Nợ công và chính sách tài khóa bền vững nghiên cứu tại các nền kinh tế mới nổi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN XUÂN BIỂN

NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA
BỀN VỮNG: NGHIÊN CỨU TẠI CÁC NỀN
KINH TẾ MỚI NỔI

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN XUÂN BIỂN

NỢ CÔNG VÀ CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA
BỀN VỮNG: NGHIÊN CỨU TẠI CÁC NỀN
KINH TẾ MỚI NỔI

Chuyên ngành:

Tài chính – Ngân hàng

Mã số:

8340201

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
GS.TS. SỬ ĐÌNH THÀNH

TP. HỒ CHÍ MINH – NĂM 2018


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan luận văn “Nợ công và chính sách tài khóa bền vững: Bằng
chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi” là công trình nghiên cứu của tôi,
dưới sự hướng dẫn của GS.TS. Sử Đình Thành. Các số liệu, trích dẫn trong bài có
nguồn gốc rõ ràng và được tổng hợp từ các nguồn đáng tin cậy. Nội dung và kết quả
của bài nghiên cứu là trung thực và chưa được công bố tại bất cứ công trình nào
trước đây.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 12 năm 2018
TÁC GIẢ

Trần Xuân Biển


MỤC LỤC
TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
TÓM TẮT
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU .........................................................1
1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu.................................................................................1

2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................2
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .......................................................................2
3. Phương pháp nghiên cứu .....................................................................................3
4. Kết cấu bài nghiên cứu ........................................................................................3
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................4
2.1. Lý thuyết về nợ công ........................................................................................4
2.1.1. Khái niệm về nợ công ................................................................................4
2.1.2. Phân loại nợ công .......................................................................................5
2.1.3. Đặc trưng, bản chất và tác động kinh tế của nợ công ................................6
2.1.4. Rủi ro của nợ công ...................................................................................10
2.1.5. Tính bền vững của nợ công ......................................................................12
2.1.6. Các phương pháp đánh giá tính bền vững của nợ công ...........................13
2.2. Thâm hụt ngân sách ........................................................................................19
2.2.1. Khái niệm thâm hụt ngân sách .................................................................19


2.2.2. Nguyên nhân gây ra thâm hụt ngân sách .................................................20
2.2.3. Tính bền vững của ngân sách ...................................................................22
2.3. Tính bền vững của chính sách tài khóa...........................................................25
2.3.1. Định nghĩa tính bền vững .........................................................................25
2.3.2. Các biến số đo lường ................................................................................29
2.4. Lược khảo một số nghiên cứu liên quan đến tính bền vững chính sách tài
khóa ........................................................................................................................33
2.5. Vấn đề về thể chế ............................................................................................39
2.5.1. Tổng quan về thể chế ...............................................................................39
2.5.2. Chất lượng của thể chế .............................................................................42
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP VÀ MÔ HÌNH NGHIÊN CỨU ........................45
3.1. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................45
3.2. Dữ liệu nghiên cứu..........................................................................................51
3.3. Mô hình nghiên cứu ........................................................................................54

CHƯƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU..............................................................57
CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH ........................................61
5.1. Kết luận ...........................................................................................................61
5.2. Các gợi ý chính sách .......................................................................................62
5.2.1. Gợi ý chính sách chung ............................................................................62
5.2.2. Gợi ý chính sách cho Việt Nam ...............................................................64
5.3. Hạn chế của luận văn và định hướng nghiên cứu trong tương lai ..................66
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

KÝ HIỆU

TIẾNG ANH

TIẾNG VIỆT
Khối các quốc gia đồng tiền

EMU

European Monetary Union

FEM

Fixed Effects Method

Phương pháp tác động cố định

GDP

Gross Domestic Product

Tổng sản phẩm quốc nội

GNP

General National Product

Tổng sản lượng quốc gia

IMF

International Monetary Fund

Quỹ Tiền tệ quốc tế

Organization Economic
OECD

Cooperation and
Development

chung châu Âu

Tổ chức Hợp tác và Phát triển
Kinh tế
Phương pháp bình phương

OLS

Ordinary Least Squares

REM

Random Effects Method

WB

World Bank

Ngân hàng Thế giới

WEF

World Economic Forum

Diễn đàn kinh tế thế giới

WGI

The Worldwide Governance
Indicators

nhỏ nhất
Phương pháp tác động ngẫu
nhiên

Chỉ số quản trị thế giới

DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1. Mô hình sơ đồ Cây nhị phân nợ công của Manasse và Roubini............16
Bảng 2.2. Bảng phân tích tính bền vững của nợ theo theo quốc gia ......................18
Bảng 2.3. Bảng tiêu chí xác định bền vững NSNN ............................................24
Bảng 4.1. Kết quả kiểm định tính dừng biến GDP ................................................57
Bảng 4.2. Kết quả kiểm định tính dừng biến INFLATION ...................................57
Bảng 4.3. Kết quả kiểm định tính dừng biến OPENNESS ....................................58
Bảng 4.4. Kết quả kiểm định tính dừng biến DEBT ..............................................58
Bảng 4.5. Kết quả hồi quy ngưỡng.........................................................................59


