Mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI THỊ THỦY

MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN
HUYỆN TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ
CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà nội - 2009


Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU

Chương 1: MÔ HÌNH

NƯỚC TA

CHỨC HỘ

1.1.

Quá trình xây dựng tổ

1.1.1.

Lịch sử ra đời của tổ c

1.1.2.

Quá trình phát triển m
nước ta

1.1.2.1.

Giai đoạn Hiến pháp

1.1.2.2.

Giai đoạn Hiến pháp

1.1.2.3.

Giai đoạn Hiến pháp

1.2.

Mô hình tổ chức chín
pháp và pháp luật hiệ

Chương 2: THÍ ĐIỂM

HUYỆN K

VIỆC XÂY

QUYỀN H

2.1.

Cơ sở lý luận và thực
không có Hội đồng nh

2.1.1.

Cơ sở lý luận về tổ ch
nhân dân

2.1.2.

Cơ sở thực tiễn về tổ
Hội đồng nhân dân

2.2.

Mô hình thí điểm tổ c
Hội đồng nhân dân


2.2.1.

Ủy ban nhân dân huyện nơi

2.2.2.

Cơ quan chuyên môn của Ủ

có Hội đồng nhân dân

2.2.3.

Vai trò của Ủy ban Mặt trận
nơi không có Hội đồng nhâ

2.3.

Đánh giá bước đầu về mô h
có Hội đồng nhân dân

2.3.1.

Những ưu điểm của mô hìn
không có Hội đồng nhân dâ

2.3.2.

Những hạn chế của mô hình
không có Hội đồng nhân dâ

Chương 3: MỘT SỐ Ý KIẾN

CHỨC CHÍNH Q

HIỆN THÍ ĐIỂM

SAU NÀY MÔ HÌ

HUYỆN KHÔNG

3.1.

Thay đổi tên gọi cho phù hợ

3.2.

Hoàn thiện về cách thức thà

3.3.

Hoàn thiện việc điều chỉnh
cấu cơ quan mới

3.4.

Hoàn chỉnh mối quan hệ gi
mới với tổ chức đảng, cơ qu
Việt Nam các cấp

3.4.1.

Mối quan hệ giữa chính quy

3.4.2.

Mối quan hệ giữa chính quyề

3.4.3.

Mối quan hệ giữa chính quy
quốc Việt Nam các cấp
KẾT LUẬN

79

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

82

PHỤ LỤC

88



MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Hơn 60 năm qua, hệ thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không
ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực,
hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Dưới sự lãnh đạo của
Đảng, bộ máy nhà nước ở cả cấp Trung ương và địa phương đã nhiều lần
được sắp xếp, tổ chức lại hướng tới việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực trong cải cách bộ máy nhà
nước, thông qua đó góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội
chung của đất nước, nhưng nhìn chung bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh,
nhiều tầng nấc, tính thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

chưa được đảm bảo, hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước còn
thấp. Đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước đã trở thành một yêu cầu cấp thiết từ
thực tiễn cuộc sống. Yêu cầu này lại càng bức xúc hơn trong quá trình công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tăng cường hội nhập quốc tế, bảo đảm sự
phát triển và tăng trưởng của nền kinh tế.
Trong những năm qua, nhất là khi thực hiện đường lối đổi mới, chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương từng bước
được điều chỉnh để bảo đảm vai trò quản lý nhà nước trong điều kiện cơ chế
kinh tế mới, nên không còn giữ nguyên vị trí, vai trò như trong thời kỳ bao
cấp trước đây. Vào thời điểm đó, mỗi huyện được xác định là một pháo đài, là
một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực
tiếp các hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn. Ngày nay, các đơn vị
hành chính tỉnh, huyện, xã đã được chia nhỏ hơn, phù hợp với trình độ đội
ngũ cán bộ, công chức và yêu cầu quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn. Cơ chế
quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng phân cấp mạnh cho chính

1


quyền địa phương, chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất
kinh doanh của người dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn
nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Trong điều kiện đó, thẩm quyền của
chính quyền tỉnh và xã được tăng cường. Những vấn đề quan trọng chi phối
sự phát triển cả tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Những vấn đề cụ
thể ở cơ sở, gắn liền với đời sống của người dân, từng gia đình và cộng đồng
dân cư được xem xét, giải quyết thông qua chính quyền cơ sở. Chính quyền
huyện chủ yếu là tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo,
hướng dẫn hoạt động chính quyền xã. Nhiều lĩnh vực như tư pháp, an ninh,
quốc phòng được tổ chức quản lý theo ngành dọc. Do vậy, chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện đã thay đổi và thu hẹp. Do những thay

đổi về vị trí, vai trò của chính quyền huyện, nên trong thực tế Hội đồng nhân
dân huyện không có điều kiện thực hiện tốt chức năng đại diện cho ý chí
nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn. Chức năng đại diện này về cơ bản
được bảo đảm thông qua Hội đồng nhân dân xã và Hội đồng nhân dân tỉnh. Vì
vậy, việc duy trì tổ chức chính quyền huyện với chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn như hiện nay không còn phù hợp.
Để khắc phục những điểm còn tồn tại nêu trên, việc tìm hiểu, nghiên
cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội
đồng nhân dân là việc làm thiết thực, cấp bách, nhằm tổ chức hợp lý chính
quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ
sở và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong giai
đoạn hiện nay và trong tương lai.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Do nhu cầu bức xúc và tính thiết thực của việc nâng cao hiệu quả quản
lý của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước nên có rất nhiều cơ
quan, nhiều tập thể và đông đảo các nhà nghiên cứu, chuyên gia pháp luật, các
cán bộ hoạt động thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta nghiên cứu về chính
quyền địa phương.

