(Luận văn thạc sĩ) quản lý ngân sách nhà nước tỉnh hà giang

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------

MAI MẠNH HÙNG

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TỈNH HÀ GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội - Năm 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
-----------------

MAI MẠNH HÙNG

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
TỈNH HÀ GIANG
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH

HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Cẩm Nhung
XÁC NHẬN CỦA

CÁN BỘ HƯỚNG DẪN

TS. Nguyễn Cẩm Nhung

XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ
CHẤM LUẬN VĂN

TS. Nguyễn Trúc Lê

Hà Nội - Năm 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận văn là cơng trình nghiên cứu khoa học của
tơi. Các tài liệu, số liệu được sử dụng trong luận văn có nguồn dẫn rõ ràng,
các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi.

Tác giả luận văn

Mai Mạnh Hùng


LỜI CẢM ƠN
Điều đầu tiên tôi xin gửi lời cảm ơn tới giáo viên hướng dẫn và các
thầy, cô đang công tác tại trường Đại học Kinh tế. Luận văn này sẽ khơng thể
hồn thành nếu khơng có sự hỗ trợ tận tình của giáo viên hướng dẫn, người đã
định hướng và chỉnh sửa để tơi hồn thiện luận văn này.
Tôi cũng xin được cảm ơn những người đồng nghiệp đang cơng tác tại
Sở Tài chính Hà Giang đã tạo điều kiện và trợ giúp tơi trong q trình thu

thập dữ liệu để phục vụ yêu cầu trong nghiên cứu này.


MỤC LỤC
Trang
Danh mục các ký hiệu viết tắt ....................................................................... i
Danh mục các bảng ........................................................................................ ii
MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ
LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .................................. 4
1.1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU ........................................... 4
1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, CHỨC NĂNG VÀ HỆ THỐNG NSNN. 7
1.2.1. Khái niệm NSNN ................................................................................. 7
1.2.2. Bản chất của NSNN ............................................................................. 7
1.2.3. Chức năng của NSNN ......................................................................... 8
1.2.4. Hệ thống ngân sách nhà nƣớc ........................................................... 10
1.3. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC .............................................. 10
1.3.1. Quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN..................................... 10
1.3.2. Quản lý chu trình ngân sách nhà nƣớc ............................................ 17
1.4. NHỮNG NHÂN TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN QUẢN LÝ NSNN ........... 24
1.4.1. Cơ cấu tổ chức và năng lực cán bộ quản lý ngân sách cấp tỉnh ..... 24
1.4.2. Chính sách, pháp luật quản lý ngân sách ........................................ 25
1.4.3. Đặc thù điều kiện tự nhiên và KT-XH của địa phƣơng ................. 25
1.4.4. Hệ thống kiểm tra, giám sát tới quản lý NSNN ................................... 27
1.4.5. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý NSNN ............................27
CHƢƠNG 2: PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................... 29
2.1. ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU ............................................... 29
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên .............................................................................. 29
2.1.2. Tình hình Kinh tế - Xã hội ................................................................ 30

2.2 CƠ SỞ PHƢƠNG PHÁP LUẬN, CÁCH TIẾP CẬN VÀ THU THẬP
THÔNG TIN ................................................................................................. 31
2.2.1. Cơ sở phƣơng pháp luận .................................................................... 31
2.2.2. Cách tiếp cận và thu thập thông tin ................................................. 31
2.3. CÁC PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỤ THỂ ............................... 32
2.4. CÔNG CỤ, THỜI GIAN THỰC HIỆN NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN
SỐ LIỆU ......................................................................................................... 32
2.4.1. Công cụ tra cứu trực tuyến ............................................................... 32
2.4.2. Thời gian thực hiện nghiên cứu và nguồn số liệu ........................... 32
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG QLNSNN TỈNH HÀ GIANG GIAI ĐOẠN
2011 - 2013...................................................................................................... 33
3.1. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ THU, CHI VÀ CÂN ĐỐI NSNN ................ 33
3.1.1. Thu ngân sách nhà nƣớc ................................................................... 33
3.1.2. Chi ngân sách nhà nƣớc .................................................................... 38
3.2. TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN ...................................... 61
3.2.1. Kết quả thực hiện thu, chi ngân sách các cấp ................................. 61
3.2.2. Đánh giá chung ................................................................................... 62
3.3. CÔNG TÁC THANH TRA, KIỂM TRA, GIÁM SÁT ..................... 67
3.3.1. Thu ngân sách nhà nƣớc .................................................................. 67
3.3.2. Chi ngân sách nhà nƣớc ................................................................... 68
CHƢƠNG 4: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN
CƠNG TÁC QLNSNN TỈNH HÀ GIANG ................................................. 72
4.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN KT-XH VÀ ĐỊNH HƢỚNG HOÀN
THIỆN QLNSNN TỈNH HÀ GIANG TRONG THỜI GIAN TỚI ........ 72
4.1.1. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Giang ........................ 72
4.1.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện QLNSNN tỉnh HG trong thời gian tới 73
4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QLNSNN TỈNH HÀ GIANG ............... 76