TÓM TẮT

Chính sách tài khóa luôn đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển nền
kinh tế. Đối với các quốc gia đang phát triển, việc đảm bảo nguồn lực để phát triển
kinh tế luôn là điều được quan tâm đặc biệt. Khi nhu cầu quá lớn nhưng nguồn lực
sẵn có không đủ thì chính phủ các nước này phải đi vay nợ để trang trải, nợ công từ
đó mà phát sinh. Đã có nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng tỷ lệ nợ công và GDP có mối
quan hệ với nhau, nếu vượt quá mức nợ công cho phép thì sẽ gây ra tác động tiêu
cực đến nền kinh tế, đi đôi với đó là khả năng mất bền vững tài khóa. Với mục đích
đánh giá một cách khoa học, khách quan về tính bền vững của chính sách tài khóa
qua bằng chứng nghiên cứu về nợ công từ 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới bằng
phương pháp định lượng hồi quy ngưỡng của Hansen (1999) trong giai đoạn 1996 –
2016, bài nghiên cứu đã tìm ra ngưỡng tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 77,94% với tác
động của yếu tố thể chế, đóng góp thêm một bằng chứng khoa học về sự tồn tại của
ngưỡng nợ công. Ngoài ra, từ kết quả nghiên cứu, tác giả cũng đề xuất một số giải
pháp chung nhằm kiểm soát nợ công hợp lý và cải thiện chất lượng thể chế.
Từ khóa: Nợ công, bền vững tài khóa, thể chế, hồi quy ngưỡng.

1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu
Trong những năm gần đây, dù nền kinh tế thế giới nói chung đã có nhiều dấu
hiệu khởi sắc kể từ sau tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính toàn cầu,
chính phủ các nền kinh tế đang phát triển đã có nhiều nỗ lực trong điều hành, thực
hiện cải cách tài chính công đồng bộ, toàn diện, có chiến lược, kế hoạch rõ ràng để
tiến tới một nền tài chính công bền vững, phát triển kinh tế trong kỷ nguyên hội
nhập, toàn cầu hóa ngày càng diễn ra mạnh mẽ, sâu sắc. Trong những chính sách cải
cách đó, cải thiện, tăng cường hiệu quả của chính sách tài khóa là vấn đề quan trọng
không những đối với nền tài chính công mà còn có ý nghĩa rất lớn đối sự phát triển
kinh tế của mỗi quốc gia.
Đối với các quốc gia đang phát triển, vấn đề đảm bảo tính bền vững chính
sách tài khóa lại càng quan trọng hơn. Bởi lẽ, tại các nền kinh tế này, nhu cầu về
nguồn lực để đầu tư xây dựng phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề an sinh xã
hội luôn được quan tâm hàng đầu. Nếu những nguồn lực trong nước không đủ thì
chính phủ các quốc gia này phải tiến hành đi vay nợ bằng nhiều hình thức và phải
đối mặt với tình trạng nợ công hoặc thâm hụt ngân sách. Trong bối cảnh hợp tác
quốc tế đa dạng như hiện nay, việc đảm bảo nguồn lực để quốc gia phát triển là điều
rất cần thiết. Để có thể thực hiện điều đó, vai trò của chính sách tài khóa là không
thể bàn cãi. Do đó, việc tìm hiểu và đánh giá đúng về chính sách tài khóa hiện nay
của các nền kinh tế mới nổi trên thế giới là việc cần phải thực hiện kỹ lưỡng, có căn
cứ khoa học rõ ràng, thuyết phục.
Có nhiều lý thuyết chỉ ra các điều kiện khác nhau của sự bền vững tài khóa
nhưng tựu trung lại, vấn đề luôn là sự cân bằng giữa ngân sách và khả năng hấp thụ
của nền kinh tế. Việc đo lường, tính toán sự bền vững luôn gặp khó khăn về định

nghĩa và các biến dùng để tính. Khái niệm bền vững được đưa ra làm mục tiêu của
Hiệp ước Maastricht, điều 109j của Hiệp ước này buộc chính phủ các nước trong


2

khối đồng tiền chung châu Âu (EMU) đặt ra những tiêu chuẩn khắt khe trong quản
lý tài chính – ngân sách. Chính sách tài khóa trong Hiệp ước này đòi hỏi ngân sách
quốc gia phải cân đối hoặc thặng dư trong trung hạn, thâm hụt ngân sách dưới 3%
GDP và tỷ lệ nợ công/GDP dưới 60%. Những tiêu chuẩn này được thiết lập nhằm
hướng đến kết hợp giữa kỷ luật và sự linh hoạt ngân sách, tránh tình trạng điều
chỉnh ngân sách thiếu bền vững.
Các đề tài nghiên cứu trước đây chủ yếu đánh giá tác động của nợ công đến
tăng trưởng kinh tế, có khá ít nghiên cứu đánh giá đến tính bền vững chính sách tài
khóa và tác động của nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của chính sách tài khóa
bằng phương pháp định lượng. Do đó, với chủ ý tìm ra một bằng chứng khoa học về
tính bền vững của chính sách tài khóa qua chỉ tiêu nợ công cùng tác động của yếu tố
thể chế, tác giả tiến hành đề tài nghiên cứu Nợ công và chính sách tài khóa bền
vững: Bằng chứng thực nghiệm tại các nền kinh tế mới nổi.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Bài nghiên cứu nhằm mục đích đánh giá một cách khoa học, khách quan về
tính bền vững của chính sách tài khóa qua bằng chứng nghiên cứu về nợ công, dưới
tác động của yếu tố thể chế từ 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới bằng phương
pháp định lượng.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: nghiên cứu về tính bền vững của chính sách tài khóa
thông qua chỉ tiêu về ngưỡng nợ công của 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới, gồm
Ai Cập, Argentina, Ấn Độ, Ba Lan, Bulgari, Brazil, Brunei, Campuchia, Chile,
Colombia, Hàn Quốc, Hungary, Indonesia, Kazakhstan, Lào, Malaysia, Mexico,
Myanmar, Nam Phi, Nga, Romani, Peru, Phillpines, Uruguay, Sri Lanka, Thái Lan,

Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Venezuela và Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu: ngưỡng nợ công dưới tác động của yếu tố thể chế và
tính bền vững của chính sách tài khóa 30 nền kinh tế mới nổi trên thế giới trong giai
đoạn từ năm 1996 đến năm 2016.


3

3. Phương pháp nghiên cứu
Bài nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng. Thu thập số
liệu của 30 quốc gia có nền kinh tế mới nổi, sử dụng phương pháp hồi quy ngưỡng
của Hansen (1999).
Nghiên cứu sử dụng dữ liệu của 30 nền kinh tế mới nổi trong giai đoạn 1996
– 2016. Dữ liệu được thu thập từ World Bank, IMF, World Governance Indicators.
4. Kết cấu bài nghiên cứu
Bài nghiên cứu được bố cục như sau:
Chương 1 - Tổng quan nghiên cứu: Giới thiệu tổng quan về đề tài nghiên
cứu; xác định mục tiêu, đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu; trình bày
bố cục toàn bài nghiên cứu.
Chương 2 – Cơ sở lý thuyết: Trong chương này, tác giả tiến hành thu thập,
nghiên cứu các kinh nghiệm quốc tế về chính sách tài khóa bền vững và đo lường
tính bền vững của chính sách tài khóa thông qua các nội dung về thâm hụt ngân
sách, nợ công, tính bền vững chính sách tài khóa. Lược khảo lại các nghiên cứu về
chính sách tài khóa bền vững đã được thực hiện trước đây.
Chương 3 – Phương pháp và mô hình nghiên cứu: Chương này diễn giải các
vấn đề về lựa chọn mô hình cũng như phương pháp nghiên cứu, thu thập số liệu.
Chương 4 - Kết quả nghiên cứu: Trình bày kết quả nghiên cứu thực nghiệm
bằng phương pháp định lượng.
Chương 5 – Kết luận và gợi ý chính sách: Chương này trình bày kết luận của
bài nghiên cứu và một số gợi ý giải pháp về những việc rút ra từ kết quả nghiên cứu

nhằm định hướng rõ ràng hơn các giải pháp nhằm cải thiện và hướng đến chính
sách tài khóa bền vững và chất lượng thể chế.


4

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT

2.1. Lý thuyết về nợ công
2.1.1. Khái niệm về nợ công
Nợ công có thể hiểu một cách đơn giản là nợ của khu vực công, xuất phát từ
nhu cầu chi tiêu công quá lớn của chính phủ. Chính phủ một quốc gia chi tiêu công
nhằm nhiều mục đích như đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội, phân
bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập, đầu tư công vào các công trình cơ sở hạ tầng
trọng điểm... Tuy vậy, nhu cầu thì vô hạn, nguồn lực thì hữu hạn. Khi các nguồn thu
của chính phủ không đáp ứng, trang trải được nhu cầu quá lớn buộc chính phủ phải
đi vay nợ thông qua nhiều hình thức (phát hành công trái, trái phiếu…) và vay tiền
trực tiếp từ các ngân hàng thương mại hoặc các định chế tài chính quốc tế… để bù
vào khoản thâm hụt, từ đó dẫn đến tình trạng nợ công. Hiện nay có khá nhiều cách
định nghĩa về nợ công và vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về nợ công.
Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank – WB, 2002), nợ công được định
nghĩa là tổng tất cả các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài của khu vực công,
bao gồm chính phủ ở trung ương và các bộ, ban, ngành; các tỉnh, thành phố hoặc
các cấp chính quyền địa phương tương đương; các cơ quan nhà nước tự điều hành
như doanh nghiệp nhà nước hoặc các doanh nghiệp liên doanh với tư nhân mà nhà
nước sở hữu phần lớn; các nghĩa vụ nợ của các tổ chức công khác dù có sự bảo đảm
hay không bảo đảm của chính phủ. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (International Monetary
Fund – IMF, 2010) thì định nghĩa nợ công là nợ của khu vực công (bao gồm chính
phủ và các tổ chức công khác).
Khái niệm nợ công của Việt Nam theo Luật quản lý nợ công năm 2017 xem

nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa
phương. Trong đó, nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước,
nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh nhà nước, nhân danh chính phủ. Nợ
được chính phủ bảo lãnh là nợ doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của nhà nước


