tiểu luận tài chính công trần nợ công và phương pháp xây dựng trần nợ công,

MỤC LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT........................................................................................4
LỜI MỞ ĐẦU................................................................................................................... 5
CHƯƠNG 1: CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRẦN NỢ CÔNG6VÀ PHƯƠNG
PHÁP XÂY DỰNG TRẦN NỢ CÔNG...........................................................................6
1.1.

Khái niệm về nợ công...........................................................................................6

1.1.1.

Định nghĩa về nợ công trên thế giới...............................................................6

1.1.1.1.

Định nghĩa về nợ công theo IMF.............................................................6

1.1.1.2.

Định nghĩa về nợ công theo World Bank.................................................7

1.1.2.

Định nghĩa nợ công tại Việt Nam...................................................................8

1.1.3.

Cách tính nợ công..........................................................................................8

1.1.4.

Sự khác biệt về cách xác định nợ công giữa Việt Nam và quốc tế.................9

1.2.

1.1.4.1.

Khác biệt về khái niệm “khu vực công” và “công ty công”.....................9

1.1.4.2.

Khác biệt về phương thức xác định.........................................................9

Khái niệm về trần nợ công..................................................................................12

1.2.1.

Nguồn gốc của trần nợ.................................................................................12

1.2.2.

Định nghĩa về trần nợ công..........................................................................13

CHƯƠNG 2....................................................................................................................14
PHƯƠNG PHÁP XÂY DỰNG TRẦN NỢ CÔNG......................................................14
VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC XÁC ĐỊNH TRẦN NỢ CÔNG....14
2.1.

Xác định ngưỡng an toàn cho nợ công................................................................14

2.1.1.

Cam kết chính trị..........................................................................................14

2.1.2.

Mức trần nợ đa quốc gia...............................................................................15


2.1.3.

Trần nợ Hiến pháp........................................................................................15

2.1.4.

Trần nợ theo Luật định.................................................................................15

2.1.5.

Mức trần nợ hàng năm do Nghị viện đặt ra..................................................16

2.1.6.

Quyết định cấp Bộ........................................................................................16

2.2.

Xác định xu hướng nợ........................................................................................17

2.2.1.

Xác định cấu trúc nợ....................................................................................17

2.2.2.

Dự đoán xu hướng nợ...................................................................................18

2.3.

Xác định tăng trưởng GDP.................................................................................20

2.4.

Xác định mức lạm phát.......................................................................................20

CHƯƠNG 3....................................................................................................................21
TÌNH HÌNH NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TRẦN NỢ CÔNG...............................21
TẠI VIỆT NAM NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY................................................................21
3.1.

Tình hình nợ công ở Việt Nam những năm gần đây...........................................21

3.2.

Chính sách trần nợ công của Việt Nam những năm gần đây...............................23

3.2.1.

Ngưỡng nợ công tối ưu là bao nhiêu?..........................................................23

3.2.2.

Không nên nới trần nợ công.........................................................................24

3.2.3.

Tái cơ cấu đầu tư công phải nằm trong tái cơ cấu thu chi ngân sách............26

CHƯƠNG 4....................................................................................................................28
MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ THAM KHẢO ĐỂ...........................................................28
4.1.

Một số đề xuất nhằm quản lý có hiệu quả nợ công ở Việt Nam..........................28

4.1.1.

Phát triển nội lực nền kinh tế........................................................................28

4.1.2. Xây dựng môi trường tài chính hiệu quả.........................................................28
4.1.2.1. Công khai, minh bạch về tài chính............................................................28
4.1.2.2. Cải cách hành chính..................................................................................29


4.1.2.3. Thay đổi cơ cấu nợ công...........................................................................30
4.1.2.4. Kiểm soát nợ công ở mức an toàn.............................................................30
4.1.2.5. Sử dụng hiệu quả nợ công.........................................................................31
TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................................................32


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

WB World Bank
UNDP
DNNN


LỜI MỞ ĐẦU
Trong quá trình phục hồi kinh tế thế giới, các quốc gia phải đối mặt với
khủng hoảng nợ công và các nền kinh tế chủ chốt tiếp tục kích thích kinh tế để
vượt qua cuộc khủng hoảng này. Nợ công vượt quá cao so với mức an toàn ở nhiều
nền kinh tế, đang trở thành chủ đề nóng hiện nay bởi nó không chỉ tác động xấu
đến nền kinh tế của các nước trong vòng xoáy nợ công, mà hơn thế nữa, còn đe
dọa nghiêm trọng tới sự phát triển của kinh tế thế giới nói chung. Vấn đề nợ công
đang trở thành mối quan tâm lo ngại to lớn đối với nhiều quốc gia, trong đó có Việt
Nam.
Nợ công quốc gia là vấn đề hệ trọng, được Đảng, Nhà nước và nhân dân đặc
biệt quan tâm. Bản chất của nợ không phải là xấu, nợ đem lại rất nhiều tác động
tích cực cho nền kinh tế nếu biết sử dụng hiệu quả và hợp lý. Nợ công là nguồn
vốn cần thiết và rất quan trọng để bổ sung cho đầu tư phát triển, xây dựng hệ thống
kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, chi cho đầu tư phát triển và một phần chi cho sự
nghiệp trong các dự án ODA theo cam kết. Rất nhiều công trình quan trọng, thiết
yếu về giao thông, điện, viễn thông, nước sạch, thủy lợi, y tế, giáo dục… đã hoàn
thành, phát huy hiệu quả và nhiều công trình đang xây dựng góp phần thu hút đầu
tư, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu, tăng trưởng kinh tế, phát triển văn hóa xã hội và
nâng cao đời sống nhân dân.
Tuy nhiên, vấn đề nợ công ở Việt Nam hiện nay đang trở nên vô cùng cấp
bách. Việc đặt ra một ngưỡng giới hạn nợ hiện nay là rất cần thiết, đây được coi
như một biện pháp tình thế để kìm hãm tốc độ tăng trưởng nợ công. Tuy nhiên, nợ
công đang có xu hướng tăng sát trần cho phép, áp lực trả nợ lớn trong ngắn hạn,
một số dự án đầu tư kém hiệu quả. Điều này đặt ra một bài toán cho Chính phủ
cũng như các nhà kinh tế một bài toán “Làm thế nào để xác định được một ngưỡng

