ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN QUẬN CẨM LỆ, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN VĂN HOA

ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ
TỪ THỰC TIỄN QUẬN CẨM LỆ,
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS. TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH

HÀ NỘI, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là đề tài luận văn của riêng tôi, các số liệu và kết
quả nghiên cứu trong luận văn “Địa vị pháp lý của UBND cấp xã từ thực
tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng” là hoàn toàn trung thực, có nguồn
gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định, không trùng lặp với các
đề tài khác trong cùng lĩnh vực.
Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này.
Đà Nẵng, ngày tháng năm 2020
Tác giả luận văn

Nguyễn Văn Hoa

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU...................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN CẤP XÃ.............................................................................................9
1.1. Khái niệm địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã.............................9
1.2. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong chính quyền địa
phương............................................................................................................11
1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã.............................14
1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã...21
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TẠI QUẬN CẨM LỆ, THÀNH PHỐ ĐÀ
NẴNG........................................................................................................................26
2.1. Những đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội tại quận Cẩm Lệ, Thành phố
Đà Nẵng có liên quan đến quá trình thực thi địa vị pháp lý của Ủy ban nhân
dân phường. ..................................................................................................... 26
2.2. Tình hình thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã
tại quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng............................................................ 31
2.3. Những ưu điểm và hạn chế, bất cập về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân
dân cấp xã tại quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng. ........................................ 44
CHƯƠNG 3: CƠ SỞ VÀ CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐỊA
VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN QUẬN
CẨM LỆ, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ..................................................................... 59


3.1. Nhu cầu thực hiện địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã từ thực tiễn
quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng................................................................. 59
3.2. Cơ sở để nâng cao hiệu quả thực hiện địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân
cấp xã từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng .................................. 60
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện địa vị pháp lý của Ủy ban nhân

dân cấp xã từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng ........................... 61
KẾT LUẬN ................................................................................................................. 77
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

STT

Từ viết tắt

Nghĩa đầy đủ

1

BCH

Ban chỉ huy

2

CNH-HĐH

Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa

3

KCN

Khu công nghiệp

4

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

5

HĐND

Hội đồng nhân dân

6

UBND

Ủy ban nhân dân

7

OECD

Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng

2.1

2.2

Dân số trung bình qua các năm phân theo phường ở quận
Cẩm Lệ
Diện tích, dân số và mật độ dân số năm 2017 theo
phường ở quận Cẩm Lệ

Trang

30

31


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết đề tài
Căn cứ Hiến pháp năm 2013, ngày 19/6/2015 Quốc hội đã ban hành Luật
Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Hai Luật này đã
cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và các chủ trương, định hướng của
Đảng về Chính phủ và chính quyền địa phương, tạo hành lang pháp lý quan
trọng cho tổ chức, hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ,
cơ quan ngang Bộ và chính quyền địa phương các cấp. Việc phân công, phân
cấp, phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương đã được đẩy
mạnh, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành

thống nhất của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và phát huy sự chủ động,
sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền của chính
quyền địa phương các cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính từ Trung
ương đến cơ sở.
Qua hơn 3 năm triển khai thực hiện, bên cạnh các kết quả đã đạt được,
một số quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 về chính
quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng cần được sửa
đổi, bổ sung cho phù hợp với chủ trương, định hướng của Đảng và đáp ứng
yêu cầu thực tiễn đặt ra, mà trước hết là các vấn đề:
Một là, quy định của Luật về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa
phương cấp huyện, cấp xã ở hải đảo như các đơn vị hành chính trong đất liền
là chưa phù hợp với các đặc thù, đặc điểm khác biệt của các đơn vị hành
chính ở hải đảo;
Hai là, một số quy định của Luật về phân định thẩm quyền, phân
quyền, phân cấp, ủy quyền chưa được quy định rõ, nhất là chủ thể thực hiện

