Tác động của Luật Quy hoạch – Quy hoạch xây dựng đô thị ở nước ta

DIỄN ĐÀN

Tc ĐộNg củA LuT quy hoch

QUY HOẠCH XÂY DỰNG ĐÔ THỊ Ở NƯỚC TA
ThS. Vũ TuN VINh

Phòng Quản lý Khoa học Kỹ thuật - VIUP

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14; Luật Sửa đổi một số điều của 37 Luật có liên
quan đến Luật quy hoạch số 35/2018/QH14 đều có hiệu lực từ ngày 01/01/2019
và Nghò đònh số 37/2019/NĐ-CP về việc quy đònh chi tiết thi hành một số điều của
Luật Quy hoạch ban hành ngày 07/05/2019 có tác động lớn đến quy trình, nội
dung, sản phẩn của đồ án quy hoạch xây dựng và quá trình quản lý phát triển đô
thò. Quy hoạch trong phạm vi lãnh thổ là toàn quốc, một vùng, hay một tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương là đối tượng chính được Luật Quy hoạch số 21 quy
đònh. Trong khi đó, đối với các đơn vò hành chính cấp huyện, nội hàm quy hoạch
được Luật Quy hoạch số 21 dẫn chiếu về các Bộ Luật khác trong đó có Luật Xây
dựng và Luật Quy hoạch đô thò. Mặc dù, trong Luật Quy hoạch, Luật sửa đổi 37
Luật có liên quan đến Quy hoạch, cũng như Nghò đònh 37/2019/NĐ-CP chưa hoặc
không có quy đònh chi tiết cho cấp độ quy hoạch này, nhưng bản thân các điều
khoản trong các Luật, nghò đònh này dẫn đến việc các quy đònh hiện hành đối với
các quy hoạch này phải có những thay đổi để phù hợp. Chính vì vậy cần phải có
đánh giá tác động của Luật Quy hoạch số 21 đến quy hoạch xây dựng các đơn vò
hành chính cấp huyện để có thể đưa ra các điều chỉnh, bổ sung nhằm đảm bảo
sự thống nhất, hài hòa giữa các hệ thống văn bản pháp luật, đồng thời giải quyết
được các vấn đề thực tế.
26

SË 99 . 2019

≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝

Mở đầu

Khi chưa có Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 (sau đây gọi tắt là
Luật Quy hoạch), ở cấp độ đơn vò hành chính cấp huyện tồn tại
nhiều đồ án quy hoạch khác nhau, trong đó các đồ án quy hoạch
chính có thể kể ra là: Quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội; Quy hoạch
sử dụng đất, Quy hoạch xây dựng… Các quy hoạch này có mối quan
hệ chi phối lẫn nhau và đều chòu sự chi phối của quy hoạch ngành
dọc ở cấp độ đơn vò hành chính cấp tỉnh. Sau khi Luật Quy hoạch
số 21/2017/QH14 được ban hành, ở cấp độ đơn vò hành chính cấp
huyện chỉ còn tồn tại hai (02) loại hình quy hoạch là quy hoạch sử
dụng đất cấp huyện của ngành tài nguyên môi trường và quy hoạch
xây dựng cấp huyện (quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch
chung đô thò) của ngành xây dựng. Trong đó Luật Quy hoạch cũng
xác đònh quy hoạch chung đô thò là quy hoạch thuộc hệ thống quy
hoạch quốc gia (Khoản 5, Điều 5, Luật Quy hoạch), còn quy hoạch
sử dụng đất cấp huyện và quy hoạch xây dựng vùng huyện là quy
hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành (phụ lục 2, Luật Quy
hoạch). Luật Quy hoạch cũng nêu rõ, việc tổ chức thực hiện quy
hoạch chung đô thò cấp huyện được quy đònh tại Luật Quy hoạch
đô thò, quy hoạch xây dựng vùng huyện được quy đònh tại Luật Xây
dựng và quy hoạch sử dụng đất cấp huyện được quy đònh tại Luật
Đất đai.
Với những điều khoản quy đònh trong Luật Quy hoạch, có vẻ như các
quy hoạch ở cấp độ đơn vò hành chính cấp huyện hầu như không
bò tác động, tuy nhiên với việc loại bỏ các quy hoạch khác trên đòa
bàn huyện, cũng như việc tổ chức, sắp xếp lại toàn bộ hệ thống quy