nợ công an toàn”. Mặt tích cực, trần nợ có thể xem như là một lời nhắc nhở hữu ích
cho tình trạng thâm hụt ngân sách Quốc gia, nhưng đôi khi nó lại trở thành không
khác gì hơn một “vách đá nhân tạo” kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế. Từ tính
quan trọng và cấp thiết của vấn đề, nhóm chúng em đã đi đến việc chọn đề tài tiểu
luận “Trần nợ công và phương pháp xây dựng trần nợ công, các nhân tố ảnh hưởng
đến việc xác định trần nợ công”.
Để làm rõ hơn về vấn đề này, bài tiểu luận của nhóm chúng em sẽ hệ thống
lại một số vấn đề lý luận; tập trung đi sâu phân tích thực trạng, nguyên nhân, tác
động của nợ công đến kinh tế Việt Nam, các tiêu chuẩn xác định giới hạn trần nợ
công và đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử
dụng nợ công quốc gia.


Trong phạm vi kiến thức còn hạn chế, bài tiểu luận có thể còn thiếu sót, do
vậy nhóm chúng em rất mong nhận được những nhận xét và góp ý của cô để bài
được hoàn thiện hơn.

CHƯƠNG 1
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRẦN NỢ CÔNG
VÀ PHƯƠNG PHÁP XÂY DỰNG TRẦN NỢ CÔNG

1.1.

Khái niệm về nợ công

1.1.1. Định nghĩa về nợ công trên thế giới
Mặc dù khái niệm về nợ công tương đối rõ ràng và mang tính trực quan cao
là các nghĩa vụ nợ của nhà nước, nhưng cách thức tính toán và phạm vi bao hàm có
sự khác biệt nhất định giữa các quốc gia.
1.1.1.1. Định nghĩa về nợ công theo IMF

Để đảm bảo khả năng so sánh và kiểm soát rủi ro nợ công trên phạm vi toàn
cầu, Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) đưa ra một khung tiếp cận chung trong tính toán về
nợ công bao gồm hai cấu phần chính, xác định các chủ thể nợ công và các công cụ
nợ công.
Các chủ thể nợ công
Theo định nghĩa của IMF, nợ công bao gồm nợ của chính phủ trung ương và
chính phủ địa phương. Trong đó nợ chính phủ trung ương bao gồm cả nợ của các
đơn vị sử dụng vốn ngân sách nằm ngoài Chính phủ (các đơn vị y tế, giáo dục, an
sinh xã hội, xây dựng,… được kiểm soát và tài trợ hoàn toàn bởi Chỉnh phủ) và các
quỹ an sinh xã hội.


Các công cụ nợ công
IMF (2001) đưa ra định nghĩa tổng nợ công (gross debt) dựa trên 6 nhóm
công cụ nợ, bao gồm:
- Các chứng khoán nợ như trái phiếu, tín phiếu.
- Các khoản vay trực tiếp.
- Các khoản phải trả như tín dụng thương mại, trả trước…
- Quyền rút vốn đặc biệt (SDRs) do IMF phát hành và phân bổ đến các nước
thành viên.
- Tiền mặt do NHTW phát hành và các khoản tiền gửi tại NHTW, Chính phủ
hay các tổ chức thuộc chính phủ khác.
- Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí được Chính phủ bảo đảm thanh toán.
1.1.1.2. Định nghĩa về nợ công theo World Bank
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là
nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm:
- Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
- Nợ của các cấp chính quyền địa phương;
- Nợ của Ngân hàng trung ương;
- Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn.

Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ
và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển
(UNCTAD).
1.1.2. Định nghĩa nợ công tại Việt Nam
Ở Việt Nam, Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ
chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Nợ Chính
phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết,
phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do
Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát
hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo
lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước,
nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp
tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.
1.1.3. Cách tính nợ công
Do quy mô nền kinh tế ở các nước khác nhau, nên gánh nặng nợ công quốc
gia thường được tính trên phần trăm (%) của Tổng sản phẩm quốc nội (GDP).
Số liệu nợ công thường được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau. Nó có thể
phân ra thành nợ của Chính phủ hay nợ chung của Chính phủ và các cấp chính
quyền.
Nợ công có thể được phân ra dưới dạng các chủ nợ trong ngoài nước, cụ thể
là nợ công từ các nhà đầu tư trong nước hay nợ công từ các nhà đầu tư nước ngoài.
Cuối cùng, nợ công có thể được báo cáo theo dạng tổng nợ Chính phủ, tức
tổng nợ tài chính của Chính phủ, hay nợ ròng Chính phủ, tức tổng nợ tài chính trừ
đi tổng tài sản tài chính Chính phủ nắm giữ.