1


ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính
quyền địa phương các cấp. Luật chưa có quy định để tạo cơ sở cho các luật
chuyên ngành quy định cụ thể các nhiệm vụ, quyền hạn không được phân cấp,
ủy quyền nhằm tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả
quản lý nhà nước ở địa phương;
Ba là, việc thực hiện quy định của Luật tổ chức chính quyền địa
phương 2015 về số lượng Phó Chủ tịch UBND theo phân loại hành chính cơ
bản phù hợp với cấp tỉnh, cấp huyện, song đã làm giảm đáng kể số lượng Phó
Chủ tịch UBND cấp xã loại 2, loại 3 chỉ còn 01 Phó Chủ tịch, gây khó khăn
trong việc chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp

xã;
Bốn là, Luật không quy định thẩm quyền phê duyệt kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội của cấp xã là chưa phù hợp.Thực tế cho thấy, UBND cấp xã
vẫn phải đề ra kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trên địa bàn trên
cơ sở chỉ tiêu kế hoạch của cấp trên và nghị quyết của cấp ủy đảng cùng cấp.
Vì vậy, nhiều địa phương vẫn đề nghị bổ sung quy định thẩm quyền của
UBND cấp xã xây dựng trình HĐND cấp xã thông qua để trình UBND cấp
huyện phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã trước khi triển
khai thực hiện.
Liên hệ đến quận Cẩm Lệ (Thành phố Đà Nẵng) cũng nằm trong bối
cảnh hiện trạng đó. Quận Cẩm Lệ là địa bàn tập trung các đơn vị hành chính
cấp cơ sở trực thuộc bao gồm 6 phường (Hòa An, Hòa Phát, Hòa Thọ
Tây, Hòa Thọ Đông, Khuê Trung, Hòa Xuân) đang trong quá trình công
nghiệp hóa, đô thị hoá có tốc độ nhanh chóng. Bên cạnh diện mạo khởi sắc
của hạ tầng đô thị và chuyển dịch tích cực cơ cấu ngành kinh tế phù hợp
hướng CNH-HĐH trên địa bàn quận Cẩm Lệ, thì nhiều vấn đề xã hội, dân
sinh và sinh hoạt đời sống đang yêu cầu đòi hỏi phải giải quyết ổn định và
2


bền vững, nhất là xoay quanh vấn đề thu hồi đất, tái định cư, giải quyết
việc làm, phát triển kinh tế bền vững, bảo vệ môi trường... Chính thực
trạng này khách quan đặt ra rất nhiều nhiệm vụ quản lý điều hành quá
trình kinh tế xã hội đối với hệ thống UBND từ quận Cẩm Lệ đến các
phường trực thuộc trong khi pháp luật hiện hành vẫn chưa xác lập vị trí pháp
lý của UBND phù hợp với đặc điểm đô thị nơi đây. Dù rằng, Khoản 2 Điều
111 Hiến pháp năm 2013 đã xác định: Cấp chính quyền địa phương gồm có
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm
nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
Trước bối cảnh đó, Luật số 47/2019/QH14 sửa đổi bổ sung một số điều

của Luật tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương đã được
ban hành ngày 22 tháng 11 năm 2019 và chính thức có hiệu lực ngày 01 tháng
07 năm 2020. Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu các định hướng, giải pháp tiếp
tục hoàn thiện chính quyền cấp xã nói chung, Ủy ban nhân dân cấp xã nói
riêng thời kỳ đẩy mạnh CNH-HĐH, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định
hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế là có ý nghĩa lý luận và thực tiễn to
lớn.
Từ các lý do này, tác giả đăng ký lựa chọn đề tài nghiên cứu “Địa vị
pháp lý của UBND cấp xã từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng”
để thực hiện trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp
và Luật hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Việc nghiên cứu địa vị pháp lý của UBND các cấp nói chung và cấp xã
nói riêng vốn là chủ đề đã nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà quản lý,
hoạch định chính sách, giới nghiên cứu khoa học… Tiêu biểu, các công trình
nghiên cứu xoay quanh chủ đề này ở nhiều góc nhìn đa dạng, có thể kể đến
dưới đây:
3