2


Trong thời gian vừa qua đã có rất nhiều công trình nghiên cứu được
công bố trên sách báo, tạp chí, những hội thảo khoa học về tổ chức chính
quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân một cách đa
dạng và phong phú. Các tác giả đã kế thừa những kinh nghiệm đúc kết được
qua tiến trình soạn thảo và thi hành Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm
1980, năm 1992 và tình hình thực tiễn để đưa ra trao đổi, thảo luận, kiến nghị
và bước đầu được áp dụng thí điểm trong đổi mới tổ chức chính quyền địa
phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng trong giai đoạn cải cách

hành chính ở nước ta hiện nay.
Để góp phần nhỏ bé nghiên cứu, đề xuất kiến nghị, giải pháp cho công
cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đề tài này sẽ tiếp tục đi sâu nghiên
cứu, xem xét và tiếp cận ở những góc độ khác nhau về mô hình tổ chức chính
quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Từ việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện
từ trước cho đến nay, Đề tài tập trung phân tích, tìm hiểu và rút ra một số ý
kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ
chức Hội đồng nhân dân. Xa hơn nữa, Đề tài góp phần xây dựng bộ máy hành
chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm
giữa các cơ quan, các cấp chính quyền là nhiệm vụ quan trọng trong công
cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.
Để thực hiện mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra của đề tài nghiên cứu là:
-

Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi

bỏ Hội đồng nhân dân.
-

Phân tích, đánh giá cơ sở lý luận và thực tiễn về thí điểm mô hình tổ

chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô
hình tổ chức chính quyền huyện.

3

-

Đưa ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện

trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ
chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân.
4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đề tài sẽ đi sâu vào nghiên cứu tổ chức chính quyền huyện trước khi bỏ
Hội đồng nhân dân và trong giai đoạn thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính
quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân để tìm ra được những điểm tích
cực và hạn chế nhằm đưa ra những giải pháp cụ thể góp phần hoàn chỉnh mô
hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai rộng
rãi mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu và cơ sở lý luận của đề tài
Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
trong việc nghiên cứu. Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong trạng thái
vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thể tác động qua lại
giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác. Các hiện tượng luôn được
xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển qua các giai đoạn
khác nhau. Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp dụng như: phương pháp
tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra.

6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi
thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân.
Chương 2: Thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có
Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện.

Chương 3: Một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền
huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình
tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân.

4


Chương 1
MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƢỚC TA
TRƢỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

1.1. QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở
NƢỚC TA

1.1.1. Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nƣớc ta
Nhà nước sơ khai Văn Lang do vua Hùng (cun, khun) đứng đầu, gồm
có ba cấp chính quyền: Nhà nước, Bộ lạc và Công xã nông thôn. Đây là thể
chế chính trị đầu tiên ở nước ta, mặc dù còn sơ khai, nhưng bước đầu đã có sự
phân công và quy định nhiệm vụ, chức năng cho từng quan chức. Điều quan
trọng nhất là trong cơ cấu tổ chức đã thể hiện rõ một bộ máy nhà nước với
đầy đủ các nhân tố cấu thành: có vua và hệ thống các quan, có chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương.
Thể chế chính trị thời Âu Lạc về cơ bản giống như thể chế chính trị
Văn Lang, nhưng quy mô lớn hơn, chặt chẽ hơn. Đứng đầu là An Dương
Vương, có quyền lực tối cao; bên dưới có lạc hầu, lạc tướng, bồ chính. Sách
cổ Trung Quốc Giao Châu ngoại vực ký ghi chép về nhà nước Âu Lạc như
sau: "Hồi xưa, chưa có quận, huyện thì lạc điền tùy theo nước lên xuống mà
cày cấy. Người cày ruộng ấy gọi là lạc dân, người cai quản dân gọi là lạc
vương, người phó là lạc tướng, đều có ấn bằng đồng và dải sắc xanh làm huy
hiệu". Như vậy, các danh hiệu, chức vụ và các vật dụng là biểu tượng cho

quyền lực trong bộ máy nhà nước đã được xác định rõ [1].
Trong suốt hơn nghìn năm Bắc thuộc, chính quyền đô hộ Trung Hoa
áp đặt mô hình chính quyền địa phương của Trung Hoa vào nước ta, chủ yếu
theo cơ cấu quận - huyện kiểu Tần - Hán. Quận, huyện luôn là trung tâm và là

