Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới

ĐỔI MỚI PHƯƠNG PHÁP LUẬN QUY HOẠCH VÀ
QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ: TỪ THỰC TIỄN ĐẾN
YÊU CẦU ĐỔI MỚI
I. Các vấn đề cụ thể cần đổi mới
Trước yêu cầu của thực tiễn phát triển hiện nay, công tác quy hoạch của nước ta đã thể hiện  
rất nhiều yêu cầu cần được đổi mới toàn diện, đặc biệt là việc tích hợp các quy hoạch  
chuyên ngành với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Theo đó, các sản phẩm quy hoạch  
khá cứng nhắc, lạc hậu trước sự thay đổi liên tục và nhanh chóng của thực tiễn. Vì vậy cần  
có những giải pháp cụ thể nhằm đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển  
đô thị.
Yêu cầu thực tiễn phải đổi mới
Mặc dù đã qua hơn 30 năm chuyển đổi sang nền kinh tế  thị trường định hướng XHCN, hệ 
thống Quy hoạch đô thị  (QHĐT) và phương pháp luận QHĐT nước ta vẫn bảo lưu những  
đặc điểm căn bản của hệ  thống quy hoạch tổng thể  có nguồn gốc từ  thời kỳ  kinh tế  kế 
hoạch hóa tập trung bao cấp với một hệ thống QHĐT theo tầng bậc phức tạp, các sản phẩm  
quy hoạch khá cứng nhắc (quy hoạch vật thể) và khó đáp ứng được trước các yêu cầu đầu tư 
thay đổi linh hoạt của thị trường và tốc độ phát triển đô thị nhanh.
Trên thực tế hiện nay, vai trò của khối kinh tế tư nhân và đầu tư  nước ngoài đang dần thay  
thế  vai trò độc tôn của Nhà nước trong đầu tư  phát triển đô thị  (PTĐT) như  trước đây, đặc 
biệt là trong các lĩnh vực nhà ở và BĐS, du lịch, dịch vụ, hạ tầng đô thị. Vai trò của Nhà nước 
đang chuyển từ chủ thể đầu tư  phát triển chính sang vai trò dẫn dắt, tạo ra môi trường thể 
chế thuận lợi cho các chủ thể khác cùng tham gia phát triển đô thị.
Tuy nhiên, những biến chuyển đó lại được phản ánh rất chậm trong công tác QHĐT. Quy  
trình phức tạp và sản phẩm cứng nhắc của các đồ án quy hoạch đang tạo ra cản trở lớn cho  
các nhà đầu tư. Việc các định hướng phát triển được đặt ra trong các đồ  án quy hoạch cấp  


trên (quy hoạch chung – QHC), quy hoạch phân khu (QHPK) thường ít khi phù hợp với các  
dự  án do các chủ  đầu tư  đề  xuất, cho thấy khả  năng tiếp cận thị  trường của đồ  án QHĐT 
hiện nay bị hạn chế rất cơ bản. Từ đó dẫn đến thực trạng là, để  đáp ứng và thu hút các dự 
án đầu tư, chính quyền địa phương thường xuyên phải tiến hành điều chỉnh cục bộ  các quy 

hoạch cấp trên liên quan (QHC, QHPK) theo một quy trình phức tạp và mất nhiều thời gian,  
điều này làm ảnh hưởng lớn đến cơ hội đầu tư và chi phí chung của DN.
Trước đây, toàn bộ  công tác lập QHĐT là thẩm quyền của các cơ  quan Nhà nước và chính  
quyền đô thị. Ngày nay, chính quyền đô thị chỉ tiến hành lập các QHC và QHPK; các QHCT 
(1/500) được phân cấp cho các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, một thực tế đang diễn ra hiện nay là  
các nhà đầu tư mong muốn được tham gia sâu hơn vào công tác lập các đồ án QHĐT, cụ thể 
là trong việc lập các đồ  án cấp cao hơn như QHC và QHPK, thông qua các hình thức tài trợ 
kinh phí tổ chức, nghiên cứu lập đồ  án… Điều này cho phép cập nhật sớm các nhu cầu của 
thị  trường và nhà đầu tư  ngay trong quá trình nghiên cứu định hướng của các QHĐT cấp vĩ 
mô, để hạn chế việc phải điều chỉnh cục bộ sau này. Tuy nhiên, khung pháp lý cho các hoạt  
động này còn chưa rõ ràng khiến cho việc thực hiện bị hạn chế. Thực tế này một lần nữa  
cho thấy vai trò đang ngày một rõ ràng hơn của khối tư nhân trong công tác lập QHĐT và đầu  
tư phát triển đô thị hiện nay.
Những biến chuyển lớn đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ  thống QHĐT và phương pháp  
luận quy hoạch hiện tại theo hướng gọn nhẹ và linh hoạt hơn về quy trình và sản phẩm để 
đáp ứng các yêu cầu của nhà đầu tư và thực tiễn phát triển; QHĐT phải chuyển đổi từ  một  
công cụ  phân bổ  các nguồn lực theo kế  hoạch sang công cụ  kêu gọi, thu hút các nguồn lực  
đầu tư phát triển cho toàn bộ đô thị.
Mặt khác, trong xu thế  cải cách hành chính mạnh mẽ  và kiểm soát hiệu quả  đầu tư  công 
hiện nay, Luật Quy hoạch năm đã ra đời năm 2017 và đề ra các yêu cầu đổi mới căn bản cho  
công tác quy hoạch nói chung và QHĐT nói riêng, như: Đảm bảo tính liên tục, tinh gọn của  
hệ thống quy hoạch, trong đó QHĐT, quy hoạch nông thôn là một trong 5 loại hình thuộc hệ 
thống quy hoạch quốc gia; Thay đổi phương pháp QHĐT tích hợp các quy hoạch ngành, lĩnh  