- Nguyễn Đình Khoa (2010): Đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay, Luận văn Thạc sỹ, Học viện hành
chính quốc gia.
- Trần Ngọc Lệ (2015), Địa vị pháp lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
quận từ thực tiễn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện
Khoa học xã hội, Hà Nội.
- Phùng Văn Bá (2013), Địa vị pháp lý của công chức cấp xã từ thực
tiễn huyện Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện
Khoa học xã hội, Hà Nội.
- Chuyên đề “Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa

phương” của tác giả Phạm Hồng Thái trong cuốn Tìm hiểu về đổi mới tổ
chức và hoạt động của Bộ máy Nhà nước theo Hiến pháp 1992, NXB Chính
trị Quốc gia, Hà Nội 1994
- Chuyên đề “Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” của nhóm tác
giả Nguyễn Đăng Dung, Phan Trung Lý trong cuốn Bình luận khoa học Hiến
pháp nước CHXHCNVN 1992, NXB KHXH, Hà Nội, 1995.
- PGS-TS Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên), Tổ chức chính quyền nhà
nước ở địa phương, Nxb. Đồng Nai, 1997.
- Bùi Xuân Đức (1991), "Về vấn đề tổ chức chính quyền địa phương ở
nước ta hiện nay", Tạp chí nhà nước và pháp luật, (số 3), tr.14.2
- Nguyễn Tiến Đoàn (1993), Đổi mới hệ thống tổ chức chính quyền địa
phương, Kỷ yếu Hội thảo đề tài KX 05, 08 về phương thức tổ chức hoạt động
quản lý của bộ máy nhà nước, tập 1, Nxb KH-KT, Hà Nội.
- Bài viết “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - thực
trạng và giải pháp” của PGS.TS. Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Tổ chức nhà
nước số 9/2005.

4


- Bài viết “Đổi mới tổ chức hoạt động của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân” của Lê Minh Thông, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 5 1999.
- Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Chính quyền xã
và quản lý nhà nước ở cấp xã, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Trần Công Tuynh (1993), "Mấy vấn đề cần suy nghĩ để đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương", Thông tin công tác tổ chức
nhà nước, (số 3), tr.10.
- Bùi Tiến Quý (2000),Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, Nxb CTQG, Hà Nội.
- TS. Mạc Minh Sản, (2009) “Pháp luật về cán bộ, công chức chính

quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay. Những vấn đề lý luận và thực tiễn”.
- Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2012), Cải
cách hành chính nhà nước ở Việt Nam dưới góc nhìn của các nhà khoa học,
Kỷ yếu hội thảo khoa học.
Tuy vậy, đề cập nghiên cứu cụ thể vấn đề địa vị pháp lý của UBND
phường trên địa bàn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng cho đến nay vẫn chưa
có đề tài nào nghiên cứu trùng lặp, nhất là kể từ sau khi có Hiến Pháp năm
2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Song với các công
trình vừa nêu trên lại có giá trị kế thừa tham khảo tốt. Chính vì vậy, nghiên
cứu Địa vị pháp lý của UBND cấp xã từ thực tiễn quận Cẩm Lệ - Thành phố
Đà Nẵng có ý nghĩa thời sự cần thiết.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận văn nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý
luận về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã; phân tích, đánh giá thực
trạng các quy định pháp luật về Ủy ban nhân dân cấp xã và thực tiễn thực thi
tại Quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng; để từ đó đề xuất các phương hướng,
5


giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về Ủy ban nhân dân cấp xã của
Quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về địa vị pháp lý
của Ủy ban nhân dân cấp xã;
- Phân tích, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật về Ủy ban nhân
dân cấp xã ở Việt Nam hiện nay;
- Phân tích, đánh giá thực tiễn thực thi các quy định pháp luật về Ủy
ban nhân dân cấp xã tại Quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng;
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện các quy định pháp

