Nghiên cứu đề xuất mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ vùng núi phía bắc

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của bản thân tôi. Các số liệu
sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, các kết quả nghiên cứu và kết luận trong
luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ nguồn nào. Việc tham khảo các nguồn
tài liệu đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo theo đúng quy
định.
Tác giả

Nguyễn Văn Quyến

i


LỜI CÁM ƠN
Để có thể hoàn thành đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh sự nỗ lực,
cố gắng của bản thân còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của quý Thầy cô, cũng như sự
động viên ủng hộ của gia đình và bạn bè trong suốt thời gian học tập nghiên cứu và
thực hiện luận văn thạc sĩ.
Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến PGS.TS Trần Chí Trung và TS. Nguyễn Quang
Phi đã hết lòng giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi hoàn thành luận văn này.
Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến toàn thể quý thầy cô trong khoa Kỹ thuật Tài
nguyên nước – Trường Đại học Thủy lợi Hà Nội đã tận tình truyền đạt những kiến
thức quý báu cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình
học tập, nghiên cứu và cho đến khi thực hiện đề tài luận văn.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn đến gia đình, các anh chị và các bạn đồng
nghiệp đã hỗ trợ cho tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện
đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh.
Hà nội, tháng 01 năm 2019
Học viên thực hiện

Nguyễn Văn Quyến

ii


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i
LỜI CÁM ƠN .......................................................................................................................ii
MỤC LỤC .......................................................................................................................... iii
DANH MỤC HÌNH ẢNH .................................................................................................... v
DANH MỤC BẢNG BIỂU ................................................................................................. vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ ..............................vii
MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của Đề tài ................................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3
4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu ....................................................................... 3
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN
LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI .................................................................... 4
1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác
các hồ đập nhỏ ở trên thế giới. ............................................................................................. 4
1.1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng .................................. 4
1.1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác ................................................ 11
1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu, các mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản
lý Công trình thủy lợi ở Việt Nam...................................................................................... 19
1.2.1. Tổng quan mô hình xã hội hóa đầu tư dựng ............................................................. 19
1.2.2. Hiện trạng quản lý hồ đập ở nước ta ........................................................................ 25
CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG, QUẢN LÝ KHAI
THÁC HỒ ĐẬP NHỎ VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC .................................................... 27
2.1. Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc. ............... 28
2.1.1. Khái quát về hiện trạng CTTL, công trình hồ đập ................................................... 28

2.1.2. Hiện trạng hồ đập nhỏ .............................................................................................. 30
2.1.3. Thực trạng XHH đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ ......................................................... 33
2.2. Đánh giá hiện trạng quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc ............... 39
2.2.1. Khái quát về tổ chức quản lý CTTL ......................................................................... 39
2.2.2. Thực trạng quản lý và xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ vùng MNPB ........................ 49
2.3. Đánh giá những thuận lợi, khó khăn trong thực tiễn quản lý đầu tư xây dựng và
quản lý khai thác hồ đập nhỏ trong những năm qua. ......................................................... 57
2.3.1. Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa xây dựng hồ đập nhỏ .............................. 57
2.3.2. Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ ................................. 58
CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH, GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY XÃ HỘI HÓA ĐẦU
TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ HỒ ĐẬP NHỎ PHÙ HỢP CHO VÙNG MIỀN NÚI
PHÍA BẮC .......................................................................................................................... 61
3.1. Cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai
thác hồ đập nhỏ. .................................................................................................................. 61
3.1.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................................. 61

iii


3.1.2. Cơ chế, chính sách liên quan đến đầu tư và khai thác hồ đập nhỏ ........................... 62
3.1.3. Cơ sở thực tiễn ......................................................................................................... 65
3.2. Đề xuất mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ cho vùng
miền núi phía Bắc. .............................................................................................................. 71
3.2.1. Các mô hình xã hội đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ (các thành phần kinh tế, cộng
đồng). .................................................................................................................................. 71
3.2.2. Các mô hình xã hội quản lý hồ đập nhỏ (doanh nghiệp, tư nhân, cộng đồng). ....... 84
3.3. Đề xuất các giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền
núi phía Bắc. ....................................................................................................................... 91
3.3.1. Cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng, quản lý hồ đập nhỏ ....... 91
3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thủy lợi cơ sở quản lý hồ đập nhỏ .......... 93

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................... 106
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................ 108

iv


DANH MỤC HÌNH ẢNH
Hình 1.1. Mô hình tổ chức ngăn ngừa thảm họa hồ đập nhỏ tại Nhật Bản ........................ 19
Hình 2.1 Các tỉnh khu vực MNPB ..................................................................................... 27
Hình 2.2. Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý công trình thủy lợi Tuyên Quang ..................... 52
Hình 2.3. Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý thủy lợi xã ở Lào Cai ........................................ 54
Hình 3.1. Sơ đồ tổ chức của mô hình hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý công
trình thủy lợi ....................................................................................................................... 85
Hình 3.2. Cơ cấu tổ chức của mô hình Tổ hợp tác quản lý công trình thủy lợi nhỏ .......... 88

v


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở
Indonesia .............................................................................................................................. 5
Bảng 1.2. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở
Nhật Bản ............................................................................................................................... 5
Bảng 1.3. Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới ............................. 11
Bảng 1.4. Các mô hình cung cấp dịch vụ tưới trên thế giới ............................................... 13
Bảng 1.5. Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước (HDN)................................................. 14
Bảng 2.1. Số lượng hồ chứa các tỉnh vùng MNPB ............................................................ 29
Bảng 2.2. Phân bố hồ chứa theo các tỉnh vùng MNPB theo Thông tư 65 ......................... 30
Bảng 2.3. Công trình hồ chứa ở các tỉnh điều tra vùng MNPB ......................................... 31
Bảng 2.4. Diện tích tưới của các hồ đập nhỏ ở các tỉnh điều tra vùng MNPB .................. 31

