Chế độ pháp lý nhóm đất phi nông nghiệp

Chơng xi
Chế độ pháp lí nhóm đất phi nông nghiệp
I. Khái niệm nhóm đất phi nông nghiệp và đặc điểm của nó
So với nhóm đất nông nghiệp, thì việc định nghĩa một cách chuẩn xác nhóm đất
phi nông nghiệp là điều cực kỳ khó khăn. Bởi lẽ, đất phi nông nghiệp gần nh là một
tổ hợp của nhiều loại đất, sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau, do nhiều tổ chức
trong nớc và tổ chức nớc ngoài, hộ gia đình và cá nhân sử dụng. Mục đích sử dụng
đã đa dạng, việc sử dụng lại tuân thủ từng chế độ pháp lý cụ thể liên quan tới các
quy định về công nghệ, kỹ thuật, môi trờng và quản lí Nhà nớc.
Vào đầu những năm 1980, thì trong nhóm đất phi nông nghiệp đợc sử dụng
dới khái niệm đất chuyên dùng và bao gồm cả đất khu dân c, là loại đất mà theo
Luật đất đai năm 1993 còn tách thành đất đô thị và đất khu dân c nông thôn. Theo
quan niệm hiện nay, khi toàn bộ quỹ đất cả nớc đợc phân loại theo tiêu chí mục
đích sử dụng chủ yếu và không còn thể hiện yếu tố không gian trong việc xác định
nhóm đất thì phân loại đất gồm 3 nhóm, trong đó có nhóm đất phi nông nghiệp. Điều
13 của Luật đất đai năm 2003 xác định cơ sở pháp lý cho việc phân loại đất và Điều
6 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về thi hành Luật đất đai đã cụ thể hoá
đầy đủ từng nhóm đất, trong từng nhóm đất lại tiếp tục chia thành phân nhóm đất
nhỏ để có chế độ pháp lý phù hợp trong quá trình quản lý và sử dụng.
Khoản 2 Điều 13 Luật đất đai năm 2003 phân nhóm đối với đất phi nông
nghiệp bao gồm:
+ Đất ở gồm đất ở nông thôn, đất ở tại đô thị.
+ Đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp.
+ Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh.
+ Đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp.
+ Đất sử dụng vào mục đích công cộng.
+ Đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng.
+ Đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đờng, nhà thờ họ.
+ Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa.
+ Đất sông ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nớc chuyên dùng
+ Đất phi nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.

184
Để xác định rõ hơn đất phi nông nghiệp khác, Chính phủ đã xác định những
trờng hợp đợc coi là đất phi nông nghiệp khác nh: đất có các công trình thờ tự,
nhà bảo tàng, nhà bảo tồn, nhà trng bày các tác phẩm nghệ thuật, cơ sở sáng tác
văn hoá nghệ thuật, các công trình khác của t nhân không nhằm mục đích kinh
doanh; đất làm nhà nghỉ lán trại cho ngời lao động; đất tại đô thị để xây dựng nhà
kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt kể cả hình thức trồng trọt
không trực tiếp trên đất, xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm, xây dựng
trạm trại nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp nuôi trồng thuỷ sản,
xây dựng cơ sở ơm tạo cây giống, con giống, xây dựng nhà kho, nhà của hộ gia đình,
cá nhân để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ sản
xuất nông nghiệp.
Qua những liệt kê trên có thể thấy rằng, nhóm đất phi nông nghiệp là một tổ
hợp của nhiều loại đất khác nhau với những đặc trng cơ bản sau:
Thứ nhất, đất phi nông nghiệp không đợc coi là t liệu sản xuất chủ yếu
không thể thiếu trong sản xuất mà là nền tảng để xây dựng cơ sở hạ tầng của xã hội
và có vai trò tác động mạnh mẽ đối với sản xuất kinh doanh tạo ra của cải vật chất
cho xã hội.
Thứ hai, đất phi nông nghiệp thông thờng do tổ chức sử dụng với quy mô lớn vào
các mục đích khác nhau nhằm đáp ứng nhu cầu công cộng hoặc để sản xuất kinh doanh
phi nông nghiệp
Thứ ba, đất phi nông nghiệp thờng chuyển hoá từ đất nông nghiệp do nhu cầu
phát triển về kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, thể thao, khoa học và công nghệ tạo ra.
Vì vậy, việc chuyển hoá từ đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp phải cân nhắc
kỹ lỡng trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm
quyền phê duyệt hoặc đợc phép chuyển mục đích sử dụng đất. Từ đó đảm bảo quỹ
đất cho sản xuất nông nghiệp, giữ gìn an ninh lơng thực quốc gia mà vẫn đáp ứng
các nhu cầu về công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nớc.
II. Các phân nhóm đất phi nông nghiệp

