tài phán hành chính từ thực tiễn xét xử các vụ án hành chính của toà án nhân dân tại tỉnh đắk lắk

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

ĐÀO THỊ DIỄM LINH

TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN XÉT
XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TOÀ ÁN
NHÂN DÂN TẠI TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

ĐẮK LẮK – 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
ĐÀO THỊ DIỄM LINH

TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN XÉT
XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TOÀ ÁN
NHÂN DÂN TẠI TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Ngành:
Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số:
8380102

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS VŨ CÔNG GIAO

ĐẮK LẮK – 2020

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu nêu trong Luận văn là trung thực, những kết luận của luận văn
chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào.
Tác giả luận văn

Đào Thị Diễm Linh


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Học viện khoa học xã hội, các quý
Thầy Cô đã trang bị tri thức cho tôi, tạo môi trường thuận lợi, điều kiện tốt
nhất trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn này.
Với lòng kính trọng và biết ơn, tôi xin được bày tỏ lời cảm ơn chân thành
tới PGS.TS Vũ Công Giao đã khuyến khích, chỉ dẫn tận tình cho tôi trong
suốt thời gian thực hiện nghiên cứu này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình và những người bạn đã động
viên, hỗ trợ tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, làm việc và hoàn thành
luận văn.
Tác giả luận văn

Đào Thị Diễm Linh


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.............................................................................................................................. 3
LỜI CẢM ƠN...................................................................................................................................... 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN..................................... 6

PHẦN MỞ ĐẦU
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
Ở VIỆT NAM..................................................................................................................................... 7
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò của tài phán hành chính trong quản lý nhà nước 7
1.2. Cơ cấu, tổ chức, đối tượng, thẩm quyền của các cơ quan tài phán hành
chính ở Việt Nam............................................................................................................. 17
Tiểu kết Chương 1........................................................................................................................ 32
Chương 2 THỰC TRẠNG XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA
TOÀ ÁN NHÂN DÂN TẠI TỈNH ĐẮK LẮK............................................................ 33
2.1. Đánh giá kết quả xét xử các vụ án hành chính của toà án nhân dân tại tỉnh
Đắk Lắk................................................................................................................................................ 33
2.2. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế từ thực tiễn xét xử các vụ án
hành chính của TAND tại tỉnh Đắk Lắk.............................................................................. 45
Tiểu kết chương 2......................................................................................................................... 50
Chương 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG
TÀI PHÁN
HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM, TỪ THỰC TIỄN XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH CỦA TOÀ ÁN NHÂN DÂN TẠI TỈNH ĐẮK LẮK..........51
3.1. Quan điểm tăng cường tài phán hành chính ở Việt Nam, từ thực tiễn xét
xử các vụ án hành chính của Toà án Nhân dân tại tỉnh Đắk Lắk........................... 51
3.2. Giải pháp tăng cường tài phán hành chính ở Việt Nam, từ thực tiễn xét xử
các vụ án hành chính của Toà án Nhân dân tại tỉnh Đắk Lắk.................................. 53
Tiểu kết chương 3......................................................................................................................... 66
KẾT LUẬN....................................................................................................................................... 68
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................................... 69


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN
HĐXX

Hội đồng xét xử

HVHC

Hành vi hành chính

LTTHC

Luật Tố tụng hành chính

QĐHC

Quyết định hành chính

TPHC

Tài phán hành chính

TAND

Tòa án Nhân dân

UBND

Ủy ban Nhân dân

VAHC

Vụ án hành chính

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, Đảng và Nhà nước Việt
Nam chủ trương xây dựng và duy trì một nền tư pháp cách mạng nhằm xây dựng
và bảo vệ Tổ quốc. Vấn đề cải cách tư pháp đã sớm được đề ra trong nhiều văn
kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng; trong đó nhấn mạnh tiến trình cải
cách tư pháp phải luôn bám sát yêu cầu tiếp tục mở rộng nền dân chủ xã hội chủ
nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bao gồm quyền khiếu nại, tố cáo.
Trên tinh thần đổi mới đó, Đảng và Nhà nước, thông qua Quốc hội và các cơ
quan có thẩm quyền, đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quan trọng để từng
bước thiết lập tài phán hành chính (TPHC), góp phần hoàn thiện các chế định
giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của nhân dân.

Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, những vấn đề liên quan đến hoạt
động quản lý hành chính Nhà nước còn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng
không nhỏ đến đời sống xã hội. Từ thực tiễn sự phức tạp của các tranh chấp
hành chính, càng chứng tỏ tính chất quan trọng của hoạt động xét xử các vụ
án hành chính (VAHC) và việc thiết lập TPHC – một cơ chế giải quyết các
khiếu kiện hành chính thông qua hoạt động xét xử của toà án. Với việc thiết
lập TPHC, Tòa án là cơ quan duy nhất có thẩm quyền phán quyết tính hợp
pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hành chính (QĐHC) hoặc hành vi
hành chính (HVHC) của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoặc của người có
thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, khi những quyết định và hành vi đó xâm
hại đến quyền lợi của công dân, tổ chức.
Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế của
nước ta hiện nay, việc nghiên cứu đổi mới phương thức hoạt động của hệ
thống cơ quan công quyền song song với việc tăng cường công tác giải quyết

1

khiếu nại, tố cáo nói chung và khiếu kiện hành chính nói riêng là một yêu cầu
cấp thiết, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước,
củng cố lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Vấn đề này cần được nghiên
cứu toàn diện cả về phương diện lý luận và thực tiễn, trong đó những nghiên
cứu ở cấp cơ sở có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
Từ bối cảnh trên, học viên quyết định lựa chọn đề tài “Tài phán hành
chính từ thực tiễn xét xử các vụ án hành chính của Toà án nhân dân tại
tỉnh Đắk Lắk” để thực hiện luận văn thạc sĩ luật học của mình, với mong
muốn tìm hiểu sâu sắc hơn về khoa học luật hành chính, đặc biệt là những quy
định của pháp luật về TPHC thông qua việc xét xử các VAHC của tòa án. Quá
trình nghiên cứu tài liệu và viết luận văn sẽ giúp học viên tích lũy được những
kiến thức cần thiết phục vụ công tác chuyên môn, góp phần nâng cao chất
lượng hoạt động xét xử VAHC ở địa phương cũng như đóng góp vào công
cuộc nghiên cứu khoa học luật hành chính, hoàn thiện cơ chế TPHC ở Việt
Nam.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiện nay đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến TPHC ở Việt
Nam, trong đó có thể kể như:
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ:“Tài phán hành chính - thể chế bảo
vệ các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức” của Hoàng Thị
Kim Quế (năm 2010): Đề tài đánh giá tổng quan về vị trí, vai trò của Tòa
hành chính trong cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính ở nước toà án.
Đề tài cũng làm rõ vai trò của Tòa án trong việc kiểm soát quyền lực nhà
nước, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của con người; mối liên hệ giữa
thiết chế Toà hành chính với TPHC, giữa thiết chế giải quyết khiếu nại hành
chính với xét xử hành chính (XXHC) thông qua con đường tư pháp.

2

- Sách chuyên khảo: “Những điểm mới của của Luật Tố tụng hành chính
năm 2015” của Nguyễn Văn Cường: Cuốn sách đã thống kê đầy đủ những
điểm mới được Luật Tố tụng hành chính (LTTHC) năm 2015 bổ sung, sửa đổi
so với LTTHC năm 2010. Những thông tin và luận giải trong cuốn sách có giá
trị so sánh, giá trị tham khảo về những căn cứ thay đổi, sửa đổi, bổ sung
những quy định mới, đồng thời lý giải được tại sao phải sửa đổi, sự cần thiết
sửa đổi và nhằm đáp ứng những yêu cầu gì về mô hình tổ chức cũng như chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa hành chính và trong quá trình xét
xử các VAHC.
- Luận án Tiến sĩ: “Tòa hành chính trong nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân” của Trần Kim Liễu (2011). Luận án đã làm
rõ những vấn đề về lý luận liên quan đến Tòa hành chính trong hệ thống
TAND, đồng thời chỉ ra những bất cập của mô hình tổ chức, bất cập về phạm
vi thẩm quyền xét xử các VAHC của TAND, trong đó có TAND cấp tỉnh.
Bên cạnh các công trình kể trên, còn có một số nghiên cứu khác có liên
quan đến đề tài luận văn, như Luận án Tiến sĩ Luật học của tác giả Hoàng
Quốc Hồng (2015): “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính đáp
ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”; Luận án tiến
sĩ luật học của tác giả Nguyễn Thị Hà (2017): “Xét xử sơ thẩm VAHC ở Việt
Nam”; luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Trần Thị Lâm (2012) về “Pháp
luật về căn cứ thụ lý VAHC ở Việt Nam hiện nay”; Các bài viết trong sách
tham khảo: “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp
quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Như Phát,
Nguyễn Thị Việt Hương; “Thực trạng và yêu cầu kiện toàn đội ngũ Thẩm
phán hành chính ở Việt Nam hiện nay” của Nguyễn Văn Cương, Nguyễn Hữu
Xương...

3

Những công trình nêu trên tập trung nghiên cứu những vấn đề chung về
TPHC, thẩm quyền xét xử án hành chính của Tòa án, cơ cấu tổ chức và hoạt
động của Tòa hành chính… Đây là nguồn tài liệu rất giá trị để học viên tham
khảo viết luận văn này.
Tuy nhiên kể từ khi LTTHC 2015 được thông qua cho đến nay, vẫn chưa
có nghiên cứu nào phân tích chuyên sâu những vấn đề liên quan đến xét xử án
hành chính, TPHC theo quy định của luật mới. Đặc biệt, hiện mới có rất ít
nghiên cứu về vấn đề này từ thực tế cơ sở. Chính vì vậy, luận văn này vẫn có
ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về TPHC và đánh giá thực trạng xét xử án
hành chính của TAND tỉnh Đắk Lắk; luận văn đề xuất các quan điểm và giải
pháp bảo đảm xét xử án hành chính ở tỉnh Đắk Lắk nói riêng và tăng cường
tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau:
- Làm rõ khái niệm của TPHC.
- Phân tích, đánh giá thực trạng xét xử án hành chính của Tòa án tỉnh Đắk
Lắk từ năm 2015 đến năm 2019, từ đó chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên

nhân từ góc độ pháp luật về TPHC.
- Đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TPHC từ
thực tiễn xét xử án hành chính của Tòa án tỉnh Đắk Lắk.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1.Đối tượng nghiên cứu:

4

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận, quy định của
pháp luật về TPHC ở Việt Nam hiện nay và tính phù hợp của nó từ thực tiễn
xét xử án hành chính của TAND tỉnh Đắk Lắk.
4.2.Phạm vi nghiên cứu:
Tài phán hành chính là khái niệm rộng và có nhiều cách hiểu khác nhau,
bao gồm cả việc giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính và giải quyết
khiếu kiện theo con đường tư pháp. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu
của luận văn, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu TPHC qua việc giải quyết khiếu
kiện hành chính của TAND; thực trạng xét xử án hành chính ở TAND tỉnh
Đắk Lắk. Mặc dù vậy, trong quá trình nghiên cứu, đề tài có tham khảo về
TPHC của một số nước trên thế giới và quan niệm về TPHC của Việt Nam để
làm rõ nội dung nghiên cứu của luận văn.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận của luận văn
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận là chủ nghĩa Mác - Lênin;
tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam liên quan
đến xét xử các vụ án nói chung của TAND và xét xử án hành chính của TAND
cấp tỉnh nói riêng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, luận văn
đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để nghiên cứu lý luận,
đánh giá thực trạng và phân tích các quan điểm, giải pháp về xét xử án hành
chính của TAND cấp tỉnh ở cả ba chương của luận văn.
- Phương pháp so sánh, thống kê được sử dụng tập trung trong chương 2
và một số nội dung ở chương 1 của luận văn.

5

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Với tính chất là một nghiên cứu thực chứng ở cấp cơ sở, luận văn cung
cấp thêm những dữ liệu thực tế để kiểm nghiệm những vấn đề lý luận và đánh
giá tính phù hợp của khung pháp luật về TPHC ở Việt Nam hiện nay.
6.2. Ý nghĩa lý luận
Luận văn là nguồn tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu và cơ
quan nhà nước có liên quan trong việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực
hiện pháp luật về TPHC ở nước toà án. Luận văn có giá trị tham khảo trực
tiếp với TANDTC và TAND tỉnh Đắk Lắk về khía cạnh này. Bên cạnh đó,
luận văn còn có thể sử dụng như là tài liệu tham khảo cho Học viện Khoa học
Xã hội và các cơ sở đào tạo khác ở Việt Nam trong việc giảng dạy, nghiên cứu
về luật hành chính.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về tài phán hành chính ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng xét xử các vụ án hành chính của toà án nhân dân tại
tỉnh Đắk Lắk và những vấn đề đặt ra liên quan đến tài phán hành chính
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về tài phán hành chính Việt Nam,
từ thực tiễn xét xử các vụ án hành chính của Toà án Nhân dân tại tỉnh
Đắk Lắk.

6


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ

TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
1.1. Khái niệm, vị trí, vai trò của tài phán hành chính trong quản lý
nhà nước
1.1.1. Khái niệm tài phán hành chính
Trong các quan hệ của đời sống xã hội không thể tránh khỏi có những
mâu thuẫn, tranh chấp, bất đồng quan điểm, vi phạm các chuẩn mực xử sự
chung. Nhà nước là chủ thể quản lý xã hội, tiến hành nhiều hoạt động khác
nhau nhằm duy trì, đảm bảo ổn định trật tự, bảo đảm lợi ích của các thành
viên trong xã hội, trong đó, công cụ hữu hiệu nhất mà Nhà nước sử dụng để
quản lý xã hội là pháp luật. Với tư cách là chủ thể ban hành pháp luật, Nhà
nước sẽ phán xét các hành xử, các mâu thuẫn, tranh chấp trong xã hội là đúng
hay sai theo quy định của pháp luật, trên cơ sở đó áp dụng các biện pháp xử
lý thích hợp. Như vậy, Nhà nước đã thực hiện hoạt động tài phán, chính là sự
phán quyết của Nhà nước về tính hợp pháp, tính hợp lý của các chủ thể khi
thực hiện hành vi trong xã hội cũng như các biện pháp xử lý thích hợp đối với
các chủ thể này nhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng và thực hiện trên
thực tế. Tài phán là một chức năng vốn có của Nhà nước, khi Nhà nước sử
dụng pháp luật làm phương tiện chủ yếu để quản lý xã hội thì đồng thời cũng
xuất hiện các hoạt động tài phán. Do xã hội có tính đa dạng, phức tạp về quan
hệ nên các hoạt động tài phán của Nhà nước cũng rất phong phú về nội dung
và hình thức.
Để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản
lý được trao những quyền năng nhất định, trên cơ sở quyền hạn được trao, các
chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương ra các quyết