Bảng 2.5. Nguồn lực đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ các xã điều tra vùng MNPB ............... 35
Bảng 2.6. Nhu cầu kinh phí xây dựng hồ đập nhỏ dung tích dưới 0,5 triệu m3 ................. 36
Bảng 2.7. Mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập, ao chứa nhỏ vùng MNPB .......... 39
Bảng 2.8. Quản lý thủy lợi cơ sở vùng MNPB .................................................................. 40
Bảng 2.9. Tiêu chí phân cấp quản lý công trình hồ đập vùng MNPB ............................... 42
Bảng 2.10. Thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí cho các tổ chức cơ sở .................... 43
Bảng 2.11. Mức chi phí chi tiết cho quản lý khai thác công trình thủy lợi hồ đập ở 3
tỉnh ...................................................................................................................................... 44
Bảng 2.12. Qui định về phí thủy lợi nội đồng .................................................................... 46
Bảng 2.13. Thực trạng sử dụng lòng hồ đề nuôi trồng thủy sản ........................................ 47
Bảng 2.14. Qui định về nguồn thu dịch vụ từ hồ chứa ...................................................... 48
Bảng 2.15. Thực trạng phân cấp quản lý công trình hồ đập nhỏ vùng MBNPB ............... 49
Bảng 2.16. Hồ chứa có dung tích trên 0,5 triệu m3 do cộng đồng quản lý ........................ 50
Bảng 2.17. Đặc điểm một số mô hình tổ chức cơ sở quản lý công trình thủy lợi, hồ đập . 51
Bảng 2.18. Kết quả đánh giá một số chỉ số hoạt động của tổ chức.................................... 56
Bảng 3.1.Thông số ao hồ nhỏ tại tỉnh Lâm Đồng .............................................................. 73
Bảng 3.2. Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ ......... 83
Bảng 3.3. Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa Quản lý hồ đập nhỏ ...................... 90

vi


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ
ADB: Ngân hàng châu Á
BOO: Xây dựng- sở hữu – chuyển nhượng
BQL: Ban Quản lý
CSHT: Cơ sở hạ tầng
CTTL: Công trình thủy lợi
HTX: Hợp tác xã
MNPB: Miền núi phía Bắc

O&M: vận hành và bảo dưỡng
PIM: Quản lý tưới có sự tham gia
PRA: phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia
XHH: Xã hội hóa
TCDN: Tổ chức dùng nước
UBND: Ủy ban nhân dân
XHH: xã hội hóa

vii



MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Các tỉnh miền núi phía Bắc có tổng cộng 2.372 hồ chứa thủy lợi. Trong đó, số lượng
hồ chứa có dung tích ≤ 3 triệu m3 là 2.338 hồ, chiếm tới 98,6% tổng số lượng hồ chứa
thủy lợi trên địa bàn, trong đó hồ chứa có dung tích <500 nghìn m3 chiếm khoảng 86%
ở vùng MNPB. Do vậy mà các hồ chứa nhỏ có vai trò quan trọng cung cấp nước cho
sản xuất nông nghiệp và dân sinh. Tuy nhiên, nhìn chung, các hồ chứa nhỏ ở khu vực
miền núi phía Bắc có hiệu quả tưới thấp và có nguy cơ mất an toàn cao, hiệu quả tưới
hiện nay của các hồ chứa chỉ đạt khoảng 50- 60%. Các hồ chứa nhỏ ở đây hầu hết
được xây dựng từ nguồn lực huy động nhân dân đóng góp, hoặc được các nông, lâm
trường, đơn vị quân đội xây dựng hoặc do nhà nước đầu tư nhưng do hạn chế về ngân
sách nên đầu tư xây dựng không đồng bộ dẫn đến công trình không hiệu quả, hoạt
động kém an toàn.
Các tổ chức quản lý hồ đập nhỏ ở vùng MNPB hiện nay rất đa dạng, gồm Công ty
Khai thác CTTL, tổ chức hợp tác dùng nước, cá nhân, nông trường, UBND xã. Ở một
số địa phương, công ty đang quản lý hồ đập nhỏ. Các tổ chức hợp tác dùng nước rất đa
dạng như: HTX, Ban quản lý thủy nông, Ban quản lý CTTL (Tuyên Quang), Ban thủy
lợi xã (Lào Cai). Các Tổ chức quản lý thủy nông dưới loại hình tổ thủy nông xã hay tổ

thủy nông thôn chưa phải là các Tổ chức hợp tác dùng nước hoàn chỉnh, chưa đáp ứng
điều kiện để thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí do không đảm bảo tư cách pháp
nhân (con dấu, tài khoản), không có quy chế hoạt động. Các Ban quản lý thủy nông xã
có trưởng ban do Phó chủ tịch UBND xã kiêm nhiệm không tách bạch chức năng quản lý
nhà nước với chức năng quản lý khai thác công trình. Các tổ chức quản lý thủy nông
thiếu trụ sở làm việc, chưa được hỗ trợ cơ sở vật chất phương tiện phục vụ cho hoạt
động quản lý công trình thủy lợi.
Nhiều tổ chức quản lý thủy nông còn mang tính hình thức, hiệu quả hoạt động thấp,
Trong khi đó, hiện nay ở nhiều địa phương công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh do Ủy
ban nhân dân xã quản lý, do các địa phương này chưa thành lập được các tổ chức quản
lý thủy nông nên công trình chưa có chủ quản lý đích thực. Tổ chức quản lý ở các địa

1


phương (UBND xã, TCDN) chưa chủ động thực hiện duy tu sửa chữa các hư hỏng nhỏ
mà thường trông chờ ngân sách nhà nước cấp để sửa chữa công trình, không huy động
đóng góp của người hưởng lợi. Trong khi đó kinh phí đầu tư cho công tác bảo trì, duy
tu sửa chữa thường xuyên còn hạn chế, chủ yếu từ nguồn cấp bù thủy lợi phí. Do
không thu được phí thủy lợi nội đồng nên các tổ chức quản lý thủy nông thiếu kinh phí
cho duy tu bảo dưỡng công trình, thậm chí không có kinh phí trả công thỏa đáng cho
người vận hành, bảo vệ công trình nên họ thiếu nhiệt tình, không làm hết trách nhiệm
dẫn đến hiệu quả quản lý công trình thấp. Người dân nhận thức về công tác bảo vệ và
sử dụng công trình thủy lợi còn nhiều hạn chế, còn nặng tư tưởng trông chờ ỷ lại vào
sự hỗ trợ của nhà nước.
Trong những năm tới, đầu tư xây dựng hệ thống thuỷ lợi mới chủ yếu là các công trình
thuỷ lợi nhỏ. Vấn đề đặt ra hiện nay là việc đầu tư xây dựng, nâng câp hàng ngàn công
trình hồ đập nhỏ đang xuống cấp, cần một khoản kinh phí rất lớn. Khoản kinh phí này
vượt quá khả năng của các chủ quản lý hồ chứa như UBND xã, HTX dùng nước,
doanh nghiệp và hộ dân. Do vậy, xã hội hóa và sự tham gia của tư nhân trong đầu tư