5

vay được chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.
Như vậy, định nghĩa về nợ công của Việt Nam khá sát với định nghĩa của
WB, cách hiểu này hẹp hơn so với định nghĩa nợ công của IMF. Một cách khái quát
nhất, có thể hiểu nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phủ thuộc mọi cấp
từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân
sách và chính phủ phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản vay đó. Do đó, có
thể xem nợ công là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó. Để
hình dung quy mô của nợ công, người ta thường đo lường xem khoản nợ này chiếm
tỷ lệ bao nhiêu phần trăm so với GDP.
2.1.2. Phân loại nợ công
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí mang một ý nghĩa khác
nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Các tiêu chí để phân loại nợ công hiện
nay có thể kể đến gồm:
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay, nợ công gồm có hai loại là nợ
trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước là nợ mà bên cho vay là cá nhân, tổ
chức trong nước. Nợ nước ngoài là nợ công mà bên cho vay là chính phủ nước
ngoài, các vùng lãnh thổ, các tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước
ngoài.
Theo phương thức huy động vốn, nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa
thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản
nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền với cá nhân, tổ chức cho vay. Phương thức huy động vốn này xuất phát từ
những hợp đồng vay được thỏa thuận giữa chính phủ các nước. Nợ công từ công cụ
nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành
các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn ngắn hoặc dài, thường
có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính.


6

Theo trách nhiệm đối với chủ nợ, nợ công được phân loại thành nợ công phải
trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà chính phủ và chính
quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà chính phủ
có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì chính
phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ.
Theo cấp quản lý, nợ công được phân loại thành nợ công của chính quyền
trung ương và nợ công của chính quyền địa phương. Nợ công của chính quyền
trung ương là các khoản nợ của chính phủ, nợ do chính phủ bảo lãnh. Nợ công của
địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay và có nghĩa vụ
trực tiếp trả nợ.
Theo thời hạn cho vay, nợ công vay dưới 01 năm là nợ ngắn hạn, dưới 10
năm là nợ trung hạn và trên 10 năm là nợ dài hạn.
2.1.3. Đặc trưng, bản chất và tác động kinh tế của nợ công
2.1.3.1. Đặc trưng của nợ công
Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau nhưng cơ bản, nợ công có những đặc
trưng chủ yếu sau:
Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của nhà nước,
buộc nhà nước phải trả nợ trực tiếp hoặc trả nợ gián tiếp. Trả nợ trực tiếp là việc cơ
quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và có trách nhiệm trả nợ. Trả nợ gián
tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ
thể nào đó trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách

nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh.
Thứ hai, nợ công được quản lý theo những quy định, quy trình chặt chẽ với
sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm đảm bảo khả năng trả
nợ và đạt hiệu quả khi sử dụng nguồn vay đó.


7

Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát
triển kinh tế – xã hội vì lợi ích chung chứ không vì lợi ích riêng của bất kỳ tổ chức,
cá nhân nào.
2.1.3.2. Bản chất của nợ công
Vay nợ là một biện pháp huy động nguồn vốn cho phát triển, đem lại nhiều
tác động tích cực cho nền kinh tế của các nước đi vay. Những nền kinh tế lớn trên
thế giới như Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nhật Bản… đều có những khoản vay nợ rất lớn.
Nợ công có nhiều tác động tích cực, nhưng cũng có không ít tác động tiêu cực.
Tác động tích cực thứ nhất là nợ công làm gia tăng nguồn lực cho quốc gia,
tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng, kinh tế. Thứ hai, nợ công giúp
tận dụng được nguồn lực tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Với nguồn tiền nhàn rỗi
trong dân cư của người dân, thông qua việc nhà nước vay nợ mà những khoản tiền
nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công
lẫn khu vực tư. Thứ ba, nợ công tận dụng nguồn lực từ nước ngoài (chính phủ nước
ngoài, các định chế tài chính, tổ chức trên khắp thế giới).
Bên cạnh những tác động tích cực, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu
cực, gây áp lực lên chính sách tiền tệ. Nếu kỷ luật tài chính, ngân sách lỏng lẻo,
thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công sẽ dẫn đến tình
trạng tham nhũng, lãng phí. Tình trạng này làm thất thoát các nguồn lực, giảm hiệu
quả đầu tư và giảm nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngoài ra, việc sử dụng nguồn
vay không hiệu quả khiến cho nguồn lợi thu được trong tương lai không được đảm
bảo, đe dọa khả năng thanh toán và nguy cơ gây vỡ nợ.

Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân
sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải
thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời
gian đánh thuế hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất
là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho
các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về


8

mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công, mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công
còn phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.
Khi xét đến nợ công, không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải
trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ, vấn đề quan trọng phải tính là
khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ
công/GDP. Hiện nay, tiêu chí phổ biến để đánh giá mức an toàn của nợ công được
áp dụng cụ thể là:
- Giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt quá
150% kim ngạch xuất khẩu. WB đưa ra mức quy định ngưỡng an toàn nợ công là
50% GDP.
- Dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ
trả nợ của chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách. Tuy nhiên, trên thực tế
không có hạn mức an toàn chung cho các nền kinh tế. Không phải quốc gia nào có
tỷ lệ nợ công/GDP thấp là sẽ nằm trong giới hạn an toàn và ngược lại, mức độ an
toàn của nợ công phụ thuộc vào tình trạng sức khỏe chung của nền kinh tế thông
qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô.
- Để đánh giá đúng mức độ an toàn của nợ công không thể chỉ quan tâm đến
tỷ lệ nợ công/GDP, mà cần phải xem xét toàn diện với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô,
nhất là tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu
quả sử dụng vốn, tỷ lệ thâm hụt ngân sách...