1. Đất ở nông thôn
Với truyền thống là một nớc có nền nông nghiệp lâu đời, phần lớn c dân sống
ở nông thôn, đất đai là nguồn sống, nguồn làm việc của ngời nông dân gắn với tập
quán chòm xóm, quần c chung sống theo phong tục tập quán ở từng nơi xây dựng
nên cốt cách, nếp sống và văn hoá của cộng đồng ngời dân sống ở nông thôn. Nhiều
thế hệ cùng chung sống theo một tôn ti trật tự dới một mái nhà, cùng lao động sản
xuất và hởng lợi từ đất đai thể hiện sự gắn bó máu thịt trong chia sẻ vật chất và
tinh thần của ngời dân nông thôn. Nét đẹp truyền thống đó trớc nhu cầu của sự
phát triển đang có những thay đổi vừa tích cực, vừa cần phải có định hớng cho phù

185
hợp với quá trình đô thị hoá nông thôn để giữ gìn các gía trị văn hoá truyền thống,
không bị pha tạp bởi tính tự phát trong xu hớng đô thị hiện nay.
Vì vậy, đối với đất ở cho ngời dân ở nông thôn cần điều chỉnh về mặt pháp luật
những vấn đề sau:
1.1. Khái niệm đất ở nông thôn.
Trớc đây đất khu dân c nông thôn với tính cách là một khái niệm bao trùm
hơn khái niệm hiện nay là đất ở tại nông thôn theo quy định tại Điều 83 của Luật
đất đai. Thực chất đất khu dân c bao gồm nhiều loại đất trong khu dân c, có thể là
các phân nhóm đất trong đất nông nghiệp sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau
đáp ứng nhu cầu sản xuất, kinh doanh và nhu cầu ở của ngời dân nông thôn trong
đó nhu cầu ở là quan trọng nhất. Khái niệm đất ở tại nông thôn chỉ xoay quanh nhu
cầu về đất ở của ngời dân nông thôn mà không có phạm vi rộng nh đất khu dân c
trớc đây. Khoản 1 Điều 83 của Luật đất đai xác định đất ở của hộ gia đình, cá
nhân tại nông thôn bao gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ
đời sống, vờn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân c nông thôn, phù hợp với
quy hoạch xây dựng điểm dân c nông thôn đã đựơc cơ quan Nhà nớc có thẩm
quyền xét duyệt.
Từ khái niệm nêu trên có thể thấy rằng, đất ở tại nông thôn đợc xác định trớc
tiên phụ thuộc vào quy hoạch điểm dân c nông thôn do cơ quan Nhà nớc có thẩm

quyền xét duyệt. Mọi việc giao đất ở cho ngời dân ở khu vực nông thôn làm nhà ở
phải căn cứ vào tiêu chí quy hoạch, nếu không xuất phát từ đó thì việc bùng nổ có
tính tự phát của nhiều tụ điểm dân c không theo quy hoạch xét duyệt sẽ phá vỡ
không gian, cảnh quan và môi trờng cuộc sống thờng nhật ở nhiều vùng nông thôn
Việt Nam.
Đất ở tại nông thôn đợc xác định trong khuôn khổ thửa đất thuộc khu dân c
có quy hoạch điểm dân c nông thôn. Thửa đất ở đó sẽ bao gồm công trình xây dựng
nhà ở, công trình phục vụ đời sống sinh hoạt, vờn, ao đợc xác định là đất ở theo
quy định tại Điều 87 của Luật đất đai. Khái niệm đất ở đợc quy định trong một
phạm vi hẹp nhằm thể hiện đúng phạm vi cần điều chỉnh về mặt pháp lý trong
khuôn khổ đất ở tại nông thôn nhằm tránh nhầm lẫn đối với các loại đất khác trong
khu dân c.
1.2. Hạn mức đất ở tại nông thôn
Trớc đây, Luật đất đai năm 1993 có quy định mang tính tổng quát hạn mức
đất ở chung cho cả nớc thuộc khu vực dân c nông thôn với mức tối đa là 400m2/ hộ
gia đình trừ những nơi có phong tục tập quán đặc biệt. Trên cơ sở đó, Hội đồng nhân
dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng quy định cụ thể về hạn mức đất ở cho
từng nơi căn cứ vào điều kiện, quỹ đất ở từng địa phơng. Thông thờng các địa
phơng quy định trong biên độ từ 200 đến 300m2/hộ gia đình.