và vận hành hệ thống thủy lợi hồ đập nhỏ là xu hướng khách quan. Đến nay tuy đã có
nhiều chính sách trực tiếp hoặc gián tiếp đề thúc đẩy xã hội hóa nhưng vẫn chưa đi vào
thực tế. Mặt khác, Luật thủy lợi năm 2017 cũng đã nêu rõ quan điểm về đầu tư thủy lợi
đó là: Nhà nước đầu tư xây dựng công trình quy mô lớn, công trình khó huy động các
nguồn lực xã hội; Người hưởng lợi có trách nhiệm..
Vì vậy, việc nghiên cứu mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và
quản lý hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc nhằm cung cấp các cơ sở khoa học để đề
xuất mô hình xã hội hóa (cộng đồng, các thành phần kinh tế), cơ chế chính sách, giải
pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ là hết sức cần thiết và
có ý nghĩa thực tiễn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng, quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía
Bắc.
Đề xuất được các mô hình, giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý
hồ đập nhỏ.

2


3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu hình thức đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi
phía Bắc.
Địa điểm nghiên cứu: Tỉnh Hòa Bình, Lào Cai, Tuyên Quang.
4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
* Cách tiếp cận:
Tiếp cận các chủ trương, chính sách của nhà nước: Tiếp cận, cập nhật các chủ trương,
chính sách hỗ trợ, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và các thành phần kinh tế
của nhà nước nhằm phân tích, đánh giá những vấn đề tồn tại và kiến nghị bổ sung các
giải pháp, cơ chế chính sách cần thiết phục vụ xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý
hồ đập nhỏ.

Tiếp cận thực tiễn: Đi Khảo sát, đánh giá thực tế về thực trạng đầu tư và quả lý khai
thác hồ đập. Giúp đưa ra những kết quả sát với thực tiễn hơn.
Tiếp cận có sự tham gia: Thu thập thông tin qua ý kiến của các bên liên quan từ đó đề
xuất được những giải pháp phù hợp với các bên trong mối quan hệ hợp tác này.
Tiếp cận thị trường: Khảo sát, đánh giá nhu cầu thị trường nhằm dự báo những xu
hướng sản xuất nông nghiệp có tác động đến đầu tư và quản lý các công trình thủy lợi.
* Phương pháp nghiên cứu:
Phương pháp kế thừa: Kế thừa kết quả nghiên cứu trước đây về nâng cao hiệu quả
quản lý khai thác công trình thủy lợi, quản lý tưới có sự tham gia (PIM).
Phương pháp điều tra thực địa: Áp dụng phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự
tham gia (PRA) để điều tra thực trạng xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập
nhỏ ở một số xã đại diện trong vùng nghiên cứu.
Phương pháp phân tích thống kê: để tính toán, xác định các dữ liệu về thực trạng đầu
tư xây dựng và quản lý công trình hồ đập nhỏ ở các vùng nghiên cứu.
Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Tham khảo ý kiến các chuyên gia, cán bộ, doanh
nghiệp, các nhà quản lý có nhiều kinh nghiệm quản lý khai thác hệ thống công trình
thủy lợi.

3


CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ
QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI
1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai
thác các hồ đập nhỏ ở trên thế giới.
1.1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng
1.1.1.1. Một số khái niệm liên quan đến xã hội hóa đầu tư xây dựng
- Đối tác công - tư (Public-Private partnerships/PPP): là một thuật ngữ chỉ mối quan hệ
giữa nhà nước và các thành phần kinh tế tư nhân trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng và cung ứng các dịch vụ công cộng [1].

Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, chẳng hạn có
quan điểm cho rằng đó là “một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của
khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện
cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra và/dịch vụ công cộng được thỏa thuận công
khai” [12]; hoặc đó là “một dịch vụ của chính quyền hay thương vụ tư nhân được cấp
vốn và vận hành thông qua quan hệ đối tác giữa chính quyền với một hoặc nhiều công
ty thuộc khu vực tư nhân, thể hiện bằng một hợp đồng giữa hai bên, trong đó bên tư
nhân cung ứng dịch vụ công/dự án và đảm nhiệm rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận
hành” (Từ điển bách khoa mở Wikipedia); theo Chính Phủ Việt Nam thì đó là “việc
Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng,
cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án” [2]; và “Quan hệ đối tác công-tư là
việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện
nguyện cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng,
cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở Hợp đồng quan hệ đối tác” [1], v.v. Theo cách
chung nhất có thể hiểu “quan hệ đối tác công-tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân
cùng hợp tác thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thông
qua một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong
việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó”.
1.1.1.2. Kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng
Ở Indonesia: quy định trách nhiệm trong đầu tư xây dựng và quản lý tưới đối với các
cấp và trách nhiệm của tổ chức dùng nước (WUA) chi tiết theo bảng:

4


Bảng 1.1. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở
Indonesia
Trách nhiệm
Hạng mục
Quốc gia

Tỉnh

Huyện

WUA

O&M hệ thống kênh chính

> 3000 ha

1000-3000
ha

<3 000 ha

Tham gia

Khôi phục, nâng cấp hệ
thống kênh chính

> 3000 ha

1000-3000
ha

<3 000 ha

Tham gia

O&M hệ thống kênh cấp 3

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Trách nhiệm

Khôi phục, nâng cấp hệ
thống kênh kênh cấp 3

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Trách nhiệm

Xây dựng trạm bơm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Tham gia

O&M trạm bơm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Tham gia

Xây dựng các công trình
nội đồng

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Trách nhiệm

Vận hành các công trình
nội đồng

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Hỗ trợ

Trách nhiệm

Kéo dài mạng lưới tưới

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Trách nhiệm

Ở Nhật Bản: trong đầu tư xây dựng công trình, theo luật định, để có thể thực hiện được
dự án, sau khi có trên 15 nông dân hưởng lợi đệ trình đề xuất dự án, những người nộp
đơn phải thu thập được sự đồng ý của ít nhất 2/3 số nông dân hưởng lợi từ dự án. Tuy
nhiên, thực tế thực hiện, chính quyền yêu cầu sự chấp thuận của ít nhất 90% số lượng
nông dân hưởng lợi từ dự án tham gia. Kinh phí thực hiện dự án được phân chia như
sau:
Bảng 1.2. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở
Nhật Bản
Thành phần
tham gia đóng
góp
Nhà nước
Tỉnh
Huyện
Nông dân

