Pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước

PHẠM CHÍ CÔNG

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ CƠ QUAN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU
THỰC HIỆN QUYỀN CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

PHẠM CHÍ CÔNG
2015 - 2017
HÀ NỘI - 2017

I


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ CƠ QUAN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU
THỰC HIỆN QUYỀN CHỦ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
PHẠM CHÍ CÔNG
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN VĂN LUẬT

HÀ NỘI - 2017

I


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là do tôi nghiên cứu và thực hiện, không sao
chép của bất kỳ cá nhân hay tổ chức nào. Đề tài nghiên cứu này xuất phát từ thực
tiễn của công tác chuyên môn nghiên cứu, xây dựng pháp luật về doanh nghiệp và
doanh nghiệp Nhà nước.
Các tài liệu tham khảo, thông tin và số liệu sử dụng trong Luận văn được
trích dẫn từ nguồn báo cáo, tài liệu được công bố công khai của các bộ, cơ quan: Bộ
Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ban chỉ đạo đổi mới doanh nghiệp, các cơ quan
nghiên cứu... Kết quả nghiên cứu, phân tích trong Luận văn là trung thực, không
trùng với bất kỳ đề tài nghiên cứu khoa học nào đã từng được công bố và nghiên
cứu trước đây.
Hà Nội, Ngày 27 tháng 11 năm 2017.
Tác giả

Phạm Chí Công

i


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận văn thạc sĩ này, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân
thành và sâu sắc nhất tới Thầy giáo, TS. Nguyễn Văn Luật đã dành thời gian và tâm

huyết hướng dẫn tôi hoàn thành Luận văn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học Viện
Đại học Mở Hà Nội, Quý thầy cô đã giảng dạy trong quá trình nghiên cứu, học tập,
Quý thầy cô trong Hội đồng chấm Luận văn đã có những góp ý quý báu về những
thiếu sót, hạn chế của Luận văn, giúp tôi nhận ra những vấn đề cần khắc phục để
Luận văn được hoàn thiện hơn.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tài chính, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Vụ Đổi mới doanh nghiệp
- Văn phòng Chính phủ đã tạo điều kiện, trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu và
giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn này.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, Ngày 27 tháng 11 năm 2017.
Học viên

Phạm Chí Công

ii


MỤC LỤC
MỤC LỤC............................................................................................................. I
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. VI
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH..................................................................... VI
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
1. Tổng quan, tính cấp thiết của đề tài ................................................................ 1
2. Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài .................................................... 2
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ................................................................ 2
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài .......................................................... 2
5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................. 3
6. Ý nghĩa của luận văn ........................................................................................ 3

7. Nội dung và kết cấu của luận văn .................................................................... 3
CHƯƠNG 1 .......................................................................................................... 4
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN
LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC ................... 4
1.1 Một số vấn đề lý luận về DNNN ..................................................................... 4
1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của DNNN .................................................................. 4
1.1.2 Vai trò của DNNN ............................................................................................ 6
1.2 Nội dung quản lý nhà nước đối với DNNN .................................................... 8
1.2.1 Quản lý hành chính nhà nước đối với DNNN ................................................. 8
1.2.2 Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN .......................................... 9
1.3 Kinh nghiệm quốc tế về mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước
đối với DNNN...................................................................................................... 12
1.3.1 Khái luận về các mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước ........ 12
1.3.2 Kinh nghiệm đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở
hữu nhà nước đối với DNNN của một số quốc gia................................................. 17
1.4 Bài học kinh nghiệm về đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại
diện chủ sở hữu nhà nước .................................................................................. 23
iii


1.5 Yêu cầu khách quan của việc tách chức năng chủ sở hữu với chức năng
quản lý nhà nước đối với DNNN ........................................................................ 24
1.5.1 Sự khác nhau cơ bản giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở
hữu đối với DNNN ................................................................................................... 24
1.5.2 Yêu cầu tách chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà
nước.......................................................................................................................... 27
Tiểu kết Chương 1 .............................................................................................. 29
CHƯƠNG 2 ........................................................................................................ 31
PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHỨC NĂNG ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ
HỮU NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT

NAM .................................................................................................................... 31
2.1 Khái quát về khu vực DNNN ở Việt Nam hiện nay .................................... 31
2.1.1 Khái quát về DNNN ........................................................................................ 31
2.1.2 Về tái cơ cấu các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước ........................... 33
2.2 Khung pháp luật về DNNN và chức năng chủ sở hữu, chức năng quản lý
nhà nước đối với DNNN ..................................................................................... 36
2.2.1 Pháp luật về DNNN trước năm 2014 ............................................................. 36
2.2.2 Pháp luật về DNNN từ năm 2014 đến nay ..................................................... 38
2.3 Thực trạng thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN .................... 40
2.3.1 Khái quát tiến trình đổi mới tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà
nước đối với với DNNN ........................................................................................... 40
2.3.2 Thực trạng thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý
nhà nước đối với DNNN .......................................................................................... 43
2.4 Phân tích, đánh giá những kết quả tích cực, hạn chế và nguyên nhân ...... 45
2.4.1 Những kết quả đạt được ................................................................................. 45
2.4.2 Các hạn chế và nguyên nhân ......................................................................... 47
Tiểu kết chương 2 ............................................................................................... 53
CHƯƠNG 3 ........................................................................................................ 55
ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH CƠ QUAN ĐẠI DIỆN ................................................... 55
iv


