Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam - Bản chất pháp lý và vấn đề xây dựng khung pháp luật điều chỉnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN HƢƠNG LY

TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM
- BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG
PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2010


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN HƢƠNG LY

TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC TẠI VIỆT NAM
- BẢN CHẤT PHÁP LÝ VÀ VẤN ĐỀ XÂY DỰNG KHUNG
PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH

Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số

: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa

HÀ NỘI - 2010


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Các kết luận khoa học của Luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Hƣơng Ly


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................
MỤC LỤC ....................................................................................................................
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT.........................................................................
MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1
TỔNG QUAN ............................................................................................................ 7
1.1. Các mô hình kinh tế nhà nƣớc và doanh nghiệp nhà nƣớc trên thế giới ............ 7
1.1.1. Mở đầu ......................................................................................................................................7
1.1.2. Mô hình nước Nga ....................................................................................................................8
1.1.3. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức (“CHLB Đức”) ......................11
1.1.4. Mô hình Singapore ..................................................................................................................14
1.1.5. Mô hình Trung Quốc, Việt Nam .............................................................................................19
1.1.6. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................22

1.2. Các mô hình tập đoàn công ty ......................................................................... 23
1.2.1. “Conglomerate” và “Multinational Corporation” ở Phương Tây ...........................................24
1.2.2. “Zaibatsu” và “Keiretsu” ở Nhật.............................................................................................28
1.2.3. “Chaebol” ở Hàn Quốc ...........................................................................................................32
1.2.4. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................35

1.3. Tóm tắt quá trình xây dựng và cải cách DNNN ở Việt Nam ....................... 37
1.3.1. Giai đoạn từ 1954 đến 1986 ....................................................................................................37
1.3.2. Giai đoạn từ 1987 đến 1994 ....................................................................................................39
1.3.3. Giai đoạn 1995 đến 2006 ........................................................................................................41
1.3.4. Giai đoạn từ 1/7/2006 đến nay ................................................................................................45
1.3.5. Tóm lược và nhận xét .............................................................................................................47

1.4. Các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật về doanh nghiệp hiện hành ............ 49
1.4.1. Mục tiêu của khung pháp luật .................................................................................................49


1.4.2. Phương pháp xây dựng khung pháp luật .................................................................................51
1.4.3. Hiện trạng các vấn đề đặt ra và giới hạn nghiên cứu ..............................................................53

Chƣơng 2 .................................................................................................................. 56
KHÁI NIỆM VÀ BẢN CHẤT PHÁP LÝ ............................................................. 56
CỦA TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC ........................................................... 56
2.1. Mở đầu .............................................................................................................. 56
2.2. Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành ........................................... 58
2.3. TĐKTNN từ góc độ doanh nghiệp.................................................................. 61
2.3.1. Về cấu trúc TĐKTNN .............................................................................................................61
2.3.2. Về quản trị Tập đoàn kinh tế ...................................................................................................64

2.4. Tập đoàn kinh tế từ góc độ kinh tế nhà nƣớc ............................................... 72

2.4.1. Mục đích thành lập TĐKTNN ................................................................................................72
2.4.2. Vấn đề bảo vệ và kiểm soát sở hữu nhà nước .........................................................................76
2.4.3. Cơ chế can thiệp vào quản trị TĐKT nhà nước của cơ quan chủ quản ...................................81

2.5. Tóm lƣợc ........................................................................................................... 83
Chƣơng 3 .................................................................................................................. 86
KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC .......... 86
VÀ TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC .............................................................. 86
3.1. Mở đầu .............................................................................................................. 86
3.2. Các nguyên lý đƣợc thừa nhận chung về cách thức quản trị DNNN .......... 87
3.4. Quan điểm và định hƣớng xây dựng khung pháp luật ................................. 92
3.4.1. Quan điểm chung ...................................................................................................................92
3.4.2. Định hướng xây dựng khung pháp luật ...................................................................................98

Chƣơng 4 ................................................................................................................ 103
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .............................................................................. 103


4.1. Các kết luận .................................................................................................... 103
4.2. Các khuyến nghị ............................................................................................. 105
4.2.1. Khuyến nghị về xây dựng chính sách ...................................................................................105
4.2.2. Khuyến nghị về xây dựng cơ chế thực hiện chính sách ........................................................106
4.2.3. Khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật có liên quan ......................................................107

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 111
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 113


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
DNNN:

Doanh nghiệp nhà nước

TĐKTNN:

Tập đoàn kinh tế nhà nước

KTNN:

Kinh tế nhà nước

LDN:

Luật Doanh nghiệp


MỞ ĐẦU
Cải cách doanh nghiệp nhà nước (sau đây viết tắt là “DNNN”) ở Việt Nam,
bắt đầu từ năm 1980, được tiến hành nhằm hai mục tiêu xuyên suốt, đó là (i) tăng
hiệu quả kinh tế của DNNN (nhằm đóng góp vào tăng trưởng kinh tế, giải quyết
việc làm, bảo đảm nguồn thu cho ngân sách nhà nước), và (ii) tạo các điều kiện để
DNNN khẳng định vị trí độc tôn trong thời kỳ kinh tế kế họach hoá tập trung và giữ
vững vai trò chủ đạo khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường với đa thành phần
sở hữu.
Để thực hiện các mục tiêu trên, nhiều biện pháp và công cụ đã được thiết lập
và áp dụng, trong đó có việc cấu trúc mô hình tổ chức và pháp lý các DNNN. Từ
các hình thức ban đầu như xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, xí nghiệp liên hợp,
liên hiệp các xí nghiệp của những năm 60 và 70 của thế kỷ trước tới doanh nghiệp
nhà nước độc lập và Tổng công ty nhà nước sau đó (trong thời kỳ Đổi Mới sau năm
1986), và tới năm 2005, các tập đoàn kinh tế nhà nước như một mô hình DNNN đạt

tới đỉnh cao của quá trình cải cách đã chính thức ra đời.
Về động cơ và mục đích, rất dễ nhận thấy rằng việc thành lập các tập đoàn
kinh tế nhà nước (sau đây viết tắt là “TĐKTNN”) nhằm củng cố và nâng cao sức
mạnh và vị thế chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và DNNN trong một số
ngành và lĩnh vực (mà tập đoàn kinh tế được thành lập) nói riêng, trong bối cảnh gia
tăng cạnh tranh về kinh doanh không chỉ với các thành phần tư nhân trong nước mà
còn với các lực lượng quốc tế ngay chính tại thị trường nội địa, nói như ngôn ngữ
báo chí là tạo ra các “quả đấm thép” của kinh tế nhà nước Việt Nam.
Tuy nhiên, việc sáng tạo ra một mô hình tổ chức và pháp lý doanh nghiệp
không đơn thuần là sự khẳng định động cơ và ý chí của Chính phủ, mà bản thân nó
bao hàm các nguyên lý khoa học của nhiều chuyên ngành và lĩnh vực, kết hợp với
các năng lực tổ chức thực tiễn phù hợp.
Về mặt kinh tế, đã có bằng chứng đầu tiên một cách xác đáng về sự thất bại
của việc thử nghiệm chính sách “tập đoàn hoá” các DNNN, đó là sự sụp đổ gần đây