1.1.4. Sự khác biệt về cách xác định nợ công giữa Việt Nam và quốc tế
1.1.4.1.

Khác biệt về khái niệm “khu vực công” và “công ty công”

Ở Việt Nam, khu vực công bao gồm Chính phủ và khối các doanh nghiệp
nhà nước (DNNN). Trong đó, Chính phủ bao gồm: các đơn vị của Chính phủ ở các
cấp trung ương hoặc địa phương; tất cả các quỹ bảo hiểm xã hội hoạt động ở các
cấp và tất cả các tổ chức phi lợi nhuận, phi thị trường chịu sự kiểm soát và nhận tài
trợ của Chính phủ.
Theo các tổ chức quốc tế, ngoài thành phần chủ chốt của khu vực công là
Chính phủ và chính quyền địa phương, khu vực này còn bao gồm các công ty công
(theo IMF) hoặc các tổ chức tự chủ (theo WB) và cả cơ quan quản lý tiền tệ trung
ương. Như vậy, khu vực công của các tổ chức quốc tế (IMF, WB) có sự có mặt của
Cơ quan quản lý tiền tệ (Ngân hàng Trung ương - NHTW) trong khi ở Việt Nam
không được tính đến trong khu vực công.
Ngoài ra, còn có sự khác nhau về tên gọi cũng như nội hàm của các công ty
công hay tổ chức tự chủ mà ở Việt Nam là các DNNN. Cụ thể, theo World Bank,
các tổ chức tự chủ bao gồm các DN tài chính và phi tài chính, ngân hàng thương
mại và phát triển, công ty công ích… thỏa mãn một trong các điều kiện: (i) ngân
sách của các tổ chức này phải được chính phủ phê duyệt; (ii) Chính phủ/Nhà nước
sở hữu trên 50% hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; hoặc
(iii) trong trường hợp các tổ chức này mất khả năng thanh toán, nhà nước phải chịu
trách nhiệm về nợ của các tổ chức này. Như vậy, nếu Chính phủ có bất kỳ nghĩa vụ
ngầm định nào đối với một khoản nợ thì theo tổ chức quốc tế này, khoản nợ đó có
thể được xếp vào nợ công.
1.1.4.2.

Khác biệt về phương thức xác định

Xuất phát từ sự khác biệt trong khái niệm khu vực công nêu trên mà cách
xác định nợ công của Việt Nam và các tổ chức trên thế giới cũng khác nhau. Điều


này góp phần giải thích cho những con số nợ công được đưa ra bởi các tổ chức
quốc tế và Việt Nam rất khác nhau.
So với định nghĩa nợ công của IMF, nợ công Việt Nam không bao gồm các
đơn vị sử dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ (được Chính phủ bảo đảm khả
năng thanh toán như Ngân hàng Chính sách xã hội, Ngân hàng Phát triển Việt
Nam) và các quỹ an sinh xã hội. Ngoài ra, Việt Nam cũng không tính đến nghĩa vụ
tài chính tại các DNNN thông thường (Chính phủ không bảo lãnh thanh toán).
Cách tính này là đúng với quy ước của IMF nhưng hẹp hơn so với thông lệ quốc tế.
Thực tiễn các nước cho thấy, một số nước xác định nợ công còn gồm nợ của
DNNN phi tài chính (Thái Lan, Macedonia). Tuy nhiên, cần lưu ý ít nước có khu
vực DNNN lớn như Việt Nam (các nước trước đây có nhiều DNNN là các nước
Đông Âu và Liên Xô cũ nhưng cho đến gần đây khu vực này đã được thu hẹp đáng
kể thông qua cổ phần hóa).
Một số nước loại bỏ nợ của NHTW, trừ trường hợp khoản nợ đó được Chính
phủ bảo lãnh (Bungari, Macedonia). Một số nước lại bỏ nợ của ngân hàng thương
mại nhà nước hoặc định chế tài chính nhà nước như trường hợp của Thái Lan và
Macedonia.
1.1.4.3.

Tiêu chí “nợ công ròng” của quốc tế chưa xuất hiện tại Việt

Nam
Thống kê nợ công của Việt Nam cũng chưa quy định về nợ công ròng, bằng
tổng nợ công trừ đi các giá trị tài sản tài chính hình thành từ các công cụ nợ công.
Do đó, phạm vi các khoản mục trong tổng nợ công nhỏ hơn quy ước của IMF do
loại trừ:

- Các khoản vay, nhận tiền gửi, phát hành tiền của NHNN;
- Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí;
- Các khoản tiền gửi, các khoản trả trước tại các tổ chức sử dụng vốn ngân
sách ngoài Chính phủ.


a) Đối với các khoản vay, nhận tiền gửi, phát hành tiền của NHNN
Ngoài Việt Nam, một số nước cũng loại bỏ nợ của NHTW, trừ trường hợp
khoản nợ đó được Chính phủ bảo lãnh (Bungari, Macedonia). Một số nước lại bỏ
nợ của ngân hàng thương mại nhà nước hoặc định chế tài chính nhà nước như
trường hợp của Thái Lan và Macedonia.
b) Đối với khoản hưu trí (nợ lương hưu)
Theo nguyên tắc tính nợ của một số tổ chức quốc tế, khi một công chức nhận
lương họ phải đóng vào quỹ về hưu, còn một phần khác, có thể bằng hoặc gấp đôi
Chính phủ phải đóng vào quỹ này. Phần Nhà nước đóng góp phải tính vào chi tiêu.
Dựa vào hợp đồng đã ký về hưu trí, nếu đóng góp không đủ để chi trả trong tương
lai thì phải tính vào nợ. Khoản mục này trên thực tế là không nhỏ, tại các quốc gia
phát triển như Mỹ, Canada, Úc, Nhật và các nước trong khối EU đã tính nợ theo
đúng tiêu chuẩn của Liên hiệp quốc nên đều có tỷ lệ nợ/GDP cao hơn 50% nhiều.
Tỷ lệ trên 100% đối với các nước này là bắt đầu vượt ngưỡng an toàn. Còn đối với
các nước đang phát triển khi không tính nợ lương hưu thì có lẽ 50% là ngưỡng phù
hợp.
Tại Việt Nam, Bảo hiểm xã hội (trực thuộc Chính phủ) là cơ quan chuyên
trách về chế độ lương hưu, hàng năm bảo hiểm xã hội thu phí bao gồm một phần
trích từ lương người lao động và một phần từ ngân sách nhà nước hỗ trợ và thực
hiện chế độ hưu bổng cho cán bộ nghỉ hưu. Quá trình hạch toán chỉ rõ Việt Nam
chưa hề đề cập tới khoản nợ lương hưu. Trong khi hệ thống hưu trí ở các nước trên
thế giới trong đó có Việt Nam đang gặp phải rất nhiều khó khăn. Với điều kiện dân
số đang ngày càng già hóa nhanh, tỷ lệ sinh thấp và tỷ lệ tham gia lực lượng lao
động có xu hướng giảm thì sự tồn tại của hệ thống hưu trí sẽ bị đe dọa trong tương

lai không xa. Hệ thống hưu trí ở các nước trên thế giới (bao gồm cả Việt Nam) chủ
yếu là hệ thống PAYG với mức hưởng được xác định trước.