CHỦ SỞ HỮU ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ VỐN NHÀ
NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP .......................................................................... 55
3.1 Sự cần thiết thành lập Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước.................. 55
3.1.1 Yêu cầu thể chế hóa chủ trương của Đảng về đổi mới mô hình cơ quan đại
diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN .............................................................. 55
3.1.2 Khắc phục những hạn chế của mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu
hiện nay, góp phần nâng cao hiệu quả vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ... 56
3.1.3 Yêu cầu đối với các cơ quan quản lý nhà nước trong việc tập trung vào thực

hiện chức năng quản lý nhà nước .......................................................................... 56
3.1.4 Đáp ứng yêu cầu quản lý vốn nhà nước đến năm 2020 và giai đoạn chiến
lược tiếp theo............................................................................................................ 57
3.2 Hình thành cơ quan đại diện chủ sở hữu phù hợp với thông lệ phổ biến trên
thế giới................................................................................................................. 58
3.3 Địa vị pháp lý và phương thức thành lập cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà
nước đối với DNNN ............................................................................................ 59
3.3.1 Xác định địa vị pháp lý, phương thức thành lập ............................................ 59
3.3.2 Cơ cấu tổ chức ................................................................................................ 60
3.4 Chức năng, nhiệm vụ .................................................................................... 65
3.4.1 Nhóm chức năng nhiệm vụ giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với tư
cách cơ quan trực thuộc Chính phủ........................................................................ 65
3.4.2 Nhóm chức năng, nhiệm vụ với tư cách Cơ quan đại diện chủ sở hữu ........ 68
3.4.3 Phương thức tổ chức thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của Cơ
quan đại diện chủ sở hữu ........................................................................................ 77
3.4.4 Thiết lập cơ chế giám sát, đánh giá, yêu cầu về công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình đối với Cơ quan đại diện chủ sở hữu ........................................... 78
3.4.5 Mối quan hệ của Cơ quan đại diện chủ sở hữu với các cơ quan có thẩm
quyền ........................................................................................................................ 81
Tiểu kết chương 3 ............................................................................................... 86
KẾT LUẬN ........................................................................................................ 87
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................... 90
v


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

DNNN

:

DNNN

UBND

:

Uỷ ban nhân dân

DN

:

Doanh nghiệp

OECD

:

Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế

KPIs

:

Hệ thống các chỉ tiêu

TĐ

:

Tập đoàn

TCT

:

Tổng công ty

SCIC

:

Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà
nước

SXKD

:

Sản xuất kinh doanh

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 1.1 Sự khác nhau cơ bản giữa chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức
năng quản lý nhà nước đối với DNNN..................................................................26

DANH MỤC HÌNH

Sơ đồ 3.1 Mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước.................................61

vi


MỞ ĐẦU
1. Tổng quan, tính cấp thiết của đề tài
DNNN luôn đứng trước thách thức cần nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động,
khả năng cạnh tranh, nâng cao năng lực quản trị theo chuẩn mực quốc tế, được trao
quyền chủ động hơn gắn với trách nhiệm rõ ràng, được quản lý, giám sát chặt chẽ
bảo toàn nguồn nhà nước đầu tư vào DNNN.
Đối với nước ta, nhìn chung, hiệu quả sản xuất, kinh doanh của DNNN thấp so
với nguồn lực đang nắm giữ; năng lực quản trị, điều hành còn nhiều yếu kém; vai trò
dẫn dắt, tạo động lực phát triển đối với nền kinh tế, đặc biệt là các ngành công nghệ
cao, công nghiệp hóa, hiện đại hóa còn hạn chế. Trình độ công nghệ, năng suất lao
động và sức cạnh tranh của DNNN còn thấp, chưa làm tốt nhiệm vụ bảo đảm cân
đối, ổn định kinh tế vĩ mô. Còn tình trạng lãng phí, thất thoát vốn, tài sản; một số
DNNN phát sinh tiêu cực, vi phạm pháp luật nghiêm trọng gây hậu quả kinh tế lớn,
làm thất thoát vốn, tài sản của Nhà nước.
Điều này được nhìn nhận xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có vấn đề
về thể chế vĩ mô, đó là quá trình đổi mới tư duy, nhận thức về vị trí, vai trò của kinh
tế nhà nước và DNNN, độ mở của các thể chế này trong quá trình hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường.
Dưới góc độ kỹ trị, một trong các hạn chế trong quản lý DNNN khi nhà nước
thực thi quá mức quyền sở hữu của mình và can thiệp quá sâu vào điều hành doanh
nghiệp hoặc ngược lại, nhà nước thực thi thụ động, mất kiểm soát quyền sở hữu
DNNN. Chính vì vậy, Nhà nước cần đóng vai trò chủ sở hữu với chính sách sở hữu
rõ ràng và nhất quán tách bạch quản lý nhà nước với quản trị và điều hành DNNN
cần sự chuyên nghiệp và hiệu quả theo cơ chế thị trường.
Xuất phát nhận định trên, tác giả lựa chọn Đề tài: "Pháp luật về cơ quan đại
diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN" góp phần

làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ quan
đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DNNN.

1


2. Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài
Qua nghiên cứu đề tài, tác giả nhận thấy, đã có một số đề án, các chuyên đề,
luận văn, bài viết nghiên cứu của các chuyên gia về kinh tế, pháp luật về DNNN.
- Năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được Chính phủ giao xây dựng Đề án
“Thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp
nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp”. Hiện nay Bộ Kế hoạch và Đầu tư
đang hoàn thiện Đề án này.
- Một số đề tài nghiên cứu chuyên sâu được công bố trên một số báo, tạp chí
như: Vai trò của DNNN và những vấn đề cần thay đổi, Tạp chí Kinh tế và Dự báo,
số 12/2014, của tác giả Lương Thanh Bình (2014); Quản lý, sử dụng nguồn vốn nhà
nước tại doanh nghiệp: Thực trạng và một số kiến nghị, Tạp chí Tài chính số 102014 của tác giả Phạm Thị Vân Anh (2014); Quản lý sử dụng vốn, tài sản tại
DNNN: vẫn chưa có giải pháp căn bản của tác giả Phạm Minh Ngọc (2015)…
- Ngoài ra, có một số chuyên đề, bài viết nghiên cứu về tái cơ cấu, cổ phần
hóa, đổi mới quản lý nhà nước đối với DNNN... Tuy nhiên, chưa có một Đề tài
nghiên cứu pháp luật, thể chế chuyên sâu, đề xuất giải pháp chính sách về mô hình
cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại DNNN.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Nghiên cứu các quy định của pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu đối
với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
- Nghiên cứu một số mô hình và kinh nghiệm quốc tế về cơ quan cơ quan đại
diện chủ sở hữu đối với DNNN. Từ đó đưa ra các khuyến nghị cho việc hoàn thiện
mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN tại Việt Nam.
- Rút ra các luận điểm, giải pháp đề xuất tại Chương 3 về mô hình cơ quan
đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
- Các quy định của pháp luật về cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN

2


và vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thực trạng DNNN, tổ chức, thực hiện chức năng
đại diện chủ sở hữu DNNN ở nước ta.
- Nghiên cứu một số mô hình cơ quan cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với
DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp của một số quốc gia trên thế giới.
5. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp nghiên cứu chính sách: Đề tài hình thành trên cơ sở nghiên cứu
các chính sách đối với DNNN và cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với
DNNN ở một số quốc gia và Việt Nam.
- Phương pháp thu thập, tổng hợp, phân tích số liệu: Đề tài thu thập thông tin,
số liệu định lượng trên cơ sở nghiên cứu, tổng hợp các báo cáo của các cơ quản lý
DNNN, các số liệu, thông tin công bố của các Bộ, cơ quan tổng hợp theo dõi, quản
lý DNNN như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cũng như các bộ, cơ quan
chuyên ngành; các báo cáo nghiên cứu về DNNN, tái cơ cấu DNNN.
- Đề tài sử dụng bổ sung các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân tích
- tổng hợp; Phương pháp phân tích - so sánh; Phương pháp nghiên cứu - dự báo.
6. Ý nghĩa của luận văn
Với công trình nghiên cứu này, tác giả đã nghiên cứu, phân tích các luận cứ,
luận điểm khoa học, pháp lý, thực tế quản lý DNNN, đề xuất một số giải pháp chính
sách bước đầu cho việc hình thành mô hình cơ quan đại diện quản lý vốn nhà nước
tại doanh nghiệp.
7. Nội dung và kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, bảng biểu, kết cấu luận văn gồm 3 Chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về DNNN và quản lý của Nhà nước đối với DNNN.
Chương 2: Pháp luật về DNNN, tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở

hữu nhà nước đối với DNNN của Việt Nam.
Chương 3: Đề xuất mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với DNNN và
vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

3


CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP
NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI
DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
1.1 Một số vấn đề lý luận về DNNN
1.1.1 Khái niệm và đặc điểm của DNNN
Các DNNN tồn tại khách quan trong hầu hết các nền kinh tế, kể cả tại các nước
công nghiệp phát triển, DNNN đóng góp một tỷ lệ quan trọng trong GDP, quản lý,
sử dụng lực lượng lớn lao động và vốn. DNNN chủ yếu hoạt động trong các ngành
cung cấp dịch vụ công và cơ sở hạ tầng quan trọng, có tác động lớn đối với phần lớn
dân cư và các ngành kinh tế khác.
Đến nay chưa có một định nghĩa được thừa nhận mang tính phổ quát toàn cầu về
loại hình doanh nghiệp này. Về tên gọi, DNN có thể được biết tới với những thuật ngữ
trong tiếng Anh như Government - owned Corporation, State - owned Company, State
- owned Entity, State Enterprise, Publicly owned Corporation, Government Business
Enterprise, Government Enterprise, Government Invested Enterprise, Commercial
Government Agency,… New Zealand còn có loại hình Crown owned Company
(Công ty sở hữu Hoàng gia), Hoa Kỳ có Government-Sponsored Enterprise (Doanh
nghiệp do Chính phủ bảo trợ), điển hình là Fannie Mae và Freddie Mac, hai doanh
nghiệp lâm vào tình trạng phá sản trong cuộc khủng hoảng năm 2008, sau đó được đặt
dưới quyền quản trị của Chính phủ liên bang Hoa Kỳ.
Về hình thức pháp lý, tùy từng quốc gia có hệ thống luật doanh nghiệp chung
(hoặc luật công ty) nhưng DNNN ở phần lớn các quốc gia đều được tổ chức dưới

hình thức công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn như doanh nghiệp thuộc
khu vực tư nhân. Một số quốc gia có loại hình DNNN được tổ chức và hoạt động
theo luật riêng.
Về sở hữu, DNNN được hiểu là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ toàn bộ
hoặc phần lớn vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối. Tuy nhiên, việc sử dụng
tiêu chí sở hữu để xác định loại hình DNNN cũng có sự khác biệt nhất định giữa các
4


quốc gia. Vì vậy, nhiều định chế đầu tư, tài chính quốc tế, trong các hiệp định đa
phương hoặc song phương thường nỗ lực đưa ra cách hiểu thống nhất về DNNN cho
các bên có liên quan trong từng trường hợp. Theo OECD (2005) trong tài liệu
Hướng dẫn Quản trị công ty trong DNNN đã xác định "Thuật ngữ DNNN dùng để
chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ,
đa số hoặc thiểu số quan trọng". [28, Tr.11].
Ở Việt Nam, khái niệm DNNN cũng có sự thay đổi theo từng thời kỳ.
Trước năm 1995, các xí nghiệp quốc doanh (nay là doanh nghiệp do Nhà nước
sở hữu 100% vốn điều lệ) được xác định là những đơn vị kinh tế có tư cách pháp
nhân thuộc sở hữu Nhà nước. Năm 1995, lần đầu tiên khái niệm DNNN được sử
dụng trong một văn bản pháp lý do Quốc hội ban hành. Điều 1 của Luật DNNN
1995 định nghĩa “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ
chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các
mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao”. Khái niệm này không nhắc tới vấn đề
sở hữu, nhưng hàm ý xác định Nhà nước đầu tư và sở hữu toàn bộ vốn điều lệ.
Khi Luật DNNN 2003 được ban hành, khái niệm DNNN có thay đổi căn bản,
theo đó “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có
cổ phần, vốn góp chi phối” hoạt động dưới hình thức công ty nhà nước quy định tại
Luật này.
Hiện nay, toàn bộ DNNN đã chuyển thành công ty cổ phần, công ty TNHH
theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 đã

định nghĩa “DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Tuy
nhiên, thực tế vẫn còn nhiều quan điểm cho rằng, DNNN là doanh nghiệp mà Nhà
nước nắm giữ phần vốn góp chi phối.
Tóm lại, cho đến nay trên thế giới chưa có định nghĩa thống nhất về DNNN,
nhưng theo trường hợp cụ thể, người ta thường nhận dạng DNNN qua những đặc
điểm phổ quát sau: Là tổ chức kinh tế do Nhà nước nắm quyền kiểm soát, chi phối.
Quyền kiểm soát này bắt nguồn từ quyền sở hữu, nhưng cũng có thể từ các quyền
khác theo quy định pháp luật của mỗi nước. DNNN thường được tổ chức dưới các