vực và quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội để đảm bảo quản lý, phát triển đồng bộ; Thống 
nhất quy định sử dụng đất trong lĩnh vực tài nguyên môi trường và sử dụng đất trong QHĐT.  
Ở  cấp độ  đô thị, sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực, các quy hoạch chuyên ngành và quy 
hoạch sản phẩm không còn tồn tại, QHĐT trở thành quy hoạch duy nhất dẫn hướng toàn bộ 
quá trình phát triển đô thị cho các thành phố, thị xã, thị trấn. Do vậy, một yêu cầu tất yếu đề 

ra là QHĐT phải được điều chỉnh nội dung để trở thành một quy hoạch mang tính tổng thể,  
tích hợp đa ngành để  đủ  khả  năng định hướng toàn bộ  các mặt phát triển của đô thị. Điều 
này đem lại vai trò và vị thế được khẳng định và nâng cao nhưng đồng thời cũng tạo ra sức  
ép phải đổi mới, nâng tầm về mặt nội dung và chất lượng của QHĐT.
Các vấn đề cụ thể cần đổi mới
Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý PTĐT là cả một quá trình với sự khởi đầu  
từ đổi mới tư duy nhận thức đến thay đổi về quy trình, phương pháp và thể  chế thực hiện. 
Tuy nhiên, để tạo sự chuyển biến rõ nét, cần ưu tiên tập trung nghiên cứu đổi mới 11 nhóm 
vấn đề  thực tiễn đang tạo ra các rào cản trong quy hoạch và quản lý phát triển đô thị  hiện 
nay: 1) Quy trình và phương pháp quy hoạch đô thị; 2) Tính tích hợp trong quy hoạch đô thị;  
3) Cơ sở dữ liệu đô thị trong quy hoạch­quản lý PTĐT; 4) Kiểm soát phân vùng phát triển; 5)  
Hệ thống chỉ tiêu quy hoạch; 6) Kiểm soát phát triển không gian cao tầng; 7) Quy hoạch và  
quản lý phát triển tại khu vực ven đô; 8) Bảo vệ môi trường và ứng phó với BĐKH trong quy  
hoạch đô thị; 9) Nguồn lực tài chính trong quy hoạch và PTĐT; 10) Điều chỉnh quy hoạch và 
11) Công tác đào tạo ngành QHĐT.
Quy trình và phương pháp lập quy hoạch đô thị
Quy trình lập quy hoạch đô thị: Quy trình QHĐT theo tầng bậc 3 bước hiện nay, gồm: QHC,  
quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết, được cho là còn phức tạp, gây tốn kém về  thời  
gian và kinh phí lập để phủ kín quy hoạch. Việc điều chỉnh một quy hoạch cũng rất phức tạp  
do phải điều chỉnh đồng bộ toàn bộ các quy hoạch liên quan.
Bên cạnh đó, quy trình thực hiện một đồ  án QHĐT cũng tồn tại nhiều vấn đề  bất cập: Quy 
trình thực hiện để có được giấy phép đầu tư dự án còn quá dài. Từ lập QHC, QHPK, QHCT,  


thiết kế đô thị, lập dự án, thiết kế kỹ thuật, thiết kế thi công… nên làm mất cơ hội đầu tư.  
Cần nghiên cứu rút ngắn quy trình hoặc có hướng dẫn làm song song các bước. Quy trình lập 
và phê duyệt là rõ ràng và tạo cơ  sở  để  đồ  án quy hoạch đạt chất lượng tốt và tính khả  thi 
cao, phù hợp với nhu cầu mục đích sử dụng của cộng đồng. Tuy nhiên việc thực hiện 2 lần  
lấy ý kiến cộng đồng (bước nhiệm vụ  thiết kế  và lập quy hoạch) là rườm rà. Nên rút gọn  
chỉ tổ chức lấy ý kiến cộng đồng ở bước lập quy hoạch nhằm rút ngắn thời gian thực hiện.