luật về Ủy ban nhân dân cấp xã của Quận Cẩm Lệ, thành phố Đà Nẵng trong
thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Những vấn đề lý luận về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã;
các quy định pháp luật về Ủy ban nhân dân cấp xã ở Việt Nam hiện nay; thực
tiễn thực thi các quy định pháp luật về Ủy ban nhân dân cấp xã tại Quận Cẩm
Lệ, thành phố Đà Nẵng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi nội dung:
Các quy định pháp luật về Ủy ban nhân dân cấp xã ở Việt Nam hiện
nay; thực tiễn thực thi các quy định về Ủy ban nhân dân cấp xã từ địa bàn
Quận Cẩm Lệ - Thành phố Đà Nẵng.
- Phạm vi không gian:
Các quy định pháp luật và thực tiễn thực thi các quy định về Ủy ban
nhân dân cấp xã từ địa bàn Quận Cẩm Lệ - Thành phố Đà Nẵng.
- Phạm vi thời gian:
6


Từ thời điểm thành lập quận Cẩm Lệ năm 2005 đến nay.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1. Phương pháp luận
Đề tài luận văn được triển khai nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp
luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin và các cách tiếp cận liên ngành, tiếp
cận thực tiễn để nghiên cứu.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích quy phạm pháp luật và phương pháp phân tích
văn bản, thu thập thông tin được sử dụng phân tích các tài liệu thứ cấp liên

quan địa vị pháp lý của UBND của Đảng và các cơ quan Nhà nước được thể
hiện xuyên suốt ở cả 3 chương của Luận văn.
- Phương pháp phân tích logic tổng hợp, thống kê so sánh, định tính...
được sử dụng để phân tích tổng hợp chọn lọc các thông tin có giá trị để làm
rõ quá trình thực hiện địa vị pháp lý UBND cấp xã trong thực tiễn thời gian
qua (thể hiện khá rõ ở chương 2 Luận văn).
- Phương pháp tiếp cận hệ thống cấu trúc để hệ thống hóa những vấn đề
lý luận về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã (ở chương 1 Luận văn);
cũng như một số phần trình bày ở chương 3 Luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu góp phần hệ thống hóa làm rõ hơn một số vấn đề
cơ sở lý luận và pháp lý về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn

Từ thực tiễn việc thực hiện địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã
trên địa bàn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng đi đến nhận định đánh giá:
Kết quả đạt được; Những vấn đề hạn chế đặt ra và xác định nguyên nhân chủ
yếu của nó.
7


Đóng góp tư vấn chính sách pháp luật về địa vị pháp lý của Ủy ban
nhân dân cấp xã giai đoạn hiện nay từ thực tiễn quận Cẩm Lệ.
7. Kết cấu của luận văn

Bên cạnh phần Mở đầu, Kết luận và tài liệu tham khảo, kết cấu nội
dung của luận văn gồm có 3 chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân
dân cấp xã.

Chương 2. Thực trạng về địa vị pháp lý của Ủy ban nhân dân cấp xã từ
thực tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng.
Chương 3. Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện địa vị pháp lý
của Ủy ban nhân dân cấp xã từ thực tiễn quận Cẩm Lệ, Thành phố Đà Nẵng

8


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
CẤP XÃ

1.1. Khái niệm
- Địa vị pháp lý của chủ thể.
Khi bàn đến địa vị pháp lý, chúng thường được xác định đó là vị trí, vai
trò của chủ thể pháp luật xét trong mối quan hệ với các chủ thể pháp luật khác
dựa trên cơ sở luật định để đảm bảo cho chủ thể đó thực hiện tốt chức năng,
nhiệm vụ của mình.
Địa vị pháp lý của chủ thể là sự thể hiện tổng thể về quyền và nghĩa vụ
pháp lý của chủ thể để tham gia vào các quan hệ pháp luật [49; tr.244 và 246].
Theo đó, địa vị pháp lý của chủ thể gắn liền với việc xác lập phạm vi quyền
năng của chủ thể đó theo quy định của pháp luật về hoạt động của mình.
Như vậy, địa vị pháp lý của chủ thể có thể được hiểu là tổng thể về
quyền và nghĩa vụ cúa chủ thể đó được pháp luật quy định trong quá trình
tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm đảm bảo cho chủ thể đó thực hiện
tốt chức năng, nhiệm vụ của mình.
Việc xác định rõ địa vị pháp lý của những chủ thể trong quan hệ pháp
luật, chúng có ý nghĩa quan trọng trong việc xác lập các điều kiện để thực
hiện đúng các quyền và nghĩa vụ của từng chủ thể; cũng như giúp cho họ
không xâm phạm đến quyền và nghĩa vụ của chủ thể khác.