1


của Tập đoàn kinh tế Vinashin trong lĩnh vực công nghiệp đóng tàu thuỷ sau bốn
năm hoạt động, từ thời điểm có quyết định thành lập của Thủ tướng Chính phủ ngày
15/6/2006.
Về mặt pháp lý, kể từ năm 2008 trở lại đây, trên các diễn đàn nghiên cứu và
học thuật, đã có nhiều các cuộc thảo luận và bài viết về TĐKTNN, với các câu hỏi,
nghi vấn đặt ra, thậm chí cả sự phủ nhận, về tính không rõ ràng hay sự không tồn tại
về phương diện thực thể pháp lý của cái gọi là “tập đoàn kinh tế”, cũng như việc
thiếu các cơ sở pháp lý hay khung pháp luật cho nó hoạt động. Điều này có thể
được minh chứng ngay trong hai văn bản pháp quy duy nhất do Chính phủ ban hành
điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của TĐKTNN, đó là Quyết định số 90/TTg
và số 91/TTg ngày 7/3/1994 về thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh và Nghị
định 101/2009/NĐ-CP ngày 5/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và

quản lý TĐKTNN. Vấn đề ở chỗ cả ba văn bản này đều có tính chất và hiệu lực áp
dụng thí điểm, có nghĩa rằng các quy định của hai văn bản này có thể được hiểu là
có hiệu lực hạn chế cả về thời gian và đối tượng điều chỉnh, chưa chính thức, không
cơ bản, không lâu dài và hơn nữa có thể sửa đổi, huỷ bỏ hay thay thế bắt cứ lúc nào
(mà không dự báo được) v.v.. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng
không quy định loại hình văn bản pháp quy “thí điểm”. Như vậy, đối chiếu với thực
tiễn pháp luật Việt Nam, nó phải được coi là các văn bản hành chính hơn là văn bản
quy phạm pháp luật.
Điều đáng chú ý và xin nhấn mạnh là mặc dù có cấp độ hiệu lực thấp và chứa
đựng các rủi ro pháp lý như vậy, hai văn bản nói trên đã và đang là căn cứ pháp lý
hầu như duy nhất cho 12 TĐKTNN và hàng chục tổng công ty nhà nước lớn khác
(Tổng công ty 91) hoạt động. Về quy mô hoạt động, các tập đoàn và tổng công ty
nhà nước này đều hoạt động đa ngành trên hầu hết các lĩnh vực trọng yếu của nền
kinh tế quốc dân, tại thời điểm năm 2008 sở hữu nguồn vốn hoạt động tới 400.000
tỷ đồng, đồng thời chiếm hữu và sử dụng khoảng 75% tài sản cố định của quốc gia
và 60% vốn tín dụng nhà nước và vốn vay nước ngoài. Bản thân Tập đoàn Vinashin
khi sụp đổ và buộc phải tái cấu trúc theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ vào

2


tháng 8/2010 đã mang một khoản nợ theo thông báo tạm thời tới 80.000 tỷ đồng.
Với ý nghĩa và tác động lớn về mặt kinh tế như vậy, nhiệm vụ đặt ra cho giới
luật học là việc nghiên cứu từ các góc độ lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra câu trả
lời về các vấn đề pháp lý đang bỏ ngỏ liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của các
TĐKTNN.
Mục đích và nội dung nghiên cứu của Luận văn:
Luận văn tập trung nghiên cứu hai nhóm vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất, làm rõ khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN.
Dưới tiêu đề này, khi sử dụng thuật ngữ “bản chất pháp lý” chứ không phải

“địa vị pháp lý”, tác giả không đi vào phân tích, đánh giá các quy định cụ thể của
văn bản pháp luật hiện hành về các quyền và nghĩa vụ của các TĐKTNN, như là sự
khẳng định các giá trị đúng đắn đạt tới tiêu chuẩn của các quy định này, mà ngược
lại, đặt lại vấn đề từ phương diện lý thuyết về tư cách của các TĐKTNN như là chủ
thể độc lập của các quan hệ pháp luật. Điều này phù hợp với bối cảnh học thuật
chung, khi vấn đề nên tồn tại hay không tồn tại về mặt pháp lý của các TĐKTNN
đang bị tranh luận và thách thức.
Tiếp cận từ gốc của vấn đề, trước hết, tác giả cho rằng cần có sự phân biệt
giữa hai phạm trù có tính độc lập với nhau là tập đoàn doanh nghiệp và kinh tế nhà
nước. Tập đoàn doanh nghiệp được hình thành từ doanh nghiệp theo quy trình phát
triển tự nhiên của đời sống kinh tế nói chung và các hoạt động kinh doanh nói riêng.
Xét theo các tiêu chí của khoa học kinh tế và khoa học quản trị thì “tập đoàn”
đương nhiên khác về bản chất với “doanh nghiệp” trên cơ sở quy mô về tài chính,
hoạt động kinh doanh, biên chế nhân sự, cũng như độ phức tạp về cấu trúc tổ chức,
quản lý. Tuy nhiên, xét từ góc độ pháp lý thì lại không hẳn như vậy, khi sự phân
tích, đánh giá xoay quanh hai phạm trù chính là tư cách chủ thể (tức tư cách pháp
nhân) và việc xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia trong
các quan hệ, giao dịch với doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp. Tiếp đến, khi
doanh nghiệp hay tập đoàn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước hay do nhà nước