Bất cập trong việc xin ý kiến cộng đồng. Chưa rõ đối tượng xin ý kiến. Hình thức xin ý  
kiến. Nên giới hạn đối tượng xin ý kiến ở các loại QHĐT khác nhau. Thời gian xin ý kiến từ 
30 – 45 ngày đối với QHC là dài. Chỉ  nên lấy ý kiến đến mức độ  QHPK. Việc lấy ý kiến  
cộng đồng ở giai đoạn lập nhiệm vụ quy hoạch còn kém hiệu quả, do ở giai đoạn này chưa 
có nội dung cụ  thể  để  dân góp ý được. Đối với các dự  án xây dựng mới hoàn toàn trên các  
khu đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp chưa có hướng dẫn cụ thể lấy ý kiến cộng đồng là  
những đối tượng nào.
QHCT 1/500 không nhất thiết phải lập nhiệm vụ quy hoạch. Quy định các chỉ tiêu quá cứng  
trong nội dung lập nhiệm vụ quy hoạch làm bó cứng nội dung lập quy hoạch. Đối với quy  
hoạch thị  trấn, đô thị  loại V nên lập QHPK thay vì quy hoạch chung như  hiện nay. Quy  
hoạch KCN không nhất thiết phải lập QHCT 1/500.
Trong Quy trình lập QHĐT, QHPK khó áp dụng vào quản lý xây dựng theo quy hoạch mà 
phải lập QHCT 1/500. Hơn nữa trong đồ án QHC cũng có phân khu nên không nhất thiết phải  
lập QHPK mà nên tích hợp luôn vào đồ  án QHC, sau đó lập QHCT. Trong quy trình QHĐT  
còn thiếu nội dung về quy hoạch cây xanh và chiếu sáng cảnh quan đô thị.
Điều chỉnh nhiều lần (do đánh giá hiện trạng chưa tốt, các ý tưởng đưa ra thiếu tính thực tế,  
có nhiều thay đổi về kinh tế – xã hội….) mỗi lần điều chỉnh lại làm lại quy trình từ đầu dẫn 
đến mất nhiều thời gian và kinh phí. Nên nghiên cứu xây dựng quy trình điều chỉnh quy  
hoạch cho hiệu quả.


Về phương pháp lập quy hoạch: Phương pháp lập quy hoạch của Việt Nam còn nhiều khác 
biệt với phương pháp lập quy hoạch của các nước trong khu vực, chủ yếu tính toán quy mô 
theo sức chứa nên đã lạc hậu.
Tính tích hợp với các loại hình quy hoạch ngành khác còn hạn chế. Việc sử dụng kết quả 
của các quy hoạch ngành khác vào QHĐT còn hạn chế. Thiếu các công cụ  trong việc đánh 
giá hiện trạng và dự báo phát triển. Thiếu tính chiến lược và toàn diện trong nghiên cứu.
Tình trạng thường xuyên tại các đô thị Việt Nam là các loại quy hoạch ngành được thực hiện  
song song, do đó việc cập nhật và lồng ghép trong các loại quy hoạch chưa được thống nhất.  
Ví dụ như Quy hoạch sử dụng đất được lập trên cơ  sở  Luật Đất đai, QHĐT được lập trên  

cơ  sở  Luật Quy hoạch đô thị  và Luật Xây dựng, dẫn đến các định hướng chung của 2 loại  
quy hoạch này thường có mâu thuẫn (Ví dụ: QHĐT định hướng một tuyến đường, bố trí quỹ 
đất công cộng chẳng hạn… Quy hoạch sử dụng đất lại không định hướng là đất công cộng,  
hay xác định mục đích khác…).
Phương pháp lập quy hoạch mang nhiều cảm tính, làm theo chủ trương, chỉ đạo thiếu công  
cụ  lập quy hoạch mang tính khoa học, logic. Việc lập quy hoạch chỉ  đơn thuần về  không  
gian, sử dụng đất chưa nghiên cứu những tác động đến đời sống xã hội, nhất là tầng lớp thu  
thập thấp. Vì vậy trong phương pháp lập quy hoạch cần có đánh giá tác động xã hội khi đồ 
án đi vào thực tiễn. Kinh tế đô thị  chưa được nghiên cứu, tính toán trong đồ  án QHĐT. Dự 
báo phát triển và cấu trúc đô thị  là những nội dung quan trọng của đồ  án. Hiện nay việc dự 
báo chưa tốt, cấu trúc đô thị  chưa được nghiên cứu sâu. Cần có những hướng dẫn về  kỹ 
năng, kiến thức về dự báo. Các đồ  án QHĐT hiện nay được lập còn thiếu công tác điều tra  
xã hội học, nhất là đồ án QHC.
Việc quy định chặt số người trong khu vực (thành phố) nhưng chưa kiểm soát chặt được vấn  
đề  này và trở thành bài toán khó khăn trong QHĐT. Hàng loạt các vấn đề liên quan đến dân  
số  cần giải quyết như  tắc đường, cải tạo chung cư  cũ, quá tải hạ  tầng xã hội… cần một  
phương pháp mới về  lập quy hoạch mà không phụ  thuộc quá nhiều vào sự  biến động của 
dân số đô thị.


Vấn đề  dự báo thường khác so với thực tế. Các dữ liệu, số liệu dùng trong nghiên cứu cần 
được tổng hợp, phân tích mang tính khoa học. Việc xác định nguồn lực còn hạn chế, thiếu 
luận cứ để xây dựng tài chính quy hoạch.

II. Hệ thống chỉ tiêu và cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị
Tính tích hợp trong QHĐT
Hệ thống quy hoạch (QH) ở Việt Nam trước năm 2017 gồm 3 nhóm:
Nhóm I: QH tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, gồm: (i) QH tổng thể phát triển kinh tế – xã 
hội vùng, lãnh thổ; (ii) QH phát triển ngành, lĩnh vực; (iii) QH sản phẩm.
Nhóm II: QHXD, gồm: (i) QHXD vùng, (ii) QHXD các khu chức năng đặc thù, (iii) QHĐT, 

(iv) QHXD nông thôn.
Nhóm III: QH sử dụng đất đai, tài nguyên khoảng sản và quy hoạch bảo vệ môi trường.
Hệ  thống QH quốc gia (QHQG) được quy đinh tại Điều 5 Luật QH 2017 gồm: 1. QH cấp  
quốc gia (gồm: QH tổng thể quốc gia; QH không gian biển quốc gia; QH sử dụng đất quốc 
gia; QH ngành quốc gia); 2. QH vùng; 3. QH tỉnh; 4. QHĐT, QH nông thôn. 5. QH đơn vị hành  
chính – kinh tế đặc biệt.