5


hình thức công ty như khu vực tư nhân hoặc có hình thức pháp lý riêng, đặc biệt
trong hệ thống pháp luật về tổ chức doanh nghiệp.
1.1.2 Vai trò của DNNN
Có nhiều chủ thuyết với các quan điểm khác nhau về vai trò của Nhà nước
trong nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, lý thuyết mô hình nền kinh tế hỗn hợp và
thực tế các nền kinh tế thị trường cho thấy vai trò quản lý, điều tiết, can thiệp của
Nhà nước thông qua các công cụ kinh tế trong đó có DNNN nhằm bảo đảm sự trật
tự, ổn định về môi trường kinh tế - chính trị - xã hội và khắc phục những khuyết tật,
hạn chế của thị trường để bảo đảm cho nền kinh tế phát triển một cách hiệu quả, ổn
định, công bằng và trong nhiều trường hợp là nhằm bảo đảm phù hợp với định
hướng chính trị cũng như chuẩn mực giá trị xã hội.
Nhà nước sử dụng hai phương thức quản lý kinh tế chủ yếu: (i) gián tiếp thông
qua việc ban hành thể chế, pháp luật và điều tiết thông qua các công cụ, chính sách
vĩ mô và (ii) các cơ quan nhà nước trực tiếp thực hiện quản lý nhà nước đối với
DNNN và các tổ chức kinh tế khác do Nhà nước kiểm soát.
Với tư cách là “cánh tay nối dài” đảm nhận một phần vai trò, chức năng của
Nhà nước, DNNN thường được giao đảm nhận các vai trò cụ thể như sau:
Một là, DNNN là những chủ lực phát triển kinh tế trong giai đoạn đầu, giúp

khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường và khu vực tư nhân. Đây là vai trò
chủ yếu và quan trọng nhất của DNNN trong kinh tế thị trường. DNNN hoạt động
trong các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế như quốc phòng, cơ sở hạ
tầng, cung cấp dịch vụ công thiết yếu, khoa học, công nghệ cao có ý nghĩa chiến
lược phát triển của quốc gia, cung ứng sản phẩm, dịch vụ mà khu vực kinh tế tư
nhân không cung ứng hoặc không muốn cung ứng; trong các ngành, lĩnh vực độc
quyền tự nhiên khi can thiệp của thị trường thông qua cơ chế cạnh tranh rất ít tác
dụng; hoạt động tại những địa bàn có điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khó khăn
mà khu vực tư nhân không muốn đầu tư.
Hai là, DNNN đảm nhận những lĩnh vực mới, tạo động lực phát triển cho một
số ngành, lĩnh vực và toàn bộ nền kinh tế nhưng đòi hỏi vốn đầu tư lớn vượt quá khả
6


năng của các doanh nghiệp tư nhân trong nước, thời gian thu hồi vốn chậm, rủi ro
cao, các doanh nghiệp tư nhân không muốn tham gia.
Qúa trình phát triển ở nhiều quốc gia cho thấy một vấn đề mang tính quy luật.
Khi khu vực tư nhân ngày càng lớn mạnh, thể chế kinh tế thị trường ngày càng hoàn
thiện, sự phát triển của khoa học công nghệ ngày càng cao thì việc Nhà nước thực
hiện quản lý, điều tiết nền kinh tế bằng phương thức trực tiếp thông qua DNNN sẽ
ngày càng giảm; nhà nước chuyển sang chủ yếu thực hiện bằng phương thức gián
tiếp. Tuy nhiên, cũng có trường hợp, trong thời điểm nhất định, Nhà nước đầu tư, hỗ
trợ mạnh mẽ một số DNNN hoặc doanh nghiệp quan trọng khác để tác động tới thị
trường theo mục tiêu ngắn hạn xác định, điển hình như các tập đoàn công nghiệp,
ngân hàng của Trung Quốc hay Singapore...
Điều này cũng thể hiện trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam.
Trước năm 1986 nền kinh tế nước ta chủ yếu có hai thành phần: kinh tế quốc doanh
thuộc sở hữu toàn dân và kinh tế hợp tác xã thuộc sở hữu tập thể. Các xí nghiệp
quốc doanh (DNNN) hoạt động trong hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế
quốc dân. Trong quá trình chuyển sang cơ chế thị trường, Nhà nước xác định DNNN

giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế và là công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước
định hướng, điều tiết, bình ổn giá cả, bảo đảm các cân đối lớn góp phần ổn định kinh
tế vĩ mô; cung cấp sản phẩm dịch vụ trực tiếp phục vụ quốc phòng an ninh và các
sản phẩm dịch vụ thiết yếu cho xã hội nhằm duy trì phúc lợi chung cho xã hội; đầu
tư vào những địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; đi tiên phong
trong nỗ lực đầu tư công nghệ cao, hiện đại, quy mô lớn nhằm tạo động lực phát
triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế, đòi hỏi đầu tư lớn
và là lực lượng chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế.
Ngoài các chức năng kinh doanh như doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh
tế khác, DNNN còn phải thực hiện các chức năng, nhiệm vụ phục vụ các mục tiêu
chính trị - kinh tế - xã hội do Nhà nước giao.