Tại Việt Nam, khoản nợ này lại không được phản ánh trong tài khoản tài
chính quốc gia và nó trở thành mối đe dọa tiềm ẩn đối với các chính sách tài chính
vì Chính phủ phải chuẩn bị một dòng tiền khổng lồ để thanh toán khoản nợ này
trong tương lai.
c) Các khoản tiền gửi, các khoản trả trước tại các tổ chức sử dụng vốn
ngân sách ngoài Chính phủ.
Hiện nay, cơ cấu nợ của Việt Nam là vấn đề đáng lo ngại. Việc tỷ trọng nợ
nước ngoài quá cao như hiện nay (chiếm 75,59% tổng số nợ công quốc gia năm
2012) cũng mang lại nhiều nguy cơ tiềm ẩn.
Tỷ trọng nợ nước ngoài quá lớn làm gia tăng khả năng tổn thương của nền
kinh tế Việt Nam khi nền kinh tế thế giới có biến động. Phần lớn nợ nước ngoài có
mức lãi suất thấp, tuy nhiên, bên trong các món vay này ẩn chứa nhiều rủi ro về
biến động tỷ giá. Sự mất giá của đồng nội tệ sẽ khiến cho gánh nặng nợ nước ngoài
theo nội tệ tăng lên cao.
Như vậy, những quy định về cách tính nợ công Việt Nam có nhiều điểm
chưa đồng bộ với chuẩn mực quốc tế, về cơ bản bỏ qua rủi ro phát sinh từ các tổ
chức ngoài Chính phủ nhưng được Chính phủ đảm bảo thanh toán. Để kiểm soát
rủi ro nợ công và xây dựng các chỉ tiêu về nợ công cho Việt Nam dựa trên so sánh
tương quan với các nước đang phát triển tương đương, Việt Nam cần hướng tới
xây dựng một khung thống kê về nợ công ròng, thay vì tổng nợ công, dựa trên
chuẩn mực quốc tế.
1.2.

Khái niệm về trần nợ công

1.2.1. Nguồn gốc của trần nợ

Nghe thấy cụm từ “trần nợ”, người ta dễ dàng hình dung về chính sách thắt
lưng buộc bụng hà khắc và những khuôn khổ cứng nhắc áp đặt lên chi tiêu của
chính phủ. Trên thực tế, cụm từ này đã xuất hiện từ cách đây gần một thế kỷ,
nhưng là với một mục đích hoàn toàn trái ngược: giúp Washington đi vay tiền một


cách dễ dàng hơn. Giờ đây, trần nợ lại trở thành một “vũ khí” chính trị được đảng
Cộng hòa coi là công cụ hữu hiệu nhất trong cuộc chiến về ngân sách và cả những
cuộc chiến về quy mô và phạm vi hoạt động của chính phủ liên bang.
Giới hạn về nợ liên bang được đặt ra từ năm 1917, nhằm dễ dàng tài trợ cho
Chiến tranh thế giới thứ nhất bằng cách nhóm các loại trái phiếu thành các loại
khác nhau. Việc này cũng giảm bớt gánh nặng lên Quốc hội. Trước đó, các nhà làm
luật sẽ thông qua từng loại trái phiếu một, trong đó có cả những khoản vay dùng để
đầu tư vào kênh đào Panama.
Khi Chiến tranh thế giới thứ hai bùng nổ năm 1939, Quốc hội Mỹ lần đầu
tiên đặt ra giới hạn tổng hợp cho tất cả các loại nợ, và đều đặn nâng giới hạn nợ
cho tới năm 1953. Đây là năm mà ý tưởng nâng giới hạn nợ bị kẹt ở Thượng viện
trong nỗ lực ngăn cản cựu Tổng thống Dwight Eisenhower (thuộc phe Cộng hòa)
xây dựng hệ thống đường cao tốc xuyên quốc gia.
Năm 2011, đảng Cộng hòa bắt đầu sử dụng giới hạn về nợ như một đòn bẩy
để buộc Tổng thống Obama phải làm theo ý của đảng này. Kết quả là nước Mỹ đưa
ra Đạo luật Kiểm soát ngân sách 2011 với những quy định về cắt giảm chi tiêu đối
với các chương trình quân sự và chi tiêu nội địa cân nhắc theo ý muốn của chính
phủ (discretionary domestic spending).
1.2.2. Định nghĩa về trần nợ công
Trần nợ công có thể hiểu đơn giản là ngưỡng nợ công tối đa do Chính phủ
thiết lập hoặc do các tổ chức kinh tế theo khu vực quy định. Nước nào có tổng nợ
công dưới mức trần thì có thể nói vẫn đang trong “ngưỡng an toàn”, còn vượt quá
mức trần sẽ phải đối mặt với nguy cơ vỡ nợ.

CHƯƠNG 2
PHƯƠNG PHÁP XÂY DỰNG TRẦN NỢ CÔNG
VÀ CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC XÁC ĐỊNH TRẦN NỢ
CÔNG
2.1.

Xác định ngưỡng an toàn cho nợ công
Nợ công phản ánh và ảnh hưởng rất lớn đến sức khỏe và khả năng tài chính

của một nền kinh tế. Vì vậy, việc đánh giá khoản nợ của một quốc gia có an toàn
hay không là cần thiết đối với các nhà đầu tư cũng như với Chính phủ của quốc gia
đó. Tuy nhiên, hiện nay trên thế giới chưa có tiêu chuẩn chung về ngưỡng an toàn
đối với các chỉ tiêu về nợ công để áp dụng cho tất cả các nước. Việc xác định các
chỉ tiêu an toàn về nợ công của từng nước thường được dựa trên cơ sở đánh giá
thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ, nhu cầu về vốn
đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của quốc gia và có thể tham khảo khuyến nghị
của các tổ chức Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) về ngưỡng
an toàn nợ nước ngoài theo phân loại chất lượng khuôn khổ thể chế và chính sách.
Trên thế giới, việc xác định ngưỡng an toàn cho nợ công được thực hiện
dưới nhiều hình thức, với những ý nghĩa khác nhau, dựa trên các cam kết chính trị
hoặc các quy định về tài chính theo thỏa thuận khu vực được ký kết; do Hiến pháp
quy định (như ở Hungary và Phần Lan) hoặc do Nghị viện quyết định hàng năm.
2.1.1. Cam kết chính trị
Ở một số quốc gia, mức trần nợ được xác định là một phần của khuôn khổ
trách nhiệm tài chính dựa trên những chính sách đã cam kết hơn là các công cụ
pháp lý rõ ràng. Các quy tắc về nợ đã được lập ra bởi cơ quan chính phủ như tại
Canada và Cape Verde, và bởi các hiệp định liên minh trong Phần Lan.

2.1.2. Mức trần nợ đa quốc gia
Các mức trần nợ đôi khi được thiết lập như một phần của các quy tắc tài
chính theo các hiệp định khu vực dùng để ràng buộc thành viên của Liên minh tiền
tệ. Ví dụ như trần nợ được áp dụng cho các nước thành viên EU. Khác Các Liên
minh tiền tệ đã đặt ra mức trần nợ. Chúng bao gồm WAEMU (Tỷ lệ nợ / GDP là
70%) và CEMAC (tỷ lệ nợ / GDP của 70%) . Trong trường hợp của ECCU, tỷ lệ
nợ / GDP là 60% hoạt động như một chuẩn mực hoặc mục tiêu mà các quốc gia
thành viên mong muốn đạt được vào năm 2020 thay vì một mức trần ràng buộc.
2.1.3. Trần nợ Hiến pháp
Ở một số quốc gia hạn chế (như Hungary và Ba Lan), trần nợ được thiết lập
theo Hiến pháp. Điều này giúp đưa trần nợ lên cấp độ pháp luật vượt trội của cơ
quan có thẩm quyền. Ngoài ra, nếu đưa vào Hiến pháp, điều khoản này có thể làm
cho quy tắc trần nợ trở nên vĩnh viễn và không bị thay đổi tùy ý, với điều kiện các
thủ tục sửa đổi hiến pháp thường nghiêm ngặt hơn so với các luật thông thường.
Tuy nhiên, điều này có thể dẫn đến sự cứng nhắc khi đối mặt với thách thức kinh tế
đi lên, dẫn đến hậu quả không mong đợi, cần được xem xét cẩn thận.
2.1.4. Trần nợ theo Luật định
Trong một số lĩnh vực có trần nợ, trần được thành lập theo quy định như luật
nợ công, luật về trách nhiệm tài chính hoặc luật về ngân sách / quản lý tài chính
công. Mức độ linh hoạt trong trường hợp trần nợ theo luật định có thể hơi cao hơn
so với Hiến pháp rằng Quốc hội thường có thể sửa đổi các mức trần được quy định
theo Luật. Tuy nhiên, trong phạm vi quyền hạn, việc sửa đổi trần nợ theo luật định
yêu cầu phải có tất cả phiếu bầu của đại đa số ý kiến trong Quốc hội và nó cũng có
nét tương tự với độ cứng nhắc của mức trần theo Hiến pháp quy định.


2.1.5. Mức trần nợ hàng năm do Nghị viện đặt ra
Ở một số nước như Argentina, Brazil, Canada, Nhật Bản, Moldova, New
Zealand hay Tây Ban Nha, Nghị viện được trao quyền xác định giới hạn nợ công
thông qua xem xét và phê chuẩn Đạo luật Ngân sách hoặc Đạo luật Phân bổ ngân

sách hàng năm. Đơn cử, ở Brazil, Hiến pháp quy định cấm Chính phủ vay vượt quá
chi phí vốn trong năm tài chính. Quy định này được xem như nguyên tắc vàng và
được thực thi thông qua Đạo luật Trách nhiệm tài khóa của Brazil. Điều 30 Luật
này quy định, Thượng viện quyết định giới hạn nợ hàng năm ở mọi cấp của Chính
phủ.
Ở Mỹ, trước khi Đạo luật Ngân sách Quốc hội và kiểm soát việc sung công
1974 được thực thi, giới hạn nợ hàng năm phải được Hạ viện phê chuẩn, cùng với
ngân sách, dưới hình thức thông qua nghị quyết. Theo Điều I Mục 8 của Hiến pháp
Mỹ, chỉ Quốc hội mới có thể ủy quyền Chính phủ đi vay nợ dựa trên tín dụng quốc
gia. Kể từ khi lập quốc đến năm 1917, Quốc hội Mỹ trực tiếp xem xét ủy quyền
từng khoản nợ do Chính phủ trình ra. Nhằm tạo sự linh hoạt hơn trong cung cấp tài
chính cho các hoạt động quân sự của Mỹ trong Thế chiến I, Quốc hội đã sửa đổi
phương pháp ủy quyền cho phép Chính phủ vay nợ trong Đạo luật Công trái Tự do
thứ hai (Second Liberty Bond) năm 1917. Theo Luật, Quốc hội thiết lập giới hạn
nợ công, còn gọi là “trần nợ”, trên tổng khối lượng trái phiếu mới có thể được ban
hành. “Trần nợ” hiện nay là giới hạn áp dụng cho hầu hết các khoản nợ liên bang.
Ban đầu, “trần nợ” do các Đạo luật Nợ công năm 1939 và 1941 thiết lập, nhưng về
sau các đạo luật này được sửa đổi nhằm cho phép điều chỉnh mức trần.
2.1.6. Quyết định cấp Bộ
Một số khu vực pháp lý cho thấy sự linh hoạt hơn khi cho phép Bộ trưởng
Bộ Tài chính định kỳ ấn định trần nợ theo luật thứ cấp. Tuy nhiên, điều này có thể


tạo ra quá nhiều sự thận trọng trong quyết định của Bộ trưởng, đặc biệt khi không
có yêu cầu cho Quốc hội để xác nhận các quy định như vậy.
2.2.

Xác định xu hướng nợ

2.2.1. Xác định cấu trúc nợ

Rủi ro tiềm tàng lớn nhất đối với nợ công Việt Nam chủ yếu lại nằm ở
những khoản nợ không được ghi nhận trên sổ sách gồm nợ của DNNN. Những
khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà rất có thể sẽ phải dùng ngân sách nhà nước
để trả chính là mầm mống đe dọa tính bền vững của nợ công Việt Nam. Khoản nợ
nước ngoài của khu vực tư, không được Chính phủ bảo lãnh, chiếm 10.6% GDP
(2011). Ngoài ra, nợ trong hệ thống ngân hàng của khu vực DNNN cũng chiếm
khoảng 16.5% GDP. Nếu tính các con số này và cộng với các khoản nợ bằng trái
phiếu trong nước không được Chính phủ bảo lãnh khác của DNNN, thì nợ công
Việt Nam sẽ lên tới xấp xỉ 95% GDP, vượt xa so với ngưỡng an toàn (60% GDP)
được khuyến cáo bởi các tổ chức quốc tế như WB hay IMF.
Một nghiên cứu trước đây của IMF kết hợp với Ngân hàng Thế giới (WB)
cho thấy ngưỡng nợ công an toàn còn tùy thuộc vào chất lượng thể chế của các
quốc gia. Chẳng hạn, một quốc gia có chất lượng thể chế và quản trị quốc gia tốt,
60% GDP là ngưỡng an toàn, song đối với quốc gia có thể chế kém 30% GDP cũng
đã là rủi ro.
Do định nghĩa về nợ công của Việt Nam so với thế giới vẫn còn nhiều điểm
khác biệt, do đó việc xác định chính xác cấu trúc nợ của Việt Nam, từ đó xác định
chính xác nợ công ròng theo chuẩn quốc tế, mới có ý nghĩa trong việc sử dụng
ngưỡng nợ công an toàn được đề xuất bởi các tổ chức quốc tế.


2.2.2. Dự đoán xu hướng nợ
Trong việc xác định trần nợ công, bên cạnh yếu tố ngưỡng an toàn thì xu
hướng nợ (nợ đang đi lên hay đi xuống) cũng là yếu tố quan trọng. Một quốc gia có
nợ công cao nhưng đang có xu hướng giảm sẽ có rủi ro thấp hơn so với một quốc
gia có nợ công thấp nhưng lại đang trên đà tăng lên. Nếu dựa trên kết quả nghiên
cứu này Việt Nam không thể xem thường rủi ro nợ công.
Xét về tổng quy mô nợ công trên GDP, tỷ lệ của Việt Nam cuối năm 2014 ở
mức trên 60%, cao nhất trong so sánh với các nước đang phát triển trong khu vực
(Hình 1). Có thể thấy hầu hết các nước đều duy trì quy mô nợ công ở mức 40-50%

GDP, thậm chí trường hợp của Indonesia mức nợ công còn ở mức rất thấp 25%.


Theo The Economist Intelligence Unit, trong vòng 10 năm từ 2001 đến nay,
quy mô nợ công ở Việt Nam đã tăng gấp gần 5 lần với tốc độ tăng trưởng nợ trên
15% mỗi năm (Biểu đồ 1). Nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ trong vòng 5 năm
nữa, đến năm 2016, nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như hai nước
thành viên EU mới lâm vào khủng hoảng nợ công gần đây là Hy Lạp (133,6%),
Ailen (129,2%). Nợ công đạt trên 100% GDP là một con số không nhỏ đối với một
nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ, phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản
phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam.
Biểu đồ 1: Tình hình nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2001-2010

Nguồn: The Economist Intelligence Unit


2.3.

Xác định tăng trưởng GDP
Trong việc xác định nợ công, tốc độ tăng của nợ công cần phải khớp với tốc

độ tăng trưởng GDP của nền kinh tế (khả năng trả nợ).
Trong giai đoạn 2011 – 2015, nợ công đã tăng nhanh từ mức 50% năm 2010
lên 62,2% GDP. Về quy mô, năm 2015 nợ công là 2,68 triệu tỷ đồng, gấp 2,3 lần
so với năm 2010 và gấp 14,8 lần so với năm 2001. Tốc độ tăng nợ công giai đoạn
2011 - 2015 bằng 18,4%, gấp 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế (5,91%). Trong khi
các tỷ lệ đảm bảo an sinh xã hội như giảm nghèo, tạo việc làm mới vẫn giữ
nguyên, giá trị GDP thấp hơn nhiều dự toán khiến tỷ lệ nợ công tăng lên.
2.4.

Xác định mức lạm phát
Lạm phát là một chỉ số quan trọng trong việc tính toán giá trị thực của GDP,

ngoài ra lạm phát cũng dùng để tính gánh nặng nợ công do nợ của Chính phủ và
của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chủ yếu dựa vào tín dụng ngân hàng và phát
hành trái phiếu. Cả hai loại nợ này có lẽ cho đến nay ít dựa vào đánh giá khả năng
trả nợ mà dựa vào kế hoạch chỉ tiêu (hay lệnh) của cơ quan chủ quản. Nợ chính
phủ đòi hỏi tăng thuế để trả nợ. Nợ doanh nghiệp đòi hỏi doanh nghiệp phải giảm
đầu tư vì áp lực trả nợ. Cả hai đều kìm hãm tăng trưởng trong nền kinh tế.


CHƯƠNG 3
TÌNH HÌNH NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TRẦN NỢ CÔNG
TẠI VIỆT NAM NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY
3.1.

Tình hình nợ công ở Việt Nam những năm gần đây
Theo đồng hồ nợ công toàn cầu The Global Debt Clock trên trang

Economist.com, tính đến thời điểm hiện tại, nợ công Việt Nam đang là 94,8 tỷ
USD, tương ứng số nợ công trên đầu người của mỗi người Việt Nam là 1.039
USD/người (tương đương gần 22,8 triệu đồng).
So với thời điểm này 1 năm về trước, nợ công của Việt Nam đã tăng 8,1 tỷ
USD, tương đương mức tăng trung bình của các năm 2013, 2014 và 2015. Với số
liệu gia tăng nợ công của Việt Nam như hiện nay, sau 2 năm con số nợ công của
Việt Nam đã tăng 16,1 tỷ USD. Nếu tính mốc từ năm 2010, sau 6 năm, con số nợ
công của Việt Nam đã tăng lên 49,4 tỷ USD từ 45,39 tỷ USD (năm 2010).
Còn theo báo cáo của Bộ Tài chính cho biết đến cuối năm 2016 dư nợ công
khoảng 64,73% GDP, dư nợ Chính Phủ khoảng 53,62%. Hai con số này đều đã tiến
đến sát ngưỡng nợ không quá 65% GDP, nợ Chính phủ không quá 54% GDP trong

Nghị quyết về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm giai đoạn 2016 – 2020.
Mặc dù Bộ Tài chính khẳng định nợ công được quản lý, kiểm soát chặt chẽ
đảm bảo trong giới hạn cho phép nhưng Thủ tướng trong phiên họp mới đây với cơ
quan này đã nhắc lại việc tỷ lệ nợ công tăng rất nhanh, mức tăng trung bình 5 năm
qua là 18,4%, gấp 3 lần tốc độ tăng trưởng kinh tế và việc “nếu tính đủ thì nợ đã
vượt quá trần cho phép”.


Song từ năm 2010 cho đến nay tốc độ gia tăng nợ công của Việt Nam đã
được giảm dần. Theo đồng hồ nợ công thế giới, tốc độ gia tăng nợ công thời điểm
18/3/2016 đạt 9,3%, thấp hơn tốc độ gia tăng của năm 2015 và các năm về trước.

Mỗi người dân Việt Nam phải gánh gần 23 triệu đồng nợ công
Xung quanh con số nợ công của Việt Nam, hiện có nhiều số liệu của các bên
đưa ra khác nhau. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra tháng 7/2015,
số nợ công của Việt Nam năm 2014 đã là 110 tỷ USD (tương đương khoảng 2,35
triệu tỷ đồng. Tức mỗi người dân Việt Nam gánh khoảng 1.200 USD/người.
Trong đó, nợ của Chính phủ dành cho các mục đích đầu tư từ các tổ chức
quốc tế, các chính phủ là 79,6%; nợ của các doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước (do
Chính phủ bảo lãnh) khoảng 19% và nợ của chính quyền địa phương là 1,4%.
Trước đó, tại Báo cáo đánh giá bổ sung tình hình thực hiện Ngân sách Nhà
nước năm 2015 tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 7/3/2016, Bộ
Tài chính cho biết, tính đến ngày 31/12/2015, số nợ công của Việt Nam đã ở mức
62,2%. Đáng chú ý là nợ Chính phủ ở mức 50,3% (vượt giới hạn cho phép là


0,3%GDP), nợ nước ngoài của quốc gia ở mức 43,1%GDP, nghĩa vụ trả nợ trực
tiếp của Chính phủ ở mức 16,0% tổng thu ngân sách nhà nước.
Trong khi đó, Chính phủ vẫn luôn khẳng định sẽ giữ nợ công ở dưới 65%
GDP và giữ thâm hụt ngân sách ở mức dưới 5%/năm. Từ năm 2014 - 2015 Chính

phủ duy trì thực hiện các biện pháp thắt chặt kỷ cương đầu tư công, mua sắm công;
thực hiện thu chi ngân sách, phát hành trái phiếu nhằm mục đích đảo nợ, tăng
nguồn thu và giảm áp lực lên ngân sách…
Theo nhận định của Quỹ tiền tệ Quốc tế IMF, Ngân hàng Phát triển Châu Á
(ADB) và nhiều tổ chức, liên minh kinh tế quốc tế, khu vực tại Việt Nam: nợ công
Việt Nam phần lớn do thâm hụt ngân sách lớn (mất cân đối thu - chi ngân sách); nợ
Chính phủ tăng do các khoản vay nợ ODA đã đến hạn trả ngày một lớn), nợ của
các tập đoàn, doanh nghiệp Nhà nước, sử dụng một số khoản ODA không hiệu
quả…
Tại “Báo cáo Việt Nam năm 2035” do Ngân hàng Thế giới (WB) và Chính
phủ Việt Nam phối hợp thực hiện, các chuyên gia đã chỉ rõ: Nợ công là vấn đề lớn
đối với tăng trưởng và phát triển của Việt Nam trong thời gian tới. Việt Nam cần
thắt chặt kỷ cương đầu tư công, vay nợ nước ngoài bằng nguồn vốn đối ứng của
Chính phủ. Lập kỷ cương thu - chi ngân sách theo hướng tự chủ về thu - chi.
3.2.

