật thể hiện
sự thứ bậc về hiệu lực pháp lý, sự đồng bộ, thống nhất về mục tiêu điều chỉnh
(hướng tới mục tiêu quản lý thuộc lĩnh vực nào đó) cũng như tính khả thi của từng
văn bản quy phạm pháp luật.
Trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xu thế tất
yếu của mọi quốc gia phát triển trên thế giới và là sự sống còn của Đảng cộng sản
Việt Nam thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
trong nhà nước pháp quyền càng có ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp đổi mới
này. Nghĩa vụ của văn bản quy phạm pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải
được xác định là cơ sở để tổ chức, hoạt động của nhà nước và là phương tiện để giới
hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước. Nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật phải có

quy định mang tính chế tài, rõ ràng về trách nhiệm để hạn chế đến mức tối đa sự tùy
tiện, mệnh lệnh độc đoán, tham nhũng… từ phía những “công bộc” của dân, đảm
bảo nhà nước quan hệ với nhân dân trên cơ sở minh bạch của pháp luật, chịu sự
giám sát của cơ quan, tổ chức, cá nhân trên tinh thần thượng tôn của pháp luật.
Nhà nước pháp quyền đòi hỏi một hệ thống pháp luật đồng bộ. Đối với chính
quyền địa phương cũng vậy, cần có hệ thống các văn bản pháp quy thống nhất với
hệ thống văn bản pháp luật của Trung ương, đầy đủ, phù hợp với tình hình địa
phương để thúc đẩy sự phát triển của địa phương. Hệ thống pháp luật do Trung

16


ương ban hành mang tính khái quát, thậm chí chưa dự liệu hết các mối quan hệ phát
sinh ở địa phương (do điều kiện tự nhiên, xã hội, con người ở mỗi địa phương có
đặc thù riêng), vì vậy, đòi hỏi địa phương phải có sự nghiên cứu, tổng kết, đánh giá
thực tiễn để xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật phục vụ cho hoạt động
quản lý, điều hành ở địa phương đạt hiệu quả.
Tính đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thể hiện việc
chính quyền địa phương xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đủ đáp ứng yêu
cầu quản lý các vấn đề phát sinh trong thực tiễn ở mọi lĩnh vực của đời sống xã
hội. “Chúng ta quan tâm ở địa phương không phải chỉ có văn bản trái pháp luật
như thế nào mà còn quan tâm ở chỗ có bao nhiêu vấn đề xã hội không được giải
quyết hoặc giải quyết không triệt để, văn bản quy phạm pháp luật không đề cập,
không được tổ chức thực hiện” [14].
Thanh Hóa trong những năm gần đây đang thực hiện các chính sách phát
triển kinh tế mạnh mẽ, đặc biệt là các chính sách thu hút đầu tư nước ngoài, hợp tác
thương mại quốc tế… theo kế hoạch phát triển du lịch Thanh Hoá đến năm 2015
Thanh Hóa phấn đấu đón 5.500.000 lượt khách du lịch, trong đó, khách quốc tế là
125.000 lượt; doanh thu du lịch đạt 3.500 tỷ đồng. Đến năm 2020, đón được
9.000.000 lượt khách, trong đó, khách du lịch quốc tế là 230.000 lượt khách; doanh

thu du lịch ước đạt 10.200 tỷ đồng [43]. Chưa tính số lượng đông đảo các chuyên
gia nước ngoài sống và làm việc tại khu kinh tế Nghi Sơn. Đây là những con số thể
hiện các cơ hội cũng là thách thức để tỉnh Thanh Hóa phát triển kinh tế, thương mại,
du lịch có yếu tố nước ngoài. Nếu việc nghiên cứu, tổng hợp, đánh giá, dự báo các
chính sách mang tính chiến lược thực sự khoa học để thể chế hóa thành các văn bản
quy phạm pháp luật mang tính khả thi sẽ thúc đẩy cơ hội phát triển toàn diện của
tỉnh và ngược lại.
Hơn lúc nào hết, tỉnh Thanh Hóa cần có chương trình nghiên cứu chính sách
mang tính tổng thể (kinh tế, chính trị, văn hóa, du lịch, thương mại, giáo dục, môi
trường, an sinh xã hội, thậm chí văn hóa giao tiếp, tác phong làm việc của cán bộ,
công chức…) để quy phạm hóa thành những văn bản quy phạm pháp luật phù hợp

17


với luật pháp trong nước và thông lệ thế giới. Tác giả luận văn đặt ra vấn đề này
xuất phát từ các lý do:
Để cạnh tranh và thu hút đầu tư quốc tế tốt thì môi trường đầu tư thông thoáng
mới là một yếu tố. Nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt ở các quốc gia có nền pháp luật
pháp quyền văn minh họ còn quan tâm đến vấn đề an sinh xã hội, vấn đề môi trường
sống, là uy tín của đối tác thể hiện ở văn hóa công sở, trách nhiệm pháp lý của cơ
quan, cán bộ công quyền, những cơ chế, quy định bảo đảm các quyền con người, các
giá trị chân, thiện, mỹ của con người được phát huy và bảo vệ. Thậm chí là các cơ
chế hạn chế sự tùy tiện, tham nhũng của cơ quan công quyền. Bởi đây là những vấn
đề xã hội không chỉ ở mỗi địa phương, mỗi quốc gia mà là những vấn đề mang tính
toàn cầu. Một trong những đặc thù của pháp luật trong nhà nước pháp quyền là sự
phù hợp với điều ước quốc tế, các cam kết quốc tế mà nhà nước thừa nhận. Vấn đề là
làm thế nào để hoàn thiện những văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu, yếu để bổ
sung, sửa đổi, xây dựng mới, đáp ứng yêu cầu hội nhập là vấn đề lớn đặt ra cho chính
quyền địa phương trong chỉ đạo, điều hành, giám sát thực hiện quy trình xây dựng

văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt là hoạt động nghiên cứu, hoạch định chính
sách mang tính tổng thể ở tầm chiến lược và khoa học. Đây là khâu quan trọng chỉ ra
rằng nhu cầu thực tiễn đặt ra vấn đề gì và cần những cơ chế, chính sách gì thực sự
hiệu quả để thúc đẩy sự phát triển, từ đó mới có cơ sở thực tiễn khoa học để thực hiện
các bước tiếp theo của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đạt chất
lượng, phục vụ cho hoạt động quản lý, điều hành của địa phương.
Ví dụ về sự thiếu cơ chế trong việc bảo vệ môi trường và nâng cao chất
lượng môi trường sống của con người. Chúng ta biết rằng, hiện nay vấn đề môi
trường là vấn đề toàn cầu mà hầu hết các quốc gia trên thế giới ký cam kết về bảo
vệ môi trường. Sống trong môi trường sạch là một quyền cơ bản của con người. Có
vô số các hành động bảo vệ môi trường, trong đó có bảo vệ môi trường cảnh quan
khu vực sinh sống của con người. Điều mà ai cũng biết rằng, môi trường sống, cảnh
quan thiên nhiên xung quanh khu dân cư có tác động tích cực đến sức khỏe, tinh
thần của người dân. Ở các nước tiên tiến (Hà Lan, Anh, Pháp, Mỹ, Phần Lan...) có

18