7


định quản lý hoặc thực hiện các hành vi liên quan đến đối tượng quản lý và
các đối tượng chịu sự quản lý phải phục tùng các mệnh lệnh, yêu cầu của nhà

quản lý đưa ra. Vì nhiều lý do khác nhau, các tổ chức, cá nhân trong xã hội
cho rằng QĐHC hoặc HVHC của chủ thể quản lý nhà nước là trái pháp luật,
xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Để bảo vệ các
quyền và lợi ích hợp pháp của mình, các tổ chức, cá nhân khiếu nại đến các
cơ quan nhà nước để yêu cầu các cơ quan này thực hiện những hành vi nhất
định. Những tranh chấp giữa nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân nảy
sinh, những tranh chấp này gọi là tranh chấp hành chính. Những tranh chấp
hành chính có nhiều khác biệt với các tranh chấp khác trong đời sống xã hội
do nảy sinh từ quan hệ bất bình đẳng giữa một bên là chủ thể quản lý và một
bên là đối tượng chịu sự quản lý. Sự tồn tại của các tranh chấp hành chính là
hoàn toàn khách quan và việc giải quyết những tranh chấp này nhằm loại bỏ
sự chuyên quyền, độc đoán, vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước,
người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước để bảo vệ lợi ích chính
đáng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Trên cơ sở quyền lực
Nhà nước trao, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành
chính sẽ xem xét, giải quyết các vấn đề phát sinh từ tranh chấp đó, như: xác
định tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC, xác định thiệt hại, trách nhiệm
phát sinh nếu có vi phạm pháp luật xảy ra… Các loại hoạt động này được
thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Thông qua việc ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước đã trao quyền cho cơ quan
có thẩm quyền xem xét, đánh giá tính chất, mức độ vi phạm của các chủ thể
để áp dụng biện pháp xử lý.
Từ những phân tích trên cho thấy, theo nghĩa rộng, có thể định nghĩa
TPHC là việc xem xét, giải quyết tranh chấp phát sinh giữa cơ quan, tổ chức,
công dân liên quan đến QĐHC, HVHC. Theo định nghĩa này, TPHC không

8


chỉ giới hạn ở việc giải quyết các VAHC của Toà án nhân dân mà còn bao

gồm cả hoạt động giải quyết các khiếu nại hành chính dưới các hình thức
khác nhau [11, tr.10].
Thực tiễn ở Việt Nam, TPHC được hiểu theo nghĩa hẹp, đó là hoạt động
xét xử các VAHC, theo quy định của Luật TTHC, do TAND (các tòa hành
chính chuyên trách) thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân, tổ chức của họ và cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm nguyên tắc
pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần nâng cao hiệu lực của quản lí nhà nước.
Đây là quan niệm có ý nghĩa lý luận và thực tiễn xác thực, chỉ ra được thực
chất của TPHC là xét xử tranh chấp của cá nhân, tổ chức đối với các cơ quan
nhà nước, và cán bộ, công chức nhà nước. Trong khuôn khổ luận văn, tác giả
tập trung đi sâu nghiên cứu tài phán hành chính dưới góc độ hoạt động xét xử
các vụ án hành chính của Toà án nhân dân.
1.1.2. Vị trí, vai trò của tài phán hành chính trong quản lý nhà nước
Tài phán hành chính là một hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước và
Toà hành chính là một bộ phận của bộ máy Nhà nước, là cơ quan thực hiện
quyền lực của Nhà nước. TPHC có vị trí đặc biệt trong nền hành chính quốc
gia: một mặt TPHC đảm bảo, bảo vệ quyền và lợi ích của công dân; mặt khác
TPHC là thiết chế góp phần tích cực vào việc củng cố pháp chế, trật tự pháp
luật và là công cụ hữu hiệu nhằm bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong quản lý
Nhà nước.
Địa vị pháp lý của TPHC được xác định bởi địa vị chính trị pháp lý của
hệ thống Toà hành chính trong hệ thống TAND. Toà hành chính là một bộ
phận của bộ máy Nhà nước, là tổ chức của quyền lực Nhà nước trong lĩnh
vực xét xử. Vai trò, vị trí của Toà hành chính được quyết định bởi chức năng
của toà là xét xử về hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo các tranh chấp
phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước giữa công dân, cơ