186
Theo quy định hiện nay của Luật đất đai năm 2003, Uỷ ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ơng có thẩm quyền quy định về hạn mức đất ở tại nông
thôn trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đựơc cơ quan Nhà nớc có thẩm
quyền phê duyệt. Từ quy định về hạn mức giao đất ở, Uỷ ban nhân dân có thẩm
quyền quyết định việc giao đất ở cho ngời dân khu vực nông thôn kể từ ngày Luật
đất đai năm 2003 có hiệu lực pháp luật. Nh vậy, Luật đất đai năm 2003 không quy
định chung ở tầm vĩ mô mà phân quyền cho cấp tỉnh quyết định về vấn đề này căn
cứ vào quỹ đất, phong tục tập quán tại địa phơng để quy định về hạn mức giao đất
ở. Điều đó hoàn toàn phù hợp với xu hớng chung trong việc phân quyền trong quản

lý đất đai hiện nay.
1.3. Nguyên tắc giao đất ở tại nông thôn
Từ trớc đến nay, Đảng và Nhà nớc Việt Nam luôn quan tâm giải quyết vấn đề
nhà ở, đất ở không chỉ cho cán bộ công chức, viên chức tại các đô thị mà điều đó còn
thể hiện đầy đủ trong các quy định của pháp luật về bảo hộ của Nhà nớc đối với
ngời dân sống ở khu vực nông thôn. Nhà nớc có chính sách tạo điều kiện cho những
ngời sống ở nông thôn có chỗ ở trên cơ sở tận dụng đất trong những khu dân c sẵn
có, hạn chế việc mở rộng khu dân c trên đất làm nông nghiệp, nghiêm cấm việc tự ý
xây dựng nhà ở ven trục đờng giao thông trái với quy hoạch khu dân c đã đợc cơ
quan nhà nớc có thẩm quyền xét duyệt.
Các nguyên tắc trên thể hiện về mặt chính sách, định hớng và yêu cầu cụ thể
cho việc quản lý và sử dụng đất ở tại khu vực nông thôn, vừa thể hiện sự bảo hộ
chung của Nhà nớc cho mọi ngời dân tiếp cận đối với quyền sử dụng đất ở, vừa thể
hiện tính nghiêm minh của pháp luật trong việc xử lý những trờng hợp vi phạm các
quy định về đất ở tại nông thôn.
2. Đất ở tại đô thị
Việc quản lý và sử dụng đất đô thị nh thế nào cho hiệu quả và đúng pháp luật
đang là mối quan tâm chung của toàn xã hội, đây là khu vực mà thị trờng bất động
sản phát triển rất sôi động nhng cũng hàm chứa nhiều yếu tố tiêu cực trong quản
lý, khai thác và phân phối quỹ đất đô thị. Từ trớc đến nay, đô thị luôn bao gồm các
thành phố, thị xã, các khu vực đợc quy hoạch phát triển đô thị trong tơng lai. Với
696 đô thị, từ loại đặc biệt nh Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh đến các đô thị từ loại
1 đến loại 5, việc quy hoạch phát triển mạng lới đô thị phải cân đối từng vùng miền,
khu vực làm sao các đô thị phải trở thành trung tâm kinh tế, khoa học công nghệ,
trung tâm văn hoá, du lịch để tạo đà phát triển cả một khu vực hoặc một vùng miền.
Ví dụ, trong tơng lai gần việc quy hoạch Vùng Thủ đô bao gồm một loạt các đô thị
vệ tinh quanh Hà Nội nhằm giảm bớt sự quá tải của đô thị Hà Nội cả về dân c, cơ
sở hạ tầng đồng thời mở ra không gian đô thị rộng lớn gắn liền với sự phối hợp phát

187

triển của những tỉnh có vị trí địa lý bao quanh thủ đô Hà Nội. Thành phố Hồ Chí
Minh cũng có vai trò và vị trí tơng tự đối với sự phát triển của cả vùng đồng bằng
sông Cửu Long. Cơ chế điều chỉnh về mặt pháp luật đối với đất ở tại đô thị đã đợc
quy định cụ thể tại Luật đất đai với các vấn đề sau:
2.1. Khái niệm đất đô thị
Tơng tự nh đất ở tại khu vực nông thôn, đất ở tại đô thị cũng bao gồm đất
xây dựng nhà ở, đất xây dựng các công trình phục vụ đời sống trong cùng một thửa
đất thuộc khu dân c đô thị phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị đã đợc cơ quan
Nhà nớc có thẩm quyền phê duyệt.
Nh vậy, trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất đợc phê duyệt, đất ở đợc xác định
rõ ràng là đất chỉ xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ đời sống sinh hoạt của
ngời dân đô thị. Đơn vị thể hiện nhà ở, công trình sinh hoạt phải thể hiện ranh giới
của một thửa đất trong khu dân c đô thị.
2.2. Nguyên tắc sử dụng đất ở tại đô thị
Xuất phát từ đặc trng của đô thị là nơi tập trung đông dân c có số lao động
phi nông nghiệp ở mức cao, nhu cầu sử dụng đất đa dạng và quản lý phức tạp. Vì
vậy, việc sử dụng đất hợp lý và tiết kiệm là nhu cầu tất yếu của quản lý đô thị. Cho
nên mọi việc sử dụng đất ở tại đô thị đều xuất phát từ quy hoạch sử dụng đất. Trong
tổng quỹ đất đô thị, tỷ lệ phần trăm cho việc xây dựng nhà ở đáp ứng các nhu cầu
của c dân đô thị là rất quan trọng. Trong quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ
vốn đất xây dựng nhà ở tại các khu đô thị mới, các khu vực phát triển đô thị nhằm
thực thi chính sách của Nhà nớc là tạo điều kiện cho ngời sống ở đô thị có chỗ ở.
Từ quy hoạch cho sự phát triển đô thị, đất ở tại đô thị phải bố trí hài hoà, đồng
bộ với đất sử dụng cho các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ
sinh môi trờng và cảnh quan đô thị.
2.3. Quy định về giao đất, cho thuê đất đô thị
Để thực hiện các dự án đầu t xây nhà ở để bán hoặc cho thuê cho mọi đối
tợng có nhu cầu về nhà ở, Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung
ơng thực hiện việc giao đất và cho thuê đất với từng đối tợng cụ thể nh sau:
+ Giao đất cho tổ chức kinh tế ở trong nớc, ngời Việt Nam định c ở nớc