7


1.2 Nội dung quản lý nhà nước đối với DNNN
1.2.1 Quản lý hành chính nhà nước đối với DNNN
Thực tế quản lý DNNN ở các quốc gia cho thấy đặc điểm chung: Nhà nước
vừa là chủ sở hữu, cổ đông hoặc thành viên chi phối đối với DNNN, vừa là chủ thể
quản lý toàn bộ nền kinh tế, trong đó có các DNNN. Với tư cách là chủ thể công
quyền, Nhà nước tác động doanh nghiệp như đối tượng quản lý nhằm đạt được các
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước. Nhà nước quản lý doanh nghiệp
bao gồm cả DNNN thông qua ban hành pháp luật, tổ chức thi hành, giám sát việc thi
hành các quy định về doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, Nhà nước thực hiện tư cách là chủ sở hữu, cổ đông hoặc thành
viên chi phối DNNN. Nhà nước nắm giữ toàn bộ hoặc tỷ lệ cổ phần, vốn góp chi
phối ở DNNN. Khi đó, Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ tương tự như các chủ
sở hữu, thành viên, cổ đông khác.
Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp là việc sử dụng quyền lực nhà nước để
điều chỉnh đối với quá trình hình thành, hoạt động và chấm dứt tồn tại của doanh

nghiệp. Việc can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước được thực hiện bằng công cụ
pháp luật (ban hành quy định pháp luật và tổ chức thực hiện); chính sách (ban hành
chính sách và tổ chức thực hiện); chiến lược, quy hoạch và kế hoạch (ban hành chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch và tổ chức thực hiện); bộ máy cơ quan quản lý nhà nước
(thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của công chức, viên chức nhà nước).
Quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung, DNNN nói riêng bao gồm các
nội dung chủ yếu sau:
Một là, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về doanh nghiệp
và văn bản pháp luật có liên quan.
Hai là, xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát việc thực thi chiến
lược, quy hoạch kế hoạch phát triển của ngành, lĩnh vực, địa phương. Thông qua đó,
nhà nước tác động đến định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực, khu vực có tiềm
năng phát triển và ngược lại cần rút khỏi những ngành, lĩnh vực, khu vực không còn
có sức hấp dẫn, dư địa để phát triển. Vì vậy, nhà nước xây dựng các quy hoạch, kế
8


hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương thường hướng tới mục tiêu huy động
được các nguồn lực xã hội (bao gồm cả DNNN và doanh nghiệp thuộc các thành
phần kinh tế khác) để phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Ba là, xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các quy
chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật trong ngành, lĩnh vực, địa phương. Đây
là công cụ quan trọng để Nhà nước bảo đảm sân chơi bình đẳng giữa các thành phần
kinh tế. Vì vậy, Nhà nước bảo đảm các tiêu chuẩn, định mức được xây dựng một
cách khoa học, khách quan vì mục tiêu chung, áp dụng bình đẳng đối với doanh
nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế.
Bốn là, thực hiện chính sách ưu đãi đối với doanh nghiệp theo định hướng và
mục tiêu của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm hỗ
trợ, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp phát triển, đặc biệt trong những ngành đang
cần thu hút đầu tư, nhân lực, công nghệ. Nhà nước ban hành và thực hiện các chính

sách ưu đãi về thuế, đất đai, tài chính, vốn, lao động,... đối với các doanh nghiệp.
Các chính sách này không phân biệt đối xử đối với mọi doanh nghiệp hoạt động
trong những ngành, nghề, lĩnh vực, địa bàn theo đúng quy định phù hợp với định
hướng, mục tiêu chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển.
Năm là, kiểm tra, thanh tra hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp,
xử lý các vi phạm pháp luật của doanh nghiệp, của cá nhân và tổ chức có liên quan
theo quy định của pháp luật. Đây là một nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước
đối với doanh nghiệp nhằm bảo đảm mọi doanh nghiệp đều tuân thủ các quy định
của pháp luật và được đối xử bình đẳng trước pháp luật. Việc kiểm tra, thanh tra còn
là cơ sở xem xét để sửa đổi, bổ sung những quy định pháp luật không còn phù hợp
với thực tiễn.
Mặt khác, bên cạnh các nhiệm vụ quản lý nhà nước, các cơ quan hành chính
nhà nước còn được giao nhiệm vụ là chủ đầu tư của một số dự án có nguồn vốn
ngân sách nhà nước, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.2 Quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN
1.2.2.1 Một số nội dung cơ bản về sở hữu và quản lý của chủ sở hữu nhà nước
9


Sở hữu bao gồm hai vấn đề cơ bản là nội dung sở hữu và quan hệ sở hữu. Quan
hệ sở hữu có hai khía cạnh: một là, quan hệ giữa các chủ thể đối với đối tượng sở
hữu; hai là, quan hệ của chủ sở hữu với đối tượng sở hữu. Trong đó, loại quan hệ thứ
nhất là quan trọng nhất, nói lên quyền sở hữu là của chủ thể nào.
Quan hệ sở hữu thể hiện quan hệ giữa chủ sở hữu với đối tượng sở hữu. Trong
nền kinh tế thị trường chưa phát triển thì quan hệ giữa chủ sở hữu và đối tượng sở
hữu biểu hiện là quan hệ trực tiếp cả về mặt hiện vật và giá trị. Đối đối với DNNN
trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, nhà nước là chủ sở hữu
đối với doanh nghiệp trực tiếp cả về mặt hiện vật và giá trị. Tất cả các quyền và lợi
ích đều thuộc về chủ sở hữu là nhà nước, doanh nghiệp không có tài sản độc lập,
không được tự chủ kinh doanh, Nhà nước chịu trách nhiệm vô hạn như chủ doanh

nghiệp tư nhân. Khi kinh tế thị trường phát triển và hoàn thiện thì đối tượng sở hữu
dần biểu hiện như hàng hoá, tài sản tức là nó mang cả hình thái hiện vật và hình thái
giá trị. Mối quan tâm của chủ sở hữu - chủ tư bản không phải là hình thái hiện vật
mà chủ yếu là hình thái giá trị của đối tượng sở hữu, là sự bảo toàn về giá trị và lợi
tức thu về từ đối tượng sở hữu. Do đó, chủ sở hữu chuyển quyền chiếm hữu và sử
dụng vốn, tài sản (hình thái hiện vật) cho doanh nghiệp và chỉ nắm quyền sở hữu
dưới hình thức giá trị, quyền thu lợi nhuận, cổ tức và những trái quyền khế ước
doanh nghiệp (đối tượng sở hữu).
Như vậy trong nền kinh tế thị trường, quan hệ giữa chủ sở hữu với đối tượng
sở hữu mang tính chất giá trị và quản lý theo phương thức gián tiếp là chủ yếu.
Đồng thời, đã có sự tách biệt về quyền và lợi ích giữa chủ sở hữu và đối tượng sở
hữu (doanh nghiệp).
Doanh nghiệp và chủ sở hữu là các chủ thể pháp lý tách biệt nhau. Doanh
nghiệp có tài sản độc lập với các chủ thể khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản
của doanh nghiệp (pháp nhân độc lập). Doanh nghiệp có quyền sở hữu tài sản của
doanh nghiệp, bao gồm cả phần vốn góp hoặc cổ phần của các thành viên, cổ đông
đã góp vào doanh nghiệp và các quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của
doanh nghiệp. Các chủ sở hữu (thành viên, cổ đông) có quyền chiếm hữu, định đoạt
lợi ích thu được từ tài sản (phần vốn góp, cổ phần) và những trái quyền phái sinh từ
10