9

quan, tổ chức chính trị xã hội với cơ quan hành chính Nhà nước và các cơ
quan khác khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Khi xét xử, Toà
hành chính có quyền và nghĩa vụ kiểm tra QĐHC có hợp pháp hay không hợp
pháp, các HVHC bị khiếu kiện, xét xử các vụ kiện liên quan đến quản lý hành
chính Nhà nước.
Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc thiết lập hệ thống
Toà hành chính là sự đáp ứng nhu cầu cần thiết khách quan nhằm đảm bảo
pháp chế kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước, bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân, cơ quan, công chức và viên chức.
Tài phán hành chính là một phương thức bảo vệ quyền tự do hợp pháp
của công dân khỏi sự xâm hại từ phía cơ quan hành chính, những người có
chức vụ, công chức cán bộ. Thông qua hoạt động xét xử hành chính, toà án
góp phần giáo dục ý thức pháp luật của các nhân viên Nhà nước, cũng như
mọi công dân, nâng cao tính tích cực chính trị của họ trong đấu tranh với vi
phạm pháp luật, tạo niềm tin của nhân dân đối với pháp luật nói chung và hệ
thống hành chính nói riêng. Toà hành chính là cơ quan hữu hiệu giải quyết
các khiếu nại, tố cáo của công dân. Có thể xem Toà hành chính là một thanh
kiếm hay lá chắn đấu tranh với mọi vi phạm pháp luật phát sinh trong hoạt
động chấp hành và điều hành của bộ máy hành chính, bảo vệ quyền tự do, lợi
ích hợp pháp của Nhân dân. [15, tr.24]
Bên cạnh đó, TPHC sẽ làm bộ máy hành chính Nhà nước nâng cao trách
nhiệm, tăng cường kỷ cương, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong
quản lý hành chính Nhà nước, nâng cao trách nhiệm làm việc của công chức
viên chức trong khi thực thi, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do, dân chủ, lợi ích
hợp pháp của Nhân dân, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nhà nước
của dân do dân và vì dân.

10

Trong khoa học pháp lý hiện nay, khái niệm TPHC theo nghĩa rộng là sự
phán quyết của nhà nước về các tranh chấp vụ việc có yếu tố hành chính và
xử lý các vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Theo đó,
hoạt động này bao gồm: xử phạt hành chính của các cơ quan, cán bộ có thẩm
quyền; xử lý kỉ luật hành chính đối với cán bộ công chức; xem xét, giải quyết
khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; xét xử các
tranh chấp hành chính do TAND thực hiện. Tranh chấp hành chính nảy sinh
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trước hết có thể giải quyết
bằng hoạt động của chính các cơ quan hành chính theo trình tự thủ tục hành
chính. Tuy nhiên, do đòi hỏi khách quan của xã hội, các tranh chấp hành
chính cũng cần phải được giải quyết bằng hoạt động xét xử với đầy đủ những
đặc trưng tư pháp của hoạt động này.
TPHC ở nước ta hiện nay có những đặc điểm sau đây:
- TPHC là tổ chức và hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát
sinh khi có đơn khởi kiện VAHC giữa công dân và tổ chức của họ với các cơ
quan, tổ chức và cá nhân công quyền;
- Cơ quan TPHC ở Việt Nam là tòa hành chính thuộc hệ thống TAND.
- Đối tượng của TPHC ở Việt Nam là các QĐHC cá biệt hoặc các
HVHC của cơ quan, cá nhân công quyền bị công dân khởi kiện sau khi đã
được cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục khiếu nại;
- Hoạt động TPHC tuân theo trình tự thủ tục mang tính đặc thù: Ngày
21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải
quyết các VAHC có hiệu lực từ 01/7/1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và
năm 2006). Và đến ngày 24/11/2010, Quốc hội đã thông qua LTTHC, quy
định những nguyên tắc cơ bản trong tố tụng hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn
và trách nhiệm của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng; quyền
và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng, cá nhân, cơ quan, tổ chức có

11

liên quan; trình tự, thủ tục khởi kiện, giải quyết VAHC, thi hành án hành
chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính. Ngày
25/11/2015 tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội XIII đã thông qua LTTHC năm 2015
có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2016. LTTHC năm 2015 đã thể hiện tính ưu
việt hơn hẳn so với các văn bản trước đó.
Như vậy, cơ chế TPHC (giải quyết các VAHC) tại tòa án đã được hình
thành và ngày càng được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Việc
xét xử các VAHC tại tòa án đã phát huy tác dụng trong việc giải quyết các
khiếu kiện hành chính của công dân và góp phần vào kiểm tra tính hợp pháp
của các QĐHC và HVHC của cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ,
công chức nhà nước.
Nếu như chức năng của TPHC là xem xét và giải quyết các khiếu kiện
của công dân đối với giải quyết hành chính hay HVHC của cơ quan Nhà nước
và nhân viên công chức, viên chức Nhà nước khi ban hành hoặc thực hiện
trong quá trình điều hành công việc; thì việc thiết lập một nền TPHC là tiền
đề cho sự phát triển mạnh mẽ trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền
(một Nhà nước mà trong đó mọi chủ thể - kể cả Nhà nước đều tuân thủ và
nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật).
Xây dựng một Nhà nước pháp quyền có liên quan đến việc đổi mới tổ
chức và hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp; ba cơ quan này có sự phân
công và phối hợp chặt chẽ ba quyền trên nguyên tắc tập trung thống nhất
quyền lực. Nhưng điều đầu tiên và quan trọng vẫn là các nhà hành chính để
đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của mình. Vì một trong những nguyên tắc cao
nhất của Nhà nước pháp quyền là đặt mình dưới pháp luật và phải tuân thủ
nghiêm túc pháp luật, chịu sự kiểm soát của nhân dân.

