Nghiên cứu thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp lý phương thức đối tác công tư PPP

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI

TRỊNH QUYẾT

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP
TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
TẠI VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ

Hà Nội – 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI

TRỊNH QUYẾT

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP
TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
TẠI VIỆT NAM
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ XÂY DỰNG

MÃ SỐ: 60.58.03.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS NGUYỄN XUÂN PHÚ

Hà Nội – 2015


LỜI CẢM ƠN
Tác giả xin chân thành cảm ơn trường Đại học Thủy lợi trong suốt thời
gian nghiên cứu vừa qua, đã trang bị thêm những kiến thức cần thiết về các
vấn đề kinh tế - kỹ thuật. Cùng sự hướng dẫn nhiệt tình của các thầy cô trong
trường đã giúp tác giả hoàn thiện mình hơn về trình độ chuyên môn.
Đặc biệt, tác giả xin chân thành cảm ơn tới thầy giáo PGS.TS Nguyễn
Xuân Phú đã trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ tác giả tận tình trong suốt quá trình
nghiên cứu và hoàn thiện luận văn.
Đồng thời, tác giả cũng xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong Khoa
Công trình, khoa Kinh tế và Quản lý đã cung cấp những kiến thức về chuyên
ngành, giúp tác giả tận tình trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành
luận văn.
Do trình độ, kinh nghiệm cũng như thời gian nghiên cứu còn hạn chế
nên Luận văn khó tránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được
những ý kiến đóng góp của quý độc giả.
Xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 20 tháng 5 năm 2014
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trịnh Quyết

LỜI CAM ĐOAN
Tác giả xin cam đoan toàn bộ luận văn này là sản phẩm nghiên cứu của
cá nhân tôi. Các thông tin, tài liệu trích dẫn trong luận văn đã được ghi rõ
nguồn gốc. Kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất kỳ công trình nào trước đây.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trịnh Quyết


MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài ..............................................................................1
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài ..........................................................2
4. Nội dung nghiên cứu ...............................................................................................2
5. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu .............................................................2
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ................................................................3
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP
TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI MỘT SỐ NƯỚC
TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM......................................................................4
1.1 MỞ ĐẦU ...............................................................................................................4
1.1.1 Khái niệm về PPP ..........................................................................................4
1.1.2 Ý nghĩa thực tiễn và vai trò của phương thức đối tác PPP ...........................5
1.2 PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN, YÊU CẦU QUẢN LÝ XÂY
DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP ...................................6
1.2.1 Phương thức tổ chức thực hiện ......................................................................6

1.2.2 Các yêu cầu đối với quản lý dự án theo phương thức PPP............................8
1.2.2.1 Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP ..................................................8
1.2.2.2 Yêu cầu về thể chế .......................................................................................9
1.2.2.3 Các yêu cầu về thương mại, tài chính ......................................................10
1.2.2.4 Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan .............................................10
1.2.2.5 Các yêu cầu về cam kết rõ ràng của Chính phủ .......................................11
1.3 THỰC TIỄN PHƯƠNG THỨC PPP ÁP DỤNG TRÊN THẾ GIỚI .................12
1.3.1 Tại các quốc gia phát triển ...........................................................................12
1.3.2 Tại các quốc gia đang phát triển ..................................................................13


1.4 THỰC TIỄN PHƯƠNG THỨC PPP ÁP DỤNG TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN
XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA ......................................................14
1.5 NHỮNG BÀI HỌC KINH NGHIỆM VỀ ÁP DỤNG PPP TRONG QUẢN LÝ
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CHO VIỆT NAM ........................................16
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1..........................................................................................18
CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHƯƠNG THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP, THỰC TRẠNG MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ
TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM ........................................................19
2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC PPP ..............19
2.1.1 Nội dung của phương thức đối tác PPP ......................................................19
2.1.2 Các nguyên tắc khi thực hiện phương thức đối tác PPP ..............................20
2.1.3 Các văn bản pháp lý trong việc thực hiện phương thức đối tác PPP ...........21
2.2 MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP Ở
VIỆT NAM ...............................................................................................................22
2.2.1 Hành lang pháp lý về PPP ...........................................................................22
2.2.2 Đánh giá hệ thống văn bản, quy phạm pháp luật hiện hành về PPP ...........25
2.2.2.1 Các quy định về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT ............................25
2.2.2.2 Quy chế thí điểm đầu tư hình thức đối tác công tư theo Quyết định số