Khi nợ công tăng cao, vượt quá giới hạn được coi là an toàn, nền kinh tế trở
nên dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép cả bên trong và bên ngoài. Tóm lại, việc
đánh giá đúng thực trạng và bản chất nợ công là điều vô cùng quan trọng.
2.1.3.3. Tác động kinh tế của nợ công
Khi chi tiêu vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách thì chính phủ buộc
phải vay nợ để trang trải, dẫn đến nợ công. Vì thế, nợ công được xem là hệ quả của
bội chi ngân sách và chính phủ có phải có trách nhiệm hoàn trả.


9

Trong lĩnh vực tài chính công, các nhà kinh tế học cổ điển luôn nhấn mạnh
nguyên tắc ngân sách cân bằng, một nguyên tắc vô cùng quan trọng. Theo đó, ngân
sách phải luôn trong tình trạng cân đối giữa thu và chi (trừ các khoản vay nợ),
khoản vay nợ nếu có chỉ được dùng để đầu tư, phát triển hạ tầng chứ không được
dùng để chi thường xuyên đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước. Điều này giúp
chính phủ chi tiêu hợp lý, hiệu quả, tránh lãng phí và hạn chế tình trạng lạm thu
thông qua các chính sách về thuế. Nguyên tắc này được các nhà kinh tế học cổ điển
như Adam Smith, David Ricardo, và John Stuart Mill (Tsoulfidis, 2007) khởi xướng
và ủng hộ, vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển hầu hết không đồng tình với việc vay
nợ của chính phủ để chi tiêu.
Tuy nhiên, nhà kinh tế học John Maynar Keynes và những người thuộc
trường phái Keynes lại ủng hộ việc vay nợ của chính phủ để thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế thông qua chi tiêu (Theocarakis, 2014). Họ cho rằng khi nền kinh tế suy
thoái, đầu tư của khu vực tư nhân sụt giảm thì việc gia tăng đầu tư của chính phủ
bằng các dự án công (xây dựng cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế) bằng nguồn nợ vay sẽ
giúp kích thích nền kinh tế vận hành mạnh mẽ hơn. Các chính phủ thường sử dụng
lý thuyết của trường phái Keynes để làm cơ sở cho các quyết sách về kinh tế của
mình trong giai đoạn khủng hoảng, suy thoái kinh tế.
Paul Samuelson, một nhà kinh tế học ủng hộ trường phái Keynes, cho rằng

việc phối hợp cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt là cần
thiết để thúc đẩy hiệu quả nền kinh tế vượt qua suy thoái. Điều này cho thấy nợ
công cũng là một công cụ gián tiếp quan trọng, đóng vai trò như một nhân tố kích
thích nền kinh tế nhưng việc sử dụng nó phải có sự thận trọng, phối hợp hiệu quả
giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.
Nautet & Van Meensel (2011) cho rằng các nghiên cứu lý thuyết và thực
nghiệm liên quan đến tác động của nợ công lên hoạt động kinh tế có phạm vi khá
rộng nhưng không đưa ra một câu trả lời rõ ràng về mối liên hệ giữa nợ công và
hoạt động kinh tế. Tác động này phụ thuộc rất nhiều vào các tình huống, có thể thay


10

đổi theo thời gian và có sự khác biệt giữa các nước. Điều quan trọng ở đây là phân
biệt giữa tác động kinh tế trong ngắn hạn và dài hạn của nợ công.
Trong ngắn hạn, các công cụ tài khóa dùng để củng cố kỷ luật ngân sách sẽ
làm suy giảm tăng trưởng kinh tế. Tác động âm trong ngắn hạn của việc củng cố kỷ
luật tài khóa lên hoạt động kinh tế thay đổi tùy vào các công cụ tài khóa được vận
dụng. Các công cụ có liên quan đến chi tiêu và đầu tư công có tác động mạnh lên
hoạt động kinh tế, trong khi các công cụ có liên quan đến chi chuyển nhượng (thuế,
các phúc lợi xã hội) có tác động yếu hơn. Nguyên nhân là chi chuyển nhượng chỉ có
tác động gián tiếp lên sự thay đổi tiêu dùng hoặc đầu tư thông qua việc điều chỉnh
thu nhập của các hộ gia đình hoặc doanh nghiệp. Ngoài ra, tác động âm của các
công cụ này lên tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn yếu hơn (thậm chí không hiện
diện trong thực tế) nếu tình trạng tài trợ công xấu đi và gây quan ngại. Do đó, việc
củng cố tài khóa (hạn chế thâm hụt ngân sách và giảm nợ công) không nhất thiết sẽ
có tác động âm lên hoạt động kinh tế.
Ngược lại với các tác động trong ngắn hạn, tác động dài hạn của việc củng
cố tài khóa để đảm bảo tính bền vững của tài trợ công là tích cực. Các tác động có
thể kể đến là sự sụt giảm lãi suất dài hạn do giảm nguồn cung trái phiếu chính phủ

trên thị trường và sụt giảm phần bù rủi ro. Ngoài ra, sự sụt giảm lãi suất phải trả từ
củng cố tài khóa sẽ giúp các nguồn lực cho chi tiêu công hiệu quả hơn hoặc giảm
bớt gánh nặng thuế. Theo các nghiên cứu, củng cố tài khóa dựa trên cắt giảm chi
tiêu (nhất là chi thường xuyên) có tính hiệu quả hơn và có tác động tốt hơn lên tăng
trưởng trong dài hạn so với dựa vào sự gia tăng nguồn thu. Phạm vi tác động của
củng cố tài khóa lên hoạt động kinh tế tùy vào việc sử dụng lượng tiền tiết kiệm có
được từ cắt giảm các khoản chi không hợp lý.
2.1.4. Rủi ro của nợ công
Trong nghiên cứu về khả năng xảy ra khủng hoảng nợ của các nước trên thế
giới, Manasse và Roubini (2005) đã trình bày ba rủi ro cơ bản của nợ công chính là:
rủi ro thanh toán, rủi ro thanh khoản và rủi ro bất ổn các yếu tố vĩ mô.