3


thành lập thì vấn đề cần bàn đến không chỉ liên quan đến khía cạnh sở hữu thuần
tuý, mà quan trọng hơn là tính chất đặc thù của chủ thể nhà nước, xét từ phương
diện vị thế, vai trò và chức năng của thiết chế đại diện bao trùm và cao nhất của
quyền lực công. Nói một cách cụ thể, khái niệm “kinh tế nhà nước” liên quan đến
chức năng kinh tế của nhà nước, vốn là vấn đề được nghiên cứu và tranh luận trong
giới học thuật cũng như đời sống thực tiễn trong nhiều năm qua.
Thứ hai, chứng minh các vấn đề về tính phù hợp và chưa phù hợp của các

văn bản pháp quy điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các TĐKTNN hiện hành, từ
đó đề xuất các khuyến nghị về xây dựng khung pháp luật điều chỉnh liên quan.
Theo cách tiếp cận về khái niệm như trên, sẽ không đơn giản để cho rằng
TĐKTNN chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp và khung pháp luật về doanh
nghiệp có liên quan. Sự phức tạp ở chỗ, với tư cách là hai phạm trù hoàn toàn độc
lập với nhau, DNNN hay TĐKTNN chịu sự chi phối của hai lĩnh vực pháp luật:
“luật tư” (hay luật dân sự và thương mại) điều chỉnh các vấn đề liên quan đến công
ty và doanh nghiệp; và “luật công” (hay luật hành chính) điều chỉnh các vấn đề liên
quan đến tài sản công, quyền và chức năng hoạt động kinh tế của nhà nước, các
chính sách kiểm soát và điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế. Ngoài ra, một khi các
doanh nghiệp hay công ty đã phát triển tới một quy mô to lớn, được gọi là “tập đoàn
công ty” hay “tập đoàn doanh nghiệp”, do các ảnh hưởng và tác động mạnh mẽ và
sâu rộng của nó vào đời sống kinh tế và xã hội, thậm chí cả chính trị, của một quốc
gia, sự kiểm soát về mặt pháp lý đối với các doanh nghiệp này cần thiết được nâng
lên một cấp độ khác, thông qua các luật đặc thù (có tính chất đan xen giữa luật công
và luật tư) như luật chống độc quyền, luật giám sát đầu tư, luật giám sát tài chính,
luật công bố thông tin v.v..
Về bố cục:
Để bảo đảm cho sự nghiên cứu mang tính hệ thống, cấu trúc của Luận văn
này sẽ bao gồm trước hết sự tham khảo kiến thức và kinh nghiệm quốc tế về cả hai
vấn đề kinh tế nhà nước và tập đoàn công ty, sự phân tích các vấn đề chủ yếu có
liên quan của pháp luật hiện hành, các đánh giá và kết luận có tính nguyên lý về

4


DNNN và tập đoàn công ty, và cuối cùng là các đề xuất, khuyến nghị nhằm xây
dựng và hoàn thiện một khung pháp luật điều chỉnh TĐKTNN.
Bố cục của Luận văn, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo,
nội dung chính của Luận văn gồm có 04 chương như sau:

Chương I: Tổng quan. Chương này bao gồm các nội dung: các mô hình kinh tế nhà
nước và doanh nghiệp nhà nước trên thế giới; các mô hình tập đoàn công ty; tóm tắt
quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước; và các vấn đề đặt ra từ khung pháp luật
hiện hành
Chương II: Khái niệm và bản chất pháp lý của TĐKTNN. Chương này bao gồm các
nội dung: Định nghĩa TĐKTNN theo pháp luật hiện hành; TĐKTNN từ góc độ
doanh nghiệp; và TĐKT từ góc độ kinh tế nhà nước.
Chương III: Khung pháp luật điều chỉnh DNNN và TĐKTNN. Chương này bao
gồm các nội dung: các nguyên lý được thừa nhận chung về cách thức quản trị doanh
nghiệp; đánh giá các phương pháp xây dựng khung pháp luật hiện hành; quan điểm
và định hướng xây dựng khung pháp luật.
Chương IV: Kết luận và kiến nghị
Về phƣơng pháp nghiên cứu:
Phù hợp với thể loại, tính chất và mục tiêu của đề tài nghiên cứu, tác giả dự
kiến lựa chọn các phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp khảo sát, điều tra,
phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, phương pháp hệ thống để nghiên cứu
đề tài.
Những đóng góp của Luận văn:
Xét từ góc độ khoa học kinh tế và khoa học quản lý, đã có rất nhiều các công
trình, đề án nghiên cứu về vấn đề tập đoàn kinh tế, đặc biệt là TĐKTNN với tư cách
là các thực thể kinh tế. Cụ thể, các cơ sở nghiên cứu của Nhà nước như Viện
Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch và đầu tư), Viện Kinh
tế (thuộc Ủy ban Khoa học xã hội), Trường Đại học kinh tế quốc dân và nhiều tổ
chức, cá nhân các nhà khoa học về kinh tế và quản lý đã tiến hành nghiên cứu các
đề tài liên quan, từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới năm 1986 đến nay. Tựu trung,

5


các kết quả và thành tựu nghiên cứu nói trên chủ yếu xoay quanh các quan hệ tổ

chức nội bộ tập đoàn kinh tế hay các tổng công ty nhà nước, vấn đề bảo toàn vốn
thuộc sở hữu nhà nước, vấn đề tăng cường hiệu quả kinh doanh, hay vai trò và tác
động của các tập đoàn kinh tế hay tổng công ty nhà nước với tư cách là một loại
công cụ điều tiết vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế cũng như xã hội.
Như vậy, ít nhất có các “mảng trống” về lý luận cần được bù đắp bằng các nghiên
cứu tiếp theo, đó là: Nghiên cứu vấn đề kinh tế quốc doanh và TĐKTNN từ góc độ
luật học; Nghiên cứu để lý giải mâu thuẫn giữa hai yếu tố “cấu trúc kinh tế” và “chủ
thể pháp lý” trong vấn đề tập đoàn kinh tế; và trên cơ sở sự nghiên cứu đó, đề xuất
ra hướng giải quyết về lý luận cho các vấn đề và nhiệm vụ thực tế mang tính chính
trị, kinh tế và xã hội sau:
+ Xu hướng cho rằng các tập đoàn kinh tế được hình thành một cách tự nhiên của
quá trình tích tụ tư bản và liên kết kinh tế;
+ Xu hướng cho rằng có thể tác động hành chính và kinh tế để thúc đẩy sự hình
thành sớm hơn các liên kết kinh tế, qua đó thúc đẩy tốc độ tăng trưởng kinh tế;
+ Xu hướng cho rằng việc hình thành các TĐKTNN có ý nghĩa chính trị to lớn và
thiết thực ở các nước chậm phát triển, tham gia quá trình hội nhập sau, có tác dụng
tạo ra những lực lượng kinh tế mạnh, được hậu thuẫn bởi Nhà nước, có khả năng
đương đầu với quá trình cạnh tranh quốc tế.
+ Xu hướng phản biện cho rằng việc hình thành các tập đoàn kinh tế hiện nay (theo
mô hình Hàn Quốc, Nhật Bản) đã trở nên lỗi thời, thậm chí phản tác dụng trong bối
cảnh toàn cầu hóa và tự do thương mại diễn ra sâu sắc.
Trong các quá trình vận động nói trên, chắc chắn các chuyên ngành nghiên cứu như
bộ môn luật kinh tế công (tức nhằm vào cơ chế pháp lý cho điều chỉnh vĩ mô) và
luật kinh doanh (tức luật điều chỉnh quan hệ giữa các chủ thể kinh doanh) không thể
đứng yên, mà phải thể hiện sự đóng góp bằng chính sự phát triển của mình, bắt đầu
bằng các nghiên cứu về lý luận. Tác giả, do đó, qua công trình luận văn thạc sỹ luật
học, có tham vọng góp sức nhỏ của mình vào quá trình này.