71/2010/QĐ – TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ. .......27
2.2.3 So sánh điểm khác biệt một số vấn đề giữa các văn bản quy phạm pháp luật
điều chỉnh về phương thức PPP ............................................................................30
2.3 NHỮNG THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN KHI ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP
TẠI VIỆT NAM ........................................................................................................40
2.3.1 Thuận lợi ......................................................................................................40
2.3.2 Khó khăn ......................................................................................................41


2.4 NHỮNG VẤN ĐỀ GẶP PHẢI TRONG QUÁ TRÌNH ÁP DỤNG PHƯƠNG
THỨC PPP TẠI VIỆT NAM ....................................................................................43
2.4.1 Những vấn đề trong cơ chế quản lý, điều hành của Nhà Nước đối với
phương thức PPP ..................................................................................................43
2.4.2 Những vấn đề trong triển khai các dự án PPP .............................................45
2.4.3 Những vấn đề trong xây dựng cơ chế hợp tác phân chia lợi ích, rủi ro giữa
các bên, ưu đãi trong các dự án đầu tư xây dựng PPP ..........................................49
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2..........................................................................................51
CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LÝ CHO
PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VIỆT NAM. ......................................................................52
3.1 TÌNH HÌNH QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG
THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM ................................................52
3.1.1 Tổng quan tình hình quản lý các dự án đầu tư xây dựng theo PPP tại Việt
Nam hiện nay ........................................................................................................52
3.1.1.1 Về công tác tổ chức, điều hành: ...............................................................53
3.1.1.2 Về các nguồn tài chính thực hiện chương trình PPP ...............................53
3.1.1.3 Tình hình thực hiện các dự án thí điểm PPP tại các Bộ, ngành và địa
phương ..................................................................................................................54
3.1.2 Xem xét thực trạng quản lý, thực hiện một số dự án theo các phương thức
PPP ở Việt Nam – nghiên cứu trường hợp ...........................................................57

3.1.2.1 Đầu tư theo cơ chế đặc biệt, nền tảng của hình thức PPP .......................57
3.1.2.2 Đầu tư theo hình thức PPP ......................................................................59
3.2 ĐỊNH HƯỚNG ÁP DỤNG PHƯƠNG THỨC PPP Ở VIỆT NAM TRONG
GIAI ĐOẠN TỚI ......................................................................................................64
3.3 NHỮNG VẤN ĐỀ RÚT RA TỪ NGHIÊN CỨU LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
QUÁ TRÌNH ÁP DỤNG PPP TRONG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN XÂY DỰNG ...66


3.4 NHỮNG YÊU CẦU KHI ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP ...................................70
3.4.1 Tổ chức pháp lý thuận lợi và sự ủng hộ chính sách mạnh mẽ.....................70
3.4.2 Mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản lý ở các cấp ...................71
3.5 ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN MÔI TRƯỜNG PHÁP LÝ HOẠT ĐỘNG QUẢN
LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG SỬ DỤNG PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC
CÔNG TƯ PPP TẠI VIỆT NAM .............................................................................72
3.5.1 Đề xuất về thể chế, môi trường pháp lý .......................................................72
3.5.1.1 Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP .....................................................73
3.5.1.2 Tăng cường năng lực cơ quan Nhà nước về PPP ....................................75
3.5.1.3 Bảo đảm các điều kiện cần thiết để dự án PPP được thực hiện...............76
3.5.2 Một số đề xuất hoàn thiện văn bản pháp lý về PPP .....................................77
3.5.3 Khuyến nghị cho một số dự án nghiên cứu .................................................85
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3..........................................................................................87
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................................................88


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỀU
Nội dung

TT

Trang

Bảng 2.1

: Phạm vi điều chỉnh và các nội dung liên quan

32

Bảng 2.2

: Lựa chọn Nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án

34

Bảng 2.3

: Cơ chế tài chính

36


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
PPP

Hình thức đối tác công - tư

BOT

Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao

BTO

Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh

BT
CQNNCTQ

Xây dựng – Chuyển giao
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

NĐT

Nhà đầu tư

QĐ

Quyết định

NĐ

Nghị định

PDF

Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP

VGF

Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án

ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NĐ108

Nghị định 108/2009/NĐ –CP ngày 27/11/2009 của Chính
phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT

QĐ71

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ
tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư
theo hình thức đối tác công - tư