4.2.1. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và định mức
phân bổ chi ngân sách nhà nƣớc ................................................................. 76
4.2.2. Hồn thiện cơng tác lập và phân bổ, giao dự toán NSNN .............. 77
4.2.3. Nâng cao chất lƣợng cơng tác kiểm sốt chi NS của cơ quan Kho
bạc Nhà nƣớc ................................................................................................ 79
4.2.4. Tăng cƣờng công tác thu của cơ quan Thuế và Hải quan............... 80
4.2.5. Nâng cao chất lƣợng cơng tác khóa sổ và quyết tốn ngân sách ... 80
4.2.6. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực, trình độ của cán
bộ, cơng chức làm cơng tác quản lý tài chính ............................................ 82
4.2.7. Tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát của Hội đồng
nhân dân tỉnh trong tất cả các khâu của chu trình ngân sách ................. 83
KẾT LUẬN .................................................................................................... 85
Danh mục tài liệu tham khảo ...................................................................... 87


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

13

Ký hiệu
CTMTQG
ĐTXDCB
HĐND
KT-XH
KBNN
NS
NSNN
NSTW
NSĐP
QLNS
QLNSNN
UBND
XDCB

Nguyên nghĩa
Chương trình mục tiêu quốc gia
Đầu tư xây dựng cơ bản
Hội đồng nhân dân
Kinh tế - Xã hội
Kho bạc nhà nước
Ngân sách
Ngân sách nhà nước
Ngân sách trung ương
Ngân sách địa phương
Quản lý ngân sách
Quản lý ngân sách nhà nước
Ủy ban nhân dân

Xây dựng cơ bản

i


DANH MỤC BẢNG

STT

Bảng

Nội dung

1

Bảng 3.1

Thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013

34

2

Bảng 3.2

Chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013

40

3

Bảng 3.3

Cân đối thu, chi NSNN giai đoạn 2011 - 2013

41

4

Bảng 3.4

Chấp hành chi NSNN giai đoạn 2011-2013

50

5

Bảng 3.5

Thu ngân sách các cấp giai đoạn 2011-2013

63

6

Bảng 3.6

Chi ngân sách các cấp giai đoạn 2011-2013

64

7

Bảng 3.7

Kiểm soát chi qua KBNN giai đoạn 2011-2013

69

8

Bảng 3.8

Kết quả thanh tra chi NSNN giai đoạn 2011-2013

71

ii

Trang


MỞ ĐẦU
1. Về tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, cùng với quá trình hội nhập kinh tế khu vực và
quốc tế, hoạt động của ngân sách nhà nước có vị trí hết sức quan trọng, thể
hiện qua việc huy động và phân bổ nguồn lực hợp lý, đảm bảo cân đối thu chi,
lành mạnh tình hình tài chính, đảm bảo thực hiện cơng bằng xã hội và thúc
đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên nguồn lực huy động phục vụ cho phát triển
kinh tế đất nước là có hạn, tình hình quản lý ngân sách thời gian qua vẫn cịn