(1) Hệ thống QHQG trước năm 2017 còn mang tính phân lập, thiếu sự phối hợp hài hòa và sự 
lồng ghép khách quan giữa các loại QH, nên không phát huy được tính khá thi, hiệu quả và tác 
dụng.
(2) Hệ thống QHQG được thiết lập theo Luật QH 2017 là tiền đề để  xây dựng cơ  chế phối 
hợp giữa các loại QH, tạo điều kiện để  đổi mới thể  chế  QHĐT dựa trên cơ  chế  phối hợp,  
lồng ghép với các loại QH lãnh thổ và ngành.
(3) Luật QH ra đời đã quy định hủy bỏ quy hoạch tổng thể kinh tế – xã hội và hệ thống các  
QH ngành cấp vùng và tỉnh, giữ lại và có điều chỉnh hệ thống QH ngành cấp quốc gia gồm  
39 ngành. Đây là cơ hội để nghiên cứu đổi mới công tác lập QHĐT, trong đó việc tích hợp đa 
ngành sẽ bao gồm (1) QHĐT đảm nhận nhiệm vụ của QH tổng thể kinh tế – xã hội, QH sử 
dụng đất và các QH ngành cấp địa phương và (2) QHĐT cụ thể hóa QH ngành quốc gia theo  
quy trình đổi mới, đảm bảo đánh giá được tổng hợp nhu cầu của các ngành, xác định được 
yếu tố  nổi trội và lĩnh vực  ưu tiên, tạo được cơ  chế  tham gia đa ngành để  cùng nhau xây 
dựng mục tiêu, tầm nhìn, ý tưởng chung cũng như cam kết thực hiện của các bên liên quan.
(4) Các vấn đề  cần giải quyết: Xây dựng cơ  sở  khoa học đổi mới thể  chế  và nội dung  
phương pháp lập QHĐT trong hệ  thống QHQG; Làm chính xác vị  trí, vai trò, chức năng và 
phạm vi giới hạn của QHĐT trong hệ  thống đô thị  quốc gia; Đổi mới nội dung, phương  
pháp, quy trình, sản phẩm, thiết kế QHĐT thống nhất; Đổi mới thể chế  QHĐT theo hướng  
thích hợp, liên ngành trong lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện, đánh giá và điều chỉnh quy  
hoạch.
Hệ thống chỉ tiêu QHĐT
Chỉ  tiêu quy hoạch là các thông số  kỹ  thuật nhằm thể  hiện các mục tiêu, chiến lược, định  

hướng quy hoạch nhằm phục vụ cho công tác quản lý phát triển đô thị. Hệ thống các chỉ tiêu  
QH đã được quy định tại các Luật, nghị  định, thông tư, quy chuẩn, tiêu chuẩn và được xác 
định trong hồ sơ đồ  án QH (thuyết minh, bản vẽ, quy định quản lý theo đồ  án quy hoạch…) 
và các công cụ  quản lý đô thị  khác như  (thiết kế  đô thị, quy chế  quản lý quy hoạch kiến 


trúc…). Các chỉ tiêu quy hoạch hiện nay đã đáp ứng phần nào nhu cầu quản lý phát triển đô 
thị. Tuy nhiên vẫn còn những hạn chế, cụ thể như sau:
(1) Chưa thực sự thống nhất giữa các quy định mang tính pháp quy (Luật, nghị định, thông tư,  
quy chuẩn, tiêu chuẩn…) về các chỉ tiêu QH (đặc biệt là các chỉ tiêu về sử dụng đất giữa các  
hệ thống luật khác nhau như: Luật Xây dựng, Luật QHĐT với Luật Đất đai…).
(2) Chức năng sử dụng đất đô thị không phải cố định mà luôn thay đổi để đảm bảo đạt được  
lợi ích kinh tế – xã hội cao nhất, bên cạnh đó chức năng sử  dụng đất cũng không còn mang  
tính đơn nhất và có sự giao thoa các chức năng, tạo ra khái niệm đất hỗn hợp nhằm đạt được 
hiệu quả cao nhất về sử dụng mà không gây ra các tác động xấu trong bản thân việc tích hợp  
các chức năng sử dụng đất trong một lô, thửa cũng như cho cả khu vực. Tuy nhiên hiện nay  
khái niệm về đất hỗn hợp còn chưa rõ ràng và còn tạo ra nhiều kẽ hở trong công tác quản lý  
phát triển đô thị, dẫn đến các hậu quả  về  môi trường cũng như  các vấn đề  đô thị  khác (ùn  
tắc, an toàn đô thị, quá tải hạ  tầng…), trong khi đó lại vẫn có sự  cứng nhắc trong công tác  
quản lý đô thị, không tạo ra sự linh hoạt trong việc chuyển đổi mục đích, chức năng sử dụng  
đất. Đồng thời việc quy định cứng các chỉ tiêu quy hoạch sẽ không tạo điều kiện cho sự phát  
triển đô thị.
(3) Chưa thống nhất về các chỉ  tiêu sử  dụng đất cho các mục đích quản lý khác nhau: giữa 
quản lý lập QH và quản lý phát triển đô thị, giữa QHĐT và phân loại đô thị… Chưa thực sự 
thống nhất về hệ thống chỉ tiêu QH tại các vùng miền, địa phương (khái niệm, số lượng, giá  
trị và phương pháp quản lý). Một số khái niệm chưa có định nghĩa rõ ràng dẫn đến việc cách 
hiểu chưa thống nhất giữa các ngành, địa phương (đất xây dựng đô thị, đất đơn vị ở, đất khu  
ở, đất ở, đất cây xanh và đất cây xanh sử dụng công cộng…). Một số khái niệm mặc dù chỉ 
có phạm vi áp dụng hạn chế theo cấp độ QH, tuy nhiên chưa có quy định cụ thể về phạm vi 
áp dụng nên dẫn đến việc tham chiếu, áp dụng sai: như khái niệm về đất đơn vị ở trung bình  