KH&ĐT
GPMB

Kế hoạch và đầu tư
Giải phóng mặt bằng


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng là một lĩnh vực đang có nhiều dự án lớn, sử dụng nhiều vốn,

ngân sách của Nhà nước, xã hội và cũng tồn đọng nhiều khó khăn đặc biệt là
hình thức bố trí vốn cho dự án. Tuy vậy các Chủ đầu tư vẫn đang cố gắng để
có thể bố trí thêm vốn cho các dự án xây dựng cũng như cải tiến mô hình
quản lý để các dự án này có thể hoàn thành đúng yêu cầu kỹ thuật, kinh tế kỳ
vọng.
Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển tương
đối eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc huy động
sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng là rất cần thiết,
mà phương thức đối tác công – tư (Public - Private Partnership, PPP) là một
hình thức thích hợp, đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu dài ở nhiều
quốc gia trên thế giới.
Thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP đã đạt được
một số kết quả nhất định, song cũng còn không ít trở ngại, khó khăn cả về
nhận thức, khuôn khổ thể chế, môi trường pháp lý và thực tiễn quá trình triển
khai các dự án.
Từ những lí do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Nghiên cứu thực trạng
và giải pháp hoàn thiện pháp lý phương thức đối tác công tư PPP trong
quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn
tốt nghiệp.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu, phân tích thực trạng thể chế, môi trường pháp lý trong
quản lý dự án xây dựng có sử dụng phương thức đối tác công tư PPP tại Việt
Nam, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp lý cho phương thức đối tác này.


2

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Đối tượng nghiên cứu: Thể chế, chính sách, môi trường pháp lý trong
quản lý các dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công - tư PPP tại

Việt Nam.
- Phạm vi nghiên cứu: Các dự án đầu tư xây dựng vận dụng mô hình
hợp tác công – tư (PPP) tại Việt Nam triển khai từ năm 2009 trở lại đây.
4. Nội dung nghiên cứu
- Tổng quan về phương thức đối tác công tư PPP trong quản lý dự án
đầu tư xây dựng tại một số nước trên thế giới và ở Việt Nam.
- Những vấn đề lý luận cơ bản về phương thức đối tác công tư PPP,
thực trạng môi trường pháp lý trong quản lý dự án đầu tư xây dựng theo
phương thức đối tác công tư PPP tại Việt Nam.
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp lý cho phương thức đối tác
công tư PPP trong quản lý dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam.
5. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cách tiếp cận
- Kế thừa tri thức có chọn lọc.
- Tiếp cận các kết quả đã nghiên cứu có liên quan tới đề tài. Bên cạnh
đó, cần cập nhật thêm các văn bản pháp luật hiện hành.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
+ Nghiên cứu tổng quan.
+ Phương pháp thu thập phân tích, tổng hợp.
+ Phương pháp kế thừa những kết quả đã tổng kết, nghiên cứu.


3

Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thực tế một số trường hợp
điển hình đã thực hiện đầu tư hoặc đang trong quá trình đàm phán theo PPP
để có thông tin bổ sung cho việc thiết kế thể chế PPP phù hợp.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
6.1 Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần bổ sung và làm phong phú

thêm cơ sở lý luận, nguồn dữ liệu nghiên cứu về phương thức đối tác công tư
trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam trong giai đoạn tới.
6.2 Ý nghĩa thực tiễn
Đề tài được hoàn thành sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho các cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền trong quá trình hoàn thiện môi trường pháp lý về
phương thức đối tác công tư PPP.


4

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
PPP TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI MỘT SỐ
NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM
1.1 MỞ ĐẦU
1.1.1 Khái niệm về PPP
PPP (Public - Private - Partner) là hợp tác công – tư, mà theo đó Nhà
nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình
công cộng. Ủy ban châu Âu 2003 định nghĩa: “Hợp tác công - tư là một quan
hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cung cấp
một dự án hoặc một dịch vụ truyền thống thường được cung cấp bởi khu vực
nhà nước”;
Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát
hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu
tả mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên
quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. PPP là một liên
doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm
xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi
ro và lợi ích;
Theo Nghị định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 09
tháng 11 năm 2010 thì khái niệm Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư

(PPP) là việc “Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát
triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”.
Mối quan hệ hợp tác Nhà nước và tư nhân chặt chẽ phân định một cách
hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác phải gánh vác. Đối tác
Nhà nước là các tổ chức chính phủ bao gồm các bộ ngành, chính quyền địa
phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác
trong nước hoặc nước ngoài hoặc có thể là các doanh nghiệp hay các nhà đầu