12

Từ những phân tích ở trên, có thể kết luận việc thiết lập cơ quan TPHC
chuyên trách độc lập thực hiện chức năng TPHC là một thiết chế quan trọng
trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, một điểm tựa của xây dựng
Nhà nước pháp quyền, không thực hiện tốt TPHC thì không xây dựng được
một Nhà nước pháp quyền.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khoá VII (23/01/1995) đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong
hệ thống TAND. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ
nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung
một số Điều của Luật tổ chức TAND, trong đó giao cho Toà hành chính chức
năng xét xử những VAHC. Và hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên
cạnh các Toà chuyên trách khác. Như vậy, một thiết chế tài phán mới
- thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ
giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập.
Việt Nam lựa chọn mô hình tòa hành chính trong hệ thống TAND bởi
các lý do sau:
Thứ nhất, việc lựa chọn hình thành tòa hành chính là một hệ thống độc
lập song song với tòa án tư pháp theo mô hình lưỡng hệ tài phán còn chứa
đựng nhiều hạn chế. Theo quy định tại Điều 127 Hiến pháp năm 1992 thì:
“TANDTC, các TAND địa phương, các toà án quân sự và các toà án khác do
luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam”. Như vậy ở nước toà án chỉ tồn tại một hệ thống tòa án tư pháp. Do đó
nếu Việt Nam lựa chọn mô hình tổ chức tòa án hành chính bên cạnh TAND
thì vô hình chung là đã vi phạm Hiến pháp 1992. Mặt khác, cách tổ chức xét
xử theo mô hình lưỡng hệ tài phán khá phức tạp và cồng kềnh. Việc có mặt
hai hệ thống cơ quan tài phán làm phát sinh các tranh chấp về thẩm quyền,
dẫn đến làm chậm trễ quá trình giải quyết vụ việc.

13

Thứ hai, Việt Nam cũng không lựa chọn thành lập cơ quan TPHC theo
mô hình nhất hệ tài phán như một số nước vì nó cũng có hạn chế và không
phù hợp với nước toà án. Theo mô hình này, chỉ có một hệ thống cơ quan tư
pháp có chức năng xét xử và về nguyên tắc toà án có thẩm quyền giải quyết
mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do nhu cầu
giải quyết tranh chấp hành chính ngày càng nhiều và tính đặc thù của tranh
chấp hành chính thể hiện ở chỗ bên bị kiện luôn là cơ quan công quyền cho
nên dần dần các nước này có xu hướng thiết lập các cơ quan giải quyết tranh
chấp trong chính hệ thống hành pháp. Các cơ quan này được gọi là cơ quan
TPHC để phân biệt với toà án tư pháp cũng xét xử hành chính. Nếu Việt Nam
thành lập cơ quan TPHC thuộc Chính phủ, tức là cơ quan TPHC thực hiện
quyền tư pháp nhưng lại nằm trong bộ máy hành chính nhà nước thì vô hình
chung sẽ phá vỡ nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước: Quyền lực
nhà nước là thống nhất có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp,
theo đó quyền lập pháp trao cho Quốc hội, quyền hành pháp trao cho Chính
phủ và quyền lực tư pháp được trao cho Tòa án. Bên cạnh đó thi việc tổ chức
cơ quan TPHC thuộc Chính phủ cũng bộc lộ nhiều khuyết điểm như: Đội ngũ
cán bộ thẩm phán không được đào tạo bài bản chuyên sâu, không có tính
chuyên trách cao, không đảm bảo được tính chuyên môn hóa cao làm ảnh
hưởng tới hoạt động xét xử; việc giải quyết các loại tranh chấp đồi khi có sự
trùng lặp; việc xét xử không xuất phát từ những dấu hiệu đặc thù của
VAHC… Do đó nước toà án cũng không lựa chọn mô hình này.
Thứ ba, Việt Nam lựa chọn mô hình tòa hành chính trong hệ thống
TAND (mô hình tài phán trung gian) vì nó khắc phục được những hạn chế
của hai mô hình kia: nhất hệ tài phán và lưỡng hệ tài phán. Nguồn gốc sâu xa
là nước toà án chịu ảnh hưởng sâu sắc từ phía Trung Quốc và một số nước

14


theo con đường XHCN. Theo đó, Trung Quốc và một số nước trong đó có
Việt Nam đã không tổ chức tòa án thành hệ thống độc lập mà Toà hành chính
là một bộ phận của toà án thường (ở Trung Quốc cũng gọi là TAND) chuyên
thực hiện chức năng xét xử các khiếu kiện hành chính. Đây chính là mô hình
mà Việt Nam đang thực hiện rất phù hợp với xu thế của thời đại và yêu cầu
của sự nghiệp đổi mới của đất nước. Mô hình Toà hành chính nằm trong hệ
thống TAND có nhiều ưu điểm phù hợp với thực tiễn cơ cấu tổ chức bộ máy
nhà nước Việt Nam nói chung và cơ quan tư pháp nói riêng. Việc lựa chọn mô
hình này ở Việt Nam đã thể hiện những ưu điểm nổi bật đó là: quán triệt được
tinh thần đổi mới, bảo đảm đúng đắn các quy định của Hiến pháp; bảo đảm
một hệ thống toà án thống nhất và TANDTC là cơ quan xét xử cao nhất của
nước CHXHCN Việt Nam; khắc phục được sự cồng kềnh trong bộ máy nhà
nước, tiết kiệm được tiền hơn (việc đầu tư mở rộng hoặc tăng cường bổ sung
vật chất cho các TAND chắc chắn ít tốn kém hơn nhiều việc xây dựng các trụ
sở và trang thiết bị cho hệ thống Toà hành chính được tổ chức riêng); thực
tiễn một số loại khiếu kiện hành chính hiện nay cũng đang do TAND giải
quyết, như khiếu nại về danh sách cử tri…; có sự trao đổi kinh nghiệm, giúp
đỡ lẫn nhau giữa các Thẩm phán giải quyết các vụ án dân sự và các Thẩm
phán giải quyết các khiếu kiện hành chính; phù hợp với xu thế hiện nay của
các nước trên thế giới là tổ chức một hệ thống toà án, trong đó thiết lập các bộ
phận hoặc các Toà chuyên trách về từng lĩnh vực khác nhau.
Thứ tư, việc thành lập Toà hành chính nằm trong hệ thống TAND còn
mang lại nhiều ý nghĩa to lớn, tạo hiệu quả cao trong công tác xét xử. Cụ thể:
- Việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống TAND không những đảm
bảo giải quyết các tranh chấp hành chính bằng một cơ chế khách quan,

15

hiệu quả hơn mà với sự hiện diện của Toà hành chính sẽ kích thích cơ quan
giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính phải đạt hiệu quả tốt hơn.
Đồng thời, Toà hành chính sẽ làm cho bộ máy TPHC nhà nước nâng cao trách
nhiệm, tăng cường kỉ cương, pháp chế trong hoạt động của mình, tôn trọng và
bảo đảm quyền tự do, dân chủ của nhân dân. Toà án Hành chính sẽ là cơ quan
kiểm tra, kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước, nhân viên nhà
nước.
- Giải quyết tranh chấp hành chính thông qua Toà hành chính trong hệ
thống TAND sẽ tạo ra khả năng thi hành phán quyết của Toà hành chính
hiệu quả cao hơn so với con đường hành chính vì nó được bảo đảm thi hành
bởi một quy trình chặt chẽ của luật. Trong thực tiễn pháp lí, có quan niệm cho
rằng sự ra đời của TPHC là cách thức làm giảm tải giải quyết số lượng các
khiếu nại hành chính cho các cơ quan quản lí hành chính nhà nước để các cơ
quan này thực hiện việc quản lí hành chính nhà nước tốt hơn, không phải
vướng bận việc giải quyết khiếu nại.
1.2. Cơ cấu, tổ chức, đối tượng, thẩm quyền của các cơ quan tài phán
hành chính ở Việt Nam
1.2.1. Đối tượng, phạm vi điều chỉnh
Thực tế cho thấy, trong hoạt động quản lý, điều hành, các cơ quan hành
chính nhà nước, nhân viên cơ quan hành chính nhà nước khi thực công vụ,
ban hành các QĐHC, thực hiện HVHC có thể xâm phạm hoặc đe doạ xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức làm phát sinh
các khiếu kiện hành chính. Như vậy, các QĐHC và HVHC của cơ quan hành
chính nhà nước và nhân viên cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng xét
xử của Toà hành chính.
Quyết định hành chính là quyết định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm điều chỉnh

16


các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động quản lý, điều hành. QĐHC mang
tính mệnh lệnh, áp đặt do cơ quan nhà nước đơn phương ban hành, bắt buộc
các đối tượng quản lý phục tùng, chấp hành. Trên thực tế, các QĐHC rất
phong phú và đa dạng, song có thể được chia thành 2 loại khác nhau: QĐHC
cá biệt và Văn bản pháp quy. Trong số này, văn bản pháp quy không phải là
đối tượng xét xử của Toà hành chính vì chúng được ban hành nhằm điều
chỉnh một hoặc một số lĩnh vực có tính chất rộng lớn được áp dụng cho nhiều
đối tượng, thời gian áp dụng tương đối lâu dài, không trực tiếp tác động đến
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Mặt khác, việc
xem xét tính hợp pháp của một văn bản pháp quy rất phức tạp. Vì vậy, hầu hết
các quốc gia trên thế giới không quy định văn bản pháp quy thuộc thẩm
quyền xét xử của Toà hành chính.
Quyết định hành chính cá biệt là quyết định do cơ quan hành chính nhà
nước ban hành nhằm giải quyết một công việc cụ thể, được áp dụng một lần
đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. QĐHC trực tiếp tác động đến
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Khiếu kiện về
quyết định này thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính. Trong trường
hợp QĐHC cá biệt của cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh các vấn đề
trong nội bộ đối với các thành viên của cơ quan, khi có khiếu kiện Toà hành
chính không giải quyết (ví dụ quyết định điều động, thuyên chuyển công tác,
đề bạt, khen thưởng…), trừ trường hợp khiếu nại của công chức, viên chức
đối với quyết định buộc thôi việc. Quy định này này bảo đảm hoạt động tài
phán không can thiệp vào hoạt động quản lý, điều hành nội bộ của cơ quan
hành chính nhà nước.
Một số cơ quan nhà nước (không phải là cơ quan hành chính nhà nước)
và các tổ chức đoàn thể quần chúng cũng ra QĐHC hoặc có tính hành chính