thất thốt, lãng phí, tham nhũng và kém hiệu quả trong sử dụng vốn ngân sách
nhà nước, gây bất bình trong dư luận xã hội và quần chúng nhân dân nên việc
quản lý và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực thông qua công cụ ngân sách
nhà nước là hết sức cần thiết.
Hà Giang là một tỉnh miền núi cao, mật độ dân số thấp, có đa dạng sắc
tộc và đa dạng văn hóa, hệ thống cơ sở hạ tầng cịn yếu kém, giao thơng
khơng thuận lợi, thu nhập trên mỗi đầu người còn thấp và được xếp vào tỉnh
đặc biệt khó khăn của cả nước. Kinh tế của tỉnh Hà Giang chủ yếu là nông
nghiệp với lực lượng sản xuất kém phát triển, giá trị sản xuất khơng cao từ đó
làm cho khả năng huy động nguồn thu ngân sách nhà nước thấp. Cho đến nay,
nguồn thu vẫn chủ yếu là trợ cấp cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách
trung ương trong khi nhu cầu chi là rất lớn, nhất là các khoản chi cho đầu tư
phát triển, chi thường xuyên... Điều này địi hỏi việc nâng cao hiệu quả cơng
tác quản lý ngân sách nhà nước là hết sức cần thiết, góp phần phục vụ phát
triển kinh tế xã hội của địa phương.
Thực tế trong thời gian qua, công tác quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Hà Giang đã có những chuyển biến tích cực. Tuy nhiên bên cạnh
đó cũng bộc lộ nhiều tồn tại cần khắc phục và hồn thiện như vẫn cịn tình
trạng thất thu ngân sách, nguồn thu ngân sách còn hạn chế... Hiệu quả các

1


khoản chi ngân sách còn thấp, chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến
hiệu quả đầu tư cịn thấp, gây lãng phí. Việc lập, chấp hành dự toán ngân sách
chưa sát với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội... Công tác quản lý ngân sách
nhà nước có hiệu quả chính là một trong những yếu tố có tính quyết định để
thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trong
thời gian tới, vấn đề quản lý ngân sách Nhà nước trên địa bàn được đặt ra với
tầm quan trọng đặc biệt và có tính cấp bách cả về thực tiễn và lý luận vì thế

tơi chọn đề tài ‘‘Quản lý ngân sách nhà nƣớc tỉnh Hà Giang’’ làm luận văn
tốt nghiệp với mong muốn vận dụng những kiến thức quản lý kinh tế đã học
tại nhà trường, cùng với thực tiễn công tác vào giải quyết những tồn tại và tìm
ra các giải pháp giúp cho cơng tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn
tỉnh Hà Giang được tốt hơn nhằm phục vụ cho công việc của cá nhân tơi và
góp phần vào cơng cuộc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
2. Câu hỏi nghiên cứu
- Công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang đang
được thực hiện như thế nào?
- Cần có những giải pháp gì đề tăng cường hiệu quả công tác quản lý
ngân sách trên địa bàn tỉnh Hà Giang trong thời gian tới?
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Mục đích nghiên cứu: Đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang từ đó đề xuất các giải pháp nâng
cao hiệu quả công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
+ Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về ngân sách nhà nước, quản lý
ngân sách nhà nước;
+ Nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang;

2


+ Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Hà Giang.
- Phạm vi nghiên cứu: Quản lý ngân sách nhà nước là Đề tài rộng. Do

vậy luận văn chỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến công tác
quản lý thu, chi và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Để đảm bảo tính
thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu quản lý NSNN của tỉnh Hà
Giang thời gian qua, luận văn giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư
liệu và nghiên cứu đánh giá quản lý NSNN của tỉnh Hà Giang từ năm ngân
sách năm 2011 đến năm 2013 (vì giai đoạn này nằm trong thời kỳ ổn định
ngân sách từ năm 2011 đến năm 2015).
5. Cấu trúc luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục và danh mục tài liệu tham
khảo, luận văn kết cấu thành 4 chương:
- Chương 1: Tổng quan tài liệu nghiên cứu và cơ sở ‎lý luận về quản ‎lý
Ngân sách Nhà nước.
- Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
- Chương 3: Thực trạng quản lý Ngân sách Nhà nước tỉnh Hà Giang
giai đoạn 2011 - 2013.
- Chương 4: Phương hướng và giải pháp nâng cao công tác quản lý
Ngân sách Nhà nước tỉnh Hà Giang.