5

tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Đóng góp
của chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước và tư nhân có thể dưới dạng
vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ.
Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi
trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò
của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về
thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động
kinh doanh một cách có hiệu quả.
1.1.2 Ý nghĩa thực tiễn và vai trò của phương thức đối tác PPP
Về cơ bản, ý nghĩa thực tiễn và vai trò khi áp dụng phương thức PPP là
tận dụng được lợi thế, điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, và điều
đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng
dịch vụ - sản phẩm, cụ thể:
- Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP,
Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn
vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến
hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở
hạ tầng;
- Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham

gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính
dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước;
- Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Với nhiều trường hợp,
Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng
đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt
hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn;


6

- Cải thiện chất lượng dự án xây dựng: Một trong những lợi ích rõ ràng
được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các dự
án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền
thống. Do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên, với Nhà
nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân là “các yếu tố kỹ
thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”.
1.2 PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN, YÊU CẦU QUẢN LÝ
XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP
1.2.1 Phương thức tổ chức thực hiện
Có 6 hình thức hợp tác công tư phổ biến trên thế giới hiện nay, đó là:
- Nhượng quyền khai thác, cho thuê:
Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng là một hình thức
tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực Nhà nước dựa trên tài sản, cơ sở hạ
tầng do Nhà nước xây dựng và sở hữu, nhượng lại quyền khai thác, kinh
doanh cho khu vực tư nhân. Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa
chọn có quyền vận hành và duy trì dịch vụ công.
Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền
khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing).
+ Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, cơ quan Nhà nước
cho đối tác tư nhân thuê tài sản, tiện ích, cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu

của cơ quan Nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch
vụ công. Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê
cho cơ quan Nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu
phí từ người sử dụng. Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh
doanh.


7

+ Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP
trong đó, cơ quan Nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung
cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các tài sản tiện ích cơ sở hạ
tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước. Nhưng khác với hình
thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận
cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân
được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan
nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ
lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công. Theo đó, với hình thức
nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp
hơn so với hình thức cho thuê.
- Mô hình Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành (DBFO: Design –
Build – Finance – Operate): DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối
tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch
vụ công bao gồm: thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành công trình thông
qua một hợp đồng dài hạn nhưng vẫn thuộc sở hữu Nhà nước.
- Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao (BOT: Build – Operate –
Transfer): BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối
tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (xây mới,
nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận
hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định

nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết thúc thời hạn
hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở
hạ tầng cho Nhà nước.
- Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành (BTO: Build – Transfer –
Operate): Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân


8

bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình,
đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, ngược lại
Nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó
trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn, lợi nhuận.
- Xây dựng – Chuyển giao (BT) là hợp đồng ký giữa cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết
cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho CQNNCTQ và được
thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác.
- Xây dựng – Sở hữu – Vận hành (BOO: Build – Own – Operate):
Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực Nhà nước và đối tác tư
nhân thoả thuận đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, dịch vụ công
và được phép khai thác, vận hành tài sản cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có
quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó.
1.2.2 Các yêu cầu đối với quản lý dự án theo phương thức PPP
1.2.2.1 Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP
Huy động nguồn vốn tư nhân, trong đó có phần quan trọng là vốn nước
ngoài để phát triển cơ sở hạ tầng là một đòi hỏi cấp thiết. Bên cạnh đó, gia
nhập WTO đòi hỏi các nước phải ứng xử các thành phần bình đẳng với nhau
và vì thế, việc xây dựng một quy trình PPP theo chuẩn quốc tế là một yêu cầu
bắt buộc. Có nghĩa là, xây dựng quy trình PPP cần phải theo tiêu chuẩn quốc

tế, từ việc đấu thầu đến việc đánh giá rủi ro, lợi ích, chi phí của dự án.
Một quy trình PPP thông thường gồm bốn giai đoạn sau:
Giai đoạn thứ nhất là xác định PPP. Trong giai đoạn này, các công việc
cần thực hiện gồm có: lập kế hoạch chiến lược, phân tích tiền khả thi của dự
án, phân tích tài chính, kiểm tra tính phù hợp của PPP.