toàn đô thị… Bên cạnh đó là sự  liên quan mật thiết giữa các chỉ  tiêu sử  dụng đất với mục  
đích sử dụng đất (ở, thương mại, dịch vụ, văn phòng… hay hỗn hợp nhiều mục đích sử dụng 
đất) cũng như  cách thức quản lý không gian của khu đất (hệ  số  sử  dụng đất, mật độ  xây  


dựng, tầng cao – chiều cao xây dựng…) dẫn đến quy định không hoàn chỉnh sẽ  tạo khe hở 
trong công tác quản lý hoặc dẫn đến những yêu cầu chồng chéo, mâu thuẫn.
(4) Thiếu các chỉ  tiêu về  ngưỡng phát triển (đô thị, phân vùng, dự  án…), các chỉ  tiêu nhằm  
xác định ranh giới phát triển, khu vực hạn chế, khu vực kiểm soát và ngưỡng chịu tải… 
Thiếu chỉ tiêu QH cho một số đối tượng như: khu vực phát triển cao tầng, siêu cao tầng, khu 
vực tái thiết, khu vực đô thị  cũ, khu vực nông thôn đô thị  hóa và các khu vực đặc biệt khác  
…). Thiếu các chỉ tiêu về công trình hạ tầng xã hội có tính phúc lợi công cộng (đảm bảo tiếp  
cận an toàn, dễ dàng về các mặt: giao thông, khả năng chi trả…), công trình hạ tầng kỹ thuật 
đô thị (sử dụng chung kết cấu hạ tầng, xã hội hóa…). Đang có sự lẫn lộn giữa công trình hạ 
tầng xã hội và công trình hạ tầng xã hội có tính phúc lợi công cộng cũng như việc không tính  
đến sự  phân bổ  hợp lý theo không gian dẫn đến tình trạng tổng chỉ  tiêu thừa nhưng vẫn  
không đáp ứng được nhu cầu của các tầng lớp dân cư đô thị.
Cơ sở dữ liệu QHĐT
Thiếu dữ liệu cơ bản phục vụ công tác nghiên cứu lập QH và quản lý phát triển đô thị là một  
vấn đề  lớn và  ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng các đồ  án QH hiện nay. Hiện nay, tại  
Việt Nam không có hệ  thống cơ  sở  dữ liệu chuyên ngành thống nhất phục vụ cho công tác  
QHĐT và QLPTĐT mà phân tán trong hệ  thống dữ  liệu của các Bộ, Ngành, cơ  quan địa 
phương. Các dữ liệu không những thiếu, không đồng bộ mà ít được cập nhật.
(1) Dữ  liệu QLPTĐT bao gồm các nhóm: bản đồ, kinh tế  – xã hội, dân số  – lao động, sử 
dụng đất, hạ  tầng xã hội, hạ  tầng kỹ  thuật, môi trường, QLPTĐT. Một số  vấn đề  tồn tại  
bao gồm:
Loại hình dữ liệu: cần phải bổ sung các loại hình dữ liệu về bản đồ chuyên đề, dữ liệu biến 
đổi khí hậu, cảnh báo thiên tai. Đối với các dữ liệu sử dụng đất dân số, hạ tầng kỹ thuật cần  
phải bổ  sung các thông tin chuyên sâu và chi tiết: sự biến thiên của dân số, giao thông công 
cộng đô thị, lưu lượng và mật độ xe trên các tuyến đường, lưu lượng từng loại rác thải,…