vốn, tài sản đã góp vào doanh nghiệp (theo tỷ lệ phần vốn góp, cổ phần để tham gia
quyết định các vấn đề quan trọng của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật và
Điều lệ doanh nghiệp).
Sự tồn tại của doanh nghiệp độc lập với thành viên, cổ đông. DNNN có tư cách
pháp nhân, có tài sản và quyền tài sản độc lập với các tổ chức và pháp nhân khác kể
cả các chủ đầu tư là Nhà nước và các thành viên, cổ đông khác. Doanh nghiệp tự
chịu trách nhiệm bằng tài sản của doanh nghiệp trong mọi quan hệ với các chủ thể
khác trong phạm vi vốn chủ sở hữu nhà nước đầu tư. Nhà nước và các thành viên, cổ

đông khác (nếu có) chỉ sở hữu DNNN về mặt giá trị doanh nghiệp (không sở hữu
các tài sản cụ thể trong doanh nghiệp) và thực hiện các quyền của chủ sở hữu, thành
viên, cổ đông theo quy định của pháp luật và Điều lệ doanh nghiệp. Khi đó, nội
dung quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN chủ yếu tập trung vào hỗ trợ,
thúc đẩy đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, như:
- Quản lý việc sắp xếp, tái cơ cấu, chuyển đổi, tiêu chí phân loại, cổ phần hóa
và các hình thức chuyển đổi sở hữu khác; chuyển đổi mô hình, tổ chức, hoạt động
của DNNN.
- Quản lý các cơ quan, tổ chức được giao quyền đại diện chủ sở hữu, quản lý
phần vốn nhà nước tại DNNN, quản lý đối với người đại diện nhà nước tại DNNN;
- Quản lý hoạt động của DNNN chủ yếu tập trung vào quản lý việc thực hiện
mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước và các hoạt động tài chính của DNNN; quản lý
hoạt động đầu tư, kết quả và hiệu quả hoạt động kinh doanh của DNNN.
1.2.2.2 Một số nội dung cơ bản về quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN
Với tư cách là chủ sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc nắm giữ quyền chi phối tại
một DNNN, Nhà nước thực hiện hoặc chi phối các quyền đối với từng doanh nghiệp
thể hiện ở các mặt:
Một là, quyết định thành lập, chia, tách, sáp nhập, hợp nhất; chuyển nhượng
toàn bộ hoặc một phần vốn cho tổ chức, cá nhân khác; giải thể doanh nghiệp; đề
nghị phá sản doanh nghiệp;

11


Hai là, quyết định mục tiêu, chiến lược phát triển, kế hoạch sản xuất kinh
doanh, đầu tư, tài chính của doanh nghiệp;
Ba là, quyết định mô hình tổ chức quản lý; bổ nhiệm nhân sự quản lý của
doanh nghiệp;
Bốn là, quyết định các chỉ tiêu cơ bản về hoạt động của doanh nghiệp gắn với
kiểm tra, giám sát thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đã được giao;

Năm là, thụ hưởng kết quả kinh doanh của doanh nghiệp;...
Đồng thời để bảo đảm thống nhất sự quản lý của chủ sở hữu nhà nước và nâng
cao hiệu quả hoạt động của toàn bộ khu vực DNNN, Nhà nước thực hiện những
trách nhiệm sau đây đối với DNNN:
Một là, tổ chức xây dựng và phê duyệt quy hoạch phát triển khu vực DNNN
bao gồm thành lập mới, sắp xếp tái cơ cấu DNNN trong từng ngành lĩnh vực, địa
bàn và trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế.
Hai là, đầu tư vốn đã cam kết với tư cách là chủ sở hữu hoặc cổ đông, thiết lập
cơ chế quản lý nguồn vốn nhà nước đầu tư tại DNNN; quy định chế độ và thẩm
quyền quyết định các dự án đầu tư, hợp đồng thuộc thẩm quyền của chủ sở hữu.
Ba là, quy định chế độ tài chính doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; chế độ tiền
lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của người đại diện phần vốn nhà nước
và các chức danh khác thuộc thẩm quyền quyết định của chủ sở hữu nhà nước;...
1.3 Kinh nghiệm quốc tế về mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước
đối với DNNN
1.3.1 Khái luận về các mô hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước
Số liệu thống kê của Fortune Global (2014) cho thấy, trong 500 doanh nghiệp
lớn nhất thế giới, DNNN chiếm 22.8% số lượng doanh nghiệp, 30% lao động,
24.1% doanh thu, 23.0% tài sản và 19.9% lợi nhuận. Tổng doanh thu của DNNN
trong danh mục 2000 doanh nghiệp lớn nhất của Forbes Global đạt 3,6 nghìn tỷ
USD, tương đương 6% GDP toàn cầu. Tại các nước OECD (2012), tổng số có 2111
DNNN, giá trị tài sản đạt 2218.1 tỷ USD, tạo việc làm cho hơn 6 triệu lao động,
12