6

Chƣơng 1
TỔNG QUAN
1.1. Các mô hình kinh tế nhà nƣớc và doanh nghiệp nhà nƣớc trên thế giới
1.1.1. Mở đầu
Kinh tế nhà nước và doanh nghiệp nhà nước đã luôn luôn là một trong các
vấn đề được nghiên cứu, tranh cãi, đương đầu và xử lý trong suốt lịch sử các học
thuyết kinh tế vĩ mô. Thế kỷ 20 chứng kiến các học thuyết và luận điểm nổi tiếng
của nhà triết học kinh tế người Áo Friedrich von Hayek về chủ nghĩa tự do cổ điển
hay thị trường tự do tư bản chủ nghĩa, mà một hệ quả thực tiễn của nó là cuộc cải
cách kinh tế to lớn ở nước Anh do Thủ tướng Margaret Thatcher khởi xướng. Trọng
tâm của cuộc cải cách này chính là các chính sách “phi điều chỉnh” và tư nhân hoá
các tập đoàn công ty nhà nước của chính phủ, một nhân tố cơ bản thúc đẩy tăng
trưởng tới mức thần kỳ của kinh tế Anh trong thập niên 80 và 90.
Tuy nhiên, khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu nổ ra năm 2008 với các
hậu quả kéo dài tới nay, giới học giả và các chính phủ đã lại nói tới một khuynh
hướng ngược lại, đó là tăng cường điều chỉnh của nhà nước và đương nhiên bao
gồm cả vai trò quan trọng của và DNNN.
Các khuynh hướng và trào lưu nói trên đương nhiên tác động mạnh mẽ đến
khung pháp luật điều chỉnh có liên quan ở nhiều nước. Khoa học pháp lý, tuy nhiên,
đã đạt được một thành tựu rất cơ bản. Đó là những thành tố mang tính hệ thống của
khung pháp luật vẫn giữ được tính ổn định, mặc dù các điều chỉnh nhất định buộc
phải được thực hiện đi theo các thay đổi của hệ thống chính sách vĩ mô của các
chính phủ. Tác giả, trong phần trình bày dưới đây muốn nói tới các mô hình pháp lý
hay khung pháp luật điều chỉnh KTNN và DNNN ở các quốc gia hay khu vực điển
hình như: nước Nga, các nước thuộc khối OECD (điển hình là Đức), Singapore, và
cuối cùng là Trung Quốc và Việt Nam.

7

Ở mỗi mô hình được trình bày, tác giả sẽ tập trung vào ba nội dung chủ yếu,
đó là: mục tiêu của KTNN và DNNN, hình thức tổ chức pháp lý của DNNN và
khung pháp luật điều chỉnh có liên quan. Trong khi trình bày, tác giả cũng sẽ chú
trọng vào các vấn đề có tính liên quan hay thực sự hữu ích đối với việc nghiên cứu
có tính so sánh với mô hình và hiện trạng của nước ta.
1.1.2. Mô hình nước Nga
Tác giả sử dụng mô hình nước Nga vì có nhiều sự giống nhau trong quá khứ
với Việt Nam, đồng thời hiện nay, sự trùng hợp còn ở chỗ Chính phủ Nga với một ý
đồ chính sách rõ ràng đặc biệt coi trọng sự khẳng định quyền lực của chính quyền
trung ương thông qua DNNN và mặc dù quá trình tư nhân hoá ở Nga diễn ra rất
mạnh mẽ và triệt để từ đầu những năm 90 (thế kỷ trước), sức mạnh và ảnh hưởng
của các DNNN vẫn đang tiếp tục hết sức mạnh mẽ.
Về mục tiêu của DNNN
Cũng giống như ở Việt Nam, mục tiêu của DNNN ở Nga không phải luôn
luôn được quy định một cách rõ ràng và đầy đủ trong các đạo luật hay quy chế hoạt
động của doanh nghiệp, tuy nhiên, khai quát hoá từ các chính sách và thực tiễn thì
có thể xác định, bao gồm hai nội dung cơ bản. Đó là:
- Mục tiêu chính trị, nhằm bảo đảm an ninh và thực thi các nhiệm vụ chiến
lược của quốc gia như an ninh quốc phòng, an ninh năng lượng, thực hiện chính
sách bao cấp của nhà nước trong việc cung ứng các sản phẩm và dịch vụ thiết yếu
của đời sống dân sự; và
- Mục tiêu kinh tế và công nghiệp, nhằm huy động các nguồn lực của nhà
nước và xã hội để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nghiên cứu cơ bản và bảo hộ
doanh nghiệp bản địa nhằm đối phó với quá trình cạnh tranh quốc tế đang diễn ra
gay gắt ở bên ngoài cũng như trong nước.
Về hình thức tổ chức pháp lý.