5


trọng tâm của cả hệ thống chính trị, có phiên chế tinh gọn, kết hợp giữa chế
độ pháp lệnh (từ cấp huyện trở lên) và tự quản (cấp dưới huyện), giữa các chế
độ hành chính trực thuộc và phiên thuộc (châu, huyện cơ mi) [1].
Từ khi giành được quyền tự chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam
khi thiết kế nền hành chính địa phương đều có đơn vị hành chính huyện cùng
với các đơn vị hành chính trung gian khác như lộ, phủ, đạo (sau này là tỉnh).
Trong quá trình phát triển, đơn vị hành chính này không bị biến động nhiều
như tỉnh. Chúng chỉ chịu một ít tác động khi xuất hiện thêm một đơn vị hành
chính trung gian mới ra đời, kể từ thời nhà Nguyễn, là tổng. Về mục đích tổ
chức, huyện là cấp hành chính được lập ra để làm cầu nối tiếp từ tỉnh, phủ
xuống xã [15], [33].
Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền huyện là theo mô hình một
cơ quan hành chính cai trị, không có các thiết chế đại diện như ở xã và tỉnh.
Thời vua Lê Thánh Tông đã rất chú trọng đến cải cách chính quyền ở địa
phương. Một số đơn vị hành chính từng tồn tại trong thời gian dài như trấn và
lộ đã bị bãi bỏ. Như vậy, cấp chính quyền mới là: đạo - phủ - huyện (châu) xã. Cấp huyện (ở một số vùng miền núi gọi là châu), quan đứng đầu là tri
huyện (tri châu), gồm 178 huyện, 50 châu [1].
Sang triều Nguyễn, thừa hưởng những thành quả to lớn của triều Tây
Sơn thống nhất đất nước, làm chủ một lãnh thổ rộng lớn nhất trong lịch sử dân
tộc, trải dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, nhà Nguyễn đã nhanh chóng thiết lập
hệ thống chính quyền ở địa phương trên cơ sở vừa có kế thừa, vừa có bổ sung
phát triển. Cấp phủ - huyện (châu): phủ là đơn vị hành chính gồm có vài

huyện hợp lại với nhau. Phủ lớn hơn huyện nhưng chỉ được coi tương đương
cấp huyện. Đứng đầu huyện là tri huyện và thường là những người xuất thân
khoa cử. Tri huyện được chọn từ những người đỗ đạt cao qua các kỳ thi
hương. Nói chung phải đỗ hương cống (cử nhân) mới được bổ cử, nhưng cũng
có người do chạy chọt mà đỗ thấp hơn vẫn được bổ cử. Tri huyện có

6


trách nhiệm phải chăm sóc mọi việc trong huyện từ hành chính đến trị an,
thuế khóa v.v... Một mình Tri huyện nắm toàn bộ quyền hành chính và tư
pháp ở huyện. Tri huyện là người xét xử mọi kiện tụng ở huyện.
Không có chế độ phó tri huyện. Nếu có những người được gọi là
huyện thừa phụ giúp thì đó được hiểu là những tri huyện chưa thực thụ chứ
không phải là phó tri huyện.
Giúp việc cho tri huyện là một bộ máy viên chức có tính chất văn
phòng. Đó là các đề lại, ông thông, ông thừa... Đề lại, thường gọi là thày đề,
là người có vị trí cao hơn và là người gần gũi nhất với tri huyện, có khi được
tri huyện cử thay mặt mình. Mọi công việc văn án, kiện tụng, liên hệ với tổng
lý, ngũ hương đều qua viên đề lại này. Những viên chức văn phòng khác chia
ra làm các việc luật pháp, ruộng đất, sinh tử, giá thú.
Những việc chuyên môn khác cần thiết cho sự điều hành của huyện
cũng được giao cho các bộ phận nhưng không thành phòng ban như sau này,
mà do những viên chức được bổ để coi sóc. Những việc như truyền đạt mệnh
lệnh, giấy tờ do ông đội trạm; chỉ huy người lính để sai phái các việc trong
công đường do ông đội lệ...
Các huyện ở miền núi (gọi là châu) đứng đầu là Tri châu. Tri châu đều
được chỉ định dựa theo tình hình nhân sự ở các mường, không có tiêu chuẩn
như tri huyện ở đồng bằng [15].
Do chế độ quản lý ở huyện là chế độ cai trị cá nhân (mọi quyền hành

tập trung vào tri huyện) mà không có một hình thức tư vấn hay giám sát chính
thức nào được lập ra nên sự phụ thuộc vào tri huyện là rất lớn. Nếu viên quan
đó có đức độ, thanh liêm thì dân được nhờ; trái lại thì dân chỉ còn biết cam
chịu. Tuy vậy, ở một số nơi, trong dân gian đã tập hợp các nhà nho trong
huyện hình thành nên các hội tư vấn hàng huyện. Mục đích của hội này là bàn
bạc chuyện học hành, văn thơ nhưng cũng có cả những bàn luận, chỉ trích các