ngoài thực hiện các dự án đầu t xây nhà ở để bán hoặc cho thuê.
Nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở của nhân dân, cán bộ viên chức nhà nớc, ng
ời
có thu nhập thấp và ngời có công với cách mạng có điều kiện cải thiện nhà ở, Nhà
nớc khuyến khích các doanh nghiệp ở trong nớc cũng nh ngời Việt Nam định c
ở nớc ngoài tham gia thực hiện nhiều dự án đầu t xây nhà chung c cao tầng để
bán hoặc cho thuê. Nhìn chung nhu cầu nhà ở là rất lớn, Nhà nớc không thể bao
cấp nhà ở nh trớc đây, Nhà nớc có chính sách u đãi hợp lý đối với ngời kinh

188
doanh nhà đất để họ thực hiện các chính sách kinh tế xã hội của Nhà nớc đồng thời
vẫn đạt các tiêu chí kinh doanh phù hợp với các quy định của pháp luật.
+ Cho thuê đất thu tiền thuê hàng năm đối với ngời Việt Nam định c ở nớc
ngoài, tổ chức, cá nhân nớc ngoài thực hiện dự án đầu t xây dựng nhà ở để cho
thuê.
+ Cho thuê đất thu tiền thuê một lần cho toàn bộ thời gian thuê đối với ngời
Việt Nam định c ở nớc ngoài, tổ chức, cá nhân nớc ngoài thực hiện dự án đầu t
xây nhà ở để bán hoặc cho thuê theo quy định của Chính phủ.
Nh vậy, các đối tợng đợc giao đất, cho thuê đất nêu trên có sự phân biệt
nhất định về hình thức sử dụng đất, về mục đích thực hiện dự án đầu t. Có loại dự
án thuần tuý xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê mà hình thức sử dụng đất là giao
đất có thu tiền sử dụng đất, có dự án chỉ cho thuê nhà sau khi xây dựng. Tuy nhiên,
để tạo sự cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế không phân biệt là
trong nớc hay nớc ngoài, việc cho phép họ thực hiện dự án đầu t xây dựng nhà ở
là nhằm cung cấp nhiều hàng hoá bất động sản cho ngời tiêu dùng với giá cả hợp lý
và theo các tiêu chí khác nhau. Đây là chủ trơng lành mạnh hoá thị trờng bất
động sản, trong đó thu hút nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia với cơ hội gia
nhập thị trờng nh nhau để cùng kinh doanh nhà ở.
3. Xác định diện tích đất ở đối với trờng hợp có vờn, ao
Vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ao, vờn liền kề ở khu vực nông

thôn khá phức tạp, phần do phong tục tập quán, phần do lịch sử để lại mà quan
niệm khi nào đất ao, vờn là đất ở và khi nào thuộc đất nông nghiệp đôi khi không
nhất quán gây trở ngại cho quá trình thực hiện các nội dung quản lý nhà nớc về đất
đai. Bởi vậy, để có quan niệm chung thống nhất, Luật đất đai năm 2003 đã có những
quy định cụ thể nhằm xác định diện tích đất ở trong trờng hợp có vờn ao.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 87 của Luật đất đai thì đất vờn, ao đợc coi là
đất ở phải trong cùng một thửa đất có nhà ở thuộc khu dân c. Điều đó có nghĩa là,
nếu vờn, ao không cùng một thửa đất có nhà ở thì không coi vờn, ao đó là đất ở.
Tuy nhiên, ao vờn nằm chung cùng một thửa đất có nhà ở thì diện tích đợc coi là
đất ở xác định theo tiêu chí nào? tiêu chí giấy tờ mà ngời sử dụng đất sở hữu hay
thời gian mà họ sử dụng hoặc kết hợp cả 2 yếu tố đó? Để làm rõ các vấn đề này cần
xuất phát từ các quy định sau:
+ Đối với thửa đất có vờn, ao đợc hình thành từ trớc ngày 18/12/1980 và
ngời đang sử dụng đất có một trong những giấy tờ về quyền sử dụng đất đợc quy
định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai thì diện tích đất vờn, ao đợc xác
định là đất ở. Tuy nhiên cần phải xác định ở đây 2 trờng hợp đối với thửa đất ở có
vờn, ao.