8

Các DNNN ở Nga được hiểu là tất cả các doanh nghiệp có cổ phần sở hữu
của nhà nước (trung ương hoặc địa phương) từ ít nhất 10% trở lên, (là mức sở hữu
có thể tác động đến hoạt động của doanh nghiệp) và bao gồm ba hình thức sau:
- Công ty cổ phần đạng “đóng” (ZAO) hoặc “mở” (OAO), tuy nhiên phần
lớn là hình thức công ty cổ phần “mở”, tức có phát hành cổ phiếu ra công chúng.
Điển hình là các tập đoàn công nghiệp và dịch vụ lớn như Gazprom, Sberbank,
Russian Railways, Transneft. Tại các tập đoàn này, cổ phần nhà nước đều chiếm đa
số hoặc ngay từ ban đầu khi thành lập, hoặc được mua sau đó trong thời gian gần
đây. Vấn đề đáng lưu ý đối với loại doanh nghiệp này là tính linh hoạt về quan hệ
sở hữu, được điều chỉnh hoàn toàn bằng cơ chế thị trường. Nhà nước vẫn có thể chi
phối hoạt động của các tập đoàn này thông qua việc năm giữ cổ phiếu đa số và qua
đó tạo ra các tác động mang tính điều tiết đối với thị trường. Tuy nhiên, mọi sự
kiểm soát hay chi phối của nhà nước đều phải được thực hiện trên cơ sở Luật Công
ty. [25]
- Các doanh nghiệp đơn nhất hay “một chủ” (Unitary Enterprise) trực thuộc
chính quyền liên bang, khu vực hay địa phương chủ yếu thực hiện các chức năng
cung cấp dịch vụ công hoặc tạo nguồn thu cho ngân sách thông qua các hoạt động
thương mại nhất định. Điển hình là các doanh nghiệp như Rosoboronexport hay
Post of Rusia.
- Các DNNN “đích thực”, sở hữu 100% của nhà nước, còn được gọi là các
tập đoàn chiến lược hoạt động trong các lĩnh vực quan trọng như quốc phòng, năng
lượng hạt nhân v.v.. như Rosatom, Rosnanotekh. Đáng lưu ý là các DNNN loại này
hoàn toàn không có mục tiêu lợi nhuận và được tổ chức như các cơ quan nhà nước
hơn là các công ty. Mặc dù tính chất đặc biệt như vậy, các doanh nghiệp loại này
vẫn có thể tham gia vào các hoạt động thương mại theo chỉ định của các cơ quan
chính phủ, chẳng hạn như trường hợp gần đây của Tập đoàn năng lượng hạt nhân
Rosatom khi tham gia vào dự án xây nhà máy điện hạt nhân đầu tiên ở miền Trung
Việt Nam.

9


Về khung pháp luật điều chỉnh
Nếu theo truyền thống xây dựng pháp luật của nước ta, các quy định về chế
độ kinh tế nói chung và vai trò của doanh nghiệp nhà nước bao giờ cũng được coi là
một phần không thể thiếu của Hiến pháp, thì Hiến pháp Cộng hoà liên bang Nga lại
không hề đề cập đến vấn đề này, ngoại trừ một nội dung có tính liên quan duy nhất
là nguyên tắc về sự bình đẳng giữa các loại hình sở hữu. Đây là sự thay đổi có tính
bước ngoặt so với Hiến pháp Liên Xô trước đây, trong đó, tương tự như Hiến pháp
của nước tá, có cả một chương riêng về Hệ thống kinh tế, bao hàm vấn đề sở hữu
nhà nước và kinh tế nhà nước.[26]
Trong hệ thống pháp luật của nước Nga đã có sự phân biệt giữa “luật tư” và
“luật công”. Liên quan đến các tổ chức kinh tế và doanh nghiệp, Luật Công ty cổ
phần Cộng hoà liên Bang Nga được coi là một bộ phận của phạm trù “luật tư”. Theo
đó, các DNNN Nga tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, dù ở dạng “đóng”
(ZAO) hay dạng “mở” (OAO) đều được thành lập và hoạt động theo Luật này. [28]
Đối với hai loại hình DNNN còn lại là doanh nghiệp đơn nhất hay một chủ
(Unitary Enterprise) và DNNN đóng vai trò chiến lược thuộc 100% sở hữu nhà
nước, Nhà nước Nga (tức chính phủ liên bang và/ hoặc chính quyền các bang) ban
hành các văn bản pháp luật riêng rẽ điều chỉnh các loại doanh nghiệp này, bao gồm
hai loại là (i) văn bản điều chỉnh một nhóm doanh nghiệp cùng loại và (ii) văn bản
quy định việc thành lập và hoạt động của một doanh nghiệp cụ thể. Nhìn từ góc độ
pháp lý, so với Luật Công ty cổ phần, các văn bản pháp luật này chứa đựng nhiều
hạn chế liên quan đến các quy định về tổ chức, quản lý, quyền hạn và trách nhiệm
của doanh nghiệp như một công ty hay đơn vị kinh doanh thực sự, chịu sự hạch
toán kinh tế và cạnh tranh theo các quy luật thị trường. Tuy nhiên, về bản chất, mặc
dù có các chức năng kinh doanh để đạt lợi nhuận, mục tiêu cơ bản của nhà nước
Nga trong việc duy trì các doanh nghiệp này không phải là “kinh tế” (tức làm tăng
nguồn thu cho ngân sách, xét về tầm nhìn lâu dài) mà chính là “chính trị”, hiểu theo

nghĩa rộng bao hàm việc bảo đảm các chức năng điều hành và điều tiết của các cơ

10


quan chính quyền đối với nền kinh tế quốc dân cũng như các mục tiêu có tính vĩ mô
và chiến lược khác.
Tóm lại, có thể thấy rằng mô hình DNNN Nga có cách tiếp cận vấn đề khá
giống với Việt Nam, xét về động cơ và mục đích, tuy nhiên, lại có phương án xử lý
khác, xét về khung pháp luật điều chỉnh.
1.1.3. Mô hình các nước OECD qua ví dụ Cộng hoà liên bang Đức
(“CHLB Đức”)
Trước hết, tác giả sử dụng tên gọi “Mô hình các nước OECD” vì bản thân tổ
chức này với 30 quốc gia thành viên (đa số là các nước phát triển) thuộc ba châu lục
Âu, Úc và Mỹ đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề tổ chức và quản trị các DNNN, theo
đó, vào năm 2005 đã hoàn tất biên soạn và ban hành một bộ quy tắc hướng dẫn về
quản trị DNNN (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned
Enterprises). CHLB Đức là một thành viên sáng lập của OECD được lựa chọn làm
mô hình so sánh trong Luận văn này vì lý do hai lý do; đó là CHLB Đức ngay từ
khi thành lập đã lựa chọn và theo đuổi học thuyết và mô hình “kinh tế thị trường xã
hội” (có điểm giống với các chủ trương và đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam
trong việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa), đồng thời
có sự tồn tại khá mạnh mẽ các DNNN ở nước này.
Về mục tiêu của DNNN
Cả trong lý luận và thực tiễn, sự tồn tại của các DNNN ở CHLB Đức luôn
luôn đối mặt với hai sự kiểm soát đều đồng thời có liên hệ đến các nguyên lý cơ bản
của tổ chức nhà nước Đức. Với mục tiêu theo đuổi nền kinh tế thị trường, nhà nước
chỉ được phép tham gia vào các hoạt động kinh tế (bao gồm cả việc thành lập
DNNN hay góp vốn vào doanh nghiệp) một khi được một đạo luật cụ thể cho phép.
Ngược lại, do khẳng định tính chất xã hội của thị trường, nhà nước (Chính phủ liên

bang, chính quyền các bang và chính quyền các địa phương) theo các nguyên tắc
của hiến pháp hay “Luật cơ bản” (Grundgesetz) có nghĩa vụ tối cao là bảo đảm “đời
sống thiết yếu” (Daseinsvororge) cho người dân, trong đó, để thực hiện nhiệm vụ
này, cơ quan chính quyền được sử dụng các biện pháp tốt nhất có thể, bao gồm cả