7


quan trong huyện. Nếu viên quan huyện nào về nhậm chức trong vòng một
năm mà chưa được hội gửi câu đối, thơ văn chúc mừng thì đó đã là một dấu
hiệu của sự không tín nhiệm. Và sau đó là các giai thoại lưu truyền vạch
những thủ đoạn xấu xa hoặc tư cách thấp kém của quan huyện. Thậm chí có
những mẩu chuyện chửi thẳng vào mặt quan. Hiện tượng này thường thấy đối
với quan lại của nền hành chính xưa, nhưng quan huyện thường bị đả kích
nhiều hơn các quan khác [33].
Nhìn chung, tuy có sự khác biệt về tên gọi và cơ cấu tổ chức chính
quyền địa phương qua các giai đoạn khác nhau nhưng về cơ bản, hệ thống
chính quyền địa phương gồm nhiều cấp như: Lộ (Đạo, Tỉnh); Phủ; Huyện
(Châu); Xã.
Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền huyện
được xây dựng theo lối mới. Theo quan điểm chủ đạo của việc tổ chức chính
quyền nhân dân của Nhà nước Việt Nam mới là áp dụng sáng tạo mô hình tổ
chức Nhà nước kiểu Xô viết vào điều kiện Việt Nam, cho dù ở Trung ương, bộ
máy Nhà nước còn phần nhiều thể hiện tính liên hiệp rộng rãi chưa hoàn toàn
theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, thì ở địa phương đã tổ chức bộ máy
chính quyền về cơ bản là theo mô hình Xô viết: chính quyền địa phương mới bao
gồm hai thứ cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (riêng huyện
và bộ chỉ có Ủy ban hành chính). Hội đồng nhân dân do nhân dân địa phương

bầu cử ra; Ủy ban hành chính do Hội đồng nhân dân bầu ra với tư cách là cơ
quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa
phương. Tuy ở huyện lúc này chưa tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng tính chất
kiểu chính quyền mới vẫn thể hiện và bảo đảm qua chế định Ủy ban hành chính
do Hội đồng nhân dân cấp dưới (xã) bầu ra. Đây không còn là kiểu dinh hành
chính và bộ máy quan lại do cấp trên bổ nhiệm như ngày xưa [27].

Mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết ở huyện tiếp tục được
thể hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn sau.

8


1.1.2. Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở
nƣớc ta
1.1.2.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946
Ở

nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được

thành lập trong cuộc đấu tranh vũ trang giành chính quyền của quần chúng
trong cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945. Ngay sau khi cách mạng tháng
Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, với bao
khó khăn chồng chất, Đảng, Nhà nước ta vẫn chủ trương tiến hành xây dựng
và củng cố một bộ máy Nhà nước mạnh, thống nhất, thực hiện quyền dân chủ
của nhân dân, coi đó là nhiệm vụ cấp thiết trước mắt trong sáu nhiệm vụ mà
Hồ Chủ Tịch đã nêu ra tại phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời ngày 3
tháng 9 năm 1945: "xúc tiến việc đi đến Quốc hội để qui định Hiến pháp, bầu
Chính phủ chính thức" [3].
Cùng với việc xúc tiến Tổng tuyển cử để đi đến lập Chính phủ chính

thức, Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11
năm 1945 về tổ chức các Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện,
tỉnh, kỳ. Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban hành chính thành phố, khu phố. Theo hai Sắc lệnh này,
chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông
thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn
chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn cấp kỳ và cấp huyện
chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức Ủy ban hành chính,
không có Hội đồng nhân dân.
Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến
pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương
ở

nước ta. Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành

chính vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58, Điều 61 Hiến
pháp năm 1946).

9


Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện
ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban hành chính như Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số
63/SL và Sắc lệnh số 77/SL năm 1945. Nhưng để phù hợp với điều kiện
kháng chiến, chính phủ đã ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc
lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL cho phù hợp với điều kiện kháng chiến.
Một trong những thành công đầu tiên trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa
phương thời kỳ này là ở chỗ ngay từ đầu chúng ta đã có sự phân biệt tương

đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền vùng đô thị. Cấp
huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành
chính. Do vậy, thời kỳ này ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân.

Như vậy, trong giai đoạn trước và sau khởi nghĩa, cơ quan chính
quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân cách mạng và Ủy ban
công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa đại diện cho cấp trên.
Chúng vừa là bộ máy chính quyền địa phương và cũng là bộ máy hành chính
địa phương. Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc đáo, phù
hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan hành chính
để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà nước, vừa thể
hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia rộng rãi của
nhân dân). Đảng ta đánh giá cao hình thức tổ chức chính quyền này: "Những
tổ chức ấy có tác dụng rất lớn. Nó mang lại cho nhân dân cơ hội thực hiện
phổ thông đầu phiếu và tập dần công việc hành chính" [7].
Khi hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số
004/SLT ngày 20 tháng 7 năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Ủy ban
hành chính các cấp. Ngày 31 tháng 5 năm 1958 Chủ tịch nước Việt Nam dân
chủ cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L011 về tổ chức chính quyền địa