189
Thứ nhất, thửa đất ở hình thành từ trớc ngày 18/12/1980 và trong hồ sơ địa
chính hoặc các giấy tờ về quyền sử dụng đất có ghi nhận rõ ranh giới thửa đất ở thì
toàn bộ diện tích đất vờn, ao đó đợc xác định là đất ở.
Thứ hai, cũng với tiêu chí nh trờng hợp thứ nhất nhng ranh giới thửa đất ở
cha đợc xác định trong hồ sơ địa chính hoặc trên các giấy tờ về quyền sử dụng đất
đợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai thì diện tích đất ở đợc xác
định tối đa không quá 5 lần so với hạn mức đất ở do Uỷ ban nhân dân tỉnh quy định.
Ví dụ, hạn mức giao đất ở do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định là 200m2/hộ gia
đình thì trong trờng hợp nêu trên diện tích đất vờn, ao nằm trong thửa đất có nhà
ở đợc xác định là đất ở tối đa là 1000m2. Quy định này nhằm khống chế diện tích
đất thổ c tối đa đối với những nơi có nhà ở nằm trong thửa đất vờn rất rộng. Do

vậy, không thể công nhận toàn bộ diện tích đất vờn ao đó là đất ở đợc, mà phải
xuất phát từ hạn mức giao đất ở của địa phơng để xác định đất vờn, ao là đất ở
cho phù hợp.
+ Đối với trờng hợp thửa đất có vờn, ao đợc hình thành từ ngày 18/12/1980
đến trớc ngày 1/7/2004 và ngời sử dụng có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng
đất đợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai mà các giấy tờ đó ghi rõ
diện tích đất ở thì diện tích đất vờn, ao đợc xác định theo các giấy tờ đó. Điều đó có
nghĩa là, diện tích đất vờn, ao đợc coi là đất ở sẽ phụ thuộc vào các giấy tờ hợp lệ
về quyền sử dụng đất ghi nhận thửa đất ở có vờn, ao.
+ Đối với trờng hợp thửa đất có vờn, ao đợc hình thành từ 18/12/1980 đến
trớc ngày 1/7/2004 và ngời sử dụng đất có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng
đất đợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai mà trong các giấy tờ
đó không ghi rõ diện tích đất ở thì diện tích đất v
ờn, ao đợc xác định bởi 1 trong 3
khả năng sau:
- Khả năng thứ nhất, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện tập quán
tại địa phơng quy định hạn mức đất ở theo số nhân khẩu trong hộ gia đình.
- Khả năng thứ hai, nếu diện tích thửa đất ở lớn hơn hạn mức công nhận đất ở
tại địa phơng thì diện tích đất ở đợc xác định bằng hạn mức công nhận đất ở tại
địa phơng.
- Khả năng thứ ba, nếu diện tích thửa đất nhỏ hơn hạn mức công nhận đất ở tại
địa phơng thì diện tích đất ở đợc xác định là toàn bộ thửa đất.
+ Đối với trờng hợp thửa đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định
tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 của Luật đất đai thì diện tích có vờn, ao đợc xác định
theo mức đất ở giao cho mỗi hộ gia đình, cá nhân theo hạn mức đất ở nông thôn hoặc
đô thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định.
Nh vậy, với các quy định nêu trên, lần đầu tiên Luật đất đai năm 2003 đã giải
quyết đợc hầu hết các tình huống đã từng xẩy ra trong cuộc sống ở nhiều địa