11


việc tham gia vào các hoạt động kinh tế, tuy nhiên với điều kiện rằng các hoạt động
kinh tế đó phải mang lại hiệu quả đích thực. Cụ thể, điều đáng lưu ý là chẳng hạn,
nếu cơ quan chính quyền đã quyết định góp vốn vào một doanh nghiệp để làm tìm
kiếm nguồn thu bổ sung cho ngân sách địa phương, hoặc thành lập một DNNN để
đảm bảo việc cung ứng một dịch vụ công trên địa bàn, nhưng việc làm đó không có
hiệu quả thì cơ quan chính quyền sẽ phải xem xét chấm dứt việc kinh doanh và giải
thể DNNN.
Như vậy, xét về tổng thể, DNNN bản thân nó không phải là một phạm trù có
tính nguyên lý cũng như không đóng vai trò tất yếu trong bảo đảm thực thi các chức
năng chính trị, kinh tế và xã hội của nhà nước Đức, ngay cả khi nhà nước đó được
xây dựng trên nền tảng của học thuyết “kinh tế thị trường xã hội”. Một vấn đề mấu
chốt nhưng đồng thời cũng rất tinh tế được giới luật học Đức quan tâm chính là làm
sao bảo đảm được tính nguyên tắc trong các mối quan hệ giữa nhà nước và thị
trường và gianh giới rõ ràng giữa hai thiết chế này. Chính vì thế khi bàn đến phạm
trù DNNN, một vấn đề khác có liên quan đã tất yếu được đề cập, đó là “tư nhân
hoá” (Privatizierung). Khái niệm “tư nhân hoá” ở Đức không chỉ được hiểu là bán
hay chuyển đổi hình thức sở hữu của các DNNN từ “công” sang “tư”, mà bao gồm
cả việc xem xét, đánh giá việc tư nhân hoá các nhiệm vụ công (oeffentliche
Aufgaben), vốn thuộc chức năng của các cơ quan chính quyền được người đóng
thuế uỷ nhiệm. Một cách tiếp cận vấn đề đi tới bản chất và cốt lõi như vậy, theo tác
giả, rất đáng để các nhà lập chính sách và làm luật của Việt Nam tham khảo trong
lĩnh vực đang bàn đến này.

Về hình thức tổ chức pháp lý
Hệ thống pháp luật của Đức phân biệt khá rành mạch giữa luật công và luật
tư. Nguyên tắc này cũng được áp dụng đối với DNNN, theo đó có hai hình thức
pháp lý cơ bản đã và luôn luôn tồn tại, đó là:
- DNNN theo luật tư, tồn tại dưới hình thức công ty cổ phần
(Aktiengesellschaft – AG) theo Luật về cổ phần, hay công ty trách nhiệm hữu hạn
(GmbH) theo các quy định về công ty trong Bộ luật Thương mại. Các công ty này

12


có sự tham gia của vốn nhà nước với các tỷ lệ nhất định, tuy nhiên về nguyên tắc
dưới 100% và thông thường dưới 50%.
- DNNN theo luật công, về pháp lý là một bộ phận của bộ máy hay các cơ
quan chính quyền địa phương (Kommunalunternehmen). Các doanh nghiệp này
được thành lập để quản lý từ bãi đỗ xe công cộng hay công viên cho tới các Quỹ tín
dụng của nhà nước. Mức độ độc lập trong việc tham gia vào các quan hệ hợp đồng
với bên ngoài có khác nhau giữa các DNNN này, tuỳ thuộc vào điều kiện và nhu
cầu cụ thể của từng cơ quan quan chính quyền địa phương, tuy nhiên, tất cả các
DNNN này đều là chủ thể pháp lý của luật công (Anstalt des oeffentliches Rechts),
thực thi các chức năng và nhiệm vụ được quy định trong các đạo luật về hành chính
khác nhau và/hoặc các quy chế thành lập do cơ quan chính quyền ban hành. Chính
quyền đồng thời bảo đảm về trách nhiệm cho các doanh nghiệp này.
Về khung pháp luật điều chỉnh
Là một trong hai trung tâm của hệ thống pháp luật Châu Âu lục địa, pháp
luật CHLB Đức tồn tại dựa trên các trụ cột hết sức căn bản và rành mạch, đó là Bộ
Luật Dân sự (BGB) và Bộ Luật Thương mại (HGB) tạo nên nền tảng của hệ thống
“luật tư” và Hiến pháp hay Luật Cơ bản (Grundgesetz) tạo nền tảng của hệ thống
“luật công”. Điều rất đáng lưu ý là hệ thống luật tư đã tồn tại từ rất lâu đời và và ổn
định mặc cho các biến động chính trị hay thay đổi về nhà nước (chẳng hạn hai bộ

luật BGB và HGB đều được ban hành, tương ứng, vào năm 1896 và 1897 và vẫn
đang có hiệu lực với những sửa đổi, bổ sung nhất định nhưng không đáng kể).
Trong khi đó, Luật Cơ bản được ban hành vào năm 1949 khi nhà nước CHLB Đức
được thành lập. Tất cả các hình thức công ty ở Đức đều được quy định trong Bộ luật
Dân sự và Bộ luật Thương mại. Riêng đối với hai hình thức của loại công ty đối vốn
là Công ty cổ phần và Công ty trách nhiệm hữu hạn, ngoài hai Bộ luật nói trên, còn
có hai luật đơn hành có ý nghĩa như “luật riêng”, đó là Luật Công ty cổ phần (ban
hành năm 1937) và Luật Công ty trách nhiệm hữu hạn (ban hành từ năm 1892,
trước khi ra đời Bộ luật Thương mại).

13


Các DNNN hoạt động theo “luật tư” đều chịu sự điều chỉnh của các luật nói
trên.
Ngoài ra, ở Đức không có một luật chung về DNNN. Đối với các DNNN
hoạt động theo “luật công”, có thể nói rằng cơ sở pháp lý quan trọng nhất chính là
Đạo luật cơ bản. Mặc dù Đạo luật cơ bản không có bất cứ điều khoản nào nói tới
DNNN nhưng lại quy định về quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền. Với cách
tiếp cận theo quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền, việc thành lập các DNNN
hoạt động theo “luật công” sẽ tuỳ thuộc vào việc áp dụng hai nguyên tắc sau, đó là
(i) nguyên tắc linh hoạt theo nhu cầu và linh hoạt theo lãnh thổ (có nghĩa rằng tuỳ
từng thời điểm khác nhau và ở mỗi vùng, miền hay lãnh thổ hành chính khác nhau
mà có thể tồn tại nhiều, ít hay các loại DNNN khác nhau; và (ii) mọi việc thành lập
DNNN phải được các cơ quan dân cử từ Quốc hội liên bang, Quốc hội bang đến hội
đồng nhân dân của các tỉnh hay thành phố phê chuẩn bằng các đạo luật hay quyết
định. [10]
Tóm lại, điều đáng lưu ý và cũng đáng để học tập nhất trong mô hình CHLB
Đức là sự rõ ràng tới mức chuẩn mực và có tính nguyên tắc trong việc phân định
gianh giới giữa nhà nước và thị trường. Thị trường là nền tảng và trung tâm. Nhà

nước buộc phải sử dụng trước tiên các phương pháp thị trường để đạt được các mục
tiêu và thực thi thành công nhiệm vụ chính trị, xã hội của mình. Việc thành lập và
duy trì các DNNN chỉ được coi là biện pháp và công cụ, chứ không phải vấn đề có
tính nguyên tắc. Một hệ quả của việc sử dụng biện pháp DNNN được giới luật học
Đức đặc biệt quan tâm là sự phình to của nhà nước (chí ít là phương diện bộ máy và
tài sản), dẫn đến nguy cơ lấn át thị trường. Trong trường hợp đó, các nguyên tắc của
Đạo luật cơ bản sẽ bị vi phạm.
1.1.4. Mô hình Singapore
Có thể nói rằng mô hình Singapore khá được chú ý và hâm mộ trên thế giới
nói chung và tại Việt Nam nói riêng, từ phương diện hệ thống chính trị đến cách
thức tổ chức, điều hành nền kinh tế và xã hội. Các DNNN Singapore được cho là

14


một kiểu mẫu của sự thành công, đặc biệt là ở khía cạnh quản trị và kinh doanh hiệu
quả. Cũng chính vì vậy, trong nhưng năm vửa qua, Chính phủ và Bộ Tài chính Việt
Nam đã sử dụng Temasek Holdings, một tập đoàn DNNN của Singapore như một
sự tham khảo quan trọng trong việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh
vốn nhà nước (SCIC).
Về mục tiêu của DNNN
Khác với thực tiễn ở các quốc gia khác, việc thành lập các DNNN ở
Singapore dường như là một tất yếu đặt trong triết lý và định hướng tổng thể của
nền kinh tế Singapore, trong đó lấy nguyên tắc quản trị hiệu quả là ưu tiên số một.
Nếu như ở các nước khác, quản trị hiệu quả được nhìn nhận như một ưu thế tự
nhiên của khu vực tư nhân so với khu vực công, vốn sinh ra chỉ để giải quyết các
mục tiêu và nhiệm vụ chính trị - xã hội, thì ở Singapore lại có điều chứng minh
ngược lại. Mặc dù vẫn tôn trọng và tuân thủ tuyệt đối các nguyên lý thị trường,
Chính phủ Singapore đã đặt các mục tiêu kinh tế lên hàng đầu và tự mình đảm
nhiệm và gánh vác chức năng này. Bắt đầu đi theo khuynh hướng này từ những năm

70 (của thể kỷ trước), cho đến nay, 60% nền kinh tế Singapore được tạo nên và
kiểm soát bởi các DNNN, được thành lập và hoạt động trong hầu hết các lĩnh vực
quan trọng của nền kinh tế. Một nền kinh tế thị trường với DNNN là chủ đạo nhưng
đã tạo nên những thành tích thần kỳ để biến Singapore thành hàng đầu thế giới trên
nhiều lĩnh vực như: GDP trên đầu người, môi trường kinh doanh trong sạch và năng
động, quản trị công ty hiệu quả, nền chính trị sạch/không tham nhũng v.v.. [41]
Trên thực tế, có thể nói rằng các DNNN của Singapore (với các tập đoàn lớn
thuộc loại “top” của thế giới như Temasek Holdings hay Singapore Government
Invesment Corporation - GIC), đã đảm nhiệm đồng thời cả hai sứ mệnh chính trị và
kinh tế, là điều rất giống với mô hình DNNN ở các quốc gia phát triển thuộc khối xã
hội chủ nghĩa trước đây. Sự kết hợp thành công giữa DNNN và kinh tế thị trường,
tuy nhiên, vẫn được coi như một bí quyết hay đặc thù riêng của Singapore mà khó
có thể trở nên phổ quát.
Về hình thức tổ chức pháp lý

15


Có khá nhiều chất vấn và tranh cãi về loại hình pháp lý của hai DNNN hàng
đầu và chủ chốt nhất của Singapore là Temasek Holdings và GIC, với một câu hỏi
trọng tâm: đó là cơ quan chính phủ hay doanh nghiệp? Thậm chí, năm 2008, trong
bối cảnh của khủng hoảng tài chính toàn cầu, Quốc hội Mỹ đã chất vấn lãnh đạo của
Temasek Holdings về câu hỏi trên liên quan đến các đầu tư của tập đoàn này tại
Hoa Kỳ.
Chính phủ Singapore đã khẳng định và thực tế cũng chứng minh đặc điểm
chung của cả hai tập đoàn này, đó là các tổ chức thuộc sở hữu 100% của Chính phủ
Singapore nhưng được tổ chức và hoạt động hoàn toàn như một doanh nghiệp. Cả
Temasek và GIC đều lấy chức năng đầu tư làm chính, tuy nhiên, nếu như Temasek
được tổ chức theo mô hình công ty holding thì GIC lại hoạt động như một quỹ đầu
tư (Sovereign Wealth Fund).

- Về Temasek Holdings. Công ty này được Chính phủ Singapore thành lập từ
năm 1974 với nhiệm vụ sử dụng vốn nhà nước đề đầu tư trực tiếp và gián tiếp vào
các doanh nghiệp chủ chốt và thuộc các lĩnh vực kinh tế thiết yếu của Singapore.
Thời gian sau đó, cùng với sự lớn mạnh về tài chính và năng lực kinh doanh, hoạt
động của Temasek đã bao gồm một mạng lưới bao phủ cả khu vực Đông Nam Á và
Trung Quốc. Ngay tại Singapore, tập đoàn này đang có sở hữu một danh mục đầu tư
tại 28 công ty hàng đầu trong 8 lĩnh vực khác nhau (từ dịch vụ tài chính, hạ tầng
cảng, lọc dầu đến giải trí và thời trang), với tỷ lệ cổ phần tham gia (tại thời điểm
cuối 2009) từ 4% đến 100%. Tổng số tài sản Temasek đang quản lý có giá thị
trường hiện tại là 119 tỷ USD, mang lại tỷ suất lợi nhuận bình quân là 16%/năm.
Temasek Holdings luôn luôn đạt được độ đánh giá tín nhiệm thuộc loại cao nhất với
chỉ số AAA/Aaa, tương ứng, của hai Hãng tư vấn độc lập Standard & Poor và
Moody‟s.
- Về GIC. Đây thực chất là một tập đoàn đầu tư hải ngoại của Chính phủ
Singapore, được thành lập năm 1981 nhằm mục đích sử dụng ngoại tệ dự trữ của
Chính phủ để đầu tư tài chính vào các tập đoàn và công ty trên toàn thế giới. GIC
hoạt động thông qua ba chi nhánh là các công ty Singapore tiến hành kinh doanh tại

16


các trung tâm tài chính chủ chốt của thế giới, đó là: GIC Asset Management Pte
Ltd., (chuyên đầu tư vào cổ phiếu thông qua thị trường chứng khoán), GIC Real
Estate Pte. Ltd., và GIC Special Investment Pte. Ltd. (chuyên tiến hành đầu từ trực
tiếp vào các công ty khác nhau). Vào năm 2009, theo đánh giá của các tổ chức tài
chính quốc tế, với việc quản lý một danh mục đầu tư trị giá 330 tỷ USĐ, GIC đã trở
thành một quỹ đầu tư chính phủ lớn nhất thế giới.
Có thể nhận xét rằng đặc thù quan trọng nhất của DNNN ở Singapore là chỉ
hoạt động thông qua đầu tư mà không tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh
trực tiếp. Cách tiếp cận này bảo đảm cho tính linh hoạt, sự an toàn (hay giảm thiểu

rủi ro) và khả năng sinh lời ở mức độ ổn định cao nhất, xét từ góc độ kinh doanh.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, với tiềm lực tài chính mạnh mẽ (bằng các nguồn lực của
chính phủ), các DNNN của Singapore, thông qua mạng lưới các hoạt động đầu tư
của mình vào các công ty quan trọng được lựa chọn trên toàn thế giới, còn tạo ra
được các lợi thế khác về mặt chính trị cho đất nước Singapore nói chung và chính
phủ Singapore nói riêng. Hình thức tổ chức pháp lý như trên của các DNNN ở
Singapore cần một yếu tố quan trọng để bảo đảm thành công, (và bản thân chính
phủ Singapore đã nhận ra và đáp ứng hoàn toàn được yếu tố này), đó là đội ngũ
nhân sự quản lý xuất sắc, có các năng lực và phẩm chất hàng đầu. Trên thực tế, mặc
dù là nhà đầu tư, Temasek và GIC không cần cử nhân sự của mình tham gia vào hội
đồng quản trị của tất cả các công ty được đầu tư mà chỉ cần tác động qua các đại
điện của mình tại đại hội cổ đông, nhưng khả năng giám sát và đóng góp của họ vẫn
luôn luôn được bảo đảm. [36]
Về khung pháp luật điều chỉnh
Để bảo đảm sự tuân thủ tuyệt đối với nguyên tắc thị trường, các DNNN của
Singapore (điển hình là Temasek Holdings và GIC như đề cập ở trên), đều được tổ
chức và hoạt động thống nhất theo Luật Công ty Singapore ban hành năm 1967
[25]. Điểm đáng lưu ý là việc các nhà làm luật đặt các DNNN (mặc dù sở hữu 100%
của chính phủ và do các quan chức hàng đầu chính phủ lãnh đạo) dưới sự chi phối
của Luật Công ty dường như không nhằm phải mục đích tạo sự bình đẳng và tự do

17


cạnh tranh trên cùng một “luật chơi” (xét cả phương diện chính trị và pháp lý) giữa
khu vực nhà nước và tư nhân (như quan niệm thông thường), mà chủ yếu để bảo
đảm tính hiệu quả của quản trị công ty. Luận điểm này có thể được minh chứng như
sau: thứ nhất, cách thức tổ chức và hoạt động của DNNN ở Singapore không thông
lệ (tập trung vào mô hình công ty đầu tư), do đó, không dẫn đến các cạnh tranh về
lợi ích trực tiếp về thị trường với các công ty khác; thứ hai, chính phủ Singapore

khẳng định một cách công khai vị thế đặc biệt và “không cạnh tranh” của các doanh
nghiệp này (thông qua việc cung cấp nguồn vốn ban đầu và tài chính hoạt động
khổng lồ cùng với một số “đặc quyền” nhất định để bảo đảm sự an toàn về đầu tư);
và thứ ba, các DNNN được yêu cầu và bảo đảm tuân thủ nghiêm ngặt các quy định
của Luật Công ty (trừ trách nhiệm công bố đầy đủ thông tin), trong đó có nguyên
tắc quan trọng nhất là sự tách biệt giữa “sở hữu” và “quản trị”. Nếu chủ sở hữu hay
người giám sát các DNNN buộc phải là các quan chức quan trọng của chính phủ
(tức những “người tin cậy nhất”) thì các nhà quản trị doanh nghiệp (CEO và các
giám đốc điều hành) buộc phải là những người giỏi nhất, không phụ thuộc vào quốc
tịch Singapore hay nước ngoài.
Cũng cần chú ý thêm rằng tại Singapore, hệ thống pháp luật thương mại của
Singapore được xây dựng hoàn toàn theo mô hình Anglo-Xacxong, trong đó Luật
Công ty (Singapore Companies Act) không chỉ đóng vai trò là một chế định pháp
luật và còn được coi như một cẩm nang cho quản trị công ty theo các tiêu chuẩn tiến
tiến và hoàn thiện nhất. Chẳng hạn, sau vụ khủng hoảng tài chính năm 1997 và các
vụ phá sản của một số tập đoàn công ty lớn tại Mỹ như Worldcom và Enron đầu
những năm 2000, Luật Công ty đã ngay lập tức được xem xét và sửa đổi để bổ sung
các tiêu chuẩn nghiêm ngặt hơn về công khai hoá thông tin và kế toán, kiểm toán.
Về phạm vi áp dụng, Luật Công ty Singapore điều chỉnh ba hình thức công
ty là: Công ty tư nhân TNHH (Private Limited Liability Company), Công ty TNHH
đại chúng (Public Limited Liability Company), và Công ty TNHH đại chúng được
bảo đảm (Public Limited Liability Company by Guarantee), là loại hình đặc thù
dành cho loại tổ chức có mục đích phi lợi nhuận. DNNN ở Singapore thường được

18