Tỷ lệ đóng góp kinh phí (%)

Dự án quốc gia
Dự án cấp tỉnh
(diện tích hưởng lợi 3.000 ha)
(diện tích hưởng lợi 200 ha)
66,6
50
17
25
6
10
10,4
15

Nguồn: JIID, 2007.
5


1.1.1.3. Sự tham gia của khu vực tư nhân
Sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP): Trên thực tế, mô
hình PPP khởi nguồn từ việc ở một số nơi tiến hành mở cửa cho sự tham gia của khu
vực tư nhân Private-Sector Participation/PSP) trong một số ngành dịch vụ công ích,
tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng
dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu về kết cấu hạ tầng và các dịch vụ công ích ngày càng
cao theo sự phát triển của xã hội dẫn đến sự thiếu hụt về ngân sách quốc gia trong đầu
tư; bên cạnh đó còn do yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận
hành và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến
công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ và cuối cùng phần
nào là do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và
của thị trường, v.v. đã bắt đầu mở ra cơ hội để PSP phát triển. Tuy nhiên, sự tham gia
của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị đồng nhất với tư nhân

hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như
đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi, vì vậy đã gây khó khăn
và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích. Để xác
định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối
quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, những năm gần đây,
nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối
tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công-tư”, tức
là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau
thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn
của mỗi bên theo nguyên tắc: chia sẻ lợi ích; chia sẻ trách nhiệm và chia sẻ rủi ro.
Theo đó, PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn
ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt
được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công [3].
Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác công - tư là các tổ chức chính phủ, bao gồm
các bộ ngành, chính quyền các địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác
tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài và có thể là các doanh
nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự
án. Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi
chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức
và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp [3].

6


Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể
quy về mấy nhóm dưới đây [13]:
+ Công tư hợp doanh: Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác
tư nhân. Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đoạn đầu thường thực hiện dưới
dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó mà
thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành

và cung ứng dịch vụ.
+ Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Đây là dạng
chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT (xây dựng- vận hành- chuyển giao) và
các biến thể của nó như BOOT (xây dựng- sở hữu-vận hành-chuyển giao), BOO (xây
dựng- sở hữu-chuyển nhượng), BTO (xây dựng-chuyển nhượng-vận hành), BOOS
(xây dựng-sở hữu-vận hành-bán lại), BT (xây dựng-chuyển nhượng), TOT (chuyển
nhượng-vận hành-chuyển nhượng)
+ Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch
vụ công ích, bao gồm M&O (quản lý & vận hành), DBL (tư nhân thiết kế-xây dựng
cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh).
+ Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng. Doanh nghiệp nhà nước
chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư
(Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận
cho họ). Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do
cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử
dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả.
PPP được áp dụng lần đầu tiên trong lĩnh vực nước, từ thế kỷ 18 với việc xây dựng các
kênh đào ở Pháp, sau đó được áp dụng trong giao thông với việc các nhóm tài phiệt địa
phương đã thành lập các quỹ tín thác đường thu phí, vay mượn tiền từ các nhà đầu tư
tư nhân để sửa chữa đường xá và hoàn trả nợ bằng cách thu phí đường bộ.
Với sự phát triển ngày càng đa dạng về lĩnh vực và rộng khắp về mặt địa lý, PPP cũng
được áp dụng trong lĩnh vực thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới, trong đó có thể kể đến
một số quốc gia điển hình như sau[14]:

7


Ở Brazil: Dự án hợp tác công tư của Brazil thiết lập đối tác giữa nhà nước và tư nhân
để sử dụng chung khu tưới rộng 7,717 ha. Chính phủ nhượng đất nông nghiệp và đối
tác tư nhân vận hành, quản lý và phát triển cơ sở hạ tầng (70 % công trình do chính

phủ đầu tư xây dựng để đảm bảo công trình được vận hành trong 6 năm kể từ ngày ký
hợp đồng và ít nhất 25% diện tích tưới sẽ được người dân quản lý. Đối tác tư nhân sẽ
thu thuỷ lợi phí trong hợp đồng 25 năm.
Ở Ai Cập: Dự án tưới Đồng bằng phía Đông (West Delta): Đối tác công tư trong dự án
West Delta được thiết kế dựa trên hình thức thiết kế-xây dựng và vận hành (DBO).
Đối tác tư nhân nhận chuyển quyền 79.800 ha phía nam West Delta để thiết kế và xây
dựng hệ thống tưới và vận hành trong 30 năm. Nhà nước sẽ là chủ sở hữu công trình
và chịu rủi ro về thu hồi chi phí. Quá trình này cũng có sự tham gia của người dân từ
quy hoạch, thiết kế đến xây dựng. Người dân đóng phí hàng năm trên lượng nước sử
dụng và trên diện tích gieo trồng.
Ở Peru: Dự án tưới Olmos Chính phủ cũng nhượng quyền khai thác 38,000 ha vùng
đất mới và 5.500 ha vùng Valle Viejo cho khu vực tư nhân phát triển hạ tầng cơ sở
thuỷ lợi. Hình thức hợp tác công tư ở đây là Xây dựng-sở hữu-vận hành và chuyển
giao. Nhà nước đấu giá đất tưới và thu tiền để đầu tư việc xây dựng cơ sở hạ tầng,
trong khi đó đối tác tư nhân xây dựng và quản lý, vận hành và thu phí thuỷ lợi. Thời
hạn chuyển giao là 25 năm.
Ở Ấn Độ: Hầu như không có ví dụ nào về hợp tác công tư trong ngành tưới. mặc dù
các đối tác tư nhân từ lâu đã tham gia tích cực vào việc xây dựng công trình thuỷ lợi
trên khắp đất nước, còn trong quy mô dự án, chỉ có hình thức tham gia của các tổ chức
doanh nghiệp trong việc quản lý và vận hành hệ thống thuỷ lợi nhỏ và cũng được xem
như là sự tham gia của tư nhân.
Ở Cambodia: Các hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng thuỷ lợi chính như sau:
+ Mô hình dịch vụ tư do doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp: Mô hình này ở
tỉnh Kampong Thom có quy mô hệ thống từ 500 đến 2.000 ha. Đầu tư của tư nhân ở
đây là đầu tư về đất nhiều hơn nước. Trong mô hình này, doanh nghiệp tư nhân xây
dựng các hồ chứa trữ nước để tưới cho lúa, sau khi xây dựng xong, họ sẽ cho thuê đất
để lấy lợi nhuận.
+ Mô hình dịch vụ tưới tư nhân quy mô lớn và vừa do doanh nghiệp tư nhân địa
phương cung cấp: Mô hình này ở tỉnh Takeo có quy mô lớn hơn 500 ha. Tư nhân cung