- Ủy ban nhân dân cấp xã:
UBND cấp xã do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của
HĐND cấp xã, là cơ quan hành chính nhà nước cấp xã, chịu trách nhiệm
trước nhân dân trên địa bàn cấp xã, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính
nhà nước cấp trên.

9


Các chức danh của UBND cấp xã được HĐND cùng cấp bầu ra và có
nhiệm kỳ trùng với nhiệm kỳ của HĐND. UBND cấp xã gồm Chủ tịch, Phó
Chủ tịch và các Ủy viên, số lượng cụ thể Phó Chủ tịch UBND cấp xã do
Chính phủ quy định (UBND xã, phường, thị trấn loại I có không quá hai Phó
Chủ tịch; xã, phường, thị trấn loại II và xã, phường, thị trấn loại III có một
Phó Chủ tịch). Cơ cấu nhân sự của UBND cấp xã thường là từ 3 - 5 thành
viên, gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên (Chỉ huy trưởng BCH quân
sự và Trưởng công an cấp xã). Người đứng đầu UBND cấp xã là Chủ tịch
UBND. Thường trực UBND cấp xã gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch UBND cấp
xã hoạt động theo hình thức chuyên trách.
Bộ máy giúp việc của UBND cấp xã gồm có các chức danh: Công an,
quân sự, kế toán, văn phòng, tư pháp - hộ tịch, văn hóa - xã hội, địa chính.
Mỗi chức danh tùy vào tình hình thực tế địa phương mà bố trí số lượng biên
chế phù hợp.
- Khái niệm địa vị pháp lý ủy ban nhân dân cấp xã
Địa vị pháp lý (quyền hạn) của UBND các cấp nói chung và địa vị pháp
lý của UBND cấp xã được quy định tại Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức
Chính quyền địa phương năm 2015 của nước ta. Tại Khoản 1, Điều 8 Luật Tổ
chức chính quyền địa phương 2015 đã quy định: UBND do HĐND cùng cấp
bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ

quan hành chính nhà nước cấp trên.
Như vậy, địa vị pháp lý của UBND cấp xã được hiểu là tổng hợp các
quyền và nghĩa vụ của UBND cấp xã được quy định trong Hiến pháp năm
2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 của nước ta và các
văn bản pháp lý khác có liên quan để xác lập môi trường hành lang pháp lý

10


nhằm đảm bảo cho UBND cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình
trên địa bàn cấp xã.
1.2. Vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong hệ thống
chính quyền địa phương
Theo Hiến pháp năm 2013 hiện hành, chính quyền địa phương được tổ
chức ở các đơn vị hành chính của nước ta với ba cấp đơn vị hành chính, đó là:
(1) chính quyền cấp tỉnh (bao gồm tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương);
(2) chính quyền cấp huyện (bao gồm huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã và
quận); (3) chính quyền cấp xã (bao gồm xã, thị trấn và phường). Theo đó,
tương ứng ở mỗi cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ, hệ thống những cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương gồm có: UBND cấp tỉnh; UBND cấp
huyện; và UBND cấp xã..
Quyền hạn của UBND các cấp nói chung và của UBND cấp xã nói
riêng được quy định tại Hiến pháp năm 2013 của nước ta và Luật Tổ chức
Chính quyền địa phương năm 2015. Từ địa vị pháp lý của của UBND cấp xã
là cơ sở pháp lý để xác định vị trí và vai trò quan trọng của của UBND cấp xã
trong quan hệ pháp luật nói chung và trong chính quyền địa phương.
1.2.1. Vị trí của Ủy ban nhân dân cấp xã trong chính quyền địa
phương
UBND các cấp là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do cơ
quan quyền lực nhà nước cùng cấp xác lập ra, nên vị trí của UBND các cấp

được xác định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng
cấp, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong phạm vi địa giới hành chính
nhất định về mọi lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội.
Theo phân cấp hành chính, cấp xã (xã, thị trấn, phường) là cấp dưới
cùng trong hệ thống chính quyền Nhà nước 4 cấp ở nước ta.