10


phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII). Nhưng Luật số 110SL/L011 năm 1958 chỉ có hiệu lực trong thời gian ngắn, vì sau khi có Hiến
pháp năm 1959, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy
ban hành chính các cấp năm 1962, đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương. Mãi đến Hiến pháp năm 1959 Hội
đồng nhân dân mới được tổ chức ở cấp huyện.
Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này
có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, tổ chức chính quyền địa phương nói chung và chính quyền
huyện nói riêng đã được Đảng và Chính phủ đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí
Minh đặc biệt quan tâm. Bắt đầu là 02 Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL năm
1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp. Khi xây
dựng và thông qua Hiến pháp năm 1946 những vấn đề quan trọng về phân
chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, về tổ chức các cơ quan chính quyền huyện
đã được quy định rõ trong một chương riêng với 6 điều (Chương V từ Điều 57
đến Điều 62) trên tổng số 07 chương 70 điều của Hiến pháp năm 1946).
Hai là, vị trí, vai trò và thẩm quyền của Ủy ban hành chính huyện
(nhất là trong thời kỳ kháng chiến 1946 -1954) được tăng cường, đề cao hơn
Hội đồng nhân dân. Ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân, vì huyện
thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính.
Ba là, thẩm quyền và trách nhiệm của Ủy ban hành chính huyện được
quy định cụ thể, rõ ràng và dễ hiểu. Ủy ban hành chính huyện có số thành
viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ Ủy
ban hành chính thành phố Hà Nội là 2 Phó Chủ tịch.
Những quy định của Hiến pháp và pháp luật về tổ chức chính quyền
huyện sẽ được kế thừa và phát triển cho phù hợp với tình hình ở địa phương
của nước ta những năm sau này.

11


1.1.2.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959
Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1946, bắt đầu trong giai đoạn Hiến pháp
năm 1959, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta được quy định cụ thể
trong Hiến pháp năm 1959 và được đề lên thành nguyên tắc tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương nói chung và của chính quyền huyện nói riêng.

Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp năm 1959, các đơn

vị hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực
thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành chia
thành khu phố. Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức Hội đồng nhân
dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính nào do Hội đồng nhân dân cấp
đó bầu ra. Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội
đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 xác định: "Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Còn Ủy ban hành
chính được xác định là "cơ quan hành chính của Hội đồng nhân dân, đồng
thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" (Điều 80 và Điều 87
Hiến pháp năm 1959, Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962). Những quy định của
Hiến pháp đánh dấu xu hướng tổ chức chính quyền địa phương bắt đầu chịu
ảnh hưởng của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ
nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí và vai trò của Hội đồng
nhân dân trước Ủy ban hành chính cùng cấp và trong hệ thống các cơ quan
nhà nước nói chung. Bằng những quy định này, Hội đồng nhân dân không còn
đơn thuần là các "cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương" mà nó còn là
cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở địa phương [35].
Như vậy, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta gồm có Hội
đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng
nhân dân huyện bầu ra. Đây là một điểm mới của Hiến pháp năm 1959 so với
Hiến pháp năm 1946.

12


Khác với trước đây, Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 xác định:
Hội đồng nhân dân huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội
đồng nhân dân huyện do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm
trước nhân dân địa phương. Còn Ủy ban hành chính huyện là cơ quan chấp

hành của Hội đồng nhân dân huyện, là cơ quan hành chính của Nhà nước ở
huyện. Vị trí của Hội đồng nhân dân huyện được xác định rõ, thể hiện là cơ
quan "quyết định" các vấn đề ở địa phương như: "Hội đồng nhân dân bảo đảm
sự tôn trọng và chấp hành pháp luật của Nhà nước ở địa phương; đặt kế hoạch
xây dựng kinh tế, văn hóa và những sự nghiệp lợi ích công cộng ở địa
phương; xét duyệt và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách của địa
phương; duy trì trật tự và an ninh ở địa phương, bảo vệ tài sản công cộng, bảo
hộ quyền lợi của công dân, bảo đảm quyền bình đẳng của các dân tộc" (Điều
82 Hiến pháp năm 1959).
Còn "Ủy ban hành chính quản lý công tác hành chính của địa phương;
chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp mình và nghị quyết, mệnh
lệnh của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên…", Ủy ban hành chính gồm
có Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó Chủ tịch, ủy viên thư ký và các ủy viên
(Điều 88, Điều 89 Hiến pháp năm 1959).
Ủy ban hành chính chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Hội đồng
nhân dân cấp mình, đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Ủy ban
hành chính cùng cấp, chất vấn các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành
chính. Hội đồng nhân dân không chỉ có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ
những quyết định, chỉ thị không thích đáng của Ủy ban hành chính cấp mình
mà còn của cả Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp. Để giúp Hội đồng nhân
dân thực hiện có hiệu quả vai trò, chức năng và thẩm quyền của mình, lần đầu
tiên Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm 1962 quy
định việc thành lập các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân (Điều 28,
Điều 29, Điều 30 Luật năm 1962).