8


cấp dịch vụ tưới cho người dân trong hệ thống. Tư nhân sẽ đầu tư vào việc cải tạo các
hệ thống tưới và lắp đặt các trạm bơm và bơm nước. Sau khi cải tạo công trình, doanh
nghiệp sẽ đảm bảo cấp nước cho người dân thanh toán phí thuỷ lợi. Nhờ vậy người
dân đã canh tác được 2 vụ/năm và tăng năng suất.
+ Mô hình Preks doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp dịch vụ tưới quy mô
nhỏ: Mô hình này ở tỉnh Kandal có quy mô từ 100 - 300 ha. Doanh nghiệp tư nhân đầu
tư vào việc vận hành và bảo dưỡng công trình thuỷ lợi để cung cấp dịch vụ tưới cho
người dân.
Như vậy, PPP đã và đang được nhìn nhận là xu hướng phát triển tất yếu trên thế giới,
bởi vì theo nhận định chung thì không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc
đầu tư cho hệ thống hạ tầng nhưng cũng không một nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm
được việc này do đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và có nhiều rủi ro vì vậy cần
phải thực hiện PPP. Trên thực tế, hiện nay có hơn 100 quốc gia áp dụng phương thức
hợp tác này có hiệu quả, với các loại dự án điển hình là nhượng quyền thu phí; thiết
kế, xây dựng, cấp vốn và vận hành; nhượng quyền kinh doanh và tư nhân hóa. Tại các
nước công nghiệp hóa, hình thức PPP đã cho phép chuyển giao các dịch vụ công cho
khu vực tư nhân với tư cách là một phần của chính sách của Nhà nước.
Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện PPP không thể áp dụng một cách máy móc, ồ ạt vì
có thể sẽ dẫn đến những hiệu quả không như mong muốn. Điều đó đã từng diễn ra
trong quá khứ, sau khi các nước phát triển có được những dự án áp dụng PPP thành
công đã góp phần thúc đẩy hình thức hợp tác này ở các nước đang phát triển vào
những năm 1990, đặc biệt là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân
hàng Thế giới, trong 20 năm (từ năm 1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện
theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ
đô la Mỹ, bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Tổng mức đầu tư
này tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua và
chiếm khoảng 20% mức đầu tư cho CSHT [4].

Trong giai đoạn này, ở các nước đang phát triển trải qua hai làn sóng phát triển PPP:
+ Làn sóng thứ nhất xảy ra vào giữa thập niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với số
vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la. Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra
mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh. Tuy nhiên, kỳ vọng về vai trò của khu vực tư nhân

9


trong việc giải quyết vấn đề CSHT và cung cấp các dịch vụ công giảm xuống nhanh
chóng mà nguyên nhân chủ yếu là do tiến trình tư nhân hóa việc cung cấp cơ sở hạ
tầng đã đi quá xa, kết quả của việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào việc
cung cấp các dịch vụ công hay cơ sở hạ tầng đã không như mong đợi. Sau thời gian
triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990 thì đến đầu những năm 2000,
khiếm khuyết đã bộc lộ. Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và suất
sinh lợi theo yêu cầu. Kết quả là chất lượng dịch vụ thậm chí còn thấp hơn trước khi
nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải
quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công (GS. Gomez-Ibanez,
một trong những học giả hàng đầu về CSHT) [15].
+ Làn sóng thứ hai diễn ra trong những năm 2000, khi mà mô hình PPP trở nên phổ
biến hơn ở các nước Nam Á, châu Âu, Trung Á và Châu Phi, đỉnh điểm là năm 2008
với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô la [15].
Đánh giá chung về quá trình phát triển PPP trên thế giới có thể đưa ra những điểm
chính như sau [4]:
+ Xét về vùng lãnh thổ: trong khoảng 20 năm qua, mô hình PPP phổ biến nhất ở các
nước Mỹ Latinh. Ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến
80% lượng vốn cam kết và hiện nay các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới về PPP.
+ Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực: năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ
trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian
gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên.
+ Theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, dự án xây mới chiếm tỷ phần nhiều nhất với

53,4%; loại hình cải tạo vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu (theo đó khu vực
tư nhân sẽ bỏ vốn cải tạo hay nâng cấp các dự án hay dịch vụ hiện hữu, sau đó thuê lại
để vận hành với một thời gian nhất định và cuối cùng là trả lại cho nhà nước) chiếm
một tỷ phần đáng kể với 17,5%; Mô hình chuyển nhượng quyền sở hữu (toàn bộ hay
một phần) cho khu vực tư nhân chiếm 28,7%; Hợp đồng cho thuê hay quản lý chiếm
0,4%.
Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận
hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh -

10


chuyển giao (BOT). Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận
hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của
các cơ quan nhà nước.
1.1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác
1.1.2.1. Các mô hình quản lý công trình thủy lợi trên thế giới
Bảng 1.3. Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới
Loại mô
hình
Tổ chức
dịch vụ
công cộng
Chính
quyền địa
phương
Ban quản lý
thuỷ lợi
huyện

Công ty
đồng trách
nhiệm

Công ty tư
nhân

Nhà thầu

Hội dùng
nước

Điều hành
Ban giám đốc được
thành lập từ cục, vụ
liên quan và chính
quyền cấp tỉnh, bang
Có quy chế chặt chẽ