11


UBND cấp xã (xã, thị trấn, phường) do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ
quan chấp hành của HĐND cấp xã. Tại Khoản 2, Điều 111 Hiến pháp năm
2013 đã xác định: Cấp chính quyền địa phương gồm có UBND và HĐND
được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Nên bản thân UBND cấp xã cùng với
HĐND cùng cấp là hai bộ phận hợp thành cốt lõi trong hệ thống chính quyền
cấp xã.
UBND cấp xã là cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở ở địa phương
(một bộ phận quan trọng của nền hành chính quốc gia), tổ chức và hoạt động
theo nguyên tắc tập trung dân chủ, hoạt động theo chế độ lãnh đạo tập thể và
cá nhân phụ trách.
UBND cấp xã là cấp quản lý hành chính gần dân và trực tiếp sát sao
với đời sống cùng những yêu cầu hợp pháp và chính đáng hàng ngày của
người dân trong quan hệ với họ (Cầu nối giữa Nhà nước, các tổ chức và cá
nhân trên địa bàn cấp xã), chịu trách nhiệm trước nhân dân trên địa bàn xã,
HĐND cấp xã và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Đây là cơ quan hành
chính nhà nước cấp xã có cơ cấu tổ chức chặt chẽ theo quy định của pháp
luật, có phạm vi hoạt động quản lý xã hội theo địa giới hành chính cấp xã.
1.2.2. Vai trò của Ủy ban nhân dân cấp xã trong hệ thống chính
quyền địa phương
Về căn bản, UBND các cấp nói chung và UBND cấp xã nói riêng có

vai trò hệ trọng trong bộ máy chính quyền địa phương. Đối với UBND cấp
xã, vai trò quan trọng của nó được thể hiện ở những điểm sau:
So với UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện thì UBND xã là cấp hành
chính gần nhất có quan hệ trực tiếp và gắn bó mật thiết với nhân dân, đây là
cấp tổ chức thực hiện (là cấp hành động) là đầu mối để tiếp nhận và giải quyết
những công việc thường ngày cho người dân. Nên UBND xã có trách nhiệm
12


rất lớn trong việc chuyển tải và triển khai thực hiện chủ trương đường lối của
Đảng và chính sách, pháp luật Nhà nước vào thực tiễn quản lý các lĩnh vực
kinh tế - xã hội và cuộc sống dân cư ở địa bàn cấp xã. Hướng dẫn việc thực
hiện chương trình, kế hoạch, đề án khuyến khích phát triển kinh tế - xã hội
theo quy định của cấp trên. Tổ chức thực hiện các biện pháp ứng dụng tiến bộ
khoa học công nghệ để phát triển sản xuất, hướng dẫn cho các hộ dân chuyển
đổi cơ cấu kinh tế theo kế hoạch, quy hoạch chung.
UBND cấp xã là một bộ phận quan trọng của nền hành chính quốc gia,
là cơ quan thực thi pháp luật thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà
nước trong phạm vi địa giới hành chính cấp xã, là cơ quan chấp hành và bảo
đảm thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp và các văn bản pháp luật của cơ
quan nhà nước cấp trên.
UBND cấp xã có quyền ban hành các quyết định hành chính và thực
hiện các hành vi hành chính để tổ chức thực thi quyền hành pháp ở địa
phương cấp xã nhằm tổ chức, chỉ đạo quản lý nhà nước chung trên địa bàn
mình; cũng như xử lý các hành vi vi phạm pháp luật ở phạm vi thẩm quyền do
pháp luật quy định.
Là cơ quan có chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương
cấp xã, UBND cấp xã có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với các cơ quan nhà
nước khác (HĐND cùng cấp và các cơ quan Nhà nước ở cấp trên) để đảm bảo
hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền địa phương. Tiếp tục đổi mới cải