Chất lượng dữ  liệu: trong các văn bản có quy định, tuy nhiên việc  ứng dụng trong thực tế 
còn thiếu, không đủ  tính cập nhật (do sử dụng các dữ  liệu cũ), đặc biệt là nội dung các dữ 
liệu còn sơ sài như dữ liệu về lao động, nhà ở…
Theo Thông tư  số  12/2016/TT­BXD quy định về  phần bản vẽ  trong hồ  sơ  QHĐT, hầu hết  
bản vẽ của các bộ môn và nội dung bản vẽ đều quy định đo vẽ trên bản đồ nền địa hình theo 
tỷ lệ thích hợp. Như vậy bản đồ nền địa hình đóng vai trò quan trọng trong việc thể hiện nội  
dung thông tin của các đồ án QHĐT.
Để đảm bảo tính đầy đủ của dữ liệu, qua qua khảo sát và phân tích, dữ liệu QH cần phải có 
đủ 72 lớp thông tin chính phân chia theo các nhóm và đã được liệt kê trong bảng thuyết minh 
tổng hợp.
(2) Việc  áp dụng công nghệ  GIS đã được số  nước áp dụng như  Mỹ, Trung Quốc, Hàn 
Quốc… Các quốc gia này đã phát triển chính sách đầu tư  và xây dựng cơ  sở  hạ  tầng GIS  
quốc gia. Việc hoàn thiện GIS quốc gia đã được chú trọng đầu tiên nên đã đưa lại nền tảng  
cơ bản cho các ứng dụng chuyên ngành. Các ứng dụng nâng cao tiếp tục được phát triển dựa 
trên dữ liệu không gian đã được xây dựng đối với đô thị  là hệ  thống hỗ  trợ  quyết định như 
PSS­hệ  thống hỗ  trợ  quy hoạch, DSS­hỗ  trợ  mô phỏng một vấn đề  cụ  thể  nhằm trợ  giúp 
quy hoạch, SDSS­hỗ  trợ  các nhà ra quyết định lựa chọn, với sự  tham gia của các bên liên 
quan.
Tại Việt Nam, việc áp dụng công nghệ  được thí điểm khá sớm nhưng đến nay vẫn ở  mức  
thấp so với thế  giới, hạ tầng dữ liệu không gian quốc gia vẫn chưa được hoàn thiện. Việc  
phát triển ứng dụng GIS hiện nay còn đơn lẻ chưa có sự đồng bộ trong các ngành nói chung 
và ngành Xây dựng nói riêng, do vậy hiệu quả của ứng dụng mới giới hạn ở các lĩnh vực lưu  
trữ, in  ấn, các tư  liệu bản đồ  bằng công nghệ  GIS. Trong lĩnh vực quản lý, điều hành, trợ 
giúp quyết định hầu như  mới dừng  ở  mức thử  nghiệm. Các quy định  ứng dụng công nghệ 
GIS đến nay vẫn chưa có một văn bản cụ thể nào được ban hành trong ngành QH. Bên cạnh  
đó còn có một số  khó khăn trong việc  ứng dụng GIS tại Việt Nam được đúc kết từ  những 

kinh nghiệm  ứng dụng GIS đã và đang triển khai, các vấn đề  phương tiện máy móc, phần 
mềm… được nêu dưới đây:
– Máy móc: nhiều cơ  quan, đơn vị  chưa phát huy được hiệu quả  hạ  tầng các thiết bị  đúng  
mức. Nhiều nơi tuy đầu tư mua sắm trang thiết bị nhưng việc ứng dụng CNTT trong chuyên 
môn nghiệp vụ rất hạn chế.
– Phần mềm: công nghệ phần mềm chủ yếu tự phát, nhiều nơi vẫn còn sử dụng phần mềm  
không có bản quyền.
– Dữ  liệu: chưa có khung chuẩn về cơ sở địa lý do vậy xây dựng dữ  liệu tại các đơn vị  có 
ứng dụng GIS không đồng nhất. CSDL nền dùng chung chưa thống nhất giữa các cơ  quan,  
đơn vị… Các sản phẩm dữ liệu được xây dựng từ các đề tài, dự án mới chỉ ứng dụng ở mức  
độ phục vụ chuyên môn nghiệp vụ.
– Con người: một số  nơi đã đào tạo được một lực lượng cán bộ  chuyên môn có trình độ 
nghiệp vụ tương đối chắc chắn, đảm bảo là nhân tố nòng cốt cho việc tiếp quản, vận hành  
và phát triển các dự án GIS. Tuy nhiên số lượng những đơn vị này chưa nhiều.
– Cơ  chế: đây là một trong những nguyên nhân lớn cho việc  ứng dụng GIS còn nhiều hạn 
chế. Do chưa ban hành quy định ứng dụng công nghệ GIS trong ngành QH nên một số dự án 
mặc dù đã xây dựng phần mềm GIS với mục tiêu xây dựng cơ sở dữ liệu GIS và vận hành  
hệ thống, tuy nhiên sau khi phần mềm được chuyển giao cho đơn vị chỉ vận hành được thời  
gian ngắn và bị bỏ dở hay không hoạt động thường xuyên.
III. Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị
Công tác điều chỉnh quy hoạch
Công tác điều chỉnh quy hoạch (QH) đang diễn ra thường xuyên, ở mọi cấp đồ án QHĐT, với 
các quy mô và mức độ khác nhau. Nội dung điều chỉnh có thể là những thay đổi lớn về quy  
mô, chức năng, chỉ tiêu quy hoạch…, làm biến đổi các định hướng lớn và biến đổi cấu trúc 
của đô thị; nội dung điều chỉnh cũng có thể  là những chi tiết rất nhỏ và ít ảnh hưởng. Việc  
điều chỉnh QH do nhiều nguyên nhân khác nhau, dẫn đến các hệ quả từ lãng phí thời gian và  
tài chính, làm mất các cơ hội đầu tư phát triển đô thị  cũng như  khiến đô thị  phát triển thiếu  