190

phơng trong cả nớc đối với việc xác định đất vờn, ao khi nào là đất ở, khi nào là
đất nông nghiệp dù đó là khu vực có nhiều vờn đồi ở các tỉnh phía Bắc, vờn cây lâu
năm ở các tỉnh Tây Nguyên hay những thửa đất rộng trồng cây ăn trái ở các tỉnh
vùng đồng bằng sông Cửu Long.
4. Đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp
Đây là loại đất phi nông nghiệp rất đặc thù trong khai thác và sử dụng, vừa
đảm bảo đáp ứng nhu cầu xây dựng công sở Nhà nớc, của các tổ chức khác nhau thể
hiện bộ mặt công quyền của một đất nớc lại vừa phải sử dụng đất đúng mục đích và
tiết kiệm đất. Chúng ta có thể hình dung về quy hoạch sử dụng đất của hàng ngàn
công sở Nhà nớc, từ trụ sở Văn phòng Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân 64 tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ơng, đến 650 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
và hơn khoảng 11000 xã, phờng, thị trấn sẽ thấy những con số khổng lồ các công sở
cơ quan Nhà nớc từ trung ơng đến địa phơng. Các công sở này không dừng lại ở
đó, vì mỗi tỉnh, huyện lại còn những sở trực thuộc, các ban ngành, các phòng ban và
đều có nhu cầu sử dụng đất làm trụ sở cơ quan. Bên cạnh đó số lợng các cơ quan
của Đảng, các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ chức sự nghiệp công từ trung
ơng đến địa phơng có nhu cầu trụ sở làm việc cũng rất lớn. Không những vậy,
khảo sát ở hầu hết các địa phơng đều thấy rằng, trụ sở các cơ quan Nhà nớc, các tổ
chức đoàn thể đều đợc quy hoạch ở những khu vực có địa thế đẹp, hạ tầng cơ sở khá
hoàn chỉnh, diện tích rộng và quy mô bề thế.
Từ u thế là các cơ quan Nhà nớc đợc chính Nhà nớc giao đất với hình thức
không thu tiền sử dụng đất, mỗi cơ quan Nhà nớc đều muốn thể hiện sự đờng bệ
của mình trên những ô đất lớn đựơc xây dựng khang trang và đầu t lớn từ Nhà
nớc. Do vậy, nếu không quán triệt quan điểm sử dụng đất hợp lý và tiết kiệm thì
việc sử dụng đất của nhiều cơ quan Nhà nớc trong việc xây dựng trụ sở sẽ dẫn đến
sự lãng phí rất lớn tiền bạc của Nhà nớc và nhân dân, lãng phí quỹ đất với quy mô
không nhỏ. Đối với nhiều nớc trên thế giới, việc sử dụng đất đợc tiết kiệm thông
qua xây dựng những toà nhà liên cơ, nơi đó tập trung hầu hết các cơ quan công
quyền. Việc tập trung nh vậy vừa tiết kiệm rất lớn quỹ đất, mặt khác ng
ời dân

đợc giải quyết thủ tục hành chính không phải di chuyển đến nhiều nơi khác nhau.
Mọi việc hành chính diễn ra thuận lợi và không phiền hà cho ngời cần giải quyết
thủ tục.
Bên cạnh đó cần thấy một thực tế là còn nhiều cơ sở vật chất khổng lồ khác
cha đợc liệt kê đầy đủ, ví dụ các cơ sở đại học, cao đẳng trong cả nớc với các quy
mô khác nhau, các trờng học từ mầm non đến trung học phổ thông, các loại bệnh
viện, bệnh xá từ tuyến trung ơng đến tỉnh, huyện, xã, các cơ sở thể thao trong cả
nớc, các viện nghiên cứu, các cơ sở kinh tế, văn hoá của nhiều tổ chức Đảng, Nhà

191
nớc, đoàn thể từ trung ơng đến địa phơng mới thấy tính phức tạp trong việc xây
dựng công trình sự nghiệp phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá
đất nớc.
Chính vì sự đa dạng và phức tạp trong quản lý, khai thác và sử dụng nêu trên,
cho nên trong quy định của Luật đất đai có sự xác định rõ ràng từ khái niệm đến
việc quản lý, trách nhiệm và chế tài trong việc sử dụng các loại đất này. cụ thể,
khoản 1 Điều 88 Luật đất đai chi tiết hoá những loại đất đợc xác định cho mục tiêu
xây dựng trụ sở cơ quan và xây dựng công trình sự nghiệp gồm:
+ Đất xây dựng trụ sở cơ quan nhà nớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội, tổ chức sự nghiệp công. Nh vậy, đất xây dựng tất cả công sở Nhà nớc từ trung
ơng đến địa phơng, trụ sở của Đảng, đoàn thể, tổ chức Mặt trận tổ quốc và nhiều
cơ sở khác thuộc phạm vi nội hàm đất xây dựng trụ sở cơ quan. Khái niệm này
không phân biệt trụ sở cơ quan trung ơng hay địa phơng, công sở Nhà nớc hay
công sở của tổ chức khác mà gọi chung là đất xây dựng trụ sở cơ quan. Hình thức sử
dụng đất của các loại cơ quan này theo quy định tại Điều 33 Luật đất đai là giao đất
không thu tiền sử dụng đất và do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ơng quyết định giao đất.
+ Đất xây dựng trụ sở của các tổ chức khác do Chính phủ quyết định trừ các
trờng hợp đã nêu trên. Điều đó có nghĩa là, việc xây dựng trụ sở cơ quan tổ chức đó
do Chính phủ cho phép song không có nghĩa là do Chính phủ quyết định giao đất.