Nguồn tài
chính

Khả năng quản lý

Chủ yếu từ thuỷ
lợi phí, cộng
thêm một ít tài
trợ

Có chuyên môn sâu,

chuyên nghiệp
Có thể quản lý các công
trình quy mô lớn, phức tạp

Thuế đất & các
nguồn thu nhập
khác của chính
phủ

Khả năng quản lý hạn chế
Chính quyền địa
vì đảm nhận nhiều nhiệm
phương.
vụ, có thể quản lý theo các
hợp đồng
Ban giám đốc được bầu
Chuyên môn từ trung bình
Thuỷ lợi phí, thu
lên từ các hội dùng
đến chuyên nghiệp, quản lý
nhập khác
nước
các công trình quy mô lớn,
Có thể có tài trợ,
Có sự giám sát của các
phức tạp khi được hỗ trợ
bao cấp
cơ quan chính quyền
kỹ thuật
Quyền sử dụng đất và

nước
Thuỷ lợi phí
Nhìn chung phù hợp với
Ban giám đốc đựoc bầu Các nguồn thu
các công trình thủy lợi vùa
từ các bên liên quan
nhập khác, có
và nhỏ
Một vài quy định của
thể có lợi nhuận
chính phủ
Ông chủ hoặc hội đồng
Thuỷ lợi phí
quản trị
Công trình thuỷ lợi nhỏ vì
hoặc từ các dịch
Một vài quy định của
nguồn tài chính hạn chế
vụ khác
chính phủ
Có thể có chuyên môn sâu
Hợp đồng ký kết với cơ
và chuyên nghiệp
Cơ quan tài trợ
quan tài trợ
Công trình thuỷ lợi nhỏ vì
quy mô hạn chế
Công trình thuỷ lợi nhỏ do
Ban quản lý được bầu
Thuỷ lợi phí

người dùng nước trực tiếp
từ các thành viên
hoặc thuế đất
quản lý công trình
Nguồn: Vermillion and Sagardoy (1999)

11


Qua bảng trên nhận thấy có rầt nhiều các mô hình quản lý tưới đang được áp dụng ở
nhiều nước khác nhau trên thế giới. Các mô hình này có nhiều mức độ khác nhau về
cách thức, cường độ tham gia để tăng cường trách nhiệm và quyền hạn của của người
dùng nước trong quá trình quản lý tưới. Vermillion and Sagardoy (1999) đã tổng kết
trên thế giới có 7 loại mô hình cơ bản ngoài nhà nước để quản lý các công trình thuỷ
lợi. Các mô hình này gồm có tổ chức dịch vụ công cộng, chính quyền địa phương, ban
quản lý thuỷ lợi huyện, công ty đồng trách nhiệm, nhà thầu, công ty tư nhân và hội
dùng nước. Vermillion and Sagardoy (1999) cho rằng quản lý tưới được tổ chức dựa
trên 4 mối quan hệ tương tác giữa (1) Tổ chức lập chính sách quản lý dịch vụ tưới; (2)
Tổ chức chi phối dịch vụ tưới; (3) Tổ chức cung cấp dịch vụ tưới và (4) Ai trả phí dịch
vụ tưới. Theo đó, mô hình xây dựng mối liên hệ này sẽ xác định tổ chức nào chịu trách
nhiệm với ai và chịu trách nhiệm về chức năng nào.
1.1.2.2. Quản lý tưới có sự tham gia
Cẩm nang về PIM của Ngân hàng Thế giới đã định nghĩa PIM là “Sự tham gia của
người dùng nước vào tất cả các khía cạnh quản lý công trình thuỷ lợi và ở các quy mô
khác nhau”. Huy động cộng đồng tham gia vào tất cả các khía cạnh (quy hoạch, thiết
kế, thi công và quản lý khai thác) và quy mô/ cấp độ (từ công trình đầu mối đến mặt
ruộng) trong quy hoạch, xây dựng và quản lý, khai thác các hệ thống thủy nông là một
trong những phương thức phổ biến trên thế giới hiện nay nhằm mục tiêu tăng cường
nguồn lực tham gia đầu tư xây dựng và quản lý, khai thác hệ thống thủy lợi qua đó
giảm chi phí đầu tư của nhà nước, tăng cường ý thức, trách nhiệm của người hưởng

lợi, cải thiện hiệu quả hệ thống, đảm bảo chia sẻ công bằng nguồn nước, đảm bảo tính
bền vững của hệ thống và nguồn nước,... Vì vậy, cải thiện sự tham gia của cộng đồng
tiếp tục được xem là một trong những cách hứa hẹn nhất để cải thiện các hệ thống thủy
lợi.
Về mặt lý luận, logic của PIM vượt qua ranh giới quốc gia, văn hóa và kinh tế; nó là
một ý tưởng tốt vì nhiều lý do và sự tham gia của người dân trong các giai đoạn của
một dự án thủy lợi nói chung là quan trọng như nhau với 4 cấp độ đã nêu ở trên. Tuy
nhiên, bản chất của từng trường hợp PIM phản ánh một sự pha trộn độc đáo của điều
kiện địa phương và các ưu tiên quốc gia (David Groenfeldt, 2003). Nhìn chung, sự
tham gia của cộng đồng trong các giai đoạn xây dựng hệ thống thủy lợi ở nhiều nơi
trên thế giới thường được thể hiện theo hai hình thức là (a) tham gia đóng góp kinh phí

12


và (b) tham gia ý kiến, giám sát trong quy hoạch, thiết kế, thi công xây dựng công
trình.
Bảng 1.4. Các mô hình cung cấp dịch vụ tưới trên thế giới
Đặc điểm
Chính phủ cung cấp dịch vụ tưới và
Dịch vụ tưới do
phân bổ ngân sách cho các Công ty
Chính phủ cung
thuỷ nông nhà nước. Sử dụng một
cấp
phần thuế từ nhà nước và một phần
do người dùng nước đòng thuỷ lợi
phí
Dịch vụ tưới do tổ Chính phủ xác định dịch vụ tưới và
chức bán nhà

bao cấp. Tổ chức bán nhà nước cung
nước cung cấp
cấp dịch vụ tưới, người dùng nước
đóng một phần thuỷ lợi phí
Chính phủ cung cấp khung pháp lý
và chính sách về dịch vụ tưới. Tổ
Dịch vụ tưới độc
chức quản lý thuỷ nông cung cấp
lập
dịch vụ tưới và người dùng nước trả
thuỷ lợi phí thông qua hợp đồng dịch
vụ
Chính phủ cung cấp khung pháp lý
Dịch vụ tưới do
và chính sách để người dùng nước
người dùng nước
yêu cầu các Tổ chức quản lý thuỷ
quyết định
nông thực hiện dịch vụ tưới và người
dùng nước trả thuỷ lợi phí cho TCDN
Chính phủ cung cấp khung pháp lý
và chính sách để người dùng nước
Tự quản lý
thành lập các TCDN thực hiện dịch
vụ tưới và người dùng nước trả thuỷ
lợi phí cho TCDN
Loại mô hình

Mô tả

Thuế

G=>ME

U

Thuế

G

U

M
E
G

U

M
E

G

U=>ME

G

U=M
E

Chú thích:
Chi phối
Cung cấp
Trả thuỷ lợi phí

G = Chính phủ (Governmen)t
ME = Tổ chức quản lý thuỷ nông (Managing entity)
U = Người dùng nước (Users)