đóng góp cho tăng trưởng kinh tế khoảng 15% GDP, một số nước đạt trên 20% GDP
như Cộng hòa Séc, Phần Lan, Israel, Ba Lan, Na Uy. Điều này cho thấy DNNN vẫn
đang giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với các quốc gia trên thế giới. [6, Tr.21, 22].
Trong quá trình cải cách thể chế tổ chức bộ máy quản lý nhà nước và cải cách
DNNN, hầu hết các nước đều phân định, tách chức năng quản lý nhà nước với chức

năng đại diện chủ sở hữu của các cơ quan hành chính nhà nước, đổi mới việc phân
công, phân cấp thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý của chủ sở hữu, hiệu quả hoạt động của DNNN và tạo tiền đề quan
trọng cho việc hình thành môi trường kinh doanh bình đẳng cho các doanh nghiệp.
Việc tách chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước được thực hiện
thông qua chuyển chức năng đại diện chủ sở hữu từ các cơ quan hành chính nhà
nước (bộ, chính quyền địa phương) sang một cơ quan có tính chất độc lập và trung
lập hơn (không thực hiện chức năng quản lý nhà nước) còn các cơ quan hành chính
nhà nước chỉ tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Tiến trình cải cách DNNN tại nhiều nước, đặc biệt là tại các nước chuyển đổi
từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường cũng cho thấy, xu hướng
đổi mới là thực hiện giải pháp chuyển mô hình bộ chủ quản, bộ quản lý ngành
(sectoral model) sang mô hình song trùng (dual model) hoặc mô hình phân cấp, phi
tập trung (decentralized model), sau đó chuyển dần sang mô hình tập trung (theo
OECD).
1.3.1.1 Mô hình phi tập trung
Mô hình phi tập trung hay còn gọi là mô hình phân tán, theo đó phân cấp thực
hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước. Đặc điểm chủ yếu của mô hình này là chức
năng chủ sở hữu DNNN được thực hiện bởi các bộ ngành hoặc chính quyền địa
phương.
Ở Phần Lan, có 09 bộ khác nhau cùng thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà
nước đối với 50 DNNN; Ở Anh cho đến năm 2003, chức năng chủ sở hữu nhà nước
được phân tán cho nhiều bộ khác nhau. Để khắc phục sự phân tán, một số nước giao
cho một bộ cụ thể, bên cạnh việc thực hiện nhiệm vụ chính của bộ đó, giữ vai trò
điều phối giữa các bộ. Bộ điều phối tổ chức hoạt động phối hợp giữa các bộ và chịu
13


trách nhiệm triển khai chính sách sở hữu cùng với những hướng dẫn cụ thể để thực
hiện. [6, Tr.21].

Tuy nhiên, phần lớn các nước áp dụng mô hình tổ chức thực hiện chức năng
chủ sở hữu theo cách phân công, phân cấp cho bộ quản lý ngành, lĩnh vực thực hiện
chức năng chủ sở hữu đối với các DNNN đều đã có hệ thống thể chế quản trị nhà
nước và quản trị doanh nghiệp đã tương đối hoàn thiện, minh bạch, đồng bộ với các
thể chế hạ tầng kinh tế, thể chế quản lý khác như quản lý thuế, kiểm toán, định giá,
công khai thông tin, trách nhiệm giải trình...
Ưu điểm chính của mô hình phi tập trung là: (i) phát huy được khả năng
chuyên môn của các bộ, ngành trong việc quản lý doanh nghiệp thuộc ngành, lĩnh
vực quản lý; (ii) có đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện quyền và nghĩa vụ chủ sở
hữu đối với từng DNNN.
Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số nhược điểm là: (i) chưa phân định rõ
ràng chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với các chức năng khác của Nhà nước
nên có khả năng tạo ra sự chồng chéo giữa các chức năng, tạo ra bất bình đẳng giữa
các loại hình doanh nghiệp do chính sách điều tiết thị trường bị chi phối bởi lợi ích
ngành có DNNN hoạt động; (ii) có nguy cơ các cơ quan nhà nước can thiệp vào hoạt
động kinh doanh của doanh nghiệp.
1.3.1.2 Mô hình song trùng
Bản chất song trùng của mô hình này là đồng thời có hai cơ quan hoặc tổ chức
cùng phối hợp thực hiện chức năng chủ sở hữu, trong đó có một bộ quản lý ngành và
một bộ “tổng hợp” - thường là Bộ Tài chính. Cả hai bộ này đều cử đại diện vào Hội
đồng quản trị của DNNN và đều cùng chịu trách nhiệm thực hiện các quyền của chủ
sở hữu. Mô hình này cũng gần với cơ cấu, tổ chức của SCIC tại Việt Nam hiện nay.
Điển hình của mô hình này là trường hợp phân chia trách nhiệm giữa các bộ
trong mô hình song trùng - Trường hợp Úc và New Zealand. Ở Úc, Bộ Tài chính và
Quản lý (Ministry of Finance and Administration) được giao chịu trách nhiệm quản
lý, giám sát về các vấn đề tài chính và Bộ ngành tập trung vào quản lý, giám sát về
các vấn đề hoạt động của DNNN. Ở New Zealand, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm
14

giám sát hiệu quả hoạt động về tài chính và chịu trách nhiệm trong việc thông qua
quyết định bán tài sản, thoái vốn đầu tư. Bộ quản lý ngành (thông qua Cơ quan tư
vấn) chịu trách nhiệm về việc quản lý, giám sát các định hướng bảo đảm hiệu quả
hoạt động và cử đại diện tham gia quản lý công ty.
Với mô hình này, Bộ “tổng hợp” thường chịu trách nhiệm trực tiếp đối với một
số chức năng chủ sở hữu cụ thể như bổ nhiệm thành viên Hội đồng quản trị hoặc xây
dựng báo cáo tổng hợp về toàn bộ khu vực DNNN. Một số nước lại quy định các
chức năng cụ thể này phải được thực hiện với sự phối hợp hoặc tham vấn của các bộ
quản lý ngành tương ứng.
Một dạng biến thể phức tạp của mô hình song trùng được áp dụng ở Ấn Độ,
Nam Phi và Hàn Quốc. Ở Ấn Độ, Bộ quản lý ngành được giao thực hiện chức năng
quản lý, giám sát DNNN; Bộ Doanh nghiệp công (Department of Public Enterprise)
được giao nhiệm vụ ban hành các văn bản hướng dẫn; một số cơ quan khác của
Chính phủ được giao nhiệm vụ giám sát hoặc tư vấn quản lý DNNN. Ở Hàn Quốc,
có ít nhất ba chủ thể gồm Tổng thống, Bộ Chiến lược và Tài chính và Bộ quản lý
ngành thực hiện chức năng chủ sở hữu tại các công ty sở hữu Chính phủ cùng với sự
tư vấn của Ủy ban Điều hành và Ủy ban Đánh giá hoạt động kinh doanh TCT nhà
nước. [6, Tr.19, 20].
Ưu điểm chủ yếu của mô hình này là: (i) giảm sự xung đột lợi ích do vai trò
của mỗi bộ liên quan trong thực hiệc chức năng chủ sở hữu được quy định rõ trong
khung quản trị; (ii) thúc đẩy giám sát cả về mục tiêu, định hướng chiến lược, kế
hoạch từ các cán bộ của bộ quản lý ngành về tài chính, tài khóa (từ Bộ Tài chính
hoặc bộ về doanh nghiệp công).
Nhược điểm chủ yếu của mô hình này là: (i) tiềm ẩn nguy cơ không xác định
rõ ràng về trách nhiệm giữa hai bộ thực hiện chức năng chủ sở hữu; (ii) động cơ,
động lực của các bộ cùng thực hiện chức năng chủ sở hữu có thể khác nhau, vì thế
ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của DNNN; (iii) có khả năng tạo “sân chơi”
không bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do chính sách điều tiết thị trường
bị chi phối bởi lợi ích của ngành có DNNN hoạt động do không tách giữa chức năng