Bởi vì, Điều 37 của Luật đất đai năm 2003 không quy định Chính phủ có thẩm
quyền giao đất, cho thuê đất. Việc quyết định, có nên xây dựng trụ sở của một tổ
chức nào đó do Chính phủ quyết định nhng không nhầm lẫn với thẩm quyền quyết
định giao đất trong trờng hợp này vẫn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
+ Đất xây dựng các công trình sự nghiệp thuộc các ngành và lĩnh vực về kinh
tế, văn hoá, xã hội, khoa học và công nghệ, ngoại giao của cơ quan nhà nớc, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức sự nghiệp công. Với khái niệm đã nêu
trên, việc xây dựng các công trình thuộc các ngành và lĩnh vực sự nghiệp nhng
không phải cơ quan Nhà nớc hoặc của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội, tổ chức sự nghiệp công thì không nằm trong phạm vi quy định tại điểm c khoản
1 Điều 88 Luật đất đai. Các công trình đó phải của các cơ quan Nhà nớc hoặc các tổ
chức luật định.
Từ việc xác định đúng phạm vi đất sử dụng vào mục đích xây dựng trụ sở cơ
quan, đất xây dựng các công trình sự nghiệp, Luật đất đai năm 2003 nêu các yêu cầu
của việc sử dụng loại đất này phải gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói
chung, quy hoạch, kế hoạch xây dựng đô thị, xây dựng điểm dân c nông thôn nói
riêng. Không thể có việc bóc tách các quy hoạch này với nhau, bởi vì hệ thống trụ sở
cơ quan công quyền đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, nơi ngời dân

192
đợc phục vụ bởi các cán bộ công chức nhà nớc hởng lơng từ ngân sách nhà nớc
để phục vụ nhân dân. Các công trình đó đôi khi là điểm nhấn của các đô thị hay một
khu dân c nông thôn. Cho nên, trong việc thiết kế xây dựng một đô thị hay một khu
dân c nông thôn, quy hoạch các trụ sở cơ quan, các công trình sự nghiệp có vai trò
quan trọng trong tổng thể quy hoạch nói chung cần cân nhắc và tính toán một cách
khoa học.
Luật đất đai năm 2003 cũng xác định rõ trách nhiệm bảo toàn quỹ đất, đất đợc
sử dụng đúng mục đích và tuân thủ quy hoạch cho ngời đứng đầu cơ quan tổ chức
đựơc Nhà nớc giao đất để xây dựng trụ sở cơ quan và xây dựng các công trình sự
nghiệp. Điều đó cũng nhắc nhở nhiều tổ chức rằng, họ không đựoc phép lạm dụng các

quy định của Nhà nớc hay tự ý chuyển từ loại đất này sang sử dụng vào mục đích
khác mà không xin phép Nhà nớc hoặc lợi dụng chia chác quỹ đất Nhà nớc giao
biến thành nhà ở bất hợp pháp, các khu dân c tự phát nh từng xẩy ra ở nhiều địa
phơng trong thời gian qua gây hậu quả nghiêm trọng mà cha bị xử lý đầy đủ đúng
pháp luật.
5. Quy định về đất quốc phòng, an ninh
Trong các loại đất phi nông nghiệp, đất an ninh, quốc phòng có một vị trí đặc biệt
trong quản lý, khai thác và sử dụng. Đất an ninh, quốc phòng do các đơn vị lực lợng
vũ trang sử dụng và thực hiện nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền quốc gia và góp phần xây
dựng kinh tế trong hoà bình. Theo báo cáo của Bộ Công an, thì đất sử dụng cho các
đơn vị công an trong cả nớc khoảng hơn 65.000 ha trong đó có 64.161 ha đất sử dụng
làm nơi tạm giam, tạm giữ phạm nhân, cơ sở giáo dục, trờng giáo dỡng nằm tách
biệt khỏi khu dân c, chủ yếu là ở nơi rừng núi
(1)
.
Đối với đất quốc phòng, quỹ đất sử dụng lớn hơn nhiều so với đất do Bộ Công an
quản lý. Theo số liệu của Bộ Quốc phòng, toàn bộ đất quốc phòng đang quản lý theo
9 Quyết định của Thủ tớng Chính phủ với 8343 cơ sở với tổng diện tích là
236.227,28 ha chiếm 0,72% tổng diện tích tự nhiên của cả nớc
(2)
. Tuy nhiên, phải
thấy rằng, những số liệu đợc cung cấp trên sẽ không thể đầy đủ, bởi lẽ, xu hớng
nói chung, sau khi rà soát quỹ đất quốc phòng, những vùng đất cha sử dụng hoặc
sử dụng không hiệu quả thì sẽ bàn giao cho các địa phơng quản lý. Ngoài ra, một
phần diện tích các căn cứ quân sự lớn nh Cam Ranh Khánh Hoà, căn cứ quân sự
Long Bình, Đồng Nai hoặc trờng bắn Quốc gia khu vực 3 có diện tích khá lớn cha