3


CHƢƠNG 1:
TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN
VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU

Quản lý NSNN có vai trị rất quan trọng trong ổn định, tăng trưởng
kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội và nó càng quan trọng hơn khi nguồn
lực ngân sách bị thiếu hụt nhưng địi hỏi cơng tác quản lý NSNN phải hiệu
quả. Các nhà nghiên cứu lĩnh vực quản lý NSNN cũng chứng minh rằng nếu

quản lý NSNN không hiệu quả, sử dụng NSNN để đầu tư dàn trải, chi tiêu
quá mức kiểm sốt sẽ dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách và làm cho nền
kinh tế rơi vào tình trạng bất ổn. Vì vậy, vấn đề quản lý NSNN trở thành đối
tượng nghiên cứu trong các đề tài nghiên cứu khoa học ở cấp bộ, sở ban
ngành, sách chuyên khảo, luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, … Một số nghiên
cứu liên quan đến nội dung quản lý NSNN trong thời gian gần đây phải kể
đến Trần Xuân Hải (2011), Tô Thiện Hiền (2012) và Bùi Thị Quỳnh Thơ
(2013). Trong đó:
Trần Xuân Hải (2011) đã làm rõ cơ sở lý luận về NSNN và quản lý
NSNN; phân tích và đánh giá thực trạng cơng tác quản lý tài chính cơng ở
nước ta trong giai đoạn 2001-2010 và kết luận vẫn còn những hạn chế nhất
định, thể hiện trong việc phân cấp quản lý ngân sách, trong công tác quản lý
thu - chi NSNN, xử lý bội chi ngân sách, quản lý nợ cơng cũng như tài chính
của các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công cộng. Thực trạng đó đặt ra
u cầu cấp thiết phải tiếp tục hồn thiện cơng tác quản lý tài chính cơng.
Việc hồn thiện cơng tác quản lý tài chính cơng như thế nào để đảm bảo có
được một nền tài chính cơng lành mạnh và bền vững, có khả năng chống đỡ
với những biến động từ nền kinh tế tồn cầu. Đó chính là nội dung chính của
đề tài nghiên cứu.

4


Tơ Thiện Hiền (2012) đã hệ thống hóa các vấn đề lý‎ luận cơ bản về
hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách của tỉnh. Góp phần
làm sáng tỏ lý‎ thuyết về vị trí, vai trò của hệ thống ngân sách địa phương An
Giang và mối quan hệ hữu cơ trong quan hệ cân đối giữa ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương theo nguyên tắc phát triển kinh tế ngành và
lãnh thổ (khu vực). Phân tích rõ về hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh
An Giang, đánh giá những thành tích đạt được, những hạn chế và nguyên

nhân của hạn chế cần khắc phục. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý
ngân sách địa phương trên các góc độ: phân định quản lý‎ thu, chi giữa ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương; về chu trình ngân sách (lập, chấp
hành và quyết tốn ngân sách)... đã đóng góp tích cực cho q trình đổi mới
và hồn thiện quản lý NSNN ở tỉnh An Giang.
Bùi Thị Quỳnh Thơ (2013) đã hệ thống hoá và làm rõ thêm được các
vấn đề lý luận về tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội; NSNN, chi và quản
lý chi NSNN với những nội dung cụ thể: mục tiêu, nguyên tắc và phương
thức của quản lý chi NSNN...; quản lý chi NSNN với việc thúc đẩy phát triển
kinh tế xã hội. Luận án cũng đã trình bày một cách khái quát thực trạng quản
lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh
về hệ thống cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý chi ngân sách địa
phương trên các mặt: cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; công bằng xã hội.
Từ đó, rút ra những kết quả đạt được và những hạn chế cùng với những
nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua. Nghiên
cứu về kinh nghiệm quản lý chi NSNN tác giả đã đưa ra một số vấn đề về
quản lý chi NSNN ở các nước kinh tế thị trường phát triển, về cải cách quản lý
chi NSNN; quản lý ngân sách theo kết quả dầu ra và khuôn khổ ngân sách trung
hạn…, rút ra các bài học có thể nghiên cứu vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả
công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt nam nói chung và

5


tỉnh Hà Tĩnh nói riêng. Trên cơ sở trình bày định hướng về phát triển kinh tế xã hội và mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh
tế xã hội trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh với những quan điểm hoàn thiện quản lý
chi ngân sách địa phương, tác giả luận án đã nghiên cứu đề xuất một hệ thống
gồm các nhóm giải pháp nhằm hồn thiện cơng tác quản lý chi ngân sách địa
phương. Trong đó, giải pháp áp dụng quy trình lập dự tốn và phân bổ ngân
sách trên cơ sở khn khổ chi tiêu trung hạn hướng theo kết quả đầu ra; hoàn