13


Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này
có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Một là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban hành chính năm 1962 quy định mỗi cấp chính quyền (tỉnh, huyện và
xã) đều có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính cấp nào
thì do cấp đó bầu ra. Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta thời kỳ
này có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
Hai là, Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban hành chính năm 1962 đề cao vai trò, vị trí và tăng cường nhiệm vụ,
quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính huyện trong việc
quyết định các chủ trương, biện pháp về quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội
ở địa phương để phát huy mọi tiềm năng của địa phương.
Ba là, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính năm
1962 đã hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những
quyết định của chính quyền cấp dưới so với giai đoạn trước đây nhằm bảo
đảm tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp dưới theo phân
cấp quản lý nhà nước. Chỉ những vấn đề quan trọng, có ý nghĩa to lớn đối với
lợi ích chung của Nhà nước và nhân dân, Luật mới quy định sự phê chuẩn này
(ví dụ, Hội đồng nhân dân cấp trên phê chuẩn nghị quyết giải tán Hội đồng
nhân dân cấp dưới khi Hội đồng nhân dân này làm thiệt hại nghiêm trọng lợi
ích của nhân dân, Ủy ban hành chính cấp trên phê chuẩn kết quả bầu Ủy ban
hành chính cấp dưới trực tiếp)…
Bốn là, khi nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện giai đoạn
này cần nhấn mạnh rằng: đây là giai đoạn miền Bắc được hoàn toàn giải
phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược là xây dựng và bảo vệ
miền Bắc xã hội chủ nghĩa và chi viện sức người, sức của cho sự nghiệp giải
phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc. Việc tổ chức và hoạt động của chính
quyền nhà nước chỉ được tiến hành trên một nửa đất nước miền Bắc xã hội

14

chủ nghĩa. Vì thế, ở giai đoạn này vai trò của tổ chức chính quyền huyện
không chỉ phổ biến, giáo dục và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các
quy định của Hiến pháp và pháp luật, mà vai trò quan trọng hơn là quán triệt,
vận động và tổ chức nhân dân địa phương thực hiện các chủ trương, chính
sách của Đảng, thực hiện các "huấn thị’, các "lời kêu gọi" của lãnh đạo Đảng
và Nhà nước, cũng như các khẩu hiệu chính trị - pháp lý như khẩu hiệu "Tất
cả cho tiền tuyến, tất cả để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược", khẩu hiệu "Ba
không" (không nghe, không thấy, không nói để giữ bí mật quân sự)... đã có tác
dụng mạnh mẽ, góp phần rất quan trọng cho thắng lợi của cuộc kháng chiến
chống Mỹ cứu nước, mà đỉnh cao là Chiến dịch Hồ Chí Minh lịch sử năm
1975, giải phóng hoàn toàn miền Nam, thống nhất Tổ quốc. Đây là những bài
học kinh nghiệm quý báu, có giá trị và ý nghĩa về lý luận cũng như về thực
tiễn cần được kế thừa và vận dụng trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước trong việc đổi mới tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay [34].
Sau ngày 30 tháng 4 năm 1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng,
nước ta thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt. Hiến pháp năm 1980 (được Quốc
hội thống nhất cả nước thông qua ngày 30 tháng 12 năm 1980) đánh dấu một
giai đoạn mới trong sự phát triển của đất nước. Ở địa phương, cơ quan quản lý
nhà nước được đổi tên là Ủy ban nhân dân. So với Hiến pháp năm 1959, cơ
quan nhà nước ở cơ sở chỉ khác nhau về tên gọi (Ủy ban hành chính) còn tính
chất pháp lý, vị trí, vai trò vẫn giữ nguyên như trước đây. Để thống nhất tổ
chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến
pháp năm 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức 3
cấp chính quyền hoàn chỉnh, có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Có một thay đổi rất đáng chú ý của việc tổ chức chính quyền cấp
huyện trong Nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa nói chung và ở nước ta từ năm
1975 nói riêng là: nếu như trước đây các cơ quan chính quyền nói chung chỉ

15

tập trung vào việc triển khai thực hiện mệnh lệnh của cấp trên, tổ chức quản
lý hành chính - lãnh thổ trên địa bàn mà không thực hiện việc trực tiếp quản
lý và chỉ đạo sản xuất kinh doanh, thì từ năm 1975 huyện được coi là cấp
hành chính cơ bản, là địa bàn trọng yếu để thực hiện sản xuất lớn xã hội chủ
nghĩa, và từ việc thay đổi về chức năng, nhiệm vụ dẫn đến thay đổi lớn về cơ
cấu tổ chức của chính quyền cấp huyện. Văn kiện Đảng chỉ rõ:
Xây dựng huyện vững mạnh, thật sự trở thành đơn vị kinh tế
nông - công nghiệp; lấy huyện làm địa bàn tổ chức lại sản xuất, tổ
chức và phân công lại lao động một cách cụ thể và kết hợp công
nghiệp với nông nghiệp, kinh tế toàn dân với kinh tế tập thể, công
nhân với nông dân. Xây dựng chính quyền cấp huyện thành một cấp
Nhà nước quản lý kế hoạch toàn diện và có ngân sách, một cấp quản
lý sản xuất, quản lý lưu thông và đời sống ở huyện [17].
Tinh thần này được cụ thể hóa và thể chế hóa tại Nghị quyết số 33-CP
ngày 4 tháng 2 năm 1978 của Hội đồng Chính phủ về việc bổ sung nhiệm vụ,
quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền Nhà nước cấp huyện trong lĩnh
vực kinh tế, Quyết định số 139-CP ngày 14 tháng 6 năm 1978 của Hội đồng
Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, quan
hệ công tác, lề lối làm việc của Ủy ban nhân dân và các ban ngành chuyên
môn thuộc huyện, Nghị quyết số 50-HĐBT ngày 17 tháng 5 năm 1983 của
Hội đồng Bộ trưởng về tiếp tục đẩy mạnh công tác xây dựng huyện và tăng
cường cấp huyện và một số văn bản khác sau đó. Tại các văn bản này đã quy
định giao thêm nhiều chức năng, quyền hạn cho huyện như: Huyện trực tiếp
phân cấp chỉ đạo và quản lý cấp xã, hợp tác xã, xí nghiệp, các đơn vị sự
nghiệp và nhiều cơ quan nhà nước khác; Huyện vừa làm chức năng quản lý
hành chính lãnh thổ, vừa trực tiếp sản xuất kinh doanh; là một đơn vị kế
hoạch và ngân sách; Huyện là trung tâm chỉ đạo đồng thời 3 cuộc cách mạng
ở