(1)
Xem, đất đai do Bộ Công an quản lý - Bài tham gia hội thảo do Ban kinh tế trung ơng tổ chức

ngày 14, 15/4/2002 tại Hà Nội
(2)
Xem, đất do Bộ quốc phòng quản lý - Bài tham gia hội thảo do Ban kinh tế trung ơng tổ chức
tại Hà Nội ngày 15/4/2002.

193
đa vào trong báo cáo của Bộ Quốc phòng. Nếu tính tổng cộng các diện tích của các
căn cứ quân sự vừa nêu, thì tổng diện tích cho mục đích quốc phòng có thể lên tới
260.000 ha. Nh vậy, nếu xét về quỹ đất phi nông nghiệp có thể thấy rằng, diện tích
sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh có vị trí rất quan trọng trong việc bảo vệ
tổ quốc và chiếm một tỷ lệ đáng kể trong tổng quỹ đất tự nhiên đang khai thác sử
dụng.
Nguồn hình thành quỹ đất do Bộ Công an và Bộ Quốc phòng quản lý thờng từ
3 cơ sở sau:
+ Thứ nhất, đất tiếp quản từ tay quân đội Pháp sau năm 1954 ở miền Bắc và
đất tiếp quản từ quân đội ngụy quyền Sài gòn năm 1975 sau khi đất nớc thống
nhất.
+ Thứ hai, đất do Nhà nớc giao trong các giai đoạn phát triển quân đội.
+ Thứ ba, đất mợn của các địa phơng trong thời kỳ chống Mỹ cứu nớc. Đối
với loại đất mợn, sau khi chiến tranh kết thúc, các đơn vị lực lợng vũ trang về cơ
bản đã trả lại cho các địa phơng quản lý.
Nhận xét về nguồn gốc các quỹ đất an ninh và quốc phòng có thể thấy rằng,
qua 2 cuộc kháng chiến, quỹ đất đợc sử dụng rất lớn song các loại tài liệu địa chính
liên quan đến quản lý đất đai thờng không đầy đủ, bị thất lạc do chiến tranh hoặc
do bí mật quốc phòng. Điều đó gây không ít khó khăn cho các cơ quan quản lý Nhà
nớc về đất đai cũng nh trách nhiệm phối kết hợp giữa địa phơng và các Bộ ngành
trong quản lý nhà nớc đối với đất quốc phòng, an ninh. Bên cạnh đó, đất quốc
phòng, an ninh mang trong mình các đặc trng vốn có của nó mà những loại đất
khác không thể hiện trong chế độ pháp lý của nó. Ví dụ, đất quốc phòng thờng chia
thành 3 vùng: vùng xây dựng các công trình, vùng bảo vệ và vùng an toàn. Đối với

các trờng bắn, các kho vũ khí đạn dợc thì vùng bảo vệ và vùng an toàn thờng rất
lớn. Các sân bay, trờng bắn, các khu quân sự thờng chiếm diện tích khá lớn nh
Trờng bắn khu vực 3 tại phía Nam có diện tích 38.000 ha, hoặc Trờng bắn khu vực
1 tại phía Bắc đã chuyển giao 6000 ha đất cho tỉnh Bắc Giang quản lý nhng vẫn
còn diện tích khá lớn. Mặt khác các trại giam phải xa khu dân c tơng đối cách biệt
với cuộc sống bên ngoài, gần các khu vực xa xôi nơi hẻo lánh, đất cằn cỗi, có diện tích
thờng rất lớn nhằm cải tạo và tạo công việc cho các phạm nhân. Điều đó giải thích
tại sao trên 97% diện tích đất sử dụng cho các mục đích an ninh là các trờng học,
các cơ sở giáo dỡng, các trại giam phạm nhân.
Đối với các khu phi quân sự, sân bay, ga cảng quân sự việc sử dụng đất thông
thờng gây những tác động nhất định đến quy hoạch sử dụng các loại đất không do
chủ thể là quân đội hoặc công an sử dụng. Bởi vì xuất phát từ bí mật quốc gia, từ yêu
cầu bảo vệ nghiêm ngặt vốn đất quốc phòng an ninh, việc sử dụng đất của các chủ thể

194