11

Rủi ro thanh toán xảy ra khi một quốc gia không có khả năng chi trả các
khoản nợ của họ. Khi rơi vào tình trạng thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương
mại, một quốc gia này phải vay nợ để bù đắp các khoản thâm hụt của mình. Rủi ro
thanh toán có xảy ra hay không phụ thuộc vào tổng nợ của nền kinh tế có thể đo
được đo lường bởi: thu nhập của nền kinh tế, kim ngạch xuất nhập khẩu hoặc nguồn
thu của chính phủ. Một khoản nợ được xem là có khả năng thanh toán khi mà giá trị
chiết khấu (discount) của dòng ngân sách trong tương lai lớn hơn hoặc bằng với giá
trị hiện tại ròng (NPV) của tổng nợ công. Tương tự như vậy, đối với các khoản nợ
công nước ngoài, do vay mượn bằng ngoại tệ nên phải thực hiện chi trả bằng ngoại
tệ. Nguồn ngoại tệ được thu chủ yếu thông qua giá trị xuất khẩu ròng nền kinh tế.
Do đó, một quốc gia có khả năng thanh toán là quốc gia có giá trị chiết khấu
(Present value) của cán cân thương mại dự kiến lớn hơn hoặc bằng với giá trị hiện
tại (NPV) của tổng nợ nước ngoài. Để có thể tránh được rủi ro thanh toán, tại một
số thời điểm, ngân sách và thương mại cần phải thặng dư để có thể bù đắp được
khoản nợ phải trả trong tương lai.

Khả năng thanh khoản là khả năng chính phủ có thể trả các khoản nợ của
mình một cách nhanh chóng. Khoản nợ của một quốc gia có khả năng thanh toán
thôi thì chưa đủ mà cần phải có cả khả năng thanh khoản. Rủi ro thanh khoản
thường đến từ nợ ngắn hạn, tức là tiền chưa kịp xài đã đến hạn phải trả và rủi ro này
chủ yếu là các khoản vay nợ nước ngoài. Theo Roubini (2005), rủi ro thanh khoản
có nhiều khả năng xảy ra khi tỷ lệ nợ ngắn hạn/dự trữ ngoại hối vượt quá 1,3 lần.
Bên cạnh đó, những bất ổn từ các yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hưởng xấu
đến nợ công. Các yếu tố vĩ mô này bao gồm tăng trưởng, thu ngân sách chính phủ,
lạm phát và tỷ giá. Tăng trưởng kinh tế là một trong những mục tiêu hàng đầu của
các quốc gia đang phát triển, ngoài ra nó con là điều kiện để các quốc gia này có thể
tiếp cận với các nguồn tài chính từ các thị trường vốn quốc tế. Do đó, nếu tăng
trưởng thấp thì khó có thể vay nợ. Chính sách tài khóa cũng ảnh hưởng đến khả
năng trả nợ, nếu nguồn thu ngân sách dồi dào sẽ giúp giảm thâm hụt vả giảm rủi ro
của nợ. Lạm phát cao hay việc nội tệ bị phá giá cũng khiến cho những khoản nợ


12

nước ngoài tăng cao và tăng nguy cơ vỡ nợ. Nhưng ngược lại nếu nội tệ bị định giá
cao cũng gây ra khó khăn cho xuất khẩu, làm giảm thu hối và cũng làm gia tăng rủi
ro vỡ nợ nước ngoài.
2.1.5. Tính bền vững của nợ công
Theo IMF (2011), nợ được xem là bền vững khi người đi vay được kỳ vọng
là có khả năng tiếp tục trả nợ mà không cần phải thực hiện các khoản điều chỉnh lớn
và phi thực tế trong cán cân thu nhập và chi tiêu. Tính bền vững của nợ được thể
hiện thông qua khả năng thanh toán, khả năng thanh khoản và khả năng điều chỉnh
một cách giới hạn trong chi tiêu và doanh thu và do đó quyết định mức sẵn lòng trả
của một quốc gia. Tuy nhiên, hiện tại vẫn chưa có một cơ sở thống nhất để có thể đo
lường khả năng thanh toán và khả năng điều chỉnh thu chi, từ đó đánh giá được tính
bền vững nợ của một quốc gia. Hơn nữa, tính bền vững và an toàn của nợ không chỉ