nông thôn (thực hiện trang bị kỹ thuật cho sản xuất nông nghiệp; thực hiện

16


cải tạo nông nghiệp, xây dựng và hoàn thiện quan hệ sản xuất xã hội chủ
nghĩa; tổ chức lại sản xuất, phân công lại lao động trên địa bàn huyện), Huyện
được tăng cường đầu tư xây dựng các cơ sở sản xuất - kinh doanh trực thuộc,
được phân cấp quản lý hầu hết các cơ sở kinh tế quốc doanh trên địa bàn,
được quyết định, điều hành lao động, tuyển dụng lao động v.v... Và ở đó cũng
quy định tăng cường về mặt tổ chức cho chính quyền huyện: Bộ máy chuyên
môn cấp huyện được tổ chức với 15 đến 18 phòng ban (Ban Kế hoạch, Ban
Nông nghiệp, Ban Thủy lợi, Ban Công nghiệp, Ban Công nghiệp-Xây dựng
cơ bản, Ban Tài chính-Giá cả, Ban Vật tư-Thương nghiệp và đời sống, Ban
Văn hóa-Thông tin, Ban Y tế-Thể dục và thể thao, Ban giáo dục, Ban Thanh
tra, Ban Chỉ huy quân sự huyện, Ban Công an, Ngân hàng Nhà nước, Bưu
điện huyện, Văn phòng Ủy ban) và một số ban khác như Ban định canh định
cư, Ban kinh tế mới, các trạm, trại, xưởng trực thuộc làm biên chế quản lý nhà
nước tăng từ 60 - 70 lên 150 - 180 người.
Sự chuyển đổi về tính chất hoạt động cũng như mô hình tổ chức đã
biến huyện gần giống như một liên hiệp xí nghiệp kinh tế độc lập (nông công nghiệp hoặc nông - lâm - ngư - công nghiệp) và Chủ tịch Ủy ban nhân
dân huyện như một tổng giám đốc thực hiện điều hành mọi công việc sản xuất
kinh doanh trên địa bàn huyện [27].
Mô hình tổ chức này, ngay trong thời của nó, đã bộc lộ nhiều vướng
mắc. Nói là huyện chỉ huy và chịu trách nhiệm toàn diện về sản xuất kinh
doanh trên địa bàn nhưng nhiều xí nghiệp, cơ quan trực thuộc cấp trên (nhất là
trực thuộc trung ương) trên địa bàn thường không chấp hành mệnh lệnh của
huyện; bộ máy huyện vừa làm chức năng quản lý nhà nước vừa thực hiện
quản lý kinh doanh (thể hiện trong việc họ vừa thay mặt cấp trên để quản lý

doanh nghiệp vừa thay mặt doanh nghiệp trong các mối quan hệ với các bên
có liên quan) đã làm biến dạng, nếu không muốn nói là làm sai lệch, bản chất
quản lý nhà nước ở huyện [27].

17


1.1.2.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980
Tiếp theo giai đoạn Hiến pháp năm 1959, đến giai đoạn Hiến pháp
năm 1980, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta tiếp tục được kế
thừa và phát triển.
Điều 113 Hiến pháp năm 1980 chỉ rõ: Các đơn vị hành chính của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia
thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương
đương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã và thị
trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành
phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân. Như vậy, trong giai đoạn này một lần nữa khẳng định cơ sở
pháp lý của việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở huyện.
Về cơ bản, vị trí và tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân vẫn xác định như Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 trước
đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực hoạt động của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 1983 đã được mở rộng rất nhiều ở các lĩnh vực, đặc
biệt là lĩnh vực kinh tế.
Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 1983 xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương và chính quyền cấp trên", còn "Ủy ban nhân dân là cơ

quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính Nhà nước ở
địa phương".
Trong giai đoạn này, lần đầu tiên quy định thành lập cơ quan thường
trực của Hội đồng nhân dân trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương để

18


tách chức năng thường trực Hội đồng nhân dân khỏi Ủy ban nhân dân vốn là
cơ quan chấp hành và hành chính của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Hội đồng
nhân dân "thoát khỏi sự đỡ đầu", phụ thuộc về phương diện tổ chức đối với
Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân có Thường trực Hội đồng nhân dân
nhằm điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng nhân dân, giữ mối liên hệ
với đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm giúp Hội đồng nhân dân thực hiện tốt
nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Hội đồng nhân dân thành lập các ban cần thiết để giúp Hội đồng trong
việc quyết định những chủ trương, biện pháp công tác ở địa phương và kiểm tra
việc thi hành pháp luật, chính sách của Nhà nước và nghị quyết của Hội đồng
(Điều 118 Hiến pháp). Điều 27, 28 Luật năm 1983 quy định: Hội đồng nhân dân
các cấp thành lập các Ban chuyên trách và Ban thư ký để giúp Hội đồng, theo
quy định của Hội đồng Nhà nước. Thành viên của các Ban do Hội đồng nhân dân
bầu ra trong số đại biểu Hội đồng nhân dân. Mỗi Ban có Trưởng ban, Phó
Trưởng ban và các thành viên khác của Ban. Số thành viên của các Ban do Hội
đồng nhân dân quy định. Thành viên của các Ban của Hội đồng nhân dân không
thể đồng thời là thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp.

