Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN
VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH
LươNg Thị Thu hươNg*

Trong quy trình ngân sách (QTNS) nhà nước hiện hành ở nước ta, các cơ
quan nhà nước vẫn là tác nhân chính, sự tham gia của người dân vào quy trình
này cịn khá hạn chế, mặc dù họ đóng góp chủ yếu vào ngân sách nhà nước
(NSNN). Quyền tham gia của người dân trong QTNS là một chủ đề rất quan
trọng và cần được nghiên cứu để thực thi trên thực tế. Tương xứng với quyền
thu thuế của Nhà nước thì người dân phải có quyền được biết, được tham gia
vào q trình sử dụng và quản lý NSNN. Bài viết thảo luận về các lợi ích khi
người dân tham gia vào QTNS, thực trạng về sự tham gia của người dân, các
nguyên nhân dẫn tới sự thờ ơ của người dân với NSNN và đưa ra một số kiến
nghị giúp người dân tham gia tích cực, hiệu quả hơn vào QTNS.
1. Khái quát về ngân sách nhà nước và
quy trình ngân sách
Theo Michel Bouvier, Marie-Christine
Esclassan và Jean-Pierre Lassale thì NSNN
là một khái niệm có thể hiểu theo nhiều cách
và ln biến động cùng với sự phát triển của
kinh tế - xã hội1. NSNN thường được thông
qua dưới dạng văn bản pháp lý, các chỉ số
thu chi cần được thể hiện dưới một hình
thức là văn bản pháp lý có hiệu lực bắt buộc
thi hành.
Ngân sách, theo từ điển tiếng Việt, là
tổng số thu và chi của một đơn vị trong một
thời gian nhất định2. Theo định nghĩa này,
nội dung về ngân sách gộp chung cho tất cả

các tổ chức cơng và tư, nó là quỹ tiền của
chủ sở hữu gồm các khoản thu và các khoản
chi nhưng được giới hạn về thời gian áp
dụng. Phụ thuộc vào chủ sở hữu, quỹ ngân
sách sẽ được tổ chức và quản lý theo những
trình tự và mục đích khác nhau. Nếu với các
doanh nghiệp, lợi nhuận là sự tìm kiếm cuối
cùng thì với Nhà nước, sử dụng ngân sách
nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ3
của mình mới là đích cần hướng tới. Theo
đuổi mục tiêu nào phụ thuộc vào bản chất
của mỗi Nhà nước, nhưng “giá trị tăng
thêm” không phải là cách thức sử dụng và
quản lý duy nhất của Nhà nước về ngân
sách. Như vậy, ngân sách của doanh nghiệp

*

ThS, GV. Khoa Luật, Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh.

1

Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan và Jean - Pierre Lassale, Tài chính cơng, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005.

2

Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 1996.

3

Khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015.
NGHIÏN CÛÁU

Sưë 11(315) T6/2016

LÊÅP PHẤP

9


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT
là tiền mặt hay các con số trong tài khoản tại
các ngân hàng, còn với NSNN thì trước hết
là một loại văn bản được phê chuẩn bởi các
chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước4.
Như vậy, có thể coi NSNN là những
khoản thu và chi được Quốc hội phê chuẩn
để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội
của Nhà nước trong thời hạn nhất định. Từ
định nghĩa này, có thể nhận thấy NSNN có
năm đặc trưng sau đây:
Thứ nhất: QTNS được điều chỉnh bởi
Luật NSNN và bản dự toán đã được cơ quan
quyền lực phê chuẩn. Người ta gọi bản dự
toán là loại văn bản pháp lý đặc biệt, vì nó
được soạn, thảo luận và thơng qua bởi các
chủ thể và hình thức do luật quy định. Luật
này cũng không áp dụng chung cho mọi đối
tượng như các văn bản pháp luật thông

thường khác và ln bị giới hạn về tính hiệu
lực của văn bản.
Thứ hai: NSNN được quản lý và sử
dụng chủ yếu bởi các cơ quan trong khối
hành pháp. Tuy nhiên, về mặt lý thuyết,
quyền quyết định quan trọng nhất thuộc về
các cơ quan dân cử. Đây là một đảm bảo
chính trị nhằm bảo vệ và duy trì quyền lực
của cơ quan lập pháp, đồng thời tạo ra thế
cân bằng quyền lực giữa các nhánh lập pháp,
hành pháp và tư pháp.
Thứ ba: xuất phát từ chức năng và
nhiệm vụ nên hệ thống cơ quan của Chính
phủ là nơi quản lý và sử dụng chủ yếu
NSNN. Mọi sự kiểm soát về NSNN từ phía
cơ quan dân cử đều thể hiện trên các văn
bản, chủ yếu mang tính vĩ mơ nên việc sử
dụng NSNN có ổn định và hiệu quả hay
khơng phụ thuộc phần lớn vào khả năng
quản trị của Chính phủ và bộ máy trực
thuộc.
Thứ tư: mục đích của NSNN, như đã
trình bày ở phần trên cũng như thể hiện tại

10

tại khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015,
là nhằm thực hiện các mục tiêu của Nhà
nước. Tuy nhiên, ngày nay, thế giới thay đổi
nhanh chóng, đặc biệt là q trình tồn cầu

hóa và hội nhập mau chóng khiến cho các
chức năng truyền thống của NSNN cũng
phát triển đa dạng, theo đó, NSNN ngồi
phục vụ cho mục tiêu truyền thống thì cịn
có vai trị như một cơng cụ tình thế để Nhà
nước đối phó với các vấn đề liên quan đến
hoạt động can thiệp kinh tế vĩ mô.
Về cấu trúc NSNN ở Việt Nam, có ngân
sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa
phương (NSĐP). Trong đó, NSTW giữ vai
trị chủ đạo, thực hiện nhiệm vụ chi quốc
gia, hỗ trợ các NSĐP chưa tự cân đối được.
NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính
quyền địa phương5. Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh giữ vai trò quyết định việc phân cấp
NSĐP. Các cấp ngân sách được phân định
thẩm quyền rất rõ khi pháp luật ghi nhận
nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì do
ngân sách cấp đó bảo đảm. Trong trường
hợp cơ quan nhà nước cấp trên ủy quyền cho
cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách
cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình
thì phải phân bổ và giao dự tốn cho cơ quan
cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm
vụ6. Về cơ bản, việc phân cấp NSNN như
hiện nay mang lại kết quả như sau: NSTW
giữ vị trí quan trọng nhất, Chính phủ, cơ
quan hành chính nhà nước cao nhất là đại
diện quản lý và sử dụng NSTW, tập trung
hầu hết các nguồn thu lớn và quan trọng như

thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ
đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu7..., trong
khi đó, NSĐP được hưởng các nguồn thu có
giá trị thấp hơn như thuế mơn bài, thuế sử
dụng đất nơng nghiệp và các loại phụ phí
khác. Hiện trạng này dẫn đến hệ quả là sự
phụ thuộc rất lớn vào NSTW của các NSĐP,
nó cũng dẫn đến sự phát triển bất cân xứng
ngày càng sâu giữa các địa phương với nhau.

4

Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan và Jean - Pierre Lassale, Tài chính cơng, Sđd.

5

Điều 6 Luật NSNN năm 2015.

6

Điều 9 Luật NSNN năm 2015.

7

Điều 35 Luật NSNN năm 2015.

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 11(315) T6/2016


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT
Về QTNS, theo quy định của pháp luật,
gồm ba giai đoạn: (i) lập dự toán, (ii) chấp
hành và (iii) quyết tốn. Mỗi giai đoạn có
một vị trí và tầm quan trọng khác nhau. Lập
dự tốn bắt đầu từ ngày 15 tháng 5 và thông
thường đến trước ngày 31 tháng 12 các đơn
vị sử dụng ngân sách phải hồn thành việc
giao dự tốn NSNN8. Chấp hành ngân sách
bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 và kết thúc vào 31
tháng 12 năm dương lịch9. Quyết toán
NSNN được thực hiện chậm nhất là 14
tháng sau khi kết thúc năm ngân sách10.
Trong ba giai đoạn của QTNS, lập dự
toán ngân sách được coi là giai đoạn quan
trọng nhất vì đây là tiền đề quyết định cho
sự vững chắc và ổn định của hai giai đoạn
cịn lại. Ngồi ra, lập dự tốn cũng là khâu
duy nhất mà các quốc gia có thể lựa chọn để
thiết lập các cơ chế về mặt pháp lý, giúp
người dân có thể tham gia vào quá trình
giám sát và quyết định NSNN.
2. Sự cần thiết của việc người dân tham
gia vào quy trình ngân sách nhà nước
Từ góc nhìn quản lý nhà nước, quan hệ
giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ
giữa người bị quản lý với những người được

chọn ra để quản lý họ. Từ khế ước này làm
xuất hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý, theo
đó Nhà nước phải đảm bảo các cam kết đã
được thiết lập để tạo ra môi trường lý tưởng
cho người dân tồn tại và phát triển. Theo
Stiglitz (2002), Nhà nước được mong đợi là
sẽ hành động vì lợi ích của tồn dân. Khi các
chính sách khác nhau ảnh hưởng đến các
nhóm dân cư khác nhau thì cần phải nhận
diện những sự đánh đổi: ai được lợi, ai chịu
thiệt từ các chương trình đó. Người ta khơng
mong đợi Nhà nước sẽ sử dụng quyền lực
khổng lồ của mình để làm lợi cho giới lãnh
đạo hay các nhóm lợi ích đặc biệt với cái giá
phải trả dồn lên vai quần chúng nhân dân.

8

Điều 44 Luật NSNN 2015.

9

Điều 14 Luật NSNN 2015.

Cũng theo ý này, để công tác quản trị xã hội
có hiệu quả thì Nhà nước cần phải cởi mở
hơn bằng cách trao quyền cho người dân
tham gia thực sự vào các quyết định liên
quan đến những hành động tập thể vì nó tác
động vơ cùng to lớn đến cuộc sống của họ.

Như vậy, việc người dân tham gia vào
QTNS ở nước ta là hồn tồn hợp lý vì
những lý do cơ bản sau đây:
Thứ nhất, Điều 2 Hiến pháp năm 2013
khẳng định rất rõ Nhà nước là của Nhân dân,
do Nhân dân và vì Nhân dân. Đây là tuyên
bố hay là sự cam kết thể hiện mọi hoạt động
của Nhà nước phải có sự tham gia của người
dân, với mỗi một lĩnh vực khác nhau sự thì
tham gia được thể hiện dưới các hình thức
khác nhau và Nhà nước phải có nghĩa vụ,
trách nhiệm tạo ra các cơ chế để người dân
thực hiện các quyền của mình một cách hợp
pháp. Nếu Nhà nước dùng sức mạnh của
mình để hạn chế quyền này dưới bất cứ
phương pháp và cách thức nào thì Nhà nước
trở thành lực lượng vi phạm nguyên tắc mà
chính họ đã tham gia ký kết.
Thứ hai, dưới phương diện của chủ thể
có nghĩa vụ đóng thuế (trong mối quan hệ
pháp lý về thu NSNN) thì người dân có
những quyền tương ứng sau: một là quyền
được hưởng các dịch vụ công tương xứng
với tài sản mà họ đã nộp vào NSNN, hai là
quyền được thông tin và can thiệp trong q
trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
lên kế hoạch và sử dụng NSNN.
Thứ ba, theo một số nghiên cứu, ở các
quốc gia Phương Đông, quyền lực nhà nước
trên thực tế thường đồng nghĩa với quyền

lực của nền hành pháp. Chính phủ là trung
tâm xoay vần của tất cả các quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Ở Việt Nam, nền
hành pháp, đứng đầu là Chính phủ, có
truyền thống là trung tâm quyền lực bậc nhất

10 Khoản 4 Điều 70 Luật NSNN 2015.
NGHIÏN CÛÁU

Söë 11(315) T6/2016

LÊÅP PHAÁP

11


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT
trong bộ máy chính quyền Việt Nam11, vì thế
việc tham gia của người dân trong QTNS là
một công cụ hỗ trợ cho khối lập pháp cân
bằng quyền lực nhà nước cũng như tạo ra và
bồi đắp tính minh bạch trong quản trị NSNN
của Chính phủ.
Thứ tư, theo một số nghiên cứu khác,
ngày nay, đa phần các nguồn lực tài chính
cơng đều được sử dụng cho việc sản xuất và
cung cấp hàng hóa dịch vụ cơng cộng. Hầu
hết đều do bộ máy công quyền từ trung
ương đến địa phương đảm nhận. Nếu bộ
máy này thiếu trung thực, khơng minh bạch

và tham nhũng thì việc sản xuất và cung cấp
dịch vụ cơng khó đạt được u cầu cơng
bằng và hiệu quả12. Như vậy, một đảm bảo
giúp cho quá trình phân bổ nguồn lực cơng
được cơng bằng chính là một cơ chế hợp
pháp cho phép người dân được quyền có
thơng tin, được tham gia vào QTNS. Bằng
cách này người dân sẽ biết được tiền thuế có
được sử dụng hợp pháp và hợp lý hay
không? Giúp họ đánh giá được các giá trị
của những dịch vụ cơng có tương xứng với
nghĩa vụ nộp thuế hay không? Chúng ta
cũng biết rằng, các dịch vụ công được phuc
vụ bởi Nhà nước sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới
đời sống dân chúng, vì thế có những dịch vụ
cơng theo tư duy của Nhà nước thì cần,
nhưng với những khu vực dân cư nhất định
thì lại là thừa, ví dụ như việc xây dựng hàng
loạt Nhà văn hóa trong một xã để đạt chuẩn
mơ hình nơng thơn mới là thật sự lãng phí
và có thể người dân sẽ hân hoan hơn khi
Nhà nước xây cho họ một cây cầu, và nếu
người dân được tham vấn trước khi Nhà
nước “phục vụ” cơng trình nào vì chương
trình gì thì ngân sách được sử dụng sẽ đúng
mục tiêu hơn.
Thứ năm, nếu dân chúng được lắng
nghe và chia sẻ thơng tin thì sẽ có xu hướng

ủng hộ các chính sách của Nhà nước hơn,

dù có thể đó là một khoản thuế mới. Năm
2014, Việt Nam quyết định rút quyền đăng
cai Asiad 18 sau khi cân nhắc vì lý do tài
chính là một quyết định hợp với ý kiến của
đại đa số người dân, củng cố uy tín của
Chính phủ.
3. Thực trạng sự tham gia của người dân
vào quy trình ngân sách ở Việt Nam
Như đã trình bày, QTNS nhà nước gồm
ba giai đoạn là lập dự toán, chấp hành và
quyết tốn. Mỗi một giai đoạn có vai trị
khác nhau trong việc tạo sự ổn định và hiệu
quả của một năm ngân sách. Từ trước tới
nay, các nhà nghiên cứu về tài chính cơng
ln đánh giá cao vai trị của q trình lập
dự tốn, xuất phát từ nhiều ngun nhân, ví
dụ như việc thiết kế phương án sử dụng
ngân sách của Nhà nước nếu được tính tốn
cẩn trọng sẽ đáp ứng được sự ổn định của
một năm ngân sách. Ngoài ra, đây là khâu
duy nhất người dân có thể đàm phán với
Nhà nước nhằm tạo ra các cơ chế giúp họ
“chạm” tới QTNS, thứ mà họ đã tạo lập nên
nhưng ln được cố gắng “giáo dục” rằng
đó là tài sản của “người khác”.
Những vai trò quan trọng khi người dân
tham gia vào QTNS là không thể chối bỏ,
nhưng ở Việt Nam việc mở cánh cổng này
từ phía Nhà nước vẫn còn hạn chế. Xem xét
luật ngân sách của từng thời kỳ, ta thấy hiếm

có một cơ chế nào được ghi nhận nhằm tạo
lập cơ hội cho người dân tham gia vào
QTNS. Ngay cả việc tiếp cận thông tin về
lĩnh vực này cũng trở nên gian nan bởi các
quy định về việc gánh chịu hậu quả pháp lý
nặng nề có thể làm nản chí bất cứ người ham
muốn thơng tin nào. Điều này là sự thật, bởi
các số liệu dự toán, quyết tốn NSNN của
các lĩnh vực chưa được cơng bố được coi là
thông tin tuyệt mật13. Ngay cả khi việc công

11 Xem: Phạm Duy Nghĩa, Pháp luật đại cương, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2011.
12 TS. Trần Văn Giao, Cải cách tài chính cơng ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Cộng sản số 11, 2008.
13 Khoản 5 Điều 5 Pháp lệnh 30/2000/PL- UBTVQH10 ngày 28/12/2000 về bảo vệ bí mật nhà nước.

12

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 11(315) T6/2016


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT
khai ngân sách lần đầu được ghi nhận trong
Luật Ngân sách năm 200214, những tưởng
giúp dân chúng có cơ hội được tiếp cận về
tiền thuế của mình, nhưng cũng chỉ là hình
thức khi các số liệu được xuất bản đều đã

được phê chuẩn. Có nghĩa là việc cơng khai
này chỉ là cơng khai cho có. Việc thảo luận,
tham gia ý kiến và can thiệp vào QTNS đối
với người dân về cơ bản là khơng có.
Theo khảo sát của IBP (International
Budget Patnership) về chỉ số công khai ngân
sách IBO (Open Budget Index) công bố

tháng 9 năm 2015, Việt Nam đạt 18/100
điểm với 8 loại tài liệu ngân sách được đưa
ra làm tiêu chí như sau:
Với kết quả khảo sát của IBP, Việt Nam
là một trường hợp khá đặc biệt bởi các chỉ
số về sự tham gia của cơng chúng (Public
Participation) đạt 42/100 điểm trong khi
trung bình quốc tế là 25/100.
Chỉ số giám sát của Quốc hội với
ngân sách (Oversight by the Legislature)
đạt 61/100. Trung bình quốc tế là 48/100.
Chỉ số giám sát ngân sách bởi Kiểm toán

Nhà nước (Oversight by the Supreme
Audit Institution) đạt 75/100, trung bình
quốc tế là 66/100.
Như vậy, mặc dù các chỉ số về sự tham
gia của công chúng, sự giám sát của khối lập
pháp và Kiểm toán Nhà nước đạt số điểm
cao hơn mức trung bình quốc tế nhưng cuối
cùng chỉ số cơng khai ngân sách của Việt
Nam chỉ đạt 18/100 trong khi trung bình

quốc tế là 45/100.

Theo kết quả này, Việt Nam rơi vào
nhóm danh sách những quốc gia khơng hoặc
chỉ cơng khai một tài liệu ngân sách. Tụt mất
01 điểm so với khảo sát năm 2012 (19
điểm), thấp hơn các nước như Thái Lan (42
điểm), Malaysia (46 điểm), Indonesia (59
điểm), Philippines (64 điểm). Ngun nhân
chính là do chúng ta có cơng khai ngân sách,
nhưng là cơng khai theo hình thức “thơng
báo”, người dân chỉ biết đến các thông tin
về ngân sách sau khi chúng được các cơ

14 Điều 3 Luật Ngân sách 2002.
NGHIÏN CÛÁU

Sưë 11(315) T6/2016

LÊÅP PHẤP

13


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT

Nguồn: Public Particiatio (Regional Comparison)

Nguồn: Transparency Budget (Regional Comparison)
quan nhà nước có thẩm quyền định đoạt

xong, cơng khai cho có, cơng khai mang tính
hình thức. Bên cạnh đó, các rào cản pháp lý
được thiết lập bởi Nhà nước khiến người
dân e ngại khi cố gắng tiếp cận thông tin liên
quan đến NSNN; bản ngân sách dành cho
công dân ở Việt Nam chưa được xuất bản
khiến dân chúng chưa hiểu hết ý nghĩa và
tầm quan trọng của ngân sách đối với cuộc
sống của họ. Bởi đây là lĩnh vực chun

14

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 11(315) T6/2016

ngành cần hỗ trợ bởi các chuyên gia tài
chính; số liệu NSNN chưa minh bạch khiến
việc phản biện và đánh giá về ngân sách của
người dân trở nên khó khăn.
Theo quan điểm của Stiglitz, việc tham
gia của người dân vào các quyết định tập thể
có ý nghĩa trong các tiến trình phát triển nhà
nước của Nhân dân. Để có được kết quả này
địi hỏi người tham gia phải biết thông tin.


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT

Chỉ có thơng tin mới là công cụ giúp người
dân giám sát được các hoạt động của Nhà
nước15. Tuy nhiên, nội dung của thông tin và
thời điểm công bố thông tin lại là cốt lõi cho
phép người dân tham gia giám sát hoạt động
của Nhà nước. Bởi nếu không được tiếp cận
với sự minh bạch, cụ thể ở đây là minh bạch
về quá trình lên kế hoạch, quản lý và sử
dụng NSNN, người dân khó lịng đưa ra
được các góp ý thực tế, nó cũng kéo theo các
hệ quả là ngân sách không được sử dụng
đúng mục đích, dân chúng khơng tin tưởng
vào chính quyền, điều này đồng nghĩa sự
ủng hộ của người dân đối với các chính sách
của Nhà nước cũng hạn chế. Tất cả những
vấn đề này là căn nguyên cho sự không ổn
định của một quốc gia.
4. Thiết lập các cơ chế cho phép người
dân tham gia vào quy trình ngân sách
Việt Nam đã tham gia vào quá trình hội
nhập quốc tế. Vì vậy, sự cởi mở về thông tin
ngân sách cũng như tạo lập các cơ chế giúp
người dân tham gia vào QTNS là một phần
không thể thiếu trong quản trị nhà nước. Để
làm được điều này, Việt Nam đang cố gắng
từng bước nới lỏng các rào cản đồng thời
thiết lập các cơ sở pháp lý cụ thể. Ghi nhận
về sự tham gia giám sát NSNN lần đầu được
trình bày tại Điều 16 Luật NSNN năm 2015,
quy định về phạm vi, nội dung và hình thức

cơng khai ngân sách đã được mở rộng hơn
rất nhiều so với các bộ luật về ngân sách
trước đó. Tuy nhiên, để dân chúng tham gia
vào QTNS như thiết kế trong Luật NSNN
năm 2015 là chưa đủ, bởi hầu hết các quy
định này chỉ mới dừng lại ở mức độ thông
tin cho biết, trong khi phạm vi về quyền
tham gia ngân sách bao gồm cả quyền can
thiệp và quyền quyết định.
Nhu cầu giữ bí mật về thơng tin liên
quan đến hoạt động công vụ là luôn hiện
hữu, vì các mục đích trục lợi do khan hiếm

thơng tin, vì muốn rũ bỏ trách nhiệm, vì
khơng phải giải trình và tránh được các áp
lực khi quản trị không hiệu quả là động cơ
khiến Nhà nước e ngại khi quyết định cởi
mở về thơng tin, trong đó có NSNN. Tuy
nhiên, như đã trình bày ở trên, vấn đề này
là khơng thể bưng bít vì sự cơng bằng với
người nộp thuế cũng như muốn lấy sự ủng
hộ của dân chúng với chính quyền. Cho
nên, giải pháp đầu tiên cho phép người dân
tham gia quyết định ngân sách chính là thái
độ cởi mở của Nhà nước, chấp nhận lắng
nghe các ý kiến phản biện của người dân và
cử tri liên quan đến hoạt động tài chính nhà
nước, đây được coi là một thái độ tích cực
từ phía Nhà nước.
Giải pháp về cơng cụ pháp lý: Hiện nay,

hệ thống pháp luật ngân sách của Việt Nam
đang từng bước được tạo lập để người dân
tham gia vào QTNS. Tuy nhiên, những
động thái từ phía Nhà nước thể hiện sự dè
dặt, bởi hầu hết các quy định đang có hiệu
lực mới chỉ dừng lại ở việc “thông báo”.
Quyền quyết định ngân sách của người dân
phải thông qua người đại diện là hệ thống
cơ quan quyền lực nhà nước. Và thực tế, đối
với lĩnh vực tài chính, hệ thống cơ quan này
(gồm Hội đồng nhân dân, Quốc hội) trong
thời gian qua chưa thực sự đủ mạnh. Phát
biểu của các đại biểu Quốc hội về thực
trạng quản lý ngân sách: “Không thấy ở đâu
xài tiền ngân sách lãng phí và tùy tiện như
nước mình”16 cho thấy rõ sự bất lực này.
Như vậy, việc trông cậy vào cơ quan đại
diện không đảm bảo cho tiền thuế được sử
dụng đúng đắn, nên công cụ hiệu quả nhất
mà người dân có thể sử dụng được chính là
các quy định pháp lý ghi nhận và bảo đảm
quyền tham gia vào QTNS quốc gia. Theo
ý này, pháp luật nên được thiết kế đồng bộ
theo hai hướng:
Thứ nhất, các quy định của pháp luật
liên quan phải ghi nhận quyền quyết định

15 Stiglitz, Sự minh bạch trong Chính phủ, Quyền được nói, Nxb. Văn hóa Thơng tin, Hà Nội, 2006.
16 Đại biểu Quốc hội Trần Du Lịch, />NGHIÏN CÛÁU

Sưë 11(315) T6/2016

LÊÅP PHẤP

15


NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT
NSNN của người dân là một chủ thể bắt
buộc trong QTNS, hay nói một cách khác,
đạo luật về ngân sách hàng năm sẽ là bất
hợp pháp nếu khơng có sự tham gia của
người dân. Việc tham gia này không chỉ
dừng lại ở mức độ cơ quan có thẩm quyền
niêm yết, thơng báo trên các phương tiện
truyền thông. Mà phải tiến đến việc lấy ý
kiến của người dân và phản ánh chúng trong
bản dự toán ngân sách. Ở những bước đầu
tiên, ý kiến tham khảo nên dừng lại ở những
khoản chi lớn của chi đầu tư phát triển, và
những cơng trình để phục vụ người dân nên
có những quy định để người dân quyết định
về sự cần thiết, bởi hơn ai hết họ là người
hiểu chương trình phục vụ của Nhà nước có
thật sự cần cho họ hay không.
Thứ hai, các vấn đề liên quan đến hoạt
động cơng vụ nói chung và ngân sách nói
riêng phải được tự do truyền thông, nếu việc
cố gắng tiếp cận thông tin nhà nước còn là
một rủi ro pháp lý hẳn sẽ rất ít người đánh