hoạch theo nguyên tắc có thứ bậc rõ ràng hơn và có sự tích hợp đa
ngành cao, có thể thấy rằng vò thế của quy hoạch xây dựng vùng
huyện và quy hoạch chung đô thò cấp huyện đã có sự thay đổi, dẫn
đến phải có những điều chỉnh về quy trình (bao gồm quy trình phối
hợp với các quy hoạch trên cùng đòa bàn), về nội dung cho phù hợp
và đáp ứng được với vai trò mới. Bên cạnh đó, việc triển khai đồng
loạt các cấp độ quy hoạch quốc gia, vùng, tỉnh, huyện, xã là không
thể làm được, trong khi nhu cầu có quy hoạch để quản lý ở các cấp
độ hành chính là thực sự cần thiết, vì thế sẽ tạo ra một giai đoạn
chuyển tiếp trong đó việc quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ quy
hoạch cấp trên sẽ gặp phải các vướng mắc cần có quy đònh để giải
quyết. Các tác động và đề xuất được đưa ra cụ thể dưới đây:

1. Tác động của Luật Quy hoạch đối với công tác quy hoạch xây
dựng các đơn vò hành chính cấp huyện
a. Đối với quy hoạch xây dựng vùng huyện
Quy hoạch tỉnh có nội dung đề xuất phương án quy hoạch xây dựng
vùng liên huyện, vùng huyện, vì vậy quy hoạch xây dựng vùng
huyện là quy hoạch để làm rõ hơn các nội hàm của các đề xuất
về phương án quy hoạch vùng huyện quy hoạch tỉnh. Tuy nhiên,
cách thức và nội dung xây dựng các đề xuất phương án quy hoạch
xây dựng vùng liên huyện, vùng huyện trong quy hoạch tỉnh và quy
hoạch xây dựng vùng huyện hiện đang có sự trùng lặp, cần phải
được phân đònh rõ ràng và chi tiết hơn trong các quy đònh của hệ
thống văn bản pháp quy của Luật Xây dựng.
Cũng theo Luật Quy hoạch, trên đòa bàn cấp huyện có hai (02) quy
hoạch mang tính kỹ thuật chuyên ngành để cụ thể hóa quy hoạch
tỉnh là quy hoạch xây dựng vùng huyện và quy hoạch sử dụng đất
huyện. Về cơ bản, hệ thống Luật Xây dựng và hệ thống Luật Đất đai
đã có những quy đònh riêng cho từng loại hình quy hoạch, tuy nhiên

có một số nội dung có sự trùng lặp và dẫn đến khả năng xảy ra mâu
thuẫn trong quá trình triển khai lập và quản lý quy hoạch là các nội
dung về sử dụng đất trong các khu vực có xây dựng đô thò, khu chức
năng. Mâu thuẫn này không hoàn toàn bắt nguồn từ việc xuất hiện
Luật Quy hoạch, tuy nhiên, với việc Luật Quy hoạch đưa hai (02) quy
hoạch này về cùng một cấp độ là quy hoạch kỹ thuật, chuyên ngành
dẫn đến việc cần phải có sự phân chia phạm vi tác động của từng
quy hoạch một cách cụ thể, rõ ràng hơn, tránh việc quy đònh chồng
chéo.
b. Đối với quy hoạch chung đô thò có cấp hành chính tương đương
cấp huyện
Trong quy hoạch tỉnh có nội dung đề xuất quy hoạch hệ thống đô
thò và nông thôn, vì vậy quy hoạch đô thò là quy hoạch để làm rõ hơn
các nội hàm của các đề xuất quy hoạch hệ thống đô thò và nông
thôn trong quy hoạch tỉnh. Nội dung quy hoạch chung đô thò cấp
huyện đã được quy đònh rõ ràng trong hệ thống văn bản pháp quy
của Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thò. Tuy nhiên cách thức
và nội dung xây dựng các đề xuất quy hoạch đô thò và nông thôn
trong quy hoạch tỉnh và quy hoạch các đô thò có cấp hành chính
tương đương cấp huyện chưa được được phân đònh rõ ràng hơn về

SË 99 . 2019

27


mức độ chi tiết của từng cấp độ quy hoạch.
Ở cấp huyện, bên cạnh quy hoạch đô thò theo Luật
Quy hoạch vẫn tồn tại quy hoạch sử dụng đất cấp
huyện theo Luật Đất đai, vì vậy cần phải xem xét mối