thiện cơ chế quản lý chi ngân sách. Tuy nhiên, luận án chưa làm rõ được đặc
thù riêng của tỉnh khi áp dụng phương thức quản lý mới, các phương thức
quản lý, quy trình quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội
ở các tỉnh khác nhau thì có gì khác nhau.
Tài liệu hội thảo về "Cơ chế quản lý NSNN-Thực trạng và giải pháp"
(2012) do Khoa Tài chính cơng - Học viện Tài chính tổ chức. Các bài viết
trong tài liệu đã khát quát được Những vấn đề lý luận chung về quản lý
NSNN, những vấn đề về quản lý chi NSNN, những vấn đề về bội chi NSNN
và nợ công, kinh nghiệm quốc tế về quản lý NSNN, và một số những vấn đề
liên quan khác. Tuy nhiên, ở mức độ nghiên cứu bài viết để tham gia hội thảo,
nên các tác giả chỉ khát quát một số vấn đề cơ bản nhất về lý luận quản lý
NSNN, những vấn đề nổi cộm và giải pháp khắc phục chung nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý NSNN.
Các cơng trình nghiên cứu này đã đi sâu vào các vấn đề chủ yếu của
công tác quản lý ngân sách nhà nước là thu, chi và phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước. Riêng đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Hà Giang những năm gần đây chưa có cơng trình nào nghiên cứu sâu
về vấn đề này. Vì vậy tơi chọn đề tài này với mong muốn góp phần tăng
cường công tác quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Giang.

6


1.2. KHÁI NIỆM, BẢN CHẤT, CHỨC NĂNG VÀ HỆ THỐNG NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC

1.2.1. Khái niệm ngân sách Nhà nƣớc
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, nó phản
ánh những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối
sản phẩm xã hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hóa – tiền tệ và

được sử dụng như một công cụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Điều
này có nghĩa là sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sản xuất hàng hóa,
với sự ra đời và tồn tại của Nhà nước.
Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính tốn các chi phí
để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất
định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là
NSNN.
Khi nói về NSNN, có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm NSNN.
Theo Luật Ngân sách Nhà nước của nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thơng qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực từ năm
2004 thì "Ngân sách Nhà nước là tồn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Khái
niệm này có thể coi là cơ bản và đầy đủ nhất.
1.2.2. Bản chất của ngân sách Nhà nƣớc
Để có cách nhìn nhận đầy đủ về bản chất của NSNN một cách toàn
diện cả về phương diện khoa học và thực tiễn. Đồng thời với tư cách là công
cụ của Nhà nước, cần phải xem xét trên các góc độ sau:
- Thứ nhất, góc độ khoa học: NSNN là phạm trù kinh tế - lịch sử.
- Thứ hai, góc độ kinh tế - xã hội: NSNN phản ảnh tổng thể các quan
hệ kinh tế - xã hội thông qua quan hệ động viên các nguồn lực tài chính và
phân phối các nguồn lực tài chính đó cho các mục tiêu kinh tế - xã hội.

7


- Thứ ba, góc độ nội dung vật chất: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn
nhất, được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước.
- Thứ tư, góc độ quản lý : NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà

nước (hay là bảng cân đối thu, chi chủ yếu của Nhà nước), được thực hiện
trong một thời kỳ.
- Thứ năm, góc độ pháp lý: NSNN là một đạo luật tài chính.
Từ cách tiếp cận trên, có thể rút ra về bản chất của NSNN: là tổng thể
các quan hệ kinh tế phát sinh trong q trình phân phối các nguồn lực tài
chính của xã hội để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức
năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định.
Các quan hệ kinh tế thuộc phạm trù ngân sách nói trên bao gồm: Quan
hệ giữa NSNN với các tổ chức kinh tế; Quan hệ giữa NSNN với các cơ quan
chức năng của nhà nước; Quan hệ NSNN với các tầng lớp dân cư; Quan hệ
NSNN với các định chế tài chính quốc tế, các Chính phủ và các tổ chức phi
Chính phủ.
Những phân tích trên đã hình thành những yếu tố quan trọng để nhìn
nhận một cách tồn diện, khoa học, thực tiễn về bản chất của NSNN, trong tư
cách vừa là phạm trù kinh tế vừa là công cụ kinh tế của Nhà nước. Trên cơ sở
đó, vận dụng nó để xây dựng các chính sách và cơ chế quản lý tài chính, ngân
sách thích ứng, nhằm thúc đẩy quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế một
cách hiệu quả và bền vững.
Bản chất của NSNN còn được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thông
qua các chức năng của NSNN.
1.2.3. Chức năng của ngân sách Nhà nƣớc
- Chức năng phân bổ
Phân bổ NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao
gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân bổ các nguồn lực tài
chính cho các đối tượng sử dụng.
Đối tượng phân bổ của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập
quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay,