15


chủ sở hữu với quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước quản lý đối
với ngành đó.
1.3.1.3 Mô hình tập trung
Đặc điểm của mô hình này là toàn bộ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước
được chuyển khỏi bộ quản lý ngành và giao cho một cơ quan của Chính phủ hoặc cơ
quan độc lập thực hiện. Mô hình này có sự phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ
của các bộ, cơ quan hành chính và cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước.
Các bộ, cơ quan hành chính chỉ đơn thuần là cơ quan ban hành và kiểm tra, giám sát
việc thực hiện các chính sách, điều tiết hoạt động đối với các doanh nghiệp nói
chung và DNNN nói riêng. Còn cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu
nhà nước có trách nhiệm bảo đảm đầu tư của Nhà nước hiệu quả nhất, đúng mục tiêu
của Nhà nước đã đề ra và thực thi chính sách này.
Điển hình của mô hình này là trường hợp Trung Quốc, Indonesia. Theo mô hình
Trung Quốc, Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) ở cấp trung
ương thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với 165 tập đoàn DNNN quy mô lớn với
khoảng 19.000 đơn vị kinh doanh, các Ủy ban quản lý và giám sát tài sản nhà nước ở
cấp địa phương quản lý, giám sát 127.000 DNNN phi tài chính thuộc địa phương. Ở
Indonesia, Bộ DNNN được thành lập theo Sắc lệnh của Tổng thống Indonesia năm
2001. Do chủ thể sở hữu được tạo lập theo mô hình tập trung hóa, cho nên Bộ DNNN
được giao rất nhiều chức năng. Chức năng chính của Bộ này là đại diện của Chính
phủ trong các DNNN, điều phối quản lý DNNN và giúp Tổng thống hoặc Thủ tướng
trong việc ban hành các chính sách trong quản lý DNNN: Giám sát, nâng cao hiệu
quả, cơ cấu lại và tư nhân hóa DNNN; Phối hợp và tăng cường kế hoạch và chương
trình, giám sát, phân tích và đánh giá trong quản lý DNNN; Đề xuất các ý kiến, kiến
nghị lên Tổng thống. Bên cạnh việc đại diện nhà nước như một chủ sở hữu và giúp
việc xây dựng chính sách đối với DNNN, bộ còn chịu trách nhiệm quản lý danh mục
đầu tư.Mô hình này cũng được áp dụng tại một số quốc gia như: Bỉ đã thành lập Bộ

DNNN hoặc ở Chi lê là Cơ quan quản lý doanh nghiệp sở hữu Nhà nước thực hiện
chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước ở tất cả các DNNN; [28, Tr.22, 23].

16


Mô hình tập trung hóa có những ưu điểm chủ yếu như sau: (i) tạo môi trường
kinh doanh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp do có sự tách chức năng đại
diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước; (ii) tạo điều kiện cho
DNNN thực hiện các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại; (iii) có đầu mối
chịu trách nhiệm thực hiện quản lý của chủ sở hữu đối với từng DNNN, tạo điều
kiện cho việc chuyên nghiệp hoá, thiết lập chính sách DNNN nhất quán; quản lý
giám sát chặt chẽ và có trách nhiệm rõ ràng hơn về hiệu quả hoạt động của DNNN;
(iv) cho phép sử dụng tốt hơn nguồn nhân lực hiện có trong hệ thống cơ quan nhà
nước để thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước.
Tuy nhiên, mô hình này cũng có một số nhược điểm chính sau: (i) cơ quan đại
diện tổ chức tập trung không có được hiểu biết sâu lĩnh vực chuyên ngành không
bằng các chuyên gia của bộ quản lý ngành; (ii) tập trung quyền lực quản lý DNNN
quá lớn vào cơ quan này nếu không thiết lập và thực thi tốt các cơ chế báo cáo,
thông tin, kiểm tra, giám sát hoạt động của mô hình này.
Phân tích trên cho thấy, mô hình tập trung hóa có nhiều ưu điểm hơn các mô
hình khác, thể hiện rõ nhất sự tách chức năng đại diện chủ sở hữu và chức năng quản
lý nhà nước của các bộ, cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy, hiện đang có xu
hướng chuyển từ mô hình song trùng hoặc phi tập trung hay phân cấp sang mô hình
tập trung hóa ở nhiều nước trên thế giới.
Mô hình này được khuyến nghị áp dụng đối với các quốc gia mà hệ thống thể
chế quản trị về mặt nhà nước và quản trị doanh nghiệp chưa hoàn thiện và minh
bạch, đồng bộ với các thể chế hạ tầng kinh tế khác phát triển tương xứng ví dụ quản
lý thuế, kiểm toán, định giá, công khai thông tin, trách nhiệm giải trình...
1.3.2 Kinh nghiệm đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở

hữu nhà nước đối với DNNN của một số quốc gia
1.3.2.1 Kinh nghiệm của Trung Quốc
Từ năm 1978 đến nay, Trung Quốc đã đẩy mạnh cải cách mô hình tổ chức thực
hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước, nghiên cứu thử nghiệm 03 mô hình tổ
chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước. Trước năm 1994, Trung
17