quan hệ giữa hai (02) loại Quy hoạch này. Bên cạnh
đó, trên đòa bàn cấp huyện ngoài quy hoạch sử dụng
đất cấp huyện, các quy hoạch chuyên ngành khác
đều bò loại bỏ khỏi danh sách các quy hoạch phải
thực hiện trong khi đối với đô thò các yêu cầu về tổ
chức phát triển không gian, đất đai và hạ tầng gắn
liền với quá trình xây dựng đô thò vì vậy quy hoạch đô
thò phải là đònh hướng cho các quy hoạch khác trên
cùng đòa bàn. Việc xác đònh vò thế, vai trò của quy
hoạch chung đô thò cấp huyện và quy hoạch sử dụng
đất cấp huyện, cũng như việc tích hợp đa ngành vào
quy hoạch chung đô thò cũng cần phải được quy đònh
cụ thể, thống nhất.
c. Vấn đề trong quá trình thực hiện chuyển tiếp
Các quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thò ở cấp
hành chính tương đương cấp huyện phải tuân thủ
theo quy hoạch tỉnh được duyệt (trong đó có các đề
xuất về quy hoạch hệ thống đô thò và nông thôn và
các đề xuất về phương án quy hoạch xây dựng vùng
liên huyện, vùng huyện), đương nhiên trên đó là các
quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng. Trong giai
đoạn chuyển tiếp, quy hoạch tỉnh (và cả quy hoạch
cấp quốc gia, quy hoạch vùng) chưa được xây dựng
cần phải xác đònh quy hoạch xây dựng, quy hoạch
đô thò trên đòa bàn ranh giới hành chính cấp huyện sẽ
phải tuân thủ theo các quy hoạch (còn hiệu lực) nào.
2. Đề xuất các chuyển biến về quy trình, nội dung
của quy hoạch xây dựng các đơn vò hành chính cấp
huyện.
a. Đối với quy hoạch xây dựng vùng huyện

Quy hoạch xây dựng vùng huyện đương nhiên phải
tuân thủ quy hoạch tỉnh và trên đó là quy hoạch
vùng, quy hoạch quốc gia, bên cạnh đó quy hoạch
xây dựng vùng huyện phải hài hòa, thống nhất với
quy hoạch sử dụng đất huyện. Trường hợp chưa có

28

SË 99 . 2019

quy hoạch tỉnh thì quy hoạch xây dựng vùng huyện
phải phù hợp với quy hoạch xây dựng vùng tỉnh còn
hiệu lực. Quy hoạch xây dựng vùng huyện cần được
khống chế, quy đònh bởi các quy hoạch cấp trên để
đảm bảo sự liên kết về kinh tế - xã hội, hệ thống đô
thò - nông thôn trên đòa bàn tỉnh.
Thời kỳ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là 10
năm, tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp
huyện là 20-30 năm, trong khi đó thời kỳ quy hoạch
của quy hoạch xây dựng vùng huyện không được
quy đònh rõ ràng, cùng với việc cả hai (02) quy
hoạch này theo Luật Quy hoạch là có cấp độ tương
đương nhau, từ đó quy hoạch xây dựng vùng huyện
và quy hoạch sử dụng đất huyện phải có sự phân
chia phạm vi tác động một cách phù hợp. Cụ thể là
quy hoạch xây dựng vùng huyện tập trung vào các
nội hàm như: dự báo quy mô dân số và phân bố dân
cư theo đô thò - nông thôn và theo đòa bàn cấp xã;
xác đònh quy mô, yêu cầu về tổ chức không gian
của các đô thò trong huyện, các điểm dân cư nông

thôn và các khu chức năng chủ yếu, xác đònh nhu
cầu và đònh hướng quy hoạch hệ thống hạ tầng xã
hội, hạ tầng kỹ thuật trong phạm vi quy hoạch theo
từng giai đoạn, trong khi đó quy hoạch sử dụng đất
huyện tập trung vào nội hàm phân bổ quỹ đất đến
quy mô cấp xã, bao gồm quỹ đất đã được quy hoạch
tỉnh phân bổ cho huyện, quỹ đất cho nhu cầu của
huyện, của các đơn vò hành chính cấp xã và chi tiết
các thông số về đất nông nghiệp và đất có chuyển
đổi mục đích sử dụng đất mà theo quy đònh phải
được phép của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền đến từng đơn vò hành chính cấp xã. Như vậy
với nội dung về sử dụng đất quy hoạch xây dựng
vùng huyện xác đònh nhu cầu sử dụng đất đô thò,
điểm dân cư nông thôn và các khu chức năng và
quy hoạch sử dụng đất huyện sẽ cân bằng quỹ đất
và đưa ra kiến nghò để quy hoạch xây dựng vùng
huyện điều chỉnh cho phù hợp.
b. Đối với quy hoạch chung đô thò có cấp hành chính


≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝
tương đương cấp huyện
Về việc phải tuân thủ quy hoạch cấp trên quy hoạch đô thò cấp huyện sẽ phải tuân
thủ quy hoạch tỉnh (đương nhiên quy hoạch tỉnh đã phải tuân thủ quy hoạch vùng
và các quy hoạch quốc gia). Trường hợp chưa có quy hoạch tỉnh thì quy hoạch xây
dựng vùng tỉnh (hoặc quy hoạch hệ thống đô thò và điểm đân cư nông thôn) được
phê duyệt chưa bò bãi bỏ sẽ là đối tượng quy hoạch cấp trên mà quy hoạch đô thò
phải tuân thủ. Tuy nhiên, với tốc độ phát triển đô thò mạnh mẽ và nhanh chóng tại
Việt Nam hiện nay, cũng như các đònh hướng của Đảng và Chính phủ về việc phát

triển đô thò trở thành động lực cho phát triển kinh tế - xã hội, cần cho phép quy
hoạch chung đô thò được nghiên cứu, dự báo và tính toán lại để điều chỉnh cho phù
hợp. Ngành xây dựng phải có hướng dẫn cụ thể hơn cho các trường hợp triển khai
quy hoạch đô thò cấp huyện khi chưa có quy hoạch tỉnh được phê duyệt.
Quy hoạch tỉnh trong đó có nội dung đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thò và nông
thôn là căn cứ để lập các quy hoạch chung đô thò. Cần làm rõ nội hàm của phần
nội dung đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thò và nông thôn trong quy hoạch tỉnh
là đến mức nào và phải được quy đònh trong một nghò đònh của ngành xây dựng
bên cạnh các quy đònh về nội hàm của quy hoạch đô thò. Trong đó phần nội dung
đề xuất về quy hoạch hệ thống đô thò và nông thôn trong quy hoạch tỉnh chỉ đưa ra
các đònh hướng, chiến lược chung nhất cho việc hình thành hệ thống đô thò trong
tỉnh cũng như tính chất, chức năng và nguyên tắc phát triển của từng đô thò để đảm
bảo sự kết nối và phân bổ tài nguyên hợp lý giữa các đô thò trong tỉnh. Quy hoạch
chung các đô thò thuộc tỉnh sẽ cụ thể hóa các thông số về quy mô, ranh giới, tổ
chức không gian, đất đai và hạ tầng trong phạm vi đô thò để phù hợp với các đònh
hướng đã xác đònh trong quy hoạch tỉnh, từ đó làm cơ sở cho việc đầu tư xây dựng
và quản lý phát triển đô thò.
Quy hoạch chung đô thò cấp huyện có đònh hướng dài hạn hơn quy hoạch sử dụng
đất huyện, cụ thể là theo Luật Quy hoạch đô thò, thời kỳ quy hoạch chung đô thò
cấp huyện là 25 - 30 năm, trong khi thời kỳ quy hoạch sử dụng đất cấp huyện chỉ
là 10 năm. Bên cạnh đó Luật Quy hoạch cũng xác đònh rõ, quy hoạch đô thò là quy
hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia, trong khi quy hoạch sử dụng đất cấp
huyện là quy hoạch có tính kỹ thuật, chuyên ngành để cụ thể hóa các quy hoạch
thuộc hệ thống quốc gia. Chính vì vậy, quy hoạch chung đô thò cấp huyện phải
được thực hiện trước và là đònh hướng để quy hoạch sử dụng đất huyện đề xuất
giải pháp quy hoạch đất đai trong kỳ hạn 10 năm, cũng như các kế hoạch sử dụng
đất hàng năm… Điều này cần được quy đònh rõ ràng trong Luật Quy hoạch đô thò
và có điều chỉnh trong Luật Đất đai cho phù hợp.
Bên cạnh đó, ở đơn vò hành chính cấp huyện, ngoài quy hoạch chung đô thò chỉ còn
có quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, chính vì vậy, với tính chất là thuộc hệ thống

quy hoạch quốc gia, quy hoạch chung đô thò cấp huyện phải có tính tích hợp đa
ngành. Các quy đònh này thực tế đã có trong Luật Quy hoạch đô thò và đã thực hiện
liên tục từ khi Luật Quy hoạch đô thò được ban hành, tuy nhiên với sự xuất hiện của
Luật Quy hoạch, các nội dung này cần phải được cụ thể hóa hơn và bao gồm cả
các cơ chế phối hợp đa ngành trong việc tích hợp các nội dung chuyên ngành vào
đồ án quy hoạch chung đô thò.

Tài liệu Tham khảo:
Luật Quy hoạch đô thò số 30/2009/QH12
Luật Đất đai (sửa đổi) số 45/2013/QH13
Luật Xây dựng (sửa đổi) số 50/2014/QH13
Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14
Luật sửa đổi 37 Luật có liên quan đến Luật quy hoạch số 35/2018/QH14
Nghò đònh 37/2019/NĐ-CP Quy đònh chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch

SË 99 . 2019

29