cách hành chính, giảm bớt phiền hà cho người dân, nâng cao trình độ và năng
lực đội ngũ công chức cấp xã, đẩy mạnh phân cấp và tạo điều kiện cho chính
quyền cấp xã hoạt động có hiệu quả.
Có thể xác định, cấp xã (xã, phường, thị trấn) là cấp quản lý trực tiếp và
sát sao với đời sống của người dân ở mọi vùng miền của cả nước. Hơn nữa,
đối với HĐND cấp xã tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương song
13


lại không có quyền lập pháp, nên về mặt pháp lý thì chính quyền cấp xã hầu
như tập trung chủ yếu vào UBND của cấp này để đảm nhận thực hiện tất cả
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các lĩnh vực nhất định của đời sống
xã hội theo phân cấp quản lý và luật định. Do vậy, hiệu lực và hiệu quả của
quá trình hoạt động quản lý điều hành của UBND cấp xã trong chính quyền ở
cấp này sẽ góp phần quyết định rất lớn đến sự thành bại đối với các chủ
trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước trong thực tiễn cuộc
sống.
1.3. Nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp xã
Chính quyền nhà nước ở các cấp được tổ chức và hoạt động theo Hiến
pháp và pháp luật. Theo đó, tại Hiến pháp năm 2013, các quy định về chính
quyền địa phương được quy định tại Chương IX, gồm 7 điều, từ Điều 110 đến
Điều 116. Nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định
trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và
địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (Khoản 2, Điều 112 Hiến
pháp năm 2013). Trong đó:
- UBND các cấp về cơ bản có địa vị pháp lý, đó là:
(1) Tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức
thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà
nước cấp trên giao (Khoản 2, Điều 114 Hiến pháp năm 2013).
(2) Tổ chức, chỉ đạo điều hành quản lý nhà nước ở các lĩnh vực của đời

sống xã hội trên địa bàn ở địa phương cấp mình theo Hiến pháp và các văn
bản của các cơ quan hành chính cấp trên. Đây là chức năng, nhiệm vụ cơ bản
và quan trọng nhất của UBND để tổ chức quản lý một cách toàn diện theo
phạm vi địa giới hành chính được phân cấp, nó mang tính thường xuyên, liên
tục đáp ứng nhu cầu hàng ngày của tổ chức cá nhân có liên quan. Trên cơ sở
bảo đảm tính thống nhất của pháp luật, UBND có quyền ban hành các cơ chế,
14


chính sách phù hợp với tình hình thực tiễn của địa phương mình, tạo điều kiện
thuận lợi khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển và thu hút đầu tư;
(3) Có nghĩa vụ chấp hành triệt để Hiến pháp, luật, các văn bản pháp
luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp về các
lĩnh vực; đồng thời, UBND giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương để
bảo đảm việc thực hiện các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội
và các chính sách xã hội khác, ổn định và giữ vững an ninh quốc phòng trên
địa bàn cấp mình.
(4) Chịu sự kiểm tra, giám sát của của HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà
nước cấp trên. Nói cách khác, trong hoạt động của mình, UBND chịu trách
nhiệm và báo cáo các hoạt động của mình trước HĐND cùng cấp; chịu trách
nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên về việc thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
(5) Kiểm tra, thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức trong việc chấp
hành pháp luật của Nhà nước và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật trong
phạm vi thẩm quyền của cấp mình do luật định.
- Về nhiệm vụ và quyền hạn của UBND cấp xã:
Đó chính là thẩm quyển của UBND cấp xã được thực hiện theo quy
định hiện hành của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa
phương năm 2015. Khoản 1, Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương
2015 đã quy định: UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của

HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên. Theo đó, địa vị pháp lý của chính quyền xã, thị trấn và phường về cơ bản
là có vị trí và vai trò giống nhau. Song do đặc điểm thực tiễn ở khu vực nông
thôn, đô thị, hải đảo… cũng chi phối việc tổ chức nhiệm vụ và quyền hạn của
chính quyền cấp xã nói chung và UBND ở cấp này nói riêng để phù hợp với
15


từng khu vực cụ thể theo luật định. Đúng vậy, tại khoản 1 Điều 2 của Luật
số 47/2019/QH14 ngày 22 tháng 11 năm 2019 Luật sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
đã quy định: “1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành
chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của
Luật này phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt” [30]. Chính vì vậy, tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy
định: [30]
(1) Ở khoản 12 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung Điều 34 của Luật
Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “UBND xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ
tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. UBND xã loại I,
loại II có không quá hai Phó Chủ tịch; xã loại III có một Phó Chủ tịch.”
(2) Ở khoản 20 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung Điều 62 của Luật
Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “UBND phường gồm Chủ tịch,
Phó Chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. UBND
phường loại I, loại II có không quá hai Phó Chủ tịch; phường loại III có một
Phó Chủ tịch.”
(3) Ở khoản 23 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung Điều 69 của Luật
Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “UBND thị trấn gồm Chủ tịch, Phó
Chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. UBND thị
trấn loại I, loại II có không quá hai Phó Chủ tịch; thị trấn loại III có một Phó

Chủ tịch.”
Mặt khác, để xác định rõ việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa
phương phải được quy định trong các luật (được quy định tại khoản 1 Điều 12
của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015), Luật sửa đổi, bổ sung

16


một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa
phương đã quy định: [30]
(1) Ở khoản 4 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung điểm e khoản 2
Điều 11 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “Việc phân
quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điệu kiện
về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền,
phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp.
Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân
quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân
cấp.”
(2) Ở khoản 5 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều
12 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “Việc phân quyền cho
các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường
hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa
phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc
cơ quan, tổ chức khác.”
(3) Ở khoản 6 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều
13 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “Cơ quan nhà nước
cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc
cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân
lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình
phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân

cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình
phân cấp.”
(4) Ở khoản 7 Điều 2 của luật này sửa đổi, bổ sung khoản 1 và khoản 2
Điều 14 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương như sau: “1. Trong trường
hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ
17


quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho UBND cấp dưới trực
tiếp, UBND có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp
hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch UBND có thể ủy quyền
cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn
thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một
hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định
kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn
bản.
2. Việc ủy quyền quy định tại khoản 1 Điều này phải bảo đảm điều kiện
về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện. Cơ
quan, tổ chức, cá nhân ủy quyền có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.”
Còn lại các nội dung về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã theo
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 là căn bản phù hợp, cụ thể:
1.3.1. Đối với xã ở khu vực nông thôn
- Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND xã được áp dụng theo Điều 35 Luật
Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, đó là gồm có:
+ Xây dựng, trình HĐND xã quyết định các nội dung quy định tại các
khoản 1, 2 và 4 Điều 33 của Luật này và tổ chức thực hiện các nghị quyết của
HĐND xã;
+ Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương;

+ Thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân
cấp, ủy quyền cho UBND xã.
- Đồng thời, nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch UBND xã được quy
định tại Điều 36 của Luật này, gồm có:

18


+ Lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, các thành viên UBND
xã;
+ Lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc
thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,
của HĐND và UBND xã; thực hiện các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh,
bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành
vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng; tổ chức thực
hiện các biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự
do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công
dân; thực hiện các biện pháp quản lý dân cư trên địa bàn xã theo quy định của
pháp luật;
+ Quản lý và tổ chức sử dụng có hiệu quả công sở, tài sản, phương tiện
làm việc và ngân sách nhà nước được giao theo quy định của pháp luật;
+ Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật, tiếp công dân
theo quy định của pháp luật;
+ Ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND xã thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn trong phạm vi thẩm quyền của Chủ tịch UBND;
+ Chỉ đạo thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, phòng, chống
cháy, nổ; áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn
cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, an ninh, trật tự, an toàn xã hội
trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật;
1.3.2. Đối với thị trấn

- Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND thị trấn được áp dụng theo Điều
70 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, đó là gồm có:
+ Xây dựng, trình HĐND thị trấn quyết định các nội dung quy định tại
khoản 1 và khoản 3 Điều 68 của Luật này và tổ chức thực hiện nghị quyết của
HĐND thị trấn;
19