đồng bộ  và thiếu kiểm soát. Cần thiết nghiên cứu công tác lập và điều chỉnh quy hoạch 

nhằm giảm thiểu việc phải điều chỉnh quy hoạch cũng như  thực hiện các điều chỉnh quy 
hoạch cần thiết đảm bảo đô thị phát triển có kiểm soát.
Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị
Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ các khu vực kiểm soát phù 
hợp với quy mô quản lý và điều kiện phát triển từng khu vực, nhưng vẫn đảm bảo tính  
thống nhất trong cấu trúc toàn đô thị.
(1) QHPK được quy định trong Luật QHĐT 2009 và Luật Xây dựng 2014 theo hướng chuyển 
đổi đồ án QHCT tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ án quy hoạch phân khu với tỷ lệ 
bản đồ 1/2000­1/5000. Tuy nhiên trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ  án QHPK mới 
bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị.
Đối với các đô thị  lớn như  Hà Nội và TP.HCM, các đồ  án QHPK được quy định cụ  thể  về 
chức năng sử dụng đất từng lô đất QH (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng hiện trạng và dự án  
đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy  
quy định về sử dụng đất không đảm bảo tính hệ  thống, được điều chỉnh cục bộ khi có nhu 
cầu đầu tư  mới phát sinh, do đó hệ  thống hạ  tầng xã hội, không gian cảnh quan, công viên 
vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô dân số  thấp trong QHC so với thực tế phát triển,  
công trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, thực hiện chuyển 
đổi các QHC quận huyện trước đây thành các QHPK tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm QH sử dụng  
đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung bình 400 – 600 m) để giảm thủ tục triển  
khai lập QH, kết quả  khi QH thực hiện theo QHCT c ủa các dự  án cụ  thể, sẽ  hạn chế  các  
QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác đụng điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh 
những vấn đề hạ tầng kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, ngập  
lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống hạ tầng khung.
Đối với các đô thị tỉnh lỵ, thuộc tỉnh, QHPK đã xác định chức năng, theo phân vùng cấu trúc  
đô thị, theo mô hình đơn vị ở… với quy mô lập QH khác nhau, đưa ra các quy định khá cụ thể 
về  tầng cao, về mật độ  xây dựng. Do áp dụng cùng hệ  thống chỉ  tiêu và phương pháp phân 


vùng (thực chất là quy định chỉ  tiêu sử  dụng đất cho từng lô đất QH). Thực tế  sau QHPK  
được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư thực hiện có những cách thức và nhu  

cầu đầu tư khác nhau cũng đã làm thay đổi các định hướng của QHPK.
(2) Quy định về an toàn, vệ  sinh môi trường và phòng chống thiên tai đã được quy định. Do 
đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ  thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào 
không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu  
chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn là:
– Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.
– Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.
– Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.
(3) Quy định về phân vùng trong hệ thống QHĐT hiện nay được triển khai qua 3 cấp đồ  án 
QHC, QHPK và QHCT và mỗi một loại đồ  án có hệ  thống các quy định quản lý theo đồ  án  
QH được phê duyệt. Các nội dung về  phân vùng kiểm soát cũng được triển khai theo hệ 
thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo 
quy định của hệ  thống pháp luật QHĐT, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy định về  phân vùng  
được cụ  thể  hóa trong các lô QH, phụ  thuộc cấu trúc QH giao thông đô thị, bình quân diện 
tích các ô quy hoạch từ 50 – 100ha đối với đồ án QHC, 5 – 15ha đối với QHPK và 1 – 5ha đối 
với QHCT 1/500.
(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định về sử dụng đất theo các lô  
QH, chỉ có quy định trong đồ  án QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư  phát  
triển hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ tiêu diện tích…). Do 
đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ 
án QHC là rất khó khăn, do quy trình quy hoạch qua 3 bước nêu trên, tạo ra những khó khăn 
trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ  thống chỉ  tiêu tầng bậc, qua nhiều 
bước trung gian, phương pháp triển khai lập QH và quản lý khác nhau.


Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ phân vùng trong đồ án QHC,  
nhưng khi triển khai cụ  thể  hóa thành QHPK, hoặc QHCT không tuân thủ  ranh giới phân 
vùng trong QHC và các nội dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định.
(5) Một vấn đề  khác nữa là ranh giới lập đồ  án QHPK thường khác biệt so với quy định  
“phân vùng” trong đồ án QHC (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm cho  