Chính sách trần nợ công của Việt Nam những năm gần đây

3.2.1. Ngưỡng nợ công tối ưu là bao nhiêu?
Nghiên cứu của Học viện Chính sách cũng chỉ rõ, “Ngưỡng nợ công” là chỉ
tiêu đánh giá quy mô nợ công, được tính bằng tỷ lệ giữa tổng số nợ công/GDP của
một quốc gia trong một thời kỳ nhất định.
“Ngưỡng nợ công tối ưu” là ngưỡng nợ mà tại đó quy mô nợ công được xem
như mức nợ thận trọng, đảm bảo tính bền vững của chính sách tài khóa và tối ưu
hóa tăng trưởng kinh tế. Khi vượt ngưỡng này, thì phần lớn sản lượng tạo ra được


dùng để trả nợ và do đó, không tạo ra động lực cho đầu tư phát triển. Tổng nợ
càng lớn thì khả năng trả nợ càng giảm. Ngưỡng nợ công tối ưu là một chỉ tiêu
quan trọng để quản lý, kiểm soát nợ công ở mức tối ưu của nền kinh tế và là cơ sở

tham khảo để tính toán chỉ tiêu trần nợ.
“Trần nợ công” là giới hạn tổng số dư nợ công (tổng số tiền) tối đa mà chính
phủ được phép vay nợ, trong một thời kỳ nhất định và được quyết định bởi cơ quan
lập pháp cao nhất của quốc gia.
Trần nợ công an toàn là mức nợ thận trọng và bền vững, nằm dưới đường
cong biểu diễn sự tăng trưởng giả định của một quốc gia, được xác định căn cứ vào
ngưỡng nợ công tối ưu của quốc gia, phù hợp với năng lực phát triển của nền kinh
tế.
Quản lý nợ công bằng trần nợ công và ngưỡng nợ công là một xu hướng ngày càng
phổ biến ở nhiều khu vực và quốc gia trên thế giới.
Tuy nhiên, PGS. TS. Đào Văn Hùng cũng chỉ rõ, không tồn tại một ngưỡng
nợ công tối ưu, trần nợ công an toàn hay tiêu chuẩn về ngưỡng an toàn nợ công
chung cho tất cả các nước trên thế giới. Mỗi quốc gia có một ngưỡng nợ công tối
ưu và trần nợ công riêng phù hợp với điều kiện của quốc gia đó.
Ngưỡng nợ công tối ưu và trần nợ công an toàn chỉ là điều kiện cần để đảm
bảo an toàn của nợ công, chất lượng nợ là điều kiện đủ để đảm bảo mức độ an toàn
của nợ công; phù hợp với các định hướng chiến lược phát triển kinh tế xã hội và
các chính sách kinh tế vĩ mô trung và dài hạn của đất nước.
Cần phải chủ động dự phòng đối với các khoản nợ bất khả kháng, bao gồm
nợ ngầm định và nợ bất thường nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và an
toàn nợ công.
3.2.2. Không nên nới trần nợ công
Nợ công là vấn đề được nhiều đại biểu Quốc hội quan tâm trong phiên thảo
luận tổ chiều 22/10/2016. Theo Phó Thủ tướng Chính phủ Vương Đình Huệ, hiện


có một số ý kiến đề nghị nâng trần nợ công, nhưng điều này sẽ ảnh hưởng đến khả
năng trả nợ.
Phó Thủ tướng cho rằng, chỉ tiêu về nợ công đã được Chính phủ bàn bạc, cân nhắc,
tính toán rất kỹ lưỡng và quyết định giữ trần nợ công chung là 65%. Thực sự, việc

giữ được ở mức trần này đã là một sự cố gắng, phấn đấu mệt mỏi, gian nan.
Đồng quan điểm về vấn đề này, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng
phân tích rõ hơn, về kế hoạch tài chính 5 năm, trên tinh thần là phải bám vào các
chỉ tiêu của Nghị quyết Đại hội Đảng, các chỉ tiêu trong Nghị quyết của Quốc hội
đã thông qua. Trong giai đoạn 2016 – 2020, đề xuất của Chính phủ vẫn giữ trần nợ
công là 65% GDP. Như vậy, khi trần chung vẫn được giữ đồng nghĩa với việc sẽ
cắt nợ chính phủ bảo lãnh, mà thực chất điều này đã cắt.
Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết thêm: Việc giữ trần là quan trọng, nhưng
quan trọng hơn hết là chúng ta có được những chỉ tiêu tài chính tốt. Vấn đề quan
trọng hơn, nợ chúng ta vay về phải được sử dụng hợp lý, hiệu quả. Trần nợ công
được giữ vững sẽ giúp vị thế, tín nhiệm quốc gia của Việt Nam được nâng lên trên
trường quốc tế.
“Cũng may mắn là thời gian qua, tỷ lệ vay trong nước của Chính phủ đã tăng
lên, giảm tỷ lệ vay nước ngoài. Điều này giúp chúng ta có thể tăng tự chủ trong
nước, đặc biệt là thời gian qua, cơ cấu kỳ hạn trái phiếu đã được kéo dài hơn rất
nhiều so với trước đây. Việc đa dạng và tăng kỳ hạn huy động trái phiếu chính phủ
đã giúp cho đỉnh trả nợ được giãn ra”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng chia sẻ.
Bộ trưởng Bộ Tài chính phân tích thêm, sắp tới đây, tỷ lệ nắm giữ trái phiếu
của hệ thống ngân hàng thương mại sẽ giảm, tăng tỷ trọng nắm giữ của các tổ chức
bảo hiểm, công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư, ... Như vậy, cơ sở nhà đầu tư trên thị
trường trái phiếu sẽ được thay đổi theo chiều hướng tích cực. Các ngân hàng vẫn
có vai trò quan trọng, nhưng khi có thêm các tổ chức khác tham gia thì kỳ hạn trái
phiếu sẽ được kéo dài.