Nguồn: Vermillion and Sagardoy (1999)

13


Bảng 1.5. Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước (HDN)

Hoạt động
Quy chế
hoạt động
Quyền làm
chủ công
trình
Trách nhiệm
O&M
Đại diện của
người dân

Công ty
nhà
nước

Công ty
O&M
(User
Input)

Đồng
trách
nhiệm

HDN
O&M

HDN làm
chủ (Quy chế HDN tự
do Công ty
quản lý
xây dựng)

Công ty

Công ty

Công ty

Công ty Công ty

HDN

Công ty

Công ty

Công ty

Công ty HDN

HDN

Công ty

Công ty

Công ty
&HDN

HDN

HDN

HDN

Công ty

HDN

HDN

HDN

HDN

HDN

Chú thích: O&M = vận hành và bảo dưỡng

Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB), 1996.
Ở Nhật Bản: Áp dụng mô hình LID (Law Irrigation District), một tổ chức tự chủ về tài
chính cũng như về điều hành phân phối nước. Hội viên bàn bạc, điều hành, kiểm tra,
kiểm soát hoạt động tài chính, phân phối nước thông qua đại biểu của mình (Dự án
Jica CDPIM). Thành viên của LID là toàn bộ nông dân canh tác đất đai trên phạm vi
hệ thống. Cơ quan điều hành là ban giám đốc và ban thanh tra do hội đồng đại biểu
bầu ra. Ban giám đốc lựa chọn ra chủ tịch là người đại diện hoàn toàn cho tập thể LID
và điều hành công việc dựa trên các quyết định của ban giám đốc. Hoạt động của LID
do các bộ phận chuyên ngành đảm nhiệm, mỗi bộ phận do một hoặc vài giám đốc điều
hành.
Ở Mexico: Khoảng giữa những năm 1980 Mexico lâm vào khủng hoảng vì nợ nước
ngoài. Các hệ thống thuỷ nông xuống cấp nghiêm trọng do thiếu kinh phí hoạt động.
Nhà nước Mexico tiến hành cải tổ trong ngành thuỷ lợi bằng cách thành lập uỷ ban
thuỷ lợi quốc gia với nhiệm vụ chuyển giao quản lý các hệ thống thuỷ nông cho các
hiệp hội sử dụng nước, được thành lập cho mục đích quản lý này. Năm 1990, Mexico
chuyển giao hệ thống thuỷ nông đầu tiên cho hội người dùng nước và đến năm 1995,
hơn 2/3 diện tích tưới do 80 hệ thống thuỷ nông phục vụ được chuyển giao cho 316
hội người dùng nước. Chương trình chuyển giao được thực hiện trước tiên đối với các
hệ thống hoạt động tốt nhất, đó là các hệ thống đựơc tổ chức tốt nhất với những người
nông dân có tư tưởng thương mại nhất. Tiêu chí quan trọng nhất để lựa chọn các hệ

14

thống thuỷ nông đó là khả năng của hội dùng nước có thể trở nên tự chủ về tài chính,
người dùng nước có thể trang trải được chi phí quản lý vận hành và hành chính. Hiệu
quả lớn nhất đạt được ở Mexico chính là nguồn kinh phí của Chính phủ cho quản lý
vận hành và bảo dưỡng công trình đã giảm đáng kể sau chuyển giao, tỷ lệ đóng góp
của người dân và chính phủ lần lượt là 72%:28% (so với 15%:85% trước chuyển
giao), trong khi đó chất lượng O&M không bị suy giảm (David Groenfeldt, 2003). Tuy
nhiên do thực hiện chuyển giao đồng loạt theo cách tiếp cận “top-down” nên gần đây
đã nảy sinh ra nhiều vấn đề về tổ chức và hoạt động của các tổ chức dùng nước ở
Mexico.
Ở Thổ nhĩ Kỳ: Vào năm 1993, một phần để hưởng ứng phong trào chuyển giao ở
Mexico, phần khác được thúc đẩy bởi sứ mệnh cải cách tổ chức cục thuỷ lợi một cách
hiệu quả hơn, chương trình chuyển giao quản lý thuỷ nông được hình thành. Trong
chương trình này, cục thuỷ lợi tích cực khuyến khích nông dân thành lập các tổ chức
dùng nước nhận nhiệm vụ quản lý các hệ thống của nhà nước. Các tổ chức dùng nước
lấy nước từ đầu mối hoặc kênh nhánh, trong các hệ thống lớn, do nhà nước quản lý và
tự mình quản lý từ hạ lưu điểm phân phối nước này. Họ không phải trả thuỷ lợi phí
cho nhà nước, ngoài ra còn được nhận hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính trong quản lý
kênh cấp hai. Nhìn chung, cách tiếp cận của Thổ Nhĩ Kỳ là “trên xuống-dưới lên” nên
nhận được sự đồng thuận của người dân vì thế, hiện nay mô hình PIM tại đây rất phát
triển [16].
Ở Philipines: Bắt đầu từ những năm 1970, Cục quản lý thủy lợi quốc gia Philippines
hợp tác với các nhà nghiên cứu trong một loạt các dự án phát triển các tổ chức thông
qua đó nông dân có thể có một vai trò lớn hơn trong việc phát triển và quản lý hệ
thống thủy lợi. Các hoạt động này diễn ra trong bối cảnh cắt giảm các khoản trợ cấp
của chính phủ cho Cơ quan thủy lợi quốc gia (NIA) nhằm làm cho cơ quan thủy lợi
phụ thuộc nhiều hơn vào nguồn thu từ nông dân với hy vọng rằng những thay đổi sẽ
làm cho nông dân hài lòng hơn và sẵn sàng trả cho các chi phí phát triển và quản lý
các hệ thống thủy lợi. Theo đó, vốn thực hiện chương trình phát triển tưới tiêu vùng
nông thôn của nước này thực hiện theo phương thức nhà nước và nhân dân cùng làm,
trong đó người dân được yêu cầu đóng góp 10% các chi phí xây dựng trực tiếp (không

bao gồm chi phí thiết kế, giám sát, đường giao thông và các chi phí gián tiếp) và tối đa
tới 300 pesos/ha (tương đương 40$/ha); phần kinh phí còn lại sẽ do Chính phủ hỗ trợ

