Đánh giá dự thảo nghị định về đầu tư theo hình thức PPP, nghiên cứu tình huống các dự án cơ sở hạ tầng ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM
----------------------------

NGUYỄN TRUNG THÀNH
ĐÁNH GIÁ DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH VỀ ĐẦU
TƯ THEO HÌNH THỨC PPP: NGHIÊN CỨU
TÌNH HUỐNG CÁC DỰ ÁN CƠ SỞ HẠ
TẦNG Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số

: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. Huỳnh Thế Du

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2014


-i-

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các trích dẫn và số liệu sử dụng
trong luận văn đều được dẫn nguồn có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của
tôi. Luận văn này không nhất thiết phải phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế
Thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014
Học viên

Nguyễn Trung Thành


-ii-

LỜI CẢM ƠN
Luận văn này được hoàn thành với sự hỗ trợ của các Quí thầy cô, Học viên Chương
trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Đầu tiên, tôi xin gửi lời chân thành cảm ơn đến Quí thầy cô giảng dạy tại Chương trình
Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền đạt nhiều kiến thức bổ ích cho tôi trong suốt khóa
học vừa qua.
Đặc biệt, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc Thầy Huỳnh Thế Du vì đã tận tình
hướng dẫn và phản biện đề tài, giúp tôi định hướng đúng đắn trong suốt quá trình thực hiện
luận văn.
Tôi chân thành cảm ơn Thầy Nguyễn Xuân Thành, người đã định hướng cho tôi trong
những giai đoạn đầu hình thành đề tài luận văn.
Cuối cùng, tôi gửi lời cảm ơn đến các anh chị học viên chương trình Fulbright luôn
đồng hành với tôi trong suốt quá trình học tập và đã có những góp ý và nhận xét chân
thành giúp tôi hoàn thành luận văn này.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 4 tháng 5 năm 2014
Nguyễn Trung Thành


-iii-

TÓM TẮT
PPP (Public-Private Partnerships) là sự hợp tác giữa khu vực công và tư, hình thức này
thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào Cơ sở hạ tầng (CSHT) nhằm giảm bớt áp lực
cho nguồn vốn của nhà nước. PPP đã được thực hiện ở nhiều nước trên thế giới, cả ở các
nước phát triển và các nước đang phát triển. Tuy vậy, bên cạnh một số dự án được đầu tư

theo hình thức này thành công thì cũng không ít các dự án đã gặp thất bại với nhiều lý do
liên quan đến cả trách nhiệm của nhà nước và nhà đầu tư.
Ở Việt Nam, tình trạng nợ công cao nên việc thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân vào
CSHT rất cần thiết cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Hình thức PPP đã bắt đầu được
thực hiện từ đầu những năm 1990, đầu tiên là dự án Phú Mỹ Hưng. Cho đến nay rất nhiều
dự án theo hình thức này được triển khai trên cả nước, các hình thức hợp đồng dự án chủ
yếu đã và đang được thực hiện là BOT, BT, BOO. Tuy vậy, hầu hết các dự án đã và đang
được triển khai đều gặp trục trặc như thời gian thi công kéo dài, chi phí đầu tư tăng cao,
tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và chủ đầu tư... Nguyên nhân của những phát sinh này
là các vấn đề liên quan đến sự lựa chọn nhà đầu tư cho các dự án PPP chưa hiệu quả, trách
nhiệm của cả nhà nước đối với việc thực hiện cam kết cũng như quản lý và giám sát nhà
đầu tư thực hiện đúng hợp đồng và giải quyết các tranh chấp còn nhiều bất cập.
Cơ sở pháp lý quan trọng cho PPP dự kiến được ban hành tháng 5/2014 trên cơ sở kết
hợp Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Khung pháp lý này giải
quyết được hiểu nhầm về PPP và một số rào cản cho thu hút đầu tư theo hình thức PPP.
Tuy nhiên, một số vấn đề chưa có qui định rõ ràng như vẫn tồn tại qui định cho chỉ định
thầu, trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện hợp đồng cũng như giám sát của các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và chưa có các qui định cụ thể đối
với các .
Khắc phục các trục trặc trên giúp các nhà đầu tư có năng lực tin tưởng tham gia vào các
dự án CSHT ở Việt Nam. Tuy nhiên, khó có thể có một khung pháp lý hoàn hảo cho tất cả
các dự án PPP. Để thành công, đòi hỏi sự tham gia tích cực của các bên cho thực hiện dự
án theo hình thức này.