phụ thuộc vào hiện tại của quốc gia vay nợ mà còn chịu ảnh hưởng bởi những biến
động kinh tế toàn cầu. Chi phí tài trợ luôn thay đổi theo thời gian và khó dự đoán
trước. Đặc biệt, nó có thể tăng lên khi bùng phát nợ và có thể tạo ra một vòng lẩn
quẩn, kết quả là một khoản nợ có thể bền vững trong hôm nay nhưng không bền
vững trong tương lai và ngược lại.
Như vậy, có thể xem rằng vấn đề nợ công và tính bền vững của nợ công đã
được thảo luận từ rất lâu nhưng đến nay vẫn chưa có một khái niệm về tính bền
vững của nợ công được xác định rõ ràng. Mặc dù các nhà nghiên cứu có thể thống
nhất ý kiến về tình trạng nợ công tuyệt đối bền vững và không bền vững song rất
khó để đưa ra chính xác khi nào ngưỡng bền vững này bị phá vỡ. Tuy nhiên điều
này không đồng nghĩa với việc không có phương pháp đánh giá tính bền vững nợ
công một cách trực tiếp hay gián tiếp.
Theo WB thì nợ công nước ngoài của một quốc gia được coi là bền vững nếu
như các nghĩa vụ nợ (trả gốc và lãi) được thực hiện một cách đầy đủ mà không cần
sử dụng đến các biện pháp tài trợ ngoại lệ (ví dụ như xin miễn giảm) hoặc không


13

cần phải thực hiện những điều chỉnh lớn đối với cán cân thu nhập và chi tiêu của
mình (WB, 2006, A Guide to LIC Debt Substainability Analysis).
Như vậy, tính bền vững nợ công được hiểu là việc vay nợ công vẫn được
quốc gia đảm bảo trả nợ gốc và lãi theo định kỳ như trong cam kết hợp đồng vay trả
và việc trả nợ nằm trong tầm kiểm soát chi trả của một quốc gia.
2.1.6. Các phương pháp đánh giá tính bền vững của nợ công
2.1.6.1. Phương pháp phân tích cây nhị phân của Manasse và Roubini
Phương pháp cây nhị phân dùng để đánh giá khả năng hoặc xác suất xảy ra
khủng hoảng nợ ở một quốc gia. Trong bài nghiên cứu Rules of Thumb for
Sovereign Debt Crises (IMF, 2005), Manasse và Roubini đã tiến hành xây dựng cây
thực nghiệm nhị phân để phân tích rủi ro nợ công dựa trên số liệu theo năm của 47

nền kinh tế mới nổi trong giai đoạn 1970 - 2002.
Để giải thích cho khả năng xảy ra khủng hoảng nợ công, Manasse và
Roubini đã chia khoảng 50 biến số nghiên cứu thành 3 nhóm: (i) các biến vĩ mô căn
bản; (ii) các biến phản ánh sự biến động; (iii) các biến phản ánh kinh tế chính trị.
Manasse và Roubini sử dụng nhiều thước đo về nợ nước ngoài và nợ công như khả
năng thanh toán, khả năng thanh khoản và các biến nằm trong hệ thống cảnh báo
sớm (EWS) của IMF nhằm tính toán khả năng liên kết giữa khủng hoảng tiền tệ và
khủng hoảng nợ công.
Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra rằng, các chỉ số phản ánh gánh nặng nợ nước
ngoài là tương đối thấp ở những năm không có khủng hoảng nợ, tăng dần ở những
năm trước khi xảy ra khủng hoảng nợ và hầu hết tăng tiếp trong những năm diễn ra
khủng hoảng. Sau đó, các chỉ số này lại giảm dần trong năm trước khi nước đó thoát
khỏi khủng hoảng mặc dù chúng vẫn còn cao hơn so với mức trước khi khủng
hoảng nợ xảy ra. Các thước đo về tổng nợ công cũng có hiện tượng tương tự. Từ đó,
Manasse và Roubini đã kết luận nợ công nước ngoài là tác nhân chính gây ra sự
biến động của tổng nợ công bởi chúng thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nợ
công ở nhiều quốc gia mới nổi.


14

Để xây dựng Cây thực nghiệm nhị phân, các tác giả lựa chọn ra 10 biến số
quan trọng nhất trong số 50 biến số thuộc ba nhóm có ảnh hưởng đến việc phân loại
rủi ro và dự đoán nợ công ở trên. 10 biến số này bao gồm: tỷ lệ nợ nước
ngoài/GDP; tỷ lệ nợ ngắn hạn/dự trữ ngoại hối; tốc độ tăng trưởng GDP thực; tỷ lệ
nợ công nước ngoài/tổng thu ngân sách; lạm phát; số năm đến cuộc bầu cử tổng
thống tiếp theo; lãi suất trái phiếu kho bạc Hoa Kỳ; nhu cầu tài trợ từ bên ngoài
(bằng cán cân vãng lai cộng với nợ ngắn hạn chia cho dự trữ ngoại hối); định giá tỷ
giá quá cao và sự biến động của tỷ giá.
Các quốc gia trong mẫu nghiên cứu sẽ được xếp vào vùng an toàn hoặc rủi ro

