Phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1016.02 KB, 24 trang )
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
KHOA KINH TẾ QUỐC TẾ
===============
TIỂU LUẬN
Phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP
GVHD: Ths. Trần Thanh Phương
Hà Nội - 2016
1
MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................................ 3
CHƯƠNG I: RỦI RO VÀ PHÂN BỔ RỦI RO TRONG VIỆC THỰC HIỆN PPP
......................................................................................................................................... 4
1.
2.
Định nghĩa PPP và rủi ro trong PPP .............................................................. 4
1.1.
Định nghĩa PPP .......................................................................................... 4
1.2.
Rủi ro của mô hình hợp tác công – tư PPP ................................................ 7
Phân bổ rủi ro ................................................................................................. 10
2.1.
Định nghĩa phân bổ rủi ro ........................................................................ 10
2.2.
Cách thức phân bổ rủi ro hợp lý ............................................................... 10
CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA THÀNH CÔNG VỚI
VIỆC PHÂN BỔ RỦI RO TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN PPP .................. 13
1.
Kinh nghiệm của Anh: Chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị
vượt trội .................................................................................................................... 13
2.
Hàn Quốc: đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy PPP ................ 14
3.
Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của
PPP ………………………………………………………………………………..15
4.
Các nước đang phát triển khác..................................................................... 16
CHƯƠNG III: THỰC TRẠNG PHÂN BỔ RỦI RO TRONG VIỆC THỰC HIỆN
PPP Ở VIỆT NAM VÀ KHUYẾN NGHỊ ................................................................. 18
1.
Phân bổ rủi ro theo quy định của pháp luật đối với PPP .......................... 18
2.
Khuyến nghị phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP hiệu quả ở VN .... 20
LỜI KẾT ...................................................................................................................... 23
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................................... 24
2
LỜI NÓI ĐẦU
PPP là mô hình hợp tác công tư đã được thế giới áp dụng từ lâu và trở nên phổ biến
từ những năm 1990. Năm 2008, Việt Nam chính thức ra nhập nhóm các nước có thu
nhập trung bình, nguồn vốn ODA bắt đầu có xu hướng giảm, trong khi ngân sách nhà
nước còn hạn hẹp, việc thu hút vốn tư nhân trở nên quan trọng và cấp thiết hơn bao giờ
hết. Vì vậy, phương thức hợp tác PPP được coi là hướng giải quyết có triển vọng cho
vấn đề nêu ra ở trên. PPP cung cấp một phương thức tổ chức và huy động nguồn vốn
từ khu vực tư nhân, giúp cho họ chủ động và tích cực hơn trong trách nhiệm với xã
hội, tìm kiếm lợi nhuận dựa trên sự phát triển và lợi ích chung. PPP cũng đòi hỏi nhà
nước phải đổi mới cơ chế quản lý, cải cách hành chính, cung cấp một hành lang pháp
lý đầy đủ, phù hợp hơn để tạo một môi trường đầu tư hấp dẫn và hứa hẹn hiệu quả.
Bên cạnh đó, PPP còn được xem xét dưới khía cạnh chia sẻ rủi ro giữa khu vực nhà
nước và khu vực tư nhân trong quá trình hợp tác.
“High risk high return” đã trở thành một cụm từ không thể không biết trong giới đầu
tư. Vậy, rủi ro trong hợp tác công – tư được phân bổ như thế nào? Việc phân bổ đó
đem lại cơ hội và thách thức gì đối với mỗi bên? Góp phần trả lời những câu hỏi đó,
nhóm em chọn đề tài: “Phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP” là đề tài nghiên cứu
của mình. Cấu trúc tiểu luận gồm 3 phần:
Chương I: Rủi ro và phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP
Chương II: Kinh nghiệm của một số quốc gia thành công với việc phân bổ rủi ro
trong quá trình thực hiện PPP
Chương III: Thực trạng phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP ở Việt Nam và
khuyến nghị
Nhóm em xin gửi lời cảm ơn tới cô Trần Thanh Phương về những kiến thức nền tảng
từ môn đầu tư quốc tế và những góp ý của cô trong suốt quá trình thực hiện bài tiểu
luận.
3
CHƯƠNG I: RỦI RO VÀ PHÂN BỔ RỦI RO TRONG VIỆC
THỰC HIỆN PPP
1. Định nghĩa PPP và rủi ro trong PPP
1.1.
Định nghĩa PPP
1.1.1. Khái niệm PPP
Theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, PPP
được định nghĩa như sau:
“Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư
được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp
dịch vụ công.”
PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership" và dịch sang
tiếng Việt là "hợp tác công - tư". Có thể hiểu PPP là hợp tác công - tư mà theo đó nhà
nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công
cộng của nhà nước.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư
nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.
Như vậy, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau:
(i)
Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài
hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ công;
(ii)
Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;
(iii)
Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn.
(iv)
Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
(v)
Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng;
(vi)
Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ
chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
(Hằng, Ngô Thị Thu, 2015)
1.1.2. Phân loại PPP
Các mô hình PPP phân bổ trách nhiệm và rủi ro giữa các đối tác nhà nước và tư
nhân theo những cách khác nhau tùy theo tính chất của dự án, cơ cấu hợp đồng/thỏa
thuận được sử dụng cho các dự án:
4
Build-and-Transfer (BT): là một thỏa thuận dưới dạng hợp đồng giữa cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư sẽ cam kết về mặt tài chính
và tiến hành xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng. Sau khi hoàn thành sẽ chuyển giao nó cho
cơ quan chính phủ hoặc các đơn vị chính quyền địa phương có liên quan. Chính phủ sẽ
tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận
hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp đồng BT. Hình thức hợp
đồng này có thể được sử dụng trong việc xây dựng bất kỳ dự án cơ sở hạ tầng, kể cả
các cơ sở hạ tầng trọng điểm và có tính chất quan trọng. Vì lý do bảo mật hoặc chiến
lược, hợp đồng BT phải được điều hành trực tiếp của Chính phủ.
Build-Lease-and-Transfer (BLT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và nhà đầu tư. Theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính và
xây dựng cơ sở hạ tầng. Khi hoàn thành, cơ sở hạ tầng sẽ được chuyển giao qua cơ
quan chính phủ hoặc các cơ quan đơn vị chính quyền địa phương liên quan dưới dạng
một thỏa thuận cho thuê trong khoảng thời gian cố định. Sau thời gian này, quyền sở
hữu của cơ sở hạ tầng tự động được chuyển sang cơ quan chính phủ, đơn vị chính
quyền địa phương có liên quan.
Build-Operate-and-Transfer (BOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà
nước với nhà đầu tư. Theo đó, nhà đầu cam kết xây dựng cơ sở hạ tầng, tiến hành quản
lý, kinh doanh và bảo trì cơ sở hạ tầng trong một thời hạn nhất định. Trong khoảng
thời gian đó thì nhà đầu tư được phép thu phí người sử dụng cơ sở hạ tầng với một
mức phí phù hợp. Các khoản phí không được vượt quá những đề xuất trong hồ sơ dự
thầu hoặc trong hợp đồng nhằm cho phép nhà đầu tư thu hồi chi phí đầu tư, quản lý
điều hành và bảo trì dự án. Nhà đầu tư sẽ tiến hành chuyển giao cơ sở hạ tầng cho cơ
quan Chính phủ, đơn vị chính quyền địa phương có liên quan vào cuối của thời hạn qui
định.
Build-Own-Operate-and-Transfer (BOOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan
nhà nước với nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư được ủy quyền tiến hành xây
dựng, quản lý hoạt động và bảo trì cơ sở hạ tầng trong một thời hạn nhất định trước
khi chuyển giao. Trong suốt thời gian quản lý cơ sở hạ tầng, nhà đầu tư có quyền sở
hữu và có toàn quyền điều hành cơ sở hạ tầng và doanh thu tạo ra từ cơ sở hạ tầng để
5
thu hồi các khoản chi phí tài chính và đầu tư, cùng các khoản chi phí bảo trì và vận
hành cơ sở hạ tầng.
Build-Own-and-Operate (BOO): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà
nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, sở
hữu, điều hành và bảo trì cơ sở hạ tầng. Nhà đầu tư được phép thu hồi tổng mức đầu
tư, chí phí điều hành và bảo trì cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu phí,
lệ phí, tiền thuê hay các chi phí từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.
Build-Operate-Share-Transfer (BOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan
nhà nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng,
điều hành và bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao cơ sở hạ tầng cho cơ
quan nhà nước quản lý vào cuối một khoản thời gian nhất định được thể hiện trong
hợp đồng. Nhà đầu tư được phép thu hồi chi phí đầu tư, điều hành và chi phí bảo
dưỡng cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu lệ phí cầu đường, phí, cho
thuê hoặc các khoản thu khác từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.
Build-Own-Operate-Share-Transfer (BOOST): là một hợp đồng ký kết giữa
cơ quan nhà nước và nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về
mặt tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành hoạt động, bảo trì, chia sẻ một phần doanh
thu và chuyển giao cơ sở hạ tầng vào cuối của một thời hạn nhất định được thể hiện
trong hợp đồng. Nhà đầu tư được phép thu hồi tổng chi phí đầu tư, vận hành và chi phí
bảo trì, bảo dưỡng công trình cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu lệ phí
cầu đường, phí, cho thuê hoặc các khoản thu khác từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.
(Bảo, Lê Phước Hoài, 2013)
1.1.3. Cấu trúc của PPP
Cấu trúc của PPP gồm khá nhiều bộ phận, phức tạp và phụ thuộc nhiều vào sự
cộng tác của các bên. PPP đc tạo ra để phân bổ rủi ro cho các bên (những người có thể
giải quyết rủi ro một cách hiệu quả nhất) do đó việc thực hiện cải tiến có phi phí thấp
nhất. Theo như Alfen et al. (2009) cấu trúc đơn giản của PPP gồm các bên liên quan
sau:
(i)
Người khởi xướng (người cầm quyền chính phủ)
6
Người này phải nắm rõ những điều cần thiết của một dự án, liệu nó có phù hợp về
mặt tài chính trên cơ sở PPP hay không? Chính Phủ đồng ý cho dự án này, có hỗ trợ
trong quá trình thực hiện nếu cần thiết, bao gồm cấp thêm đất, khuyến khích nhà đầu
tư, hoặc cấp giấy phép .
(ii)
Người được hưởng đặc quyền (công ty dự án)
SPV (Speciel Purpose Vehicle) (cũng được gọi là công ty của dự án), được thành
lập bởi người bảo trợ và được tận dụng xuyên suốt việc tài trợ. Có thể có các nhà đầu
tư độc lập mang tính cá nhân khác, ngay từ đầu hoặc trong quá trình của dự án. Những
nhà đầu tư cá nhân này cũng muốn tối đa hóa lợi nhuận của họ từ đầu tư.
(iii)
Ngân hàng cho vay
Rất nhiều dự án PPP có vốn đi vay không kì hạn hoặc có kì hạn. Ngân hàng chỉ cân
nhắc nếu tài sản của dự án và doanh thu đủ để trả các khoản thanh toán như đã quy
định trong hợp đồng. các nguồn bảo đảm khác như tổng tài sản hoặc bảng cân đối của
nhà tài trợ cũng ko đc đưa vào tài khoản. Ngân hàng cũng sẽ kiểm tra mức độ kiểm
soát tiến trình của dự án và việc thực hiện hợp đồng để chắc chắn chi phí, lịch trình và
bảo đảm hoàn thành.
(iv)
DFIs Tổ chức phát triển tài chính
DFIs đóng vai trò tương tự như ngân hàng cho vay trong các dự án PPP. Tuy nhiên
thì nhiệm vụ của họ là cải thiện tình hình phát triên kinh tế, xã hội ở quốc gia hay khu
vực nơi chúng vận hành.
( DFIs bao gồm tổ chức tài chính vi mô, tổ chức tài chính phát triển cộng đồng và
vốn vay quay vòng)
(v)
Nhà thầu, đơn vị thi công, và các nhà cung cấp khác
Nhà thầu, đơn vị thi công, các đơn vị cung ứng khác tham gia vào dự án là những
người tài trợ của chính họ hay các chi nhánh của họ. theo như hợp đồng với SPV họ
phải khắc phục đc các rủi ro chủ yếu có thể xảy ra trong quá trình xây dựng, thi công
và duy trì.
1.2.
Rủi ro của mô hình hợp tác công – tư PPP
1.2.1. Rủi ro trong đầu tư
7
Việc phân loại hay cấu trúc của PPP đều liên quan đến phân bổ rủi ro. Một lần nữa,
chúng ta nên làm rõ khái niệm về rủi ro trong đầu tư nói chung và rủi ro của PPP nói
riêng.
Rủi ro đầu tư là tổng hợp những yếu tố ngẫu nhiên có thể đo lường bằng xác suất,
là những bất trắc gây nên các mất mát thiệt hại. Như vậy, có thể nói, rủi ro là các nhân
tố khách quan không thể loại bỏ, nhưng có thể quản lý được.
Rủi ro trong quản lý dự án là một đại cương có thể đo lường. Trên cơ sở tần suất
hiện lặp một hiện tượng trong quá khứ, có thể giả định nó lại xuất hiện tương tự trong
tương lai. Trong quản lý dự án, một hiện tượng được xem là rủi ro nếu có thể xác định
được xác suất xuất hiện của nó. Trong trường hợp đó, rủi ro có xu hướng được bảo
hiểm và có thể được lượng hóa như sau:
Rủi ro = Xác suất xuất hiện x Mức thua thiệt/ kết quả
Theo Giáo sư Bùi Xuân Phong, nhận rõ các nguyên nhân rủi ro, tìm ra các
biện pháp ứng phó kịp thời sẽ có tác dụng làm giảm mức độ rủi ro.
1.2.2. Phân loại rủi ro
Theo kết quả nghiên cứu bởi Nur Alkaf Abd Karim thì rủi ro được chia
thành 10 nhóm:
(i)
Rủi ro chính trị;
(vi)
Rủi ro thị trường;
(ii)
Rủi ro xây dựng;
(vii)
Rủi ro lựa chọn dự án;
(iii)
Rủi ro pháp lý;
(viii) Rủi ro hợp tác;
(iv)
Rủi ro kinh tế;
(ix)
Rủi ro tài chính;
(v)
Rủi ro vận hành;
(x)
Rủi ro tự nhiên.
Tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức PPP gặp phải các rủi ro chính thuộc các nhóm
về Chính trị, Pháp lý và Tài chính. Trong đó rủi ro Pháp lý được xem là rủi ro quan
trọng nhất mà các dự án PPP phải đối mặt vì vấn đề tài chính, giá thu phí, khả năng trả
nợ và các yếu tố quan trọng khác đều phụ thuộc vào môi trường luật pháp. (Hằng, Ngô
Thị Thu, 2015)
Như các dự án kinh doanh khác, rủi ro về tài chính của dự án PPP là khá phổ biến
và chủ yếu vì: Chi phí trong quá trình thi công tăng so với dự kiến; tăng chi phí vốn do
8
thay đổi về lãi suất, tỷ giá hoặc do tiến độ chậm trễ; doanh thu thấp hơn dự kiến do
thay đổi về lưu lượng giao thông và mức chi trả cho một đơn vị giao thông.
Ngoài ra, dự án PPP còn đối mặt với rủi ro về pháp lý (thường cao hơn so với các
dự án khác). Nguyên nhân do các cơ quan ký kết không đồng thời là cơ quan điều tiết
việc cung cấp dịch vụ công. Việc duy trì các đặc quyền khai thác dịch vụ công của nhà
đầu tư phụ thuộc các quy định pháp luật ở các cấp khác nhau và việc duy trì các cam
kết ưu đãi dành cho nhà đầu tư PPP cũng không nằm trong thẩm quyền của các cơ
quan ký kết. Vì vậy, khi có sự thay đổi, bổ sung về chính sách liên quan sẽ ảnh hưởng
tới hoạt động và doanh thu của dự án. Một ví dụ điển hình về rủi ro pháp lý tại Trung
Quốc về tác động của việc không chắc chắn trong luật lệ và quy định đối với chương
trình BOT về xử lý nước thải: Tại giai đoạn này, Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa
không có một văn bản pháp quy tổng thể nào điều chỉnh hoạt động tư nhân hóa. Thay
vào đó, chương trình BOT của họ và các chiến lược cải cách thiết lập mối quan hệ đối
tác nhà nước - tư nhân của họ được điều chỉnh bởi một loạt các văn bản chính sách của
chính phủ. Xây dựng một chương trình BOT trong lĩnh vực xử lý nước thải là một vấn
đề phức tạp, đòi hỏi phải xem xét đến một loạt các vấn đề từ việc sử dụng đất cho đến
hoạt động quản lý của công ty xử lý nước thải, từ cơ chế đầu tư đến hệ thống thuế, từ
hệ thống kế toán cho đến chính sách tín dụng của các ngân hàng phát triển. Và thực tế
là những chính sách hiện hành đối với việc sử dụng đất, thuế và những vấn đề cần xem
xét khác trong lĩnh vực này không khớp với nhau, khiến cho mọi việc càng thêm khó
khăn. Trong số 16 dự án Nhà máy xử lý nước thải ở Phật Sơn, hơn 50% số dự án
không thể thực hiện được vì chúng mâu thuẫn với chính sách sử dụng đất hiện hành.
(Dueñas, Ma. Christina, 2007)
Khuôn khổ hợp đồng PPP cũng định ra mức độ rủi ro cho các nhà đầu tư và tổ chức
cho vay dự án. Trong đó hợp đồng nhượng quyền thường gặp phải rủi ro cho thu ngân
sách nhà nước; rủi ro về doanh thu, kỹ thuật, tài chính cho khu vực tư nhân. Hợp đồng
về doanh thu cũng gặp phải các rủi ro về doanh thu cho khu vực tư nhân. Rủi ro nhiều
cho nhà nước trong hình thức dịch vụ, quản lý hoặc cho tư nhân trong hình thức Xây
dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), Xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT),
9
Xây dựng – tài trợ - kinh doanh – chuyển giao (BFOT), Xây dựng – chuyển giao (BT).
(Cương, Trần Nguyễn Ngọc, 2015)
Trong lý thuyết tài chính, rủi ro được chia làm 2 loại:
(i) Rủi ro hệ thống: Là loại rủi ro tác động lên tất cả các loại tài sản trong danh
mục đầu tư. Rủi ro này cũng tác động lên mọi tài sản trên thị trường. Đây là những rủi
ro do các yếu tố ngoại sinh, không kiểm soát được. Ví dụ như xung đột, chiến tranh,
lạm phát, khủng hoảng kinh tế,…Đa dạng hóa đầu tư cũng không thể loại bỏ rủi ro
này.
(ii) Rủi ro phi hệ thống: Đây là những rủi ro độc lập, không tác động lên toàn bộ tài
sản trên thị trường. Rủi ro này phát sinh do yếu tố nội sinh của dự án đầu tư hay công
ty đầu tư dự án đó. Đây là loại rủi ro có thể giảm bớt bằng việc đa dạng hóa danh mục
đầu tư. Ví dụ: rủi ro công ty quản lý dự án phá sản, rủi ro gây ra do chất lượng dự án
kém,…
2. Phân bổ rủi ro
2.1.
Định nghĩa phân bổ rủi ro
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án,
mỗi đối tác có trách nhiệm kiểm soát, gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được
giao theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. (Hằng, Ngô Thị Thu, 2015)
Việc chuyển rủi ro cho một bên tham gia không có khả năng quản lý rủi ro cụ thể
đó gây tốn kém hơn và thậm chí tạo ra rủi ro cao hơn cho dự án.
2.2.
Cách thức phân bổ rủi ro
Vì rủi ro trong hợp đồng hợp tác công – tư PPP đa dạng và phức tạp hơn các loại
hợp đồng thông thường nên cách thức phân bổ rủi ro chính xác được xác định theo
từng trường hợp cụ thể, tùy theo khả năng tiếp cận, kiểm soát và xử lý rủi ro của bên
đối tác thuộc khu vực công hay đối tác thuộc khu vực tư nhân. Nguyên tắc quan trọng
nhất trong cơ chế phân bổ rủi ro trong quan hệ đối tác công – tư là rủi ro được tách
nhỏ, lượng hóa và phân bổ cho bên có khả năng quản lý rủi ro một cách tốt nhất. Hợp
đồng quan hệ đối tác công tư được quản lý rủi ro tốt sẽ phân bổ rủi ro tối ưu giữa khu
vực công và khu vực tư nhân, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Xét theo đối tượng tác động của rủi ro, các rủi ro có thể phân định thành 2 loại:
rủi ro giữ lại tại khu vực công và rủi ro chuyển giao cho khu vực tư nhân.
10
Tính hiệu quả trong chia sẻ rủi ro cần được hiểu là không phải chuyển giao càng
nhiều cho khu vực tư nhân càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao hợp lý ở mức tối
ưu.
Thực tế, PPP bao gồm nhiều dạng hợp đồng với mức độ khác nhau của chuyển
giao rủi ro cho khu vực tư nhân. Để xác định được các loại rủi ro có thể xảy ra, chúng
ta nên xác định các dạng hợp đồng của dự án PPP cụ thể:
Thiết kế - thi công là cấu trúc hợp đồng PPP có mức độ tham gia tư nhân
thấp nhất. Các công ty tư nhân chịu trách nhiệm cả về thiết kế cũng như xây dựng.
Trong khi đó, theo hình thức thiết kế - đấu thầu – thi công, các đơn vị riêng biệt có
trách nhiệm thiết kế và thi công xây dựng. Đối với cả 2 hình thức này, các đơn vị công
vẫn chịu trách nhiệm về tài chính và điều hành dự án. Tuy nhiên, phần lớn rủi ro được
chuyển giao cho các doanh nghiệp tư nhân theo hình thức thiết kế - xây dựng. Chẳng
hạn, các nhà thầu cung cấp một mức giá thầu tối đa cho cả 2 công việc thiết kế và xây
dựng. Lý do chính giúp hình thức thiết kế - thi công chuyển phần rủi ro đáng kể từ khu
vực công sang khu vực tư nhân do có rất nhiều yêu cầu thanh toán xây dựng phát sinh
do các vấn đề tại công tác thiết kế - xây dựng, bao gồm cả lỗi thiết kế và các vấn đề
năng lực xây dựng. Các hình thức của hợp đồng thiết kế - thi công sẽ loại bỏ các rủi
roc ho các dạng yêu cầu thanh toán xây dựng thuộc loại này bằng cách quy trách
nhiệm về một chủ thể duy nhất.
Với hình thức thiết kế - thi công - tài chính (DBF) các doanh nhiệp tư
nhân chịu trách nhiệm về tài chính và tiến hành thi công xây dựng dự án, nhưng phần
vận hành, bảo dưỡng thuộc trách nhiệm của các cơ quan công quyền
Thiết kế - xây dựng – tài chính – vận hành – duy trì (DBFOM) thêm tài
chính tư nhân để thiết kế, xây dựng, vận hành và bảo hành của dự án. Cơ quan nhà
nước có thể trợ cấp cho các dự án bằng việc sử dụng nguồn tiền từ trái phiếu hoặc
ngân sách nhà nước. Nhưng nhà nước thường sẽ không tài trợ cho toàn bộ dự án theo
cấu trúc PPP dạng này. Hình thức PPP này có thể được hiểu là một dạng nhượng
quyền. Rủi ro sẽ chuyển sang các đơn vị nhượng quyền hợp tác. Trong hợp đồng
nhượng quyền thường gặp phải rủi ro cho thu ngân sách nhà nước; rủi ro về doanh thu,
kỹ thuật, tài chính cho khu vực tư nhân (Cương, Trần Nguyễn Ngọc, 2015).
11
Đối với rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống, vì hợp đồng đối tác công tư được
ký nhằm hợp tác tiến hành các dự án công nên không thể loại trừ rủi ro hệ thống. Rủi
ro hệ thống này nằm dưới trách nhiệm của nhà nước, nhà nước không thể chuyển giao
hoàn toàn cho khu vực tư nhân. Vì rủi ro hệ thống không những ảnh hưởng tới toàn bộ
dự án mà còn có thể ảnh hưởng tới toàn bộ nền kinh tế, xã hội cũng như những mặt
khác của đất nước. Đối tác công chắc chắn sẽ phải chịu trách nhiệm về rủi ro chính trị
và các nghĩa vụ đối với cộng đồng.
Rủi ro hệ thống trong dự án PPP gồm:
-
Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức thuế
suất sử dụng dịch vụ không thực tế.
-
Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, lạm phát,…
-
Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp
-
Rủi ro môi trường bị tàn phá
Đối với rủi ro phi hệ thống, thường khu vực tư nhân có trách nhiệm tiến hành thi
công xây dựng và kiểm soát trực tiếp tiến trình của dự án, nên phần đa, rủi ro này tác
động đến đối tác tư nhân nhiều hơn và buộc họ cũng cần có trách nhiệm nhiều hơn.
Rủi ro phi hệ thống gồm:
-
Rủi ro do nhà thầu vỡ nợ
-
Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại
-
Rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động của dự án
Theo thời gian, việc nhận diện và xu hướng chuyển giao rủi ro từ đối tác công sang
đối tác tư nhân ngày càng phát triển, với độ chính xác ngày càng cao hơn. Xu hướng
dịch chuyển này không có nghĩa là nhà nước đổ mọi rủi ro lên vai tư nhân mà nó được
phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro sẽ được phân chia, cho bên nào có khả năng giải quyết
tốt, hiệu quả với chi phí thấp hơn. (Mai Thị Thu, 2014)
Nguyên lý “high risk high return” vẫn đúng với trường hợp hợp đồng hợp tác
công tư PPP, có nghĩa là, thường bên nào chịu nhiều rủi ro hơn thì bên đó được hứa
hẹn một lợi nhuận cao hơn và ngược lại. Nếu rủi ro của khu vực tư nhân nhiều hơn,
đối tác tư nhân có thể linh động chọn hình thức đầu tư trang bị kỹ thuật, xây
dựng,…để tối thiểu hóa chi phí của mình, từ đó họ tạo ra mức lợi nhuận cao hơn cho
các khâu mà họ đảm nhận.
12
CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VỀ
VIỆC PHÂN BỔ RỦI RO TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN
PPP
Mô hình PPP đã được áp dụng từ rất lâu trong lịch sử. Từ thời xây dựng các kênh
đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn
nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu
phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong
việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.
Sau đây là một số kinh nghiệm của các nước đã thành công trong việc phân bổ rủi
ro của hiệp định đối tác công tư PPP và bài học của những nước thất bại về quá trình
phân bổ rủi ro này.
1. Kinh nghiệm của Anh: Chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị
vượt trội
Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều
trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP. Trong một nghiên cứu của Li và
các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên
cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ
được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi
chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi
suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên
quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư
nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được
chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.
Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn
Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư.
Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro
càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói,
Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban
đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân
13
sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi.
Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình
thức đầu tư truyền thống. (Thảo, 2013)
Vương quốc Anh là nước đi tiên phong trong đối tác công - tư với các chương trình
tư nhân hóa nổi tiếng của Thủ tướng Margaret Thatcher. Phần lớn khởi đầu của PPP
chính là các loại hình đầu tư như BOT, BOOT... Lần đầu tiên khu vực tư nhân tham
gia vào cung cấp cơ sở hạ tầng công cộng ở Anh là vào khoảng những năm 1980. Tiếp
theo đó, chiến lược “Sáng kiến tài chính tư nhân” đã được triển khai vào năm 1992
làm nền tảng cho các dự án PPP hiện đại.
Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham gia thì
nhà nước mới trực tiếp làm, nhà nước khuyến khích tư nhân tham gia đầu tư ở hầu hết
các lĩnh vực dưới hình thức khoán gọn cho tư nhân đầu tư toàn bộ cơ sở vật chất cho
công trình rồi nhà nước thuê lại. Như vậy, cơ sở vật chất vẫn là của tư nhân còn nhà
nước chỉ thuê sử dụng và quản lý. Đánh giá chung về chất lượng của các dự án PPP ở
Anh cho thấy, mô hình này được triển khai khá hiệu quả, các yếu tố tạo nên thành
công do Chính phủ đã có những cải cách kịp thời nhằm đảm bảo phát triển thị trường
PPP bao gồm: có khuôn khổ pháp lý và thể chế phù hợp ở cấp quốc gia, khu vực và
thành phố hoạt động như bộ phận bảo vệ cho các đối tác tiềm năng. Nó đảm bảo chi
tiêu của Chính phủ được xem xét kỹ lưỡng và công bố rộng rãi cho công chúng; có
công cụ đánh giá thỏa đáng gắn với quá trình quản lý chương trình đảm bảo dự án
hoàn thành đúng hạn mà không ảnh hưởng đến chất lượng; có cơ quan đặc trách, ví dụ
tại Ủy ban hợp tác của Vương quốc Anh (Partnership UK) và tổ công tác của Bộ Tài
chính được thể chế hóa nhằm hỗ trợ Chính phủ giám sát hoặc hỗ trợ chuyên môn cho
các bộ ngành cung cấp hạ tầng cơ sở và dịch vụ công; những dự án chứng tỏ có giá trị
cao sẽ nhận được cam kết tài trợ dưới dạng tín dụng cho sáng kiến tài chính tư (PFI)
(Dachs, 2008); trao quyền cho văn phòng Kiểm toán quốc gia để giám sát độc lập các
dự án PPP. (Thủy, Nguyễn Thu, 2016)
2. Hàn Quốc: đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy PPP
Tại Hàn Quốc, mô hình PPP chính thức được triển khai từ năm 1994 cùng với việc
ban hành Luật thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng. Khi Luật được áp dụng vào
thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở đã được triển khai
14
theo hình thức PPP. Tuy nhiên, trong 4 năm đầu, chỉ có 42 dự án được hoàn thành.
Nghiên cứu về vấn đề này đã chỉ ra các thiếu sót trong Luật năm 1994 và một đạo luật
về hợp tác công - tư mới được ban hành vào năm 1999 thay thế cho các luật cũ. Luật
này đã cải thiện các hình thức hợp đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời
quy định bắt buộc phải nghiên cứu tính khả thi khi triển khai dự án và hệ thống xử lý
rủi ro khác và thành lập một Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO). Trung
tâm này được sáp nhập với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC)
sau khi Luật về Hợp tác công - tư được sửa đổi năm 2005. Theo quy định của Luật về
Hợp tác công - tư, PIMAC ban hành kế hoạch thường niên về PPP, trong đó có những
chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng thời ban hành Cẩm nang
hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu hút sự quan tâm của khu vực
đầu tư tư nhân. Năm 2001, chính phủ đã ban hành một kế hoạch 10 năm triển khai
PPP, cho thấy quyết tâm của Chính phủ Hàn Quốc tập trung vào các dự án theo hình
thức PPP. Bên cạnh đó, Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP
bằng hình thức miễn, giảm thuế. Trong nhiều hợp đồng, Chính phủ có thể bảo lãnh
doanh thu lên tới 90%, qua đó kích thích tư nhân đầu tư do họ hầu như không phải
gánh chịu rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này chuyển phần lớn sang Chính phủ.
(Thủy, Nguyễn Thu, 2016)
3. Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP
Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ. Như nhiều nền
kinh tế mới nổi ở châu Á, Chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư này. Sự thiếu
hụt 150 tỷ USD (1998- 2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn
lại cần sự hỗ trợ của tư nhân. Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực
hiện theo mô hình PPP.Theo nghiên cứu của Qiao và các công sự (2001) về các dự án
PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo
nên tính thành công cho các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế - chính trị ổn định, mức
thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và
quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ
cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các
khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho chính phủ. Mức phí
thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để
15
tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất
đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô
thị. Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và
các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model
– FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên
cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm
trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của
chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở
Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát
yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định. (Thảo, 2013)
Như vậy, tại Trung Quốc, do mức quan ngại của phía tư nhân về rủi ro tham nhũng
và nguy cơ bị phía đối tác nhà nước dùng những biện pháp pháp lý hay hình thức nào
đó để đẩy rủi ro về phía mình, nên các dự án hợp tác công tư PPP chưa thực sự hiệu
quả. Đây là một ví dụ tiêu biểu cho sự phân bố rủi ro không hợp lý, khi mà không bên
nào gánh trách nhiệm hay có thỏa thuận với nhau, rủi ro cứ được đẩy qua đẩy lại.
4. Các nước đang phát triển khác
Ở các nước đang phát triển, mô hình hợp tác công – tư PPP bắt đầu phổ biến từ đầu
thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng
Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương
thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ.
Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát
triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP
thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm
tốn.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20
năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện
nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình
Dương mô hình hợp tác công tư PPP chưa thực sự phát triển như mong đợi.
16
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ
trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian
gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân
hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn
một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) .Ở các
nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ
yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và chế tài xử lý của các cơ quan nhà nước.
(Anh, 2016)
17
CHƯƠNG III: THỰC TRẠNG PHÂN BỔ RỦI RO TRONG
VIỆC THỰC HIỆN PPP Ở VIỆT NAM VÀ KHUYẾN NGHỊ
1. Phân bổ rủi ro theo quy định của pháp luật đối với PPP
Trong thu hút vốn đầu tư PPP, sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia
đóng vai trò hết sức quan trọng. Cùng với đó, môi trường pháp lý Việt Nam hạn chế
tối đa các rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Để làm được điều này, khung
pháp lý phải được thiết kế đủ rộng để giúp nhà đầu tư tư nhân tránh các rủi ro như: rủi
ro đấu thầu, rủi ro đàm phán, rủi ro xây dựng, rủi ro đầu tư, rủi ro môi trường, rủi ro
ngoại tệ,…
Hiện nay, khung pháp lý tại Việt Nam có hai văn bản điều chỉnh PPP có tính pháp
lý cao nhất là Luật Đấu thầu và Luật Đầu tư.
Đầunăm 2015, sự ra đời của hai Nghị định ( đó là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, ngày
14/02/2015 về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, ngày
17/3/2015 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà
đầu tư) đã phần nào tháo gỡ những e ngại của nhà đầu tư khi thực hiện dự án theo hình
thức PPP.
Để giảm thiểu rủi ro pháp lý, Điều 13, Luật Đầu tư năm 2014 đã đề cập đến "Bải
đảm đầu tư kinh doanh trong trường hợp thay đổi pháp luật ", nhưng chưa cụ thể. Nghị
định số 15 ra đời và được kì vọng khắc phục được một trong những trở ngại lớn nhất
trong việc hấp thụ đầu tư ở khu vực tư nhân và các dự án PPP. Đó là những chuyện
chia sẻ rủi ro mà các nhà đầu tư tư nhân sẽ phải đối mặt , cũng như các tranh chấp phát
sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng. Ví dụ trong các dự án giao thông vận có thu
phí, theo quy định trước đây,, thì nhà đầu tư phải bỉ ra tối đa 70% vốn cho dự án trong
khi không được quyết định thu phí và mức phí . Bởivậy, với nhà đầu tư đây là rủi ro
quá lớn trong việc thu hút vốn đầu tư của họ. Nay, Nghị định số 15 đã bỏ qua điều
khoản hạn chế mức góp vốn tối đa của Nhà nước; không quá tiirng mức đầu tư của dự
án; đồng thời, chỉ quy định tối thiểu về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp
hơn 15% tổng mức đầu tư dự án, và không thấp hơn 10% , nếu dự án có quy mô trên
15.000 tỷ đồng.
Bên cạnh đó, Nghị định số 15 đã làm rõ cơ chế thực hiện quyền tiếp nhận dự án
của bên cho vay ( trong trường hợp không còn đủ năng lực thực hiện dự án) thông qua
18
thoả thuận với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Một số biện pháp bảo đảm đầu tư đã
được làm rõ về cơ chế thực hiện trong Nghị định này, như: bảo lãnh nghĩa vụ nhà đầu
tư, doanh nghiệp dự án và doanh nghiệp khác; bảo đảm về thuế, quyền sử dụng đất,
cân đối ngoại tệ. Nghị định số 15 cũng xác định rõ vai trò của Nhà nước trong đầu tư
PPP, qua đó, Nhà nước có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ đã cam kết với nhà đầu
tư , có sự chia sẻ rủi ro một cách hài hoà. Như vậy, Nghị định số 15 đã tạo ra một cơ
chế rõ ràng , thống nhất, hợp lý, và minh bạch hoặc về việc Nhà nước chua sẻ rủi ro và
tạo thêm thuận lợi và ưu đãi cho nhà đầu tư tư nhân.
Để giúp nhà đầu tư không gặp những rủi ro trong đấu thầu, Nghị định số 30 đã nêu
rõ các vấn đề vể bảo cạnh tranh trong đấu thầu. Theo đó, Nghị định này hướng dẫn chi
tiết các yếu cầu về bảo đảm cạnh tranh trong các cặp quan hệ; nhà đầu tư tham dự thầu
và nhà đầu tư vấn tham gia các khâu của quá trình đấu thầu; nhà đầu tư tham dự thầu
và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bên mời thầu; nhà đầu tư tham dự thầu, nhà thầu
tư vấn với một bên thứ ba.
Đối với vấn đề ưu đãi dành cho nhà đầu tư đề xuất dự án PPP, một nội dung thu hút
sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư, Nghị định cũng nêu rõ mức ưu đãi dành cho nhà
đầu tư đề xuất được thống nhất ở mức cơ bản là 5% trong quá trình đánh giá. Tuỳ theo
phương pháp đánh giá được lựa chọn cho dự án cụ thể, mức ưu đãi được tính theo giá
dịch vụ, hoặc phần vốn góp của Nhà nước, hoặc lợi ích Nhà nước; xã hội mà nhà đầu
tư đã chào và cam kết.
Có thể nói, nếu Nghị định số 15 ra đời đánh dấu một bước đổi mới về thể chế trong
hoạt động thu hút đầu tư tư nhân vào kết cấu hạ tầng và dịch vụ công, thì Nghị số 30
bổ sung cơ chế cạnh tranh hướng tới hiệu quả tối ưu của các dự án trohg lĩnh vực này.
Như vậy, hai Nghị định này đã quy định rõ quyền lợi , nghĩa vụ và trách nhiệm của
nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền được thoả thuận bình đẳng, công bằng
trên cơ sở hợp đồng dự án, đảm bảo lợi ích hài hoà cho các bên liên quan; tạo điều
kiện để nhà đầu tư thực hiện dự án , thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hợp lý , góp phần
hoàn thiện cơ chế quản lý và thu hút vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội nói chung và
lĩnh vực cơ sở vật chất hạ tầng nói riêng. (Cương, Trần Nguyễn Ngọc, 2015)
Ở Việt Nam, để khuyến khích nhà đầu tư tư nhân thực hiện các dự án đầu tư của
mình, nhà nước đã đề ra những luật và những ưu đãi giúp phía tư nhân giảm thểu rủi
19
ro. Tuy nhiên, những ưu đãi ở đây không phải là việc đối tác công nhận rủi ro về phía
mình, mà ưu đãi ở đây là về việc tạo một môi trường đầu tư minh bạch và lành mạnh
để khuyến khích đầu tư. Những ưu đãi đi kèm với trách nhiệm với dự án và một phần
trách nhiệm với xã hội.
2. Khuyến nghị phân bổ rủi ro trong việc thực hiện PPP hiệu quả ở Việt Nam
Xuất phát từ thực trạng phân bổ rủi ro trong các dự án hợp tác công – tư PPP ở Việt
Nam, kết hợp với những kinh nghiệm rút ra từ một số quốc gia đã phân tích ở trên.
Chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm như sau:
Hầu hết các nước đều xác định ngân sách không phải là nguồn cung cấp vốn
chính cho phát triển cơ sở hạ tầng, chính phủ chủ động kêu gọi sự tham gia của
thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Không tồn tại một hình thức PPP
chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn
tài trợ và tính chất của dự án.
Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa
các nước phát triển và đang phát triển, đó là: phải có khung pháp lý đầy đủ và
minh bạch; lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn
định môi trường vĩ mô và phân bổ rủi ro hiệu quả.
Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức đối
tác công - tư, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để
giải phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác
trong xã hội. (Thủy, Nguyễn Thu, 2016)
Từ những kinh nghiệm đã được rút ra ở trên, có thể thấy rằng để phát triển hình
thức hợp tác công – tư PPP có hiệu quả ở Việt Nam thì việc xác định và phân bổ rủi ro
hợp lý là thành tố rất quan trọng.
20
Một số khuyến nghị giúp phân bổ rủi ro hiệu quả ở Việt Nam:
Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống cơ chế, chính sách nhằm tạo cơ sở pháp lý cho công
tác huy động nguồn vốn tư nhân. Theo hướng này, ở hầu hết các nước hệ thống cơ chế,
chính sách huy động vốn rất coi trọng phát huy tiềm năng thế mạnh nội lực, đồng thời
chú trọng nắm bắt cơ hội, điều kiện thuận lợi để thực thi cơ chế, chính sách thu hút
nguồn lực từ bên ngoài, đặc biệt là nguồn ODA và nguồn FDI. Phối kết hợp nội lực và
ngoại lực trong hoạch định, thực thi cơ chế, chính sách.
Thứ hai, ở hầu hết các nước đều thành lập đơn vị quản lý PPP chuyên biệt để giám
sát việc xây dựng hợp đồng và quy trình tổ chức đấu thầu. Việt Nam nên cân nhắc tiến
tới thành lập một cơ quan chuyên trách nghiên cứu chính sách cũng như làm đầu mối
quản lý nhà nước, đào tạo nhân lực và tư vấn, hỗ trợ các bên trong quá trình thực hiện
các dự án PPP. Cơ quan này có thể gọi là Trung tâm PPP với nhiệm vụ chính là:
nghiên cứu chính sách liên quan đến chương trình PPP, tiêu chuẩn hóa và cung cấp các
tài liệu hướng dẫn cho các dự án thực hiện theo hình thức PPP, xúc tiến các dự án đầu
tư theo hình thức đầu tư PPP, đào tạo nhân lực tham gia và quản lý các dự án PPP.
Thứ ba, có chính sách phân bổ các rủi ro của dự án hợp lý nhất cho mỗi bên với
một quy trình giám sát, phân chia, chuyển giao và kiểm soát rủi ro bằng cách: phân
tích các rủi ro của dự án trước khi tiến hành đấu thầu, thành lập những đơn vị hoặc
trung tâm chuyên trách về lĩnh vực phân bổ rủi ro nhằm xem xét, theo dõi và tư vấn
cho các chủ đầu tư dự án. Ban hành các chính sách, quy chế mới phù hợp cho cả hai
bên nhằm cân bằng lợi ích và rủi ro cũng như phân bổ đều cho cả hai bên.
Thứ tư, tăng cường tính công khai, minh bạch, cạnh tranh trong xây dựng quy
trình đấu thầu để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực cũng như trong việc
tuyển dụng, thi tuyển vào các chức danh lãnh đạo, quản lý và sử dụng, đánh giá, đãi
ngộ cán bộ, công chức, viên chức được giao nhiệm vụ trong lĩnh vực PPP.
Thứ năm, chính sách hỗ trợ của Chính phủ phải mang tính khả thi, đủ sức hấp dẫn
nhà đầu tư, đa dạng dưới nhiều hình thức, như hỗ trợ về: vốn đầu tư (vốn góp ban đầu
hay còn gọi là vốn mồi); chi phí vận hành (phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí…); có các
21
chính sách ưu đãi về thuế phù hợp để tăng tính hấp dẫn cho dự án; bảo lãnh các khoản
vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, tỷ giá…; cam kết bù đắp những tổn thất khi rủi ro
bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư (thông qua các phương thức như cho phép
kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc bù đắp chi phí bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ
khác) (Thủy, Nguyễn Thu, 2016)
Thứ sáu, nhà nước nên xúc tiến các hợp đồng đối tác công tư có nhiều lợi ích cho
xã hội. Trong đó, nhà nước dứt khoát đứng ra bảo đảm chịu trách nhiệm các rủi ro xã
hội. Đồng thời, cũng đề ra những biện pháp nâng cao “tinh thần xã hội” của đối tác tư
nhân, để họ có trách nhiệm hơn với cộng đồng và tự nguyện chia sẻ rủi ro đó với các
đối tác công trong hợp đồng PPP giữa hai bên.
22
LỜI KẾT
Hiệp định đối tác công – tư PPP mang đến nhiều thuận lợi và mở ra tiềm năng về
vốn, nhưng cũng mở ra không ít những thách thức và rủi ro như tính bất ổn, khó dự
đoán của môi trường đầu tư; xác suất về khả năng không thực thi những cam kết của
chính phủ, lựa chọn các đối tác tư nhân không theo tính cạnh tranh mà bị chi phối bởi
những yếu tố khác dẫn đến thất bại trong việc thực hiện dự án,…
Để tiến hành một dự án dựa trên hiệp định đối tác công – tư PPP thành công, yếu tố
quan trọng và đầu tiên phải xét đến đó là việc xác định rủi ro và phân bố rủi ro giữa
các bên tham gia.
Rủi ro được phân bố hợp lý khi nó được phân bổ dựa trên nguyên tắc: rủi ro sẽ
được phân chia, cho bên nào có khả năng giải quyết tốt, hiệu quả với chi phí thấp hơn.
Việc chuyển rủi ro cho một bên tham gia không có khả năng quản lý rủi ro cụ thể đó
gây tốn kém hơn và thậm chí tạo ra rủi ro cao hơn cho dự án. Do đó, khi rủi ro được
phân bổ hợp lý, cả hai bên tham gia hợp tác: đối tác khu vực công và đối tác đến từ
khu vực tư nhân đều có lợi. Ngược lại, chi phí của dự án tăng, nguy cơ thất bại của dự
án sẽ lớn.
23
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Lê Ngọc Anh (2016). Retrieved from Viet Think: />2. Lê Phước Hoài Bảo (2013). Mô hình PPP và thực trạng áp dụng tại Việt Nam. pp.
/>0/M-hnh-PPP-v-thc-trng-p-dng-ti-Vit-Nam.aspx.
3. Trần Nguyễn Ngọc Cương (2015). Bước chuyển trong cơ chế quản lý rủi ro cho các
dự án PPP. p. />4.Dachs,
William
(2008).
PPP
models
from
around
the
world.
/>sentation3.pdf.
5. Ngô Thị Thu Hằng (2015). Mô hình hợp tác công tư (PPP) tại Việt Nam. Hà Nội:
Đại học Quốc gia Hà Nội.
6. Mai Thị Thu, Nguyễn Văn Phúc, Đặng Ngọc Trâm, Nguyễn Đoan Trang (2014).
Phương thức đối tác công tư PPP: Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt
Nam. NXB Tri Thức.
7. Phạm Dương Phương Thảo (2013). Kinh nghiệm triển khai mô hình đầu tư công -tư
(PPP) trên thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị.
o/index.php/kttc/article/viewFile/12404/11316.
8. Nguyễn Thu Thủy (2016). Kinh nghiệm quốc tế về đối tác công - tư và bài học ở
Việt
Nam.
/>oi_tac_cong_tu_va_bai_hoc_o_Viet_Nam.
9.
/>
thuc-hop-tac-cong-tu-phat-trien-co-so-ha-tang-giao-thong-duong-bo-viet-nam-tt.htm
10.
/>
and-risks/how-should-risk-be-evaluated-and-allocated-in-ppp-contracts/
11. Dueñas, Ma. Christina. 2007. Country Water Action: People’s Republic of China,
Private Funds for Cleaner Water – BOT Applied in the Chinese Wastewater Sector
(ADB)
24