-iv-

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN................................................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN......................................................................................................................................... ii

TÓM TẮT............................................................................................................................................... iii
MỤC LỤC............................................................................................................................................... iv
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT....................................................................... vi
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU.................................................................................................. viii
DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH....................................................................................................... ix
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU................................................................................................................ 1
1.1. Bối cảnh chính sách...................................................................................................................... 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................................... 3
1.3. Câu hỏi nghiên cứu....................................................................................................................... 3
1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu............................................................................................. 3
1.5. Phương pháp nghiên cứu............................................................................................................. 4
1.6. Bố cục luận văn............................................................................................................................. 4
CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ.................... 5
2.1. Một số khái niệm về PPP............................................................................................................ 5
2.1. Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT..............5
2.1.1. Những lợi ích của PPP
6
2.1.2. Những thách thức của PPP
7
2.2. Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP.......................................................... 7
2.3. Tổng quan các nghiên cứu về PPP............................................................................................ 8


2.3.1. Các nghiên cứu ngoài nước
8


-v-

2.3.2. Các nghiên cứu trong nước

9
CHƯƠNG 3: CÁC RÀO CẢN THU HÚT ĐẦU TƯ CSHT THEO HÌNH THỨC PPP
Ở VIỆT NAM........................................................................................................................................ 11
3.1. Rào cản chính sách về PPP....................................................................................................... 11
3.2. Rào cản từ các dự án PPP......................................................................................................... 12
3.2.1. Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng
12
3.2.2. Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2
15
3.2.3. Dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1
17
3.2.4. Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức
19
3.2.5. Dự án BOT Cầu Phú Mỹ
20
3.3. Kết luận......................................................................................................................................... 22
CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ NGHỊ ĐỊNH PPP MỚI ĐỐI VỚI THU HÚT ĐẦU TƯ CƠ
SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM.......................................................................................................... 23
4.1. Vấn đề ban hành chính sách..................................................................................................... 23
4.2. Vấn đề lựa chọn nhà đầu tư...................................................................................................... 23
4.3. Trách nhiệm thực hiện cam kết của nhà nước...................................................................... 25
4.4. Quản lý và giám sát nhà đầu tư............................................................................................... 27
4.5. Tranh chấp và giải quyết tranh chấp....................................................................................... 29
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ...................................................................... 31
5.1. Kết luận......................................................................................................................................... 31
5.2. Khuyến nghị................................................................................................................................. 31
5.3. Hạn chế của đề tài....................................................................................................................... 32


TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................................................................ 34

PHỤ LỤC............................................................................................................................................... 39


-vi-

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Tên Tiếng Anh

Tên Tiếng Việt

ADB

Asian Development Bank

Ngân hàng phát triển Châu Á

BOO

Built – Own – Operation

Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh

BOT

Built – Operation – Transfer

Xây dựng – Kinh doanh –
Chuyển giao

BT

Built – Transfer

Xây dựng – Chuyển giao

BTO

Built – Transfer – Operation

Xây dựng – Chuyển giao –
Kinh doanh

Cienco

Civil Engineering
Construction Corporation

Tổng công ty Xây dựng Công
trình Giao thông

CII

Ho Chi Minh City Infrastructure
Investment Joint Stock Company

Công ty cổ phần đầu tư hạ tầng
kỹ thuật Thành phố Hồ Chí Minh

CSH

Owners

Chủ sở hữu

CSHT

Infrastructure

Cơ sở hạ tầng

CT&D

Central Trading & Development

FDI

Foreign Direct Investment

Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP

Gross Domestic Product

Tổng sản phẩm quốc nội
Giải phóng mặt bằng

GPMB

IRR
MPI

Internal Rate of Return

Suất sinh lợi nội tại

Ministry of Planning and
Investment

Bộ Kế hoạch và đầu tư


-vii-

NHTG

Worldbank

Ngân hàng thế giới

NPV

Net Present Value

Giá trị hiện tại ròng

ODA

Official Development Assistant

Hỗ trợ phát triển chính thức

PMC

Phu My Company

Công ty Cổ phần BOT Cầu Phú Mỹ

PMH

Phú Mỹ Hưng

PPP

Public-Private Partnership

Hợp tác công-tư

SAWACO

Saigon Water Company

Công ty cấp nước Sài Gòn

TDW

Thu Duc Water

Nhà máy nước Thủ Đức

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

TPHCM

Thành phố Hồ Chí Minh

UBND

Ủy ban nhân dân


-viii-

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010................................................... 1
Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD).......2
Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP........................................................ 11


-ix-

DANH MỤC CÁC HÌNH ẢNH
Hình 3-1: Bản đồ minh họa Khu đô thị Phú Mỹ Hưng.............................................................. 14
Hình 3-2: Dự án BOT Cầu Bình Triệu 2....................................................................................... 16
Hình 3-3: Mô hình dự án BOT Nhiệt điện Vân Phong 1........................................................... 18
Hình 3-4: Dự án BOO Nhà máy nước Thủ Đức.......................................................................... 19

Hình 3-5: Dự án BOT Cầu Phú Mỹ................................................................................................ 21


-1-

CHƯƠNG 1:

GIỚI THIỆU
1.1. Bối cảnh chính sách
Việt Nam được đánh giá là một trong những nước có Cơ sở hạ tầng (CSHT) kém phát
triển, báo cáo Cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế thế giới giai đoạn 2013-2014 đã
xếp hạng Việt Nam đứng thứ 110/148 quốc gia về chất lượng CSHT tổng hợp, trong đó
chất lượng hệ thống Cảng biển đứng thứ 98/148; giao thông đường bộ đứng thứ 102/148 và
hệ thống cung cấp điện đứng thứ 95/148. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI), để đáp ứng
cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam cần phải đầu tư nhiều hơn nữa để phát
triển CSHT. Trong giai đoạn 2000-2010, tổng vốn đầu tư phát triển CSHT của Việt Nam
khoảng 9-10% GDP. Trong giai đoạn 2010-2020, mỗi năm cần từ 16-17 tỷ USD cho phát
triển CSHT, trong khi nguồn ngân sách chỉ đáp ứng được khoảng 50-60% nguồn vốn này.
Sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư cho CSHT trong thời gian tới tương đối lớn do nguồn vốn từ
ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA bị giảm sút, nên việc huy động vốn bổ sung từ
nguồn đầu tư tư nhân trong nước hết sức quan trọng, giúp giảm gánh nặng của ngân sách
nhà nước cho sự thiếu hụt nguồn vốn phát triển CSHT.
Bảng 1-1: Nguồn vốn đầu tư cho CSHT giai đoạn 2000-2010

Nguồn: MPI
Nhằm huy động nguồn vốn cho phát triển CSHT, Chính phủ khuyến khích mọi nguồn
lực trong và ngoài nước, từ các thành phần kinh tế và dưới nhiều hình thức khác nhau như:
tư nhân hóa, thu hút đầu tư nước ngoài... đặc biệt chú trọng áp dụng hình thức hợp tác

-2-

công-tư (PPP) đối với các CSHT có nguồn vốn đầu tư lớn như Cảng hàng không, Cảng
biển, sân bay mới, đường cao tốc… Theo thống kê từ NHTG, tổng số vốn đầu tư từ khu
vực tư nhân vào 4 ngành chính trong CSHT của Việt Nam là: nước và nước thải, giao
thông, viễn thông, năng lượng đạt trên 11 tỷ USD. Trong đó, ngành năng lượng chiếm đến
70% tổng nguồn vốn đầu tư từ khu vực này. Đặc biệt lĩnh vực giao thông chỉ thu hút được
hơn 1,2 tỷ USD là một con số rất khiêm tốn so với tình trạng hạ tầng giao thông kém phát
triển hiện nay.
Bảng 1-2: Đầu tư của tư nhân vào 4 ngành CSHT giai đoạn 1990 – 2012 (triệu USD)

Nguồn: NHTG, 2013
Việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP để phát triển CSHT đã được thực hiện từ đầu
thập niên những năm 1990, mới nhất là Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư phát triển
các công trình CSHT thực hiện theo hình thức hợp đồng: Xây dựng – Kinh doanh –
Chuyển giao (BOT), Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO), Xây dựng – Chuyển
giao (BT), đã tạo ra một làn sóng nhiều nhà đầu tư tham gia đầu tư CSHT. Tuy nhiên, tính
cho đến nay chỉ triển khai được khoảng 300 dự án theo các loại hợp đồng trên. Theo Quyết
định số 2310/QĐ-BGTVT ngày 21/9/2012, Bộ GTVT đã công bố 15 danh mục dự án mở
rộng quốc lộ 1A theo hình thức hợp đồng BOT năm 2012 với tổng mức đầu tư 25.220 tỷ
đồng. Các Địa phương cũng lần lượt đưa ra các danh mục đầu tư nhằm kêu gọi đầu tư vào
CSHT tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực giao thông và cấp thoát nước, TPHCM là một


-3-

trong những Địa phương kêu gọi đầu tư nhiều nhất với 42 dự án và tổng vốn đầu tư hơn
150 ngàn tỷ đồng.
Chính phủ bắt đầu thí điểm PPP với việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình
thức PPP (ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 9/11/2010, có hiệu lực

từ ngày 15/1/2011). Từ khi ban hành quyết định này đến nay đã được ba năm, được sự ủng
hộ của nhiều tổ chức tài trợ như Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới
(NHTG)... Tuy vậy, cho đến nay chưa có một dự án nào được triển khai theo chính sách
này.
Sự tồn tại song song giữa Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg
đã tạo ra sự hiểu nhầm giữa PPP và các hợp đồng BOT, BTO, BT; trong khi các nhà làm
chính sách cũng như các nhà đầu tư ở Việt Nam đã quen với chính sách thu hút đầu tư
BOT, BTO, BT nên việc ra đời khung pháp lý PPP đã làm các nhà đầu tư lo ngại về hình
thức này. Do đó, việc tìm kiếm nhà đầu tư đang là những thách thức không nhỏ đối với các
dự án thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu của đề tài nhằm xác định những rào cản đối với quá trình thực hiện các dự án
PPP để phát triển CSHT ở Việt Nam. Từ đó, thực hiện đánh giá dự thảo Nghị định mới về
PPP mới trên cơ sở thống nhất hai Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định
71/2010/QĐ-TTg trong việc giải quyết những rào cản trên, giúp hoàn thiện khung pháp lý
về PPP.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu
(1) Đâu là những rào cản cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP trong thời gian qua?
(2) Liệu việc ban hành nghị định PPP mới trên cơ sở thống nhất nghị định
108/2009/NĐ-CP và quyết định 71/2010/QĐ-TTg có giải quyết được những vấn đề trên
không?
1.4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề gây trở ngại đối với thu hút đầu tư theo
hình thức PPP cho sự phát triển CSHT ở Việt Nam.


-4-

Phạm vi nghiên cứu là các Nghị định, Quyết định, dự thảo Nghị định mớ và các dự án
đã và sẽ được triển khai theo hình thức PPP trên lãnh thổ Việt Nam.

1.5. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích định tính và nghiên cứu tình huống. Các
nghiên cứu định tính nhằm xác định các rào cản đối với các dự án đầu tư và phát triển
CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam và đánh giá việc hoàn thiện của dự thảo Nghị định
mới về PPP. Phân tích tình huống giúp chỉ rõ các rào cản thực tế mà các dự án đã thực hiện
gặp phải những vướng mắc cũng như các bài học liên quan giúp giải quyết tốt hơn đối với
những rào cản này.
1.6. Bố cục luận văn
Kết cấu của nghiên cứu này gồm năm chương chính:
- Chương 1 thực hiện trình bày tổng quan về bối cảnh nghiên cứu, phạm vi và mục tiêu
nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu.
- Chương 2 trình bày một số khái niệm, vai trò, rào cản đầu tư CSHT theo hình thức
PPP.
- Chương 3 tìm hiểu quá trình phát triển các dự án PPP ở Việt Nam và phân tích các
trục trặc đối các dự án đã và đang thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam.
- Chương 4 đánh giá việc khắc phục các trục trặc hiện tại của Nghị định mới nhằm thu
hút tốt hơn nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư cho CSHT theo hình thức PPP.
- Chương 5 đưa ra kết luận và đề xuất một số khuyến nghị chính sách từ kết quả nghiên
cứu đạt được cũng như những hạn chế của luận văn.


-5-

CHƯƠNG 2:

TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ
2.1. Một số khái niệm về PPP
PPP là hợp tác công-tư, theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào
các dịch vụ hoặc công trình công cộng. Trong PPP, nhà nước chỉ đưa ra yêu cầu cho cung
ứng dịch vụ công và khu vực tư nhân sẽ thiết kế, tài trợ, sở hữu, vận hành các phương tiện

để thỏa mãn các yêu cầu của nhà nước. Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD,
2008) đã khẳng định, PPP là thỏa thuận giữa chính phủ và đối tác tư nhân, trong đó đối tác
tư nhân có trách nhiệm cung cấp dịch vụ phù hợp với mục tiêu của chính phủ và mục tiêu
lợi nhuận của đối tác tư nhân, và sự phù hợp này tùy thuộc vào việc chuyển giao rủi ro cho
đối tác tư nhân.
Theo NHTG (2003), PPP mang một ý nghĩa rất rộng, mỗi dự án PPP liên quan đến một
sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm, khen thưởng và được thực hiện trong các trường hợp mang
lại lợi ích cho người nộp thuế... Hình thức PPP có thể là một phương tiện thúc đẩy phát
triển CSHT để tạo điều kiện cho sự phát triển hoặc cải thiện năng lượng, nước, giao thông,
viễn thông và công nghệ thông tin thông qua sự tham gia của các khu vực tư nhân và nhà
nước.
Các đặc điểm chủ yếu liên quan đến các hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu
vực tư được ràng buộc bởi các mô hình hợp đồng khác nhau, các loại hợp đồng phổ biến
của hình thức PPP bao gồm: Nhượng quyền khai thác, Thiết kế – Xây dựng – Tài trợ – Vận
hành (DBFO), BOT, BTO, Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO). Việc thực hiện theo
các loại hợp đồng dựa và mức độ tham gia và và chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân.
Mô hình hợp đồng của các dự án PPP giữa nhà nước và tư nhân thể hiện ở hợp đồng được
ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp thực hiện dự án (do các
nhà đầu tư thành lập) ở phụ lục 2.
2.1. Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT
Có nhiều quan điểm khác nhau trong việc khẳng định vai trò của PPP đối với phát triển
CSHT ở các quốc gia, các nghiên cứu và kinh nghiệm ở các quốc gia cho thấy, PPP tuy có
mang lại một số lợi ích nhưng cũng có một số thách thức khi thực hiện hình thức này.


-6-

2.1.1. Những lợi ích của PPP
Theo ADB (2008) và các đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu khác, PPP được coi là
hình thức thu hút vốn hiệu quả để đầu tư phát triển CSHT, một số lợi ích được tích luỹ

thông qua PPP bao gồm việc tiếp cận nguồn vốn tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành
dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ. Các nghiên cứu của Hensher và Brewer
(2001), Raisbeck (2009) đã khẳng định vai trò của PPP có thể góp phần cải thiện nền kinh
tế của quốc gia. Theo Jamali (2005), Lewis và Grimsey (2004), lý do cho sự lan tỏa của
PPP là mong muốn nâng cao chất lượng dịch vụ, ổn định chi phí cung cấp dịch vụ, giảm áp
lực ngân sách và tăng hiệu quả của khu vực công không có yếu tố tư nhân hóa.
Nghiên cứu của Miller (2000) đã kết luận, việc phát triển CSHT phụ thuộc hoàn toàn
vào khu vực công ít có khả năng bền vững trong dài hạn. Khu vực công đầu tư cho CSHT
có thể gây ra các vấn đề như chậm và không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức
và thể chế không tốt, thiếu cạnh tranh và hiệu quả, điều này được gọi chung là thất bại của
chính phủ. Việc phát triển CSHT phụ thuộc vào khu vực tư cũng gây ra các vấn đề như sự
bất bình đẳng trong việc phân phối các dịch vụ CSHT, đây được gọi là thất bại thị trường.
Để khắc phục cả hai thất bại của chính phủ và thất bại thị trường, một cách tiếp cận theo
hình thức PPP có thể kết hợp những thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư.
Theo European Commission (2003), chất lượng các dự án thực hiện theo hình thức PPP
thường tốt hơn so với các hình thức truyền thống do các qui định của PPP rõ ràng về chất
lượng cung cấp dịch vụ hay ứng dụng các công nghệ mới trong việc cung cấp dịch vụ.
Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) cũng đã chỉ ra lợi thế của các bên khi tham gia
vào PPP, nhà nước có lợi thế về ban hành chính sách và quản trị, trong khi lợi thế của tư
nhân là về thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý. Giảm áp lực ngân sách trong việc cải
thiện cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và
đảm bảo sử dụng hiệu quả giá trị của đồng vốn (Lewis và Grimsey, 2004). Điều quan trọng
cho PPP được thực hiện là làm tăng hiệu quả của dự án hơn là nhằm giúp giảm áp lực ngân
sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của các người ra quyết định trong tương lai (McQuaid và
Scherrer, 2008).


-7-

Ngoài ra, theo đánh giá của European Commission (2003), PPP còn mang lại một số lợi

ích khác như phân bổ và quản lý rủi ro hiệu quả, tiết kiệm chi phí, giảm thời gian thực hiện
dự án, ít tham nhũng…
2.1.2. Những thách thức của PPP
Theo nghiên cứu của Colverson và Perera (2012), hình thức PPP làm giảm tính cạnh
tranh do các tiêu chuẩn đặt ra đối với các dự án cao hơn so với đầu tư công thông thường
như tài chính, kinh nghiệm… làm cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao, trong khi thời
hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm được các nhà đầu tư từ khu vực tư nhân đáp ứng
được các tiêu chuẩn này. Do đó nhà nước chỉ lựa chọn được một số đối tác tư nhân và sẽ
dẫn đến tình trạng độc quyền của một số nhà đầu tư đáp ứng được các tiêu chuẩn này.
Bên cạnh đó, theo đánh giá của các tác giả trên, việc áp dụng hình thức PPP có thể gây
lãng phí so với mô hình đầu tư truyền thống do các chi phí đấu thầu, đàm phán hợp đồng,
tư vấn pháp lý cao và lãi suất đi vay của khu vực tư nhân cũng cao hơn so với nhà nước đi
vay… Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả những mức phí của mô
hình PPP cao hơn so với mô hình đầu tư công thông thường.
Đánh giá của Ministry of Municipal Affairs (1999), hình thức PPP cũng gây ra các vấn
đề mâu thuẫn, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân do tính chất dài hạn và phức
tạp của hình thức này. Ngoài ra, hình thức này còn liên quan đến quyền kiểm soát các dự
án do việc để tư nhân thực hiện các dự án CSHT có thể làm mất khả năng kiểm soát của
nhà nước đối với việc phát triển kinh tế-xã hội của dự án.
2.2. Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP
Trong khuôn khổ pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển CSHT công-tư (PPIAF) khuyến cáo,
để tận dụng lợi thế tiềm năng từ khu vực công và khu vực tư cũng như phát triển bền vững
các dự án PPP đối với CSHT, các Chính phủ cần phải:
 Xây dựng một chính sách PPP rõ ràng;
 Thiết lập một đơn vị chuyên trách về PPP;
 Áp dụng qui trình rõ ràng và xác định trách nhiệm cho việc thực hiện và phát triển
PPP;


-8-

 Thiết lập cơ chế đánh giá khuôn khổ PPP;
 Thiết lập các nguyên tắc pháp lý cho khuôn khổ PPP thông qua đạo luật PPP.
Như vậy, vấn đề thiết lập một cơ chế pháp lý cho phát triển PPP là rất quan trọng, đòi
hỏi sự nỗ lực từ các cơ quan Chính phủ trong việc hoạch định các chính sách, quản lý,
cung cấp các dịch vụ rõ ràng, công khai và minh bạch để góp phần thu hút khu vực tư nhân
tham gia đầu tư vào CSHT.
2.3. Tổng quan các nghiên cứu về PPP
2.3.1. Các nghiên cứu ngoài nước
Theo tổ chức Liên Hợp Quốc (2008), các dự án PPP thường có thời gian rất dài nên sẽ
chịu nhiều rủi ro, do đó để thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân, nhà nước cần cam kết về
việc phải có yêu cầu bắt buộc đối với việc chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro với khu vực tư
nhân. Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực CSHT, khung pháp lý đầy đủ và
minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài,
thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng. Các
nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào
cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004).
Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc
phát triển và quản lý các dự án PPP, một cơ chế không phù hợp và/hoặc năng lực chính phủ
kém đều dẫn đến thất bại. Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện
thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể: môi trường đầu tư hấp dẫn, đó
là sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai.
Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh
tế và tài chính ổn định. Ngoài ra, theo nghiên cứu của Qiao và các tác giả (2001) khẳng
định, một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công
của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia
rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng. Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan
trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính
quyền (Khulumane, 2008). Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo đáp
ứng các mục tiêu của Chính phủ, đó là khẳng định của Gildenhuys và Knipe (2000).

-9-

Nghiên cứu của Jongyearn Lee thuộc trung tâm Đầu tư hạ tầng công tư (PIMAC) của
Viện phát triển Hàn quốc cho thấy, kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc huy động và sử
dụng vốn là sự hỗ trợ của chính phủ cho các dự án PPP. Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành
các chính sách hỗ trợ tài chính và chia sẻ các rủi ro cho các dự án PPP bằng các Cơ chế
thuế, thu hồi đất, trợ giá xây dựng, chia sẻ rủi ro đảm bảo doanh thu tối thiểu, thanh toán
khi hoàn thành sớm. Sự hỗ trợ của chính phủ theo từng loại dự án. Ngoài ra, yếu tố quyết
định cho thành công cho các dự án là khung thể chế hợp lý (Qui trình triển khai rõ ràng và
minh bạch theo qui định của đạo luật PPP và hướng dẫn triển khai, tăng cường khả năng
tiên lượng cho dự án và xác định rõ vai trò của các cơ quan khác nhau trong chính phủ)...
Australia là quốc gia có nhiều kinh nghiệm đối với hình thức PPP với khung chính sách
vững chắc được áp dụng đồng bộ cho các cơ quan chính phủ ở các Bang với các tài liệu
hướng dẫn chi tiết, áp dụng nguyên tắc phân bổ rủi ro chặt chẽ (các hợp đồng PPP nhận
diện tất cả các rủi ro của dự án, phân bổ rủi ro công khai và tối ưu). Bên cạnh đó, theo mô
hình này không có tìm kiếm mô hình PPP cho các dự án mà dựa trên so sánh các phương
pháp mua sắm truyền thống với phương án PPP. Các qui trình đấu thầu đối với các dự án
PPP đã sử dụng chiến lược tăng cường hiệu quả (cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu, tuân
thủ chặt chẽ các qui định về thời gian, chuẩn hóa hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ
cần nộp khi đấu thầu), chiến lược hóa hiệu quả kinh tế (lập danh sách 3 nhà thầu đủ tiêu
chuẩn, duy trì động lực cạnh tranh càng lâu nếu không xác định được nhà thầu ưu tiên duy
nhất sau giai đoạn đánh giá hồ sơ thầu), chiến lược tăng cường minh bạch và công bằng,
tăng cường trách nhiệm giải trình, phân bổ thông tin một cách công bằng và bình đẳng, bảo
mật vị thế cạnh tranh của từng đơn vị dự thầu và quản lý các xung đột lợi ích giữa các bên
dự thầu như thái độ độc lập không thiên vị đối với các nhà thầu, lập kế hoạch đảm bảo sự
trung thực, kiểm toán hành vi gian lận.
2.3.2. Các nghiên cứu trong nước
Một số nghiên cứu trong nước về áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam thực hiện trên

nhiều lĩnh vực khác nhau như hạ tầng giao thông đường bộ, cấp nước. Hầu hết các nghiên
cứu này đã chỉ ra những rào cản đối với việc đầu tư CSHT ở Việt Nam.
Nghiên cứu của Phan Thị Bích Nguyệt (2013) về bài toán vốn cho phát triển CSHT
giao thông đô thị tại TPHCM, đã phân tích tính hiệu quả của việc áp dụng hình thức PPP là