tuỳ thuộc vào giá trị của các biến số trên ở quốc gia đó. Ví dụ, một quốc gia được
coi là nằm trong vùng an toàn nếu như nó có tổng nợ nước ngoài thấp (< 49,7%
GDP); nợ ngắn hạn nước ngoài thấp (< 130% dự trữ); nợ công nước ngoài thấp (<
214% tổng thu ngân sách); và tỷ giá không bị định giá quá cao (mức độ định giá
quá cao < 48%).
Ba dạng rủi ro được xác định gồm: (i) rủi ro thanh toán hay tính không bền
vững của nợ; (ii) rủi ro thanh khoản; (iii) rủi ro tỷ giá vĩ mô. Rủi ro về tính không
bền vững của nợ được đặc trưng bởi các chỉ số sau: nợ nước ngoài vượt quá 49,7%
GDP, sự mất cân đối về tài khóa hoặc tiền tệ và nhu cầu tài trợ từ bên ngoài lớn.
Rủi ro thanh khoản được xác định bởi quy mô nợ vừa phải nhưng có nợ ngắn hạn
vượt quá 130% dự trữ, cộng với sự bất ổn chính trị và các thị trường vốn quốc tế bị
kiểm soát chặt. Cuối cùng, rủi ro tỷ giá vĩ mô là sự kết hợp của tăng trưởng thấp và
tỷ giá tương đối cố định. Mỗi một loại rủi ro này khác nhau ở khả năng gây ra
khủng hoảng.
Các tác giả đã chỉ ra rằng, phương pháp này mặc dù đơn giản nhưng lại rất
hữu ích trong việc phân tích tính bền vững của nợ do nó xem xét được rủi ro dưới
nhiều góc độ khác nhau. Phương pháp này có khả năng chỉ ra rằng, một quốc gia có
tỷ lệ vay nợ cao nhưng xác suất xảy ra khủng hoảng có thể là thấp, trong khi quốc
gia khác có thể chỉ có tỷ lệ vay nợ ở mức vừa phải nhưng lại có rủi ro vỡ nợ khá


15

lớn. Nguyên nhân ở đây là do hiệu ứng kết hợp của các khoản vay sắp đáo hạn, sự
bất ổn chính trị và tỷ giá tương đối cố định có thể khiến cho khủng hoảng thanh
khoản có thể dễ xảy ra hơn ở quốc gia có tỷ lệ nợ thấp. Trong khi đó, khả năng xảy
ra khủng hoảng ở quốc gia có tỷ lệ nợ cao có thể là rất thấp nếu như quốc gia đó có
được sự ổn định về tiền tệ, thặng dư cán cân vãng lai và nền tảng tài chính công
vững chắc.
Cây nhị phân là phương pháp dùng để phân loại và dự báo theo dạng hình

cây. Mỗi điểm nút mẹ được phân tách thành 2 điểm nút con, sau đó mỗi điểm nút
con lại được phân tách thành hai điểm nút cháu, v.v… Quá trình này được lặp đi lặp
lại cho đến khi chúng ta có được nút cuối cùng. Dựa trên các quy tắc phân nhánh
này, các quan sát có thể được xếp vào vùng rủi ro hoặc vùng an toàn. Các quan sát
trong một nút nào đó được phân vào vùng rủi ro/an toàn nếu trong nút đó tỷ lệ số
quan sát có khủng hoảng lớn hơn/thấp hơn tỷ lệ trung bình đó trong cả mẫu nghiên
cứu. Mặc dù vậy, phương pháp cây nhị phân cũng có nhược điểm, đó là là chỉ đưa
ra được khả năng hoặc nguy cơ rơi vào khủng hoảng nợ tại một thời điểm nào đó
dựa trên số liệu trong quá khứ mà không chỉ ra được những nguyên nhân tiềm ẩn
ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ quốc gia.


16

Bảng 2.1. Mô hình sơ đồ Cây nhị phân nợ công của Manasse và Roubini


17

2.1.6.2. Phương pháp đánh giá theo khung nợ bền vững DSF
Tháng 4 năm 2005, IMF và WB đưa ra khung phân tích nợ bền vững
(Debt Sustainability Framework – DSF) nhằm giúp đánh giá tính bền vững nợ
của một quốc gia và những rủi ro tài khóa kèm theo. Theo bản thông tin của IMF
(The Joint World Bank – IMF Debt Sustainability Framework for Low-Income
Countries), phương pháp này nhắm đến hai mục tiêu chính:
Thứ nhất, khuôn khổ được thiết kế để hướng dẫn việc quyết định vay vốn
của các quốc gia có thu nhập thấp trong một cách phù hợp với nhu cầu tài chính,
khả năng trả nợ hiện tại và tương lai của họ, có tính đến hoàn cảnh của mỗi quốc
gia.
Thứ hai, hướng dẫn những quyết định cho vay để đảm bảo rằng nguồn tài

chính được cung cấp đến những quốc gia có thu nhập thấp với những điều kiện
nhất quán với mục tiêu phát triển và khả năng chịu đựng của nợ dài hạn.
Ngoài ra, giúp cải thiện đánh giá của WB và IMF cũng như những khuyến
nghị chính sách đối với khu vực này nhằm sớm giúp loại bỏ những khủng hoảng
tiềm tàng có thể xảy ra.
DSF phân tích cả nợ nước ngoài và nợ khu vực công. Cho vay đối với các
quốc gia có thu nhập thấp khác nhau đáng kể trong tỷ lệ lãi suất và thời gian trả
nợ, khung phân tích tập trung vào hiện giá của các nghĩa vụ nợ. Nó có thể so
sánh qua thời gian và qua các quốc gia.
Những quốc gia có thu nhập thấp với chính sách yếu kém có xu hướng đối
mặt với khó khăn hoàn trả ở mức nợ thấp hơn là những quốc gia có chính sách
vững mạnh. DSF chia các quốc gia thành 3 nhóm chính sách (mạnh, trung bình
và yếu), khuôn khổ đánh giá như sau: