Chuyển nhượng quyền phát triển không gian (TDR) – Công cụ quản lý không gian đô thị thông minh

Chuyển nhượng quyền
phát triển không gian (tDr)

công cụ quản lý KHông gIan đô tHò tHông mInH
ts. kts. nguyễn hoàng minh
Phó trưởng Khoa Sau Đại học, Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội

transfer Development rights (tDr)
a smart tool for the urban planning anD management

The “Transfer of Development Rights” programs (TDR) – invented in the early 19th century in USA – have been evaluated
as smart, reasonable tool that could support effectively the implementation and adjustment of urban planning measures. TDR
is basically based on the Gross Floor Area(GFA) or and Floor area ratio (FAR, FSI or Plot Ratio), which, after 40 years, have
been approved by the American Planning Association (APA-1958) “is being acclaimed as a new and ingenious way of making
zoning ordinances more flexible… and appealing to planner, architect, and builder”. Currently, many countries successfully use
TDR as an important tool for implementing urban development policies such as Green City in Singapore, Preservation of Valuable Buildings, Agricultural Land in the United States, Encouragement infrastructure development, Parks in Japan...
This paper addresses the possibility for the TDR to be applied in urban planning construction and urban management practice,
especially the high-rise buildings in large Vietnamese cities. Initial conditions for applying the TDR include necessary legal
provisions relating Air Rights, Development Rights.

C

hương trình “Chuyển nhượng quyền phát triển - TDR” (Transfer Development Rights) xuất hiện đầu thế kỷ 19 tại Mỹ,
được đánh giá là công cụ thông minh, có khả năng hỗ trợ thực hiện và điều chỉnh các nội dung quy hoạch triển khai
trên thực tế. TDR về cơ bản dựa trên cơ chế kiểm soát diện tích sàn (GFA-Gross Floor Area) và hệ số sử dụng đất
(Plot ratio). Các chỉ số này sau 40 năm áp dụng đã được Hiệp hội Quy hoạch Hoa kỳ (APA - 1958) đánh giá là cách thức mới mẻ
và khéo léo hơn trong các quy đònh về phân vùng quy hoạch… và hấp dẫn các nhà quy hoạch, kiến trúc sư, xây dựng. TDR đã
được nhiều quốc gia vận dụng thành công như là một công cụ quan trọng để thực hiện các chính sách phát triển đô thò như đô thò
xanh ở Singapore, bảo tồn công trình có giá trò, đất nông nghiệp ở Mỹ, khuyến khích phát triển hạ tầng, công viên tại Nhật Bản…
Nghiên cứu này đề cập đến khả năng ứng dụng của TDR trong công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch đô thò, đặc biệt là
các công trình cao tầng tại các đô thò lớn ở Việt Nam. Một số điều kiện để ứng dụng chương trình TDR là những cơ sở pháp lý

cần thiết liên quan đến quyền không gian (Air rights), quyền phát triển (Development Rights).

28

SË 93 . 2018


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Khái niệm về TDR và đơn vò chuyển đổi

TDR (Transfer of Development Right hay Transforable Development
Right) là khái niệm về chương trình chuyển nhượng các quyền phát
triển (hay có thể chuyển nhượng được) của không gian được xác
đònh của một khu vực đất đai nhất đònh sang một khu vực khác
lân cận. TDR dựa trên cơ sở quy đònh và khái niệm về Quyền sở
hữu không gian (Air Right). Trong đó, khái niệm Air Right được xây
dựng dựa trên quy ước về quyền sở hữu là quyền sở hữu một diện
tích bề mặt trên trái đất bao gồm toàn bộ phần phân đợt hữu phần
không gian phía dưới bề mặt đất tính đến tâm trái đất và toàn bộ
phần không gian phía trên bầu trời. TDR hiện nay đôi khi được coi là
chuyển nhượng tín dụng phát triển - TDC (Transfer of Development
Credits).
Do vậy có thể hiểu khái niệm TDR là chương trình Chuyển nhượng
quyền phát triển không gian, cho phép chuyển đổi không gian từ khu
vực gửi (1) đến khu vực nhận (2) với các giá trò được quy đổi dựa trên
diện tích sàn xây dựng được phép thông qua một thò trường chuyển
nhượng (3). Ba thành tố cơ bản của TDR gồm : Khu vực gửi (Sending
sites) cung cấp quyền phát triển; Khu vực nhận (Receiving sites) tiếp
nhận quyền phát triển; Thò trường chuyển nhượng (The Marketplace)

nơi thực hiện việc chuyển nhượng.

FAR = Tổng diện tích sàn / Diện tích lô đất
Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng FAR là một chỉ số kiểm
soát quan trọng và thống nhất trong quy hoạch và quản lý xây dựng
đô thò theo quy hoạch. Đây là một chỉ số cung cấp cái nhìn thống nhất
về mức độ sử dụng, hiệu quả sử dụng đất đai tại từng khu vực, được
quy đònh theo quy hoạch. FAR không phụ thuộc vào chỉ số về tầng
cao hay mật độ xây dựng, nó là một chỉ số độc lập, có tính chất là cơ
sở cho việc áp dụng linh hoạt hai chỉ số còn lại về mật độ xây dựng và
tầng cao công trình. Điều này tạo nên sự linh hoạt tuyệt vời cho các
kiến trúc sư, nhà quy hoạch và xây dựng công trình trong việc tính
toán và kiểm soát hiệu quả diện tích sàn xây dựng trên thực tế.

Ứng dụng mạnh mẽ của các chương trình TDR
tại Mỹ

Công cụ chuyển nhượng quyền phát triển không gian TDR đã được
thế giới áp dụng trong công tác quản lý phát triển đô thò, bắt đầu tại
Mỹ từ năm 1916 trong ý tưởng về quy hoạch phân vùng thành phố

Đơn vò chuyển đổi cơ bản được lượng hóa bằng diện tích sàn xây dựng
hay hệ số sử dụng đất FAR được phép. Chỉ số này đã được Mỹ áp
dụng trong quy hoạch phân vùng thành phố New York năm 1916 và
đến 1958 sau hơn 40 năm áp dụng đã được Hội Quy hoạch Hoa Kỳ
(APA) công nhận về tính hiệu quả và linh hoạt của kiểm soát FAR.
Thông thường, HSSDĐ được tính với công thức bằng Mật độ xây
dựng x tầng cao công trình. Tuy nhiên với các không gian, cấu trúc
hình khối phức tạp bao gồm cả phần ngầm thì phương pháp tính này
đã không còn phù hợp và được tính bằng công thức:

Hình 2. Minh họa khu vực gửi và khu vực nhận trong
chương trình TDR về bảo vệ đất nông nghiệp (Doug Woodroff) [

New York.
Năm 1981, TDR được sử dụng trong bảo vệ đất nông nghiệp tại Mỹ
và giai đoạn những năm 1980-1990 nhiều bang đã thực hiện cơ chế
TDR mua lại quyền phát triển của các chủ sở hữu đất đai nằm trong
vùng phát triển nông nghiệp... (Hình 2).
Khả năng áp dụng rộng rãi của cơ chế này được nhiều nước Mỹ,
Nhật, Singapore, Ấn Độ... lựa chọn dựa trên khả năng đảm bảo cân
bằng lợi ích của các nhóm liên quan trong quá trình thực hiện các
chính sách phát triển đô thò. Phạm vi áp dụng của nó gồm: công tác
bảo vệ đất nông nghiệp, bảo tồn các công trình có giá trò, khuyến
khích và kiểm soát không gian đô thò, đền bù giải phóng mặt bằng,
xây dựng thò trường chuyển nhượng quyền phát triển...

Hình 1. Minh họa về áp dụng quản lý HSSDĐ (FAR) = 1.0 với sự
thay đổi của Mật độ xây dựng và tầng cao công trình (Nguồn: NSW
Department of Planning, 19 August 2010)

Trong bảo tồn công trình có giá trò trong đô thò, Nhà Ga Grand Central
ở thành phố NewYork là một ví dụ điển hình. Năm 1960, Công ty
Vận tải Trung ương Penn, đơn vò sở hữu nhà ga muốn xây dựng một
tòa tháp 53 tầng trên công trình nhà ga. Chính quyền đã quyết đònh
loại bỏ ý tưởng này và vì vậy họ cho phép và bắt buộc công ty Penn
bán đi Quyền phát triển không gian trên khu đất nhà ga và áp dụng
SË 93 . 2018

29

cơ chế chuyển nhượng quyền phát triển này đến khu vực đất đai liền
kề. Đồng thời cho phép vượt lên trên mốc quy đònh chung của thành

org).
Tại New York, các kinh nghiệm về chuyển nhượng quyền phát triển
không gian trong tái cấu trúc không gian đô thò bằng việc cho phép
mua bán, chuyển nhượng giữa các khu vực, công trình lân cận mà
không làm thay đổi FAR trung bình của khu vực, đảm bảo sự đáp
ứng của hệ thống hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là giao
thông. Mỹ đã có những thành công về các chương trình (hay một
thò trường) về chuyển nhượng quyền phát triển TDR, nhằm sử dụng

hiệu quả các không gian chưa phát triển (Unused development
rights). Thò trường chuyển đổi các diện tích sàn với giao dòch tại
New York đã lên đến 40 triệu đôla cho 70.000 feet vuông (khoảng
6.500m2) sàn xây dựng tương đương 6.153USD/m2 [2].
Thành phố New York cũng phát triển các chương trình ưu đãi, khuyến
Hình 3. Tiến trình của Chuyển giao quyền phát triển (TDR) ở ga
Grand Central, NewYork.
Hình vẽ Doug Woodruff – The TDR Handbook, IslandPress, 2012

phố nhằm bảo tồn công trình nhà ga vónh viễn, không được phép xây
dựng trong tương lai. (Hình 3)
Trong chiến lược phát triển đô thò Tăng trưởng thông minh của tổ
chức Smart Growth America (2000) với tiêu chí xây dựng cộng đồng
dân cư lớn bên nhau (Making Neighbouhood Great Together), các
tài liệu dành cho lãnh đạo chính quyền đòa phương đã giới thiệu xây
dựng chương trình TDR nhằm bảo vệ môi trường sống tự nhiên và

phát triển kinh tế. Tài liệu nêu rõ TDR là một công cụ đầy sức mạnh
trong bảo vệ nguồn tài nguyên mà không hạn chế phát triển và còn
cải thiện được các kết quả về kinh tế. (www.smartgrowthamerica.

30

SË 93 . 2018

Chương trình Chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) tại New York.
(Nguồn: NSW Department of Planning, 19 August 2010)

khích phát triển nhà ở theo chương trình nhà ở giá rẻ - IHP (Inclusionary
Housing Program). Khuyến khích các chủ đầu tư xây dựng căn hộ
chung cư, khu vực nhà ở có giá có thể tiếp cận được với chương trình
nhà ở giá rẻ của thành phố. Mức ưu đãi là tăng FAR từ 10 lên 12.

Thực tiễn áp dụng chương trình chuyển nhượng


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

quyền phát triển không gian TDR tại Việt Nam.

Theo Luật Đất đai, Việt Nam công nhận quyền sở hữu và quyền
sử dụng dựa trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (công trình
xây dựng trên đất) và quyền chuyển nhượng quyền sở hữu tài
sản trên đất.
Tuy vậy, Việt Nam đã có các chính sách vận dụng Luật Đất đai, Luật
Bảo vệ môi trường để áp dụng cơ chế chuyển nhượng quyền phát

triển TDR. Cụ thể, trong lónh vực bảo vệ môi trường là “Cơ chế phát
triển sạch - CDM (Clean Development Mechanism)” tại Quyết đònh
số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/08/2007 [8]. Mục tiêu nhằm giảm
phát thải khí nhà kính và được cấp chứng chỉ toàn cầu CERs được
bán trên thò trường thế giới (mỗi CERs tương đương 1 tấn khí CO2).
Mô hình CDM đã có những điều chỉnh theo mô hình Cơ chế tín
chỉ chung (JCM) hay còn gọi là Cơ chế tín chỉ bù trừ song phương
(BOCM) do Nhật Bản đề xuất nhằm thúc đẩy các hành động giảm
thiểu biến đổi khí hậu thông qua các thỏa thuận song phương giữa
những nước phát triển và các nước đang phát triển.
Trong lónh vực quy hoạch và quản lý đô thò, năm 2013, TP HCM là
đô thò đi đầu trong cả nước phê duyệt Quy hoạch và Quy chế quản
lý kiến trúc cảnh quan đô thò khu trung tâm hiện hữu (930ha). Đây
là một bộ đôi công cụ hữu hiệu trong quản lý xây dựng đô thò theo
quy hoạch. Công ty Nikken Seikke, Nhật Bản là tư vấn đã áp dụng
kinh nghiệm từ Mỹ (áp dụng tại Nhật năm 1987) cơ chế TDR trong
khuyến khích cải tạo, tái thiết và xây mới trong khu trung tâm. Một
số ưu đãi về thưởng hệ số sử dụng đất đã được áp dụng trong việc
tạo ra các khoảng lùi. Dựa trên kinh nghiệm kiểm soát hệ số sử dụng
đất FAR và mật độ sử dụng đất của Nhật Bản [2] để đưa ra các cơ
chế khuyến khích ưu đãi hệ số sử dụng đất áp dụng cơ chế chuyển
nhượng quyền phát triển TDR gắn với việc cân bằng lợi ích và trách
nhiệm của Nhà đầu tư – Cộng đồng và Nhà quản lý, nhằm giúp quy
hoạch được thực thi một cách hiệu quả. Ví dụ: tạo Không gian mở
công cộng; Kết nối giao thông công cộng; Bảo tồn công trình kiến
trúc lòch sử; Thân thiện với môi trường; Bố trí thêm công viên trong
dự án… Mức thưởng HSSDĐ được tăng thêm theo cách: HSSDĐ
quy đònh (V) + 1,0 hoặc 0,25V (chọn số nào thấp hơn).

Mục tiêu, nguyên tắc áp dụng TDR trong quy hoạch

và quản lý xây dựng đô thò ở Việt Nam
a. Mục tiêu: Áp dụng chương trình TDR là tạo ra cơ chế linh hoạt
trong việc thực hiện quản lý xây dựng theo quy hoạch trên thực tế
với các công cụ kiểm soát khuyến khích và hạn chế phát triển trong
phạm vi nhỏ như khu trung tâm hoặc lớn giữa các khu vực hạn chế
và khuyến khích phát triển của đô thò.
b. Nguyên tắc: Áp dụng TDR cần dựa trên chính sách, chiến lược
phát triển đô thò, đồng thời sẽ tạo nên một thò trường chuyển nhượng,
cho phép các nhà đầu tư hoặc nhà quản lý có thể có một cơ chế
mua, bán hoặc chuyển nhượng các tín dụng phát triển (Transfer of
Development Credits - TDC) nhằm mục tiêu phát triển hoặc hạn chế
phát triển một số khu vực trong đô thò.

Một số khó khăn và lợi thế khi áp dụng TDR tại các
đô thò Việt Nam

Áp dụng công cụ này tại các đô thò lớn như Hà Nội, TP HCM là một nội
dung phức tạp, liên quan đa ngành, tuy vậy cần nhìn thấy rõ các lợi ích
cũng như một số trở ngại chính khi áp dụng cơ chế chuyển nhượng
quyền phát triển không gian tại đô thò trong điều kiện Việt Nam.
a. Về pháp lý: Cơ sở pháp lý cần bổ sung khái niệm về Quyền chuyển
nhượng tài sản trên đất bao gồm Quyền chuyển nhượng đối với tài
sản gắn liền với đất (hữu hình - công trình) và tài sản trong tương lai
hay chính là chuyển nhượng quyền phát triển không gian (tương lai)
phù hợp với quy hoạch đô thò được phê duyệt.
Khái niệm này sẽ có sự tương đồng với khái niệm quyền không gian
(Air right) TDR (Tranfer of Development Rights). Phần không gian
phát triển trong tương lai này chính là tổng diện tích sàn xây dựng
còn lại được phép của một ô đất, phù hợp với chức năng, chỉ tiêu
sử dụng đất cụ thể được quy đònh theo quy hoạch phân khu, quy

hoạch chi tiết, quy chế quản lý kiến trúc quy hoạch hoặc thiết kế đô
thò được phê duyệt.
b. Về quy hoạch: Hiện nay trong các quy hoạch kiểm soát phân vùng
(quy hoạch phân khu) chưa có nội dung về kiểm soát FAR, do Quy
chuẩn QCVN 01-2008 đã ẩn đi nội dung này so với QCXD 1997.
Trong QCXDVN 01 sửa đổi năm 2018 có bổ sung lại các kiểm soát
FAR tối đa nhằm khắc phục nội dung này. Nếu được phê duyệt,
QCXDVN01-2018 sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cần thiết trong việc quản
lý tổng diện tích sàn xây dựng thống nhất từ quy hoạch đến đầu tư
xây dựng công trình.
c. Về quản lý phát triển đô thò : Dự thảo Luật Quản lý phát triển đô thò có
nêu các đònh hướng áp dụng một số cơ chế ưu đãi, khuyến khích các
nhà đầu tư trong việc thực hiện các chiến lược phát triển đô thò. TDR là
một trong những công cụ sẵn có đã được thế giới áp dụng thành công
cần được nghiên cứu áp dụng cụ thể trong điều kiện Việt Nam.
Tóm lại, việc nâng cao kiểm soát diện tích, chức năng sàn xây dựng
công trình và hệ số sử dụng đất (FAR) áp dụng công cụ GIS và
chương trình TDR tại các đô thò Việt Nam sẽ cung cấp cho các cơ
quan quản lý đô thò, nhà đầu tư, người dân những công cụ thông
minh, minh bạch và linh hoạt trong thực hiện các chiến lược phát triển
đô thò, bảo vệ đất nông nghiệp, bảo vệ công trình có giá trò hay các cơ
chế phát triển nhà ở xã hội, công trình xanh, đô thò xanh.
Tài liệu Tham khảo
[1]. Arthur C. Nelson, Rick Pruetz and Doug Woodruff (2012), TDR Handbook
Designing and implementing Transfer of development rights programs, Island Press.
[2]. Cuộc đua lớn về khoảng không - The Great Air Race, The New York Times />[3]. Nguyễn Hoàng Minh (2014), Kiểm soát hệ số sử dụng đất trong quy chuẩn quy
hoạch Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch xây dựng số 69/2014.
[4]. Nguyễn, Hoàng Minh (2015), Chuyển nhượng quyền phát triển (TDR) một
công cụ bổ sung trong quy hoạch và quản lý đô thò ở Việt Nam – Tạp chí Quy
hoạch xây dựng, Bộ Xây Dựng số 71-72/2015.

[5]. Shigehisa Matsumura (2013), Xác đònh hệ số sử dụng đất tối ưu theo kinh
nghiệm quy hoạch đô thò Nhật Bản - Viện nghiên cứu Nikken Sekkei, Nhật Bản Tạp Chí Kiến Trúc Việt Nam số 4/2013
[6]. Sổ tay về tổng diện tích sàn xây dựng (Handbook on Gross Floor Area), tháng 3
năm 2011 - />[7]. Thuyết minh tổng hợp Quy hoạch chi tiết xây dựng đô thò (Quy hoạch phân
khu) tỷ lệ 1/2000 – Khu trung tâm hiện hữu thành phố Hồ Chí Minh – Nikken
Sekkei Ltd, 12/2012
[8]. Quyết đònh số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/08/2007 về một số cơ chế, chính
sách tài chính đối với dự án đầu tư theo cơ chế phát triển sạch.

SË 93 . 2018

31