đổi để có được. Vì vậy, chỉ có quyền tự do
được thơng tin và những quyền liên quan
đến tự do thông tin được Nhà nước ghi nhận
rõ ràng mới đảm bảo rằng hành vi cơng khai
có sự minh bạch. Tự do báo chí và tiếp cận
thơng tin được coi là thứ quyền lực thứ tư,
nó khiến cho các cuộc phản biện chính sách
có tính thực tế và khu vực nhà nước bị buộc
phải hành động để đáp ứng các nhu cầu của
người dân.
Giải pháp hiện thực hóa quy định cơng
khai ngân sách từ giai đoạn lập dự toán bằng
việc tiếp xúc rộng rãi và thảo luận ở cơ sở
các nội dung của bản dự thảo dự toán
NSNN, đảm bảo rằng bản dự toán cũng như
quyết định phân bổ ngân sách được ban
hành đã dựa trên căn cứ và yêu cầu của
người dân đóng thuế.
Giải pháp về quyền được biết về đề nghị
điều chỉnh bản dự toán của Ủy ban nhân dân
và Chính phủ trong năm ngân sách. Do nhu
cầu về kiểm soát NSNN, khi bản dự tốn đã
được thơng qua nhưng do tình thế bắt buộc
cơ quan hành pháp phải điều chỉnh bản dự

16

NGHIÏN CÛÁU

LÊÅP PHẤP

Sưë 11(315) T6/2016

toán, lúc này, trong cùng một năm ngân sách
sẽ song song tồn tại hai bản dự tốn, việc
thơng tin cho biết cũng như tham gia quyết
định điều chỉnh bản dự toán đảm bảo NSNN
được giám sát kỹ lưỡng, tránh được sự độc
quyền về ngân sách của Chính phủ, cũng
như hạn chế các rủi do liên quan đến tài
chính quốc gia.
5. Kết luận
NSNN được coi là căn nguyên cho sự
vững mạnh của một quốc gia, quyền tự
quyết của một dân tộc sẽ bị hạn chế nếu
quỹ tài chính này bị khủng hoảng. Bức
tranh ảm đạm của Hy Lạp và Ukraina đã
minh chứng điều này. Do vậy, nhu cầu về
một hệ thống ngân sách ổn định, mạnh và
bền vững là mong đợi của cử tri và dân
chúng. Tuy nhiên, quá trình quản trị nhà
nước ln có những động cơ thúc giục
người quản lý muốn giữ lại những bí mật
liên quan đến hoạt động cơng vụ, trong đó
có thơng tin về NSNN. Trong khi tiêu chí
đánh giá một chính quyền hiệu quả là sự
tham gia của đông đảo dân chúng vào
những quyết định liên quan đến đời sống
của họ, sự tham gia được thể hiện bằng việc
được biết và được quyết định. Nhưng mọi

quyền này đều trở nên vô nghĩa khi việc
tiếp cận thông tin bị hạn chế, hệ thống pháp
luật không rõ ràng.
Ngân sách của Việt Nam phát triển ngày
càng mạnh, nhưng bên cạnh đó, cũng tiềm
ẩn những rủi ro nhất định. Thiết nghĩ, để
đảm bảo cho sự bền vững và hiệu quả trong
quá trình sử dụng ngân sách, cần nhiều hơn
các lực lượng giám sát và quyết định ngân
sách như hiện nay. Người dân chính là một
lựa chọn tối ưu, vì đây là lực lượng chính
hình thành và ni dưỡng nguồn tài chính
của Nhà nước, cũng chính từ lực lượng đông
đảo này sẽ đảm bảo sự cân bằng quyền
quyết định những vấn đề quan trọng của
Nhà nước. Do vậy, tham gia vào QTNS của
người dân ln là một địi hỏi chính đáng và
Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo những
địi hỏi đó được thực thi trên thực tế n