-10-

giải quyết nhu cầu thiếu vốn đầu tư vào CSHT nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội
của TPHCM. Trong nghiên cứu này, tác giả đã chỉ ra những bất cập trong việc triển khai
các dự án PPP, đó là sự thiếu hụt về cơ sở pháp lý khi triển khai thí điểm hình thức này
theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, cơ chế chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa các bên không rõ
ràng.
Tác giả Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) khi nghiên cứu về PPP để phát triển CSHT giao
thông đường bộ ở Việt Nam đã nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP ở các nước
trên thế giới để tìm hiểu các nhân tố mang đến thành công cũng như các rào cản đối với
hình thức này và đã chỉ ra một số cách thức để thu hút nguồn vốn cho phát triển giao thông
Việt Nam như cơ sở pháp lý minh bạch, chia sẻ rủi ro giữa các bên…
Nghiên cứu của Hoàng Thị Kim Chi về hợp tác công-tư trong lĩnh vực cấp nước ở
TPHCM cho thấy, các quy định còn nhiều bất cập, còn gặp nhiều khó khăn trong quá trình
triển khai thực hiện. Ngoài ra, chính quyền các cấp còn chưa quan tâm đến việc đảm bảo
lợi ích cho nhà đầu tư nên làm cho các nhà đầu tư không mặn mà đối với các dự án PPP
trong lĩnh vực cấp nước ở TPHCM.
Những nghiên cứu và bài học về PPP trên đây cho thấy, để phát triển hình thức PPP đòi
hỏi cần phải có khung pháp lý rõ ràng và minh bạch, môi trường ổn định, cơ chế chia sẻ lợi
ích và rủi ro rõ ràng... Ngoài ra, cần có các chính sách hỗ trợ linh hoạt cho các dự án PPP
nhằm mang lại hiệu quả cho cả khu vực công lẫn khu vực tư, giúp cho khu vực tư tự tin
đầu tư vào các dự án CSHT có thời gian thu hồi vốn dài, rủi ro cao.

-11-

CHƯƠNG 3:

CÁC RÀO CẢN THU HÚT ĐẦU TƯ CSHT
THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM
Việt Nam là một trong những quốc gia đang phát triển, đầu tư cho CSHT là hết sức cần
thiết để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội. Trong điều kiện thiếu vốn đầu tư
như hiện nay, theo các chuyên gia trong và ngoài nước, hình thức PPP phù hợp cho chính
sách phát triển CSHT. Tuy vậy, quá trình thực hiện việc đầu tư theo hình thức này ở Việt
Nam, không những gặp phải rào cản từ các chính sách về PPP mà còn thực tế còn bị các
rào cản thực tế từ việc triển khai các dự án theo hình thức này.
3.1. Rào cản chính sách về PPP
Khung pháp lý mới nhất về PPP được ban hành mới nhất và cho đến nay vẫn còn hiệu
lực là Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình
thức Hợp đồng BOT, BTO, BT. Song song với Nghị định này là Quyết định số
71/2010/QĐ-TTg ban hành ngày 9/11/2010 về thí điểm đầu tư theo hình thức PPP.
Bảng 3-1: Các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP

Hợp đồng

Dịch
vụ/Quản lý

Nhượng
quyền khai
thác/Cho
thuê

BTO

BOT

DBFO

BOO

Sở hữu

Nhà nước

Nhà nước

Nhà nước

Nhà nước

Nhà nước

Tư nhân

Kỳ hạn
(năm)

1–5

8 - 15 hoặc
lâu hơn

20–30

20–30

25-30

Không
thời hạn

Trách nhiệm
đầu tư

Nhà nước

Nhà nước

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Trách nhiệm
vận hành

Nhà
nước/Tư
nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Nguồn: Ủy ban kinh tế-xã hội Châu Á Thái Bình Dương Liên Hợp Quốc (UNESCAP)


-12-

Theo UNESCAP cho thấy, hình thức PPP có nhiều loại hợp đồng tùy thuộc vào trách
nhiệm cũng quyền lợi giữa nhà nước và nhà đầu tư, điều này được thể hiện ở bảng bên trên.
Từ đó có thể khẳng định rõ BOT, BTO... chỉ là những loại hợp đồng khác nhau của hình
thức PPP.
Sự tồn tại nhầm lẫn trên tính cho đến nay đã hơn 3 năm và hệ quả là từ khi đưa vào
triển khai thí điểm Quyết định 71/2010/QĐ-TTg hoàn toàn chưa được triển khai mà chỉ có
một số dự án đang được kêu gọi đầu tư theo hình thức này, chỉ có duy nhất dự án đường
cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết với tổng mức đầu tư gần 1 tỷ USD, mới chỉ có một nhà đầu
tư đăng ký thực hiện dự án là Bitexco và đang tiếp tục tìm thêm nhà đầu tư để thực hiện dự
án này, dự kiến được triển khai vào quí 3/2015. Điều này cho thấy các nhà đầu tư vẫn chưa
thực sự yên tâm khi tham gia đầu tư vào CSHT theo hình thức PPP ở Việt Nam. Việc thực
hiện các dự án theo hợp đồng BOT, BTO, BT cho đến nay đã hơn 20 năm, nhưng cũng chỉ
đạt khoảng 300 dự án. Trong khi đó, một địa phương như TPHCM huy động hàng năm
khoảng 40 dự án theo hình thức này, nên khung chính sách về PPP chưa đủ hấp dẫn các
nhà đầu tư góp vốn phát triển CSHT ở Việt Nam.