15


không lãi suất nhưng người hưởng lợi phải hoàn trả cho nhà nước trong vòng 50 năm.
Theo đánh giá của Korten và Siy từ kinh nghiệm của Văn phòng quản lý tưới
Philipines, yêu cầu nông dân hoàn trả lại các chi phí xây dựng là một định hướng cốt
yếu của cơ quan quản lý nhà nước hướng tới phương pháp tiếp cận có sự tham gia khi
làm việc với người dân. Việc yêu cầu người sử dụng nước hoàn trả kinh phí đầu tư
khiến các bên tham gia có trách nhiệm hơn trong việc xây dựng, quản lý khai thác
công trình, theo đó cơ quan quản lý thu hồi được chi phí để tiếp tục phục vụ cho những
mục đích khác nhưng đồng thời cơ quan quản lý sẽ có trách nhiệm hơn trong việc đảm
bảo chất lượng dịch vụ phù hợp với nhu cầu, mức độ ưu tiên và khả năng của người
dân để người dân sớm có cơ hội trả lại số tiền Nhà nước đã bỏ ra đầu tư hệ thống. Cơ
chế tài chính này cũng đảm bảo người dân phải quan tâm đến công tác xây dựng và
thực hiện một cách tiết kiệm và hiệu quả. Kết quả đánh giá sau khi dự án được thực
hiện cho thấy phương thức huy động người dân tham gia này đã đạt được thành công
lớn, giảm được chi phí đầu tư và nâng cao chất lượng dịch vụ thủy nông, nhờ vậy giúp
sản lượng lúa gia tăng, tăng diện tích tưới vào mùa khô hạn và quá trình phân phối
nước được công bằng [17].
Ở Thái Lan: Phương thức huy động sự tham gia của cộng đồng trong Dự án đập dâng
tình nguyện của người dân được thực hiện bởi Bộ Nội vụ Thái Lan là chính quyền
cung cấp vật liệu và hướng dẫn kỹ thuật cho công tác xây dựng những đập nhỏ và địa
phương chịu trách nhiệm chi trả tiền nhân công. Mức đầu tư của dự án vào khoảng
91$/ha, trong đó chi phí nhân công khoảng 44%. Đây là một trong những cách thức
tiếp cận mới tại Thái Lan vào thời điểm đó nên đã nhận được nhiều ý kiến trái chiều,
có nhiều ý kiến cho rằng rất khó để huy động chính quyền địa phương và người dân
đóng góp phần nhân công do trước kia họ vẫn nhận được tiền lương khi họ tham gia

thực hiện các dự án khác. Tuy nhiên, khi người dân được tham gia đầy đủ vào các hoạt
động của dự án, được tư vấn tường tận về lợi ích lâu dài của họ trong quá trình lập kế
hoạch họ đã đóng góp nhân lực cần thiết để xây dựng các đập dâng nhỏ. Điều đó đã
mở ra cách thức tiếp cận và sự thành công trong việc cải tạo và quản lý các hệ thống
tưới qui mô nhỏ của người dân địa phương với chi phí thấp và người dân vẫn đóng vai
trò là chủ sở hữu và kiểm soát hệ thống tưới (Nalinee và cộng sự, 1986; Bruns, 1989,
1990).
Ở Trung Quốc: Trước những năm 1980, việc quản lý và phân phối nước ở Trung Quốc

16


là trách nhiệm của Ban quản lý cấp thôn; người sử dụng nước đóng phí dịch vụ và
công lao động để xây dựng và bảo trì cơ sở hạ tầng thủy lợi. Kể từ năm 1995, với sự
hỗ trợ của Ngân hàng thế giới, Trung Quốc bắt đầu thành lập thử nghiệm các mô hình
TCDN (WUA); bắt đầu từ năm 2002, một loạt các văn bản chính sách thúc đẩy mở
rộng WUAs trên toàn quốc đã được ban hành đã dẫn đến sự mở rộng nhanh chóng của
WUAs, kết quả là đến năm 2009, Trung Quốc đã có hơn 52.700 WUAs toàn quốc (Li,
2009).
Hiện nay Trung Quốc cũng đang trong quá trình cải cách ngành thủy lợi để đáp ứng
nhu cầu nước ngày càng gia tăng, ước tính tổng lượng nước sử dụng trong tất cả các
lĩnh vực đã tăng 9,7% từ năm 1997 đến 2011(MWR, 2007 và 2011), do vậy, việc huy
động cộng đồng tham gia vào công tác tưới tiêu là vấn đề tiếp tục nhận được nhiều sự
quan tâm [18].
1.1.2.3. Quản lý an toàn hồ đập
Hồ chứa nước là một loại công trình thuỷ lợi quan trọng, ảnh hưởng nhiều đến mọi
mặt của tự nhiên, dân sinh, kinh tế, xã hội và an ninh quốc phòng. Tác dụng của hồ
chứa nước rất lớn đó là cắt lũ, chậm lũ, lưu trữ nước vào mùa mưa và đảm bảo cấp
nước vào theo yêu cầu vào mùa kiệt cho các nhu cầu sử dụng nước như nhu cầu tưới,
cấp nước công nghiệp, sinh hoạt, giao thông thuỷ, giữ gìn môi trường sinh thái. Bên

cạnh những tác dụng như nêu ở trên hồ chứa nước lại luôn tiềm ẩn nguy cơ sự cố,
những hiểm hoạ mỗi khi mùa mưa lũ đến nhất là đối với những hồ chứa có đập chặn
dòng là đập đất. Để khai thác hiệu quả và giảm thiểu những tác hại do mưa lũ gây ra,
thì việc đưa ra các giải pháp đảm bảo an toàn cho hồ chứa đóng một vai trò hết sức
quan trọng.
Nhiều đập nhỏ nằm trong điều kiện thiếu an toàn bởi vì các nguyên nhân chủ yếu đó
là: thiết kế không thích hợp, năng lực thoát lũ của đập tràn không đáp ứng yêu cầu,
chất lượng thi công không đáp ứng yêu cầu, thiếu đánh giá và bảo dưỡng, phương thức
tổ chức quản lý không thích hợp. Kết quả là khu vực hạ du luôn trong trạng thái bị đe
dọa. Trong khi đó, trong một số trường hợp thời tiết cực đoan, người dân tự đắp chặn
đập tràn để giữ nước nhiều hơn trong lòng hồ so với dung tích thiết kế thay vì nâng
cấp đập dẫn tới đập có thể bị phá hủy ngay cả trong trường hợp mưa lũ nhỏ.
Nghiên cứu của Pisaniello (1997) đặt ra 4 câu hỏi lớn trong đó câu hỏi có ý nghĩa quan

17