công tác quản lý giám sát tuân thủ  QHC lại thêm một bước trung gian nữa, và dễ  dẫn tới 
những sai lệch so với định hướng của phân vùng QHC.
Thực tiễn quản lý theo các chỉ  tiêu QH dẫn tới thực tế  chưa đáp  ứng yêu cầu quản lý phát 
triển tại các khu vực có giá trị  cảnh quan, yếu tố  bảo tồn văn hóa… Do các đồ  án QH, quy  
định quản lý, quy chế quản lý đô thị mới chỉ dựa trên hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn để xác  
định yêu cầu kiểm soát phát triển. Đây mới chỉ  là điều kiện cần và chỉ  áp dụng đối với  
những khu vực phát triển mới hoàn toàn và không có yêu cầu quản lý riêng như đã đề cập ở 
trên. Vì các quy định quy chuẩn, tiêu chuẩn chỉ  áp dụng phù hợp đối với những khu vực có 
điều kiện chung đồng nhất, như  khu đô thị  mới, phát triển tại vùng đất trống, đất nông  
nghiệp, đồng bằng… không có yếu tố thiên tai, vùng không có dân cư truyền thống, trung tâm 
đô thị  lịch sử… Điều này dẫn tới thực tế  mâu thuẫn, một là các khu vực cần bảo tồn sẽ 
được xây dựng như một khu vực mới và không có sự khác biệt, hai là khu vực đó sẽ không  
thể thực hiện công tác kiểm soát phát triển (nếu hoạt động đô thị ở đó diễn ra sôi động).
Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn chung khu vực nào  
không là hết sức cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy chuẩn, tiêu  
chuẩn.
(6) Các yếu tố  thiên tai chưa được lồng ghép trong quy trình QH và phân vùng, hạn chế 
những giải pháp QH sử dụng đất thích ứng thiên tai, biến đổi khí hậu. Các khu vực cần bổ 
sung quy định trong phân vùng là:
– Các khu vực không phù hợp cho đô thị hóa.
– Các khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai.
– Các khu vực phải bảo tồn nông nghiệp.


– Các khu vực giàu môi trường tự nhiên, nguồn nước, kiểm soát xói lở.
Kiểm soát phát triển không gian cao tầng
Công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị Việt Nam hiện nay đang tồn  
tại nhiều bất cập. Ở các đô thị trẻ, ngưỡng giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố có 
phần khó hiểu đối với người dân, giới đầu tư  và cả  giới chuyên môn. Thậm chí có nhiều ý 
kiến cho rằng những giới hạn còn thiếu lý luận này đang phần nào cản trở những phát triển 

cần thiết của đô thị. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP.HCM, nhiều dự án phát triển mật 
độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung  ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm trọng cân bằng  
đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư luận. Trong khi đó, tại hầu hết các thành phố, những khu 
phố  lịch sử hay khu vực có di tích danh thắng cần bảo tồn đang thiếu vắng những công cụ 
khống chế  cần thiết đối với các công trình xây mới – cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên 
nhiên – đô thị. Chính bởi thiếu công cụ  phù hợp, các nhà quản lý đã vô tình để  cho những  
công trình mới tự  do chen vai thích cánh mọc lên một cách không phù hợp, khiến chúng phá  
vỡ cấu trúc cảnh quan, làm lu mờ tính nhân văn của đô thị.
Hiện nay phương pháp QH và quản lý xây dựng ở nước ta còn dựa nhiều vào cảm tính, thiếu 
cơ  sở  lý luận. Điều này đang phần nào khiến lung lay niềm tin của người dân về  sự  công  
bằng, hợp lý trong phân bổ  quyền phát triển trong đô thị, nhất là trong thời kỳ  đô thị  hóa 
mạnh mẽ  hiện nay. Đây chính là lúc cần có những hướng dẫn cụ  thể  đối với nguyên tắc  
quản lý của cả  Trung  ương và địa phương, không chỉ  về  kiểm soát chiều cao mà toàn diện 
khối tích xây dựng công trình, thông qua sử  dụng hiệu quả  công cụ  QH và thiết kế  đô thị,  
nhằm đạt được sự cân bằng, mỹ quan, bảo tồn, và bền vững trong phát triển đô thị.
Thiếu lý luận về giới hạn tầng cao tối đa trong QHC thành phố, giới hạn tầng cao có phần  
khó hiểu cho các chủ thể liên quan (người dân, giới đầu tư và cả giới chuyên môn); nhiều dự 
án phát triển mật độ cao và cao tầng vượt quá ngưỡng cung ứng hạ tầng đang đe dọa nghiêm 
trọng cân bằng đô thị, gây nhiều bất đồng trong dư  luận. Hiện nay, thực tế  cho thấy hiện  
tượng “bùng nổ” xây dựng các tổ hợp cao tầng hỗn hợp tại khu vực trung tâm nội đô lịch sử 
các đô thị. Tuy vậy, đây là loại hình công trình quy mô lớn có mức độ  tập trung người sử 


dụng cao (đặc biệt là tại các giờ cao điểm), là một trong những nguyên nhân gia tăng áp lực  
lên hệ thống hạ tầng giao thông đô thị. Hệ thống văn bản pháp luật, quy chuẩn – tiêu chuẩn  
còn chưa đề cập rõ các vấn đề trên. Do vậy cần có thêm các nghiên cứu tính toán quy định rõ 
các chỉ tiêu – tiêu chí với loại hình công trình cao tầng này.
Bên cạnh đó, do bộ  môn thiết kế  đô thị   ở  nhiều nơi còn chưa được áp dụng đúng đắn, nên 
chưa phát huy được tác dụng đích thực của nó. Thiếu vắng những công cụ  khống chế  cần  
thiết đối với các công trình xây mới – cải tạo nhằm bảo tồn cấu trúc thiên nhiên – đô thị.

Tóm lại, công tác quản lý chiều cao và khối tích xây dựng tại các đô thị  Việt Nam hiện nay  
chưa thực sự tạo ra sự công bằng, hợp lý trong phân bổ quyền phát triển trong đô thị.