Vấn đề không nhận thức rõ về PPP cho thấy, việc nhà nước không thống nhất được
chính sách này đã và đang tạo ra những rào cản cho các nhà đầu tư muốn tham gia đầu tư
cho CSHT.
3.2. Rào cản từ các dự án PPP
Cho đến nay, bên cạnh một số dự án PPP được đánh giá thành công nhưng hầu hết là
thất bại. Dựa trên những lợi ích đạt được của nhà nước, nhà đầu tư và người dân, tác giả
thực hiện phân tích một số dự án để xác định các trục trặc thực tế đã làm cho dự án PPP
hoàn thành hay không hoàn thành đúng như mong muốn của các bên. Các trục trặc của các
dự án chính là các rào cản trong việc thu hút nguồn vốn đầu tư vào CSHT theo hình thức
này trong tương lai.
3.2.1. Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng
Dự án khu đô thị Phú Mỹ Hưng (PMH) được hình thành và đầu những năm 90 của thế
kỷ 20, được coi là một trong những dự án đầu tiên ở Việt Nam thực hiện theo hình thức
PPP, cơ chế phát triển của dự án này thực hiện theo mô hình hợp đồng đổi đất lấy hạ tầng.


-13-

Theo đánh giá của các chuyên gia tại Hội thảo khoa học 20 năm xây dựng và phát triển khu
đô thị PMH, cho đến nay dự án này đã gặp phải một số trục trặc ảnh hưởng đến cuộc sống
của người dân như ngập nước vào mùa mưa. Tuy nhiên về tổng thể, đây được đánh giá là
một dự án PPP thành công vì đã đáp ứng được các yêu cầu đặt ra đối với các vấn đề liên
quan đến lợi ích đạt được của nhà nước và tư nhân và của người dân. Trong dự án này, nhà
nước đã thu được một mô hình đô thị kiểu mẫu, các con đường hiện đại, sự hài lòng của
người dân… và đặc biệt góp phần thúc đẩy phát triển các vùng ven. Tư nhân đạt được lợi
ích từ dự án là lợi nhuận thu được từ dự án, niềm tin của Nhà nước. Đối với người dân là
việc hưởng thụ được một môi trường sống đáp ứng đầy đủ các tiện nghi hiện đại.
Để đạt được những thành tựu trên, đầu tiên phải kể đến vai trò của nhà nước đối việc
thực hiện dự án, nhà nước đã thấy được vai trò quan trọng của dự án này đối với việc phát
triển kinh tế - xã hội nên đã rất quan tâm đến dự án. Điều này đã được minh chứng bằng

việc UBND TPHCM đã ban hành Quyết định số 749/1994/QĐ-TTg ngày 8/12/1994 về
việc thực hiện xây dựng một khu đô thị đa chức năng kiểu mẫu ở phía nam thành phố bao
gồm trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, công nghiệp, khoa học, văn hóa, giáo dục,
cư trú, giải trí... tạo động lực cho sự phát triển phía nam và đông nam Thành phố. Bên cạnh
đó, Chính phủ, các Bộ ngành và UBND TPHCM đã tạo mọi điều kiện về cơ chế, chính
sách trong điều kiện thiếu nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện hợp tác công-tư như vấn đề
GPMB, để chủ đầu tư có thể hoàn thành các hạng mục dự án được giao trong thời gian sớm
nhất; nhà nước cũng tập trung tháo gỡ các khó khăn đối với nhà đầu tư trong các giai đoạn
thực hiện dự án như nhanh chóng tham gia giải quyết các vấn đề liên quan đến tiền sử dụng
đất của khách hàng PMH năm 2009 là một minh chứng. Quan trọng hơn, chính quyền
TPHCM còn thực hiện nhiều hỗ trợ liên quan như cải các thủ tục hành chính nhanh, điều
chỉnh qui hoạch và xây dựng các con đường nối liền liên quan đến dự án để định hình
hướng phát triển triển kinh tế-xã hội về phía nam… Việc chọn đúng nhà đầu tư trong thời
điểm chưa có các chính sách hướng dẫn cụ thể về PPP cũng là vai trò rất quan trọng của
nhà nước, lựa chọn nhà đầu tư có năng lực thực hiện dự án đảm bảo thành công cho dự án.
Trong dự án này năng lực tài chính của nhà đầu tư đã thể hiện đây là một tập đoàn lớn có
nguồn tài chính tốt. Năng lực chuyên môn thể hiện việc họ có kinh nghiệm xây dựng thành
công các khu công nghiệp, đặc biệt là xây dựng thành công khu chế xuất Tân thuận. Bên