9

Giai đoạn thứ hai là giai đoạn phát triển. Trong giai đoạn này bao gồm
các nhiệm vụ sau: chuẩn bị dự án (bao gồm phân tích tính khả thi về mặt kỹ
thuật và mức độ bền vững tài chính), cấu trúc dự án, chuẩn bị các tài liệu, văn
bản cho hợp đồng.
Giai đoạn thứ ba là giai đoạn đấu thầu. Giai đoạn này bao gồm việc tổ
chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cho dự án. Việc đấu thầu cần được diễn ra
minh bạch, có trách nhiệm giải trình, không phân biệt, mang tính cạnh tranh
nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và gây dựng niềm tin
của công chúng về thủ tục đấu thầu.
Giai đoạn thứ tư là quản lý và giám sát hợp đồng PPP. Trong giai đoạn
này, các công việc gồm có việc quản lý và thực hiện dự án trong suốt thời
gian của dự án PPP.
1.2.2.2 Yêu cầu về thể chế
Thứ nhất, yêu cầu xây dựng một quy định thống nhất cho các đối tượng
khác nhau thuộc PPP. Trong một quốc gia, những quy định khác nhau cho
cùng một đối tượng sẽ không hiệu quả và dễ xảy ra hiện tượng chồng chéo.
Xây dựng một luật hay quy định thống nhất để quản lý các dự án PPP
là một yêu cầu tiên quyết để từ đó hình thành nên các cơ quan quản lý PPP
nhằm thúc đẩy các dự án đầu tư theo phương thức này.
Một luật quản lý PPP thống nhất sẽ tạo nên niềm tin cho các nhà đầu tư
tư nhân, tạo cho họ một khuôn khổ pháp lý để họ biết được phạm vi và quyền

hạn của mình, giảm thiểu những rủi ro do các quy định pháp lý để từ đó
khuyến khích sự tham gia của đầu tư tư nhân cùng với đầu tư công thúc đẩy
sự phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công.


10

Thứ hai, yêu cầu phải xác định rõ ràng hình thức và cấu trúc của các cơ
quan quản lý hoạt động PPP phù hợp với đặc điểm của từng loại dự án và
trong từng giai đoạn khác nhau.
1.2.2.3 Các yêu cầu về thương mại, tài chính
Yêu cầu về thương mại: Trước khi xây dựng mối quan hệ đối tác công tư, một loạt các yêu cầu về thương mại cần được thực hiện nhằm làm cho mối
quan hệ đối tác đem lại kết quả như mong muốn. Đó là phải cải thiện hoặc
thiết lập hệ thống tính hóa đơn, cơ sở dữ liệu khách hàng, tình trạng các
khoản phải thu và các thỏa thuận cấp vốn, v.v… Thực hiện yêu cầu về thương
mại sẽ làm cho quá trình hợp tác diễn ra suôn sẻ, tránh những trường hợp đổ
vỡ vì thiếu sự tìm hiểu kỹ về đối tác.
Yêu cầu về tài chính: Trong hợp tác công - tư, cả Nhà nước và tư nhân
đều có những quan tâm nhất định đến yếu tố kinh tế. Nhà nước hợp tác với tư
nhân để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng và dịch vụ công vì thiếu vốn, còn
tư nhân hợp tác với nhà nước để có thể kiếm được lợi nhuận.
Trước khi tiến hành hợp tác, phía Nhà nước phải thẩm định tất cả các
khoản góp vốn đầu tư như hỗ trợ thuế, đất đai, phí giải phóng mặt bằng. Các
khoản góp vốn phải được thẩm định chính xác để tránh việc hợp tác công - tư
làm thất thoát tài sản của Nhà nước, đồng thời trong nhiều trường hợp, việc
định giá sai hoặc hỗ trợ tài chính không đúng mức còn làm cho quá trình hợp
tác khó thực hiện.
1.2.2.4 Các yêu cầu về tham vấn các bên liên quan
Yêu cầu tham vấn các bên liên quan cần phải có khi thực hiện dự án
theo hình thức PPP là cần thiết vì các lý do sau:

11

Thứ nhất, khi không có sự tham gia trao đổi, thảo luận để tạo nên sự
đồng thuận có thể dẫn đến những xung đột lợi ích, mâu thuẫn và làm cản trở
quá trình thực hiện dự án.
Thứ hai, sự tham gia rộng rãi của các bên, một khi đã đạt được sự thống
nhất, sẽ làm cho mối quan hệ đối tác trở nên bền vững, những khó khăn và rủi
ro khác phát sinh trong quá trình thực hiện dự án có thể dễ dàng được xử lý.
Thứ ba, sự tham gia của các bên trong quá trình thiết kế và thực hiện dự
án làm cho cách tiếp cận và giải quyết vấn đề trở nên đa dạng và sáng tạo.
Việc tham gia của các bên, nhất là bên yếu thế (chẳng hạn người dân bị tác
động) sẽ tạo cho họ cảm giác được tôn trọng và càng nhận được sự ủng hộ
của các bên trong quá trình dự án hoạt động.
Thứ tư, sự ủng hộ và hiểu biết rộng rãi của công chúng đối với chương
trình cải cách sẽ khuyến khích Nhà nước giữ vững cam kết của mình.
Thứ năm, phổ biến thông tin có thể dẫn đến tăng thêm mức độ tin cậy
của các đối tác tham gia dự án.
1.2.2.5 Các yêu cầu về cam kết rõ ràng của Chính phủ
Với chi phí đầu tư, Chính phủ và doanh nghiệp sau khi đã có sự bàn
bạc, thống nhất sự phân chia chi phí đầu tư, Chính phủ cần thực hiện theo
đúng cam kết này vì nếu cam kết không được thực hiện hoặc thực hiện chậm
có thể gây thiệt hại lớn cho doanh nghiệp tư nhân.
Với những rủi ro phát sinh, chẳng hạn như khi có sự thay đổi về lạm
phát, lãi suất hay tỷ giá trên thị trường, cả phía Nhà nước và tư nhân cần có sự
đàm phán để chia sẻ rủi ro. Việc gánh chịu một phần rủi ro từ phía Nhà nước
khi có những tình huống phát sinh cũng sẽ thu hút mối quan tâm và sự tham

12

gia của khu vực tư nhân. Chỉ khi đó, hình thức hợp tác công - tư mới hấp dẫn
được Nhà đầu tư góp phần quan trọng vào việc phát triển nền kinh tế.
1.3 THỰC TIỄN PHƯƠNG THỨC PPP ÁP DỤNG TRÊN THẾ GIỚI
1.3.1 Tại các quốc gia phát triển
Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và
triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX
Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế
PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng
rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng
thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng
cạnh tranh, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công.
PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả
như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp,
trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm
11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh
vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh
đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và
590 dự án đang thực hiện.
Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan
này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc
tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các
ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5
năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu
vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính


13

là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các
dự án PPP.
Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ
thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm
được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Đây
là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển
nhanh, nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình
này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô
hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp
dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia
trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc,
giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả
mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi
trường cạnh tranh cao.
1.3.2 Tại các quốc gia đang phát triển
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập
niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng
Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo
phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư
1.515 tỉ đô la. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà
nước. Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước
đang phát triển trong hai thập kỷ qua.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ
Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80%
lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối


14

với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến
triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai
ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu
hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai
ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây
dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án
xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT). Ở các nước đang phát triển, mô
hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của
các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước.
1.4 THỰC TIỄN PHƯƠNG THỨC PPP ÁP DỤNG TRONG QUẢN LÝ
DỰ ÁN XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA
Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới giai đoạn 19942009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam
kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và
BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và
viễn thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và
đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT
cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang
được thực hiện theo phương thức BOO. Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự
án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng.
Trong năm 2010, theo thống kê của Cục đầu tư nước ngoài, Bộ Kế
Hoạch đầu tư, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là
969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án trên tổng
số dự án cấp mới.


15

Tính hết ngày 21 tháng 12 năm 2010 các dự án đầu tư theo hình thức
100% vốn nước ngoài chiếm 8% trên tổng số dự án, dự án liên doanh chỉ

chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng
hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. Ta
thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo
chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức
đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu
tư khác.
Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy
chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu
lực từ ngày 15/1/2011. Quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư
trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân
(PPP).
Tóm lại, mô hình PPP tuy đã phổ biến ở Việt Nam với hình thức chủ
yếu là BOO, BOT và BT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần
những điều kiện nhất định khác. Đặc biệt là vấn đề pháp lý của nhà nước ta
chưa thực sự thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Vì thế
chúng ta cần đưa ra biện pháp cải thiện để có thể tận dụng tốt nguồn vốn từ
các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước một cách hiệu quả và có lợi
cho hai bên tham gia nhất.
Thực tế đến nay, TP. Hồ Chí Minh chưa có dự án PPP được vận hành
thật sự để tìm điểm gỡ. Ở khâu chuẩn bị, 20 dự án đã có cũng đang ì ạch. Dự
án tuyến đường sắt đô thị số 4 tại TP. Hồ Chí Minh có tổng vốn đầu tư 2 tỉ
USD, nhà đầu tư cho rằng việc họ phải bỏ ra 70% vốn cho dự án là quá lớn,
trong khi lại không được quyết định việc bán vé tàu. Đối tác nước ngoài đề
nghị nhà nước đứng ra bảo lãnh vay 50% trong 70% vốn tư nhân phải góp.
Tương tự, tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) cũng cho biết, các dự án