Ủy ban nhân dân huyện do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra, có từ
chín đến mười ba người, gồm có Chủ tịch Ủy ban nhân dân, một hoặc nhiều
Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân, các Ủy viên thư ký và các ủy viên khác. Kết
quả bầu phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn.

Cách thức tổ chức Ủy ban nhân dân nhằm đảm bảo cho Ủy ban nhân dân là cơ
quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời cũng đảm bảo sự chỉ đạo
của cơ quan hành chính cấp trên. Ủy ban nhân dân làm việc theo nguyên tắc
tập thể lãnh đạo kết hợp với trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân. Giúp việc cho Ủy ban nhân dân huyện còn có các ban là cơ quan tham
mưu cho Ủy ban nhân dân trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý của mình
đồng thời chịu sự chỉ đạo của cơ quan chuyên môn nghiệp vụ cấp trên.

19


Đây chính là sự thể hiện của nguyên tắc kết hợp giữa quản lý theo ngành và
theo lãnh thổ trong quản lý nhà nước.
Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này
có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Một là, vị trí, vai trò của tổ chức chính quyền huyện ngày càng được tăng
cường và mở rộng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng nhân dân không chỉ
được quy định trong Hiến pháp năm 1980, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 1983 và Luật năm 1989 (sửa đổi), mà còn được quy định
cụ thể trong các Bộ luật, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của Chính phủ, của các
Bộ liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương.

Hai là, Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 1983 cũng như Luật năm 1989 (sửa đổi) đều có những
quy định nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể của các cơ quan chính
quyền địa phương. Điều này thể hiện rõ nhất là việc bỏ bộ phận Thường trực
Ủy ban nhân dân để mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân
dân đều phải được thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp
toàn thể của Ủy ban nhân dân. Những quy định này của Hiến pháp và Luật
không phù hợp với tính chất hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ

quan chấp hành và điều hành đòi hỏi hoạt động phải khẩn trương, nhạy bén
trong việc xử lý, giải quyết những vấn đề nảy sinh ở địa phương, đồng thời
không xác định rõ được vai trò và trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cũng như các thành viên của Ủy ban nhân dân các cấp.
Ba là, Ủy ban nhân dân các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ
"song trùng trực thuộc", nhưng theo quy định của Hiến pháp năm 1980 và
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 và năm 1989
(sửa đổi) thiên về mối quan hệ theo chiều ngang, tức là với Hội đồng nhân
dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân cấp trên, cũng như Chính phủ không có quyền

20


tác động trực tiếp đối với Ủy ban nhân dân cấp dưới, kể cả trong trường hợp
Ủy ban nhân dân cấp dưới, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch cấp này vi phạm pháp
luật, không thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của mình và của cấp trên. Vì Luật
quy định Hội đồng nhân dân cùng cấp có quyền bãi miễn Ủy ban nhân dân,
nhưng Hội đồng nhân dân vì những lý do khách quan và chủ quan không thực
quyền, hoạt động còn hình thức nên trên thực tế rất ít khi thực hiện quyền này.
Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cản trở sự quản lý thống nhất
và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước, hiệu lực quản
lý và kỷ luật trong quản lý nhà nước không được bảo đảm ở nước ta trong giai
đoạn này [35].
Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1980, giai đoạn Hiến pháp năm 1992 tổ
chức chính quyền huyện được phát triển lên một giai đoạn mới, phù hợp với
xu hướng phát triển của nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Hiến pháp năm
1992 là sự kế thừa và phát triển của tất cả các Hiến pháp của nước ta từ trước
đến nay.
Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 không quy định việc tổ chức Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính như trước đây mà

để cho Luật định. Đây là quy định mở hơn so với trước, có nghĩa là không
nhất thiết mọi đơn vị hành chính đều phải thiết lập Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân. Điều này phụ thuộc vào quy định của Luật và phụ thuộc vào
tình hình thực tế ở mỗi địa phương. Đặc biệt Hiến pháp cũng không nhắc đến
Thường trực Hội đồng nhân dân với tính cách là một cơ quan như Luật sửa
đổi một số điều của Hiến pháp năm 1980 (năm 1989) đã quy định với ý chí
chỉ còn coi Thường trực Hội đồng nhân dân như là một bộ phận gắn bó của
Hội đồng nhân dân.
Hiện tại, huyện không còn là pháo đài, là đơn vị kinh tế công nông
nghiệp, là cấp kế hoạch toàn diện, cấp ngân sách riêng nữa, mà từ khi có Nghị

21