17


nhằm điều chỉnh các vấn đề nội bộ. Vì vậy, khiếu kiện về quyết định hành
chính này không thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính.
Ở nước ta, một số tổ chức xã hội được trao quyền quản lý nhà nước một
hoặc một số lĩnh vực, khi có khiếu kiện thì quyết định đó cũng có thể là đối
tượng xét xử của Toà hành chính.
Hành vi hành chính là hành vi thực hiện công vụ của nhân viên cơ quan
hành chính nhà nước. Đó là hành vi thực hiện chức trách do Nhà nước giao,
nhân danh Nhà nước và lợi ích của Nhà nước. HVHC của nhân viên cơ quan
hành chính nhà nước xâm phạm hoặc đe doạ xâm phạm quyền và lợi ích hợp
pháp của công dân, cơ quan, tổ chức khi có khiếu kiện thì HVHC đó thuộc
thẩm quyền xét xử của Toà hành chính. Các hành vi khác của nhân viên cơ
quan hành chính nhà nước xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, khi có khiếu kiện không thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính.
Bên cạnh đó, HVHC còn là là sự im lặng của cơ quan hành chính nhà
nước hoặc sự chậm trễ thực hiện nghĩa vụ do pháp luật quy định khi sự im
lặng hoặc khôg thực hiện nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước trái pháp
luật, xâm phạm hoặc đe doạ xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, cơ quan, tổ chức. Khiếu kiện về loại này thuộc thẩm quyền xét của Toà
hành chính.
1.2.2. Tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính
* Cơ cấu tổ chức:
Khoản 2 Điều 2 Luật tổ chức TAND 2014 quy định: “Tòa án nhân danh
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam xét xử các vụ án hình sự, dân sự,
hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động, hành chính và giải
quyết các việc khác theo quy định của pháp luật” [31,tr.3]. Như vậy, việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính cơ bản thuộc thẩm quyền TAND các cấp.

18


Ở nước ta hiện nay, Tòa hành chính không được tổ chức thành hệ thống
độc lập mà thành các tòa chuyên trách trong hệ thống TAND.
Theo Điều 38 và Điều 45 của Luật Tổ chức TAND năm 2014 quy định:
các loại tòa chuyên trách được thành lập tại TAND cấp tỉnh và TAND cấp
huyện.
Tòa chuyên trách của TAND cấp tỉnh: Theo Điều 38 của Luật Tổ chức
TAND năm 2014, TAND cấp tỉnh có thể có các loại tòa chuyên trách sau: Tòa
hình sự, Tòa dân sự, Tòa hành chính, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa gia đình
và người chưa thành niên. Việc thành lập tòa chuyên trách cần căn cứ vào yêu
cầu thực tế xét xử ở mỗi TAND cấp tỉnh và Chánh án TANDTC quyết định
việc tổ chức các Tòa chuyên trách. Trường hợp cần thiết, Ủy ban Thường vụ
Quốc hội quyết định thành lập Tòa chuyên trách khác theo đề nghị của Chánh
án TANDTC.
Điều kiện tổ chức Tòa chuyên trách (Điều 2 của Thông tư 01/2016/TTCA ngày 16/01/2016 của TANDTC): việc tổ chức các Tòa chuyên trách tại
TAND cấp tỉnh và TAND cấp huyện phải đáp ứng được 02 điều kiện sau:
Một là, số lượng vụ việc mà Tòa án thụ lý, giải quyết thuộc thẩm quyền
của Tòa chuyên trách theo quy định tại Điều 3 Thông tư này phải từ 50
vụ/năm trở lên;
Hai là, có biên chế Thẩm phán, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án đáp ứng
được yêu cầu tổ chức Tòa chuyên trách.
Trong trường hợp không đáp ứng đủ điều kiện tổ chức Tòa chuyên trách
nêu trên thì không tổ chức Tòa chuyên trách nhưng phải bố trí Thẩm phán
chuyên trách để giải quyết.
* Phương thức hoạt động:
Điều kiện khởi kiện: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền quyết định việc
khởi kiện VAHC tại Tòa án. Còn Tòa án chỉ thụ lý VAHC khi có đơn

19