8

mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân bổ.
Phạm vi phân bổ của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên
quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước, cụ thể như
sau: Phân bổ nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường
là các doanh nghiệp Nhà nước chủ sở hữu tồn bộ hay một bộ phận dưới hình
thức liên doanh liên kết hoặc chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN; Phân phối thu nhập cho nhu cầu
của các cơ quan và tổ chức kinh tế nằm trong cơ cấu bộ máy Nhà nước từ
trung ương đến địa phương.
- Chức năng giám đốc
Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN.
Chức năng giám đốc được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền,
tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của
các quá trình phân bổ NSNN.
Về mục đích, chức năng giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo
tính hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng đồng vốn của
NSNN và giữ kỷ luật tài chính. Thực hiện tốt chức năng giám đốc NSNN
mang lại những ý nghĩa vơ cùng quan trọng, nhằm (1) Đảm bảo tính hợp lý
trong mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn, cũng như tích lũy và tiêu
dùng xã hội; (2) Cho phép khai thác mọi khả năng tiềm tàng sẵn có trong nền
kinh tế quốc dân; (3) Bảo đảm các quan hệ cân đối trong quá trình phát triển
kinh tế, từ đó xác lập cơ cấu kinh tế hợp lý; (4) Duy trì kỷ cương, pháp luật tài
chính, chống tham nhũng và các hiện tượng gây lãng phí của cải xã hội; (5)
Phát hiện kịp thời những sai sót trong q trình phân phối, từ đó thực hiện
việc điều chỉnh nó để đảm bảo sự lành mạnh của các quan hệ kinh tế.
Giữa chức năng phân bổ và chức năng giám đốc của NSNN có mối
quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình hình thành và vận động của NSNN.
Trong đó, phân bổ là chức năng trọng yếu của NSNN, chức năng phân bổ vừa
là tiền đề, vừa là cơ sở cho sự hình thành và vận động của chức năng giám

9


đốc, thông qua phân phối mà thực hiện giám sát, kiểm tra; ngược lại nhờ có
kiểm tra, giám sát mà quá trình phân bổ NSNN được thực hiện đúng pháp luật
và có hiệu quả. Chức năng phân bổ chỉ mới cho thấy sự vận động của quỹ tiền
tệ tập trung cho từng lĩnh vực phát triển của đất nước, còn về tính đúng đắn,
tính hợp lý, phù hợp với yêu cầu của các quy luật kinh tế khách quan muốn
được đảm bảo địi hỏi phải có chức năng giám đốc. Chức năng giám đốc có
thể đi trước hoặc trong hoặc sau quá trình thực hiện phân bổ, nhưng xét cho
cùng giám đốc về NSNN chỉ có thể bắt nguồn từ quan hệ phân bổ.
1.2.4. Hệ thống ngân sách Nhà nƣớc
Hệ thống NSNN được biểu hiện là tổng thể các cấp ngân sách có mối
quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi
cấp ngân sách.
Ở nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy nhà nước và vai trị, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN ở nước ta gồm: Ngân sách trung
ương và Ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các
cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Phù hợp với mơ hình tổ chức
chính quyền Nhà nước ta hiện nay, bao gồm 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); Ngân sách cấp
huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi là ngân sách cấp huyện);
Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
1.3. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC

1.3.1. Quản lý ngân sách Nhà nƣớc và phân cấp quản lý ngân sách
Nhà nƣớc

Quản lý NSNN là một nội dung trọng yếu của quản lý tài chính, do Nhà
nước điều hành và là một mặt của quản lý KT-XH quan trọng, do đó nội hàm
trong quản lý NSNN cần được nhận thức đầy đủ.

10


Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc cơ quan Nhà nước được Nhà
nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ
NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống
các cơ quan Nhà nước.
Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Nói cụ thể
hơn là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN.
Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương
pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau như:
- Phương pháp tổ chức: Được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể
quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của NSNN theo những
khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt
động đó của quản lý NSNN.
- Phương pháp hành chính: Được sử dụng khi các chủ thể quản lý
NSNN muốn các địi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ
một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành
chính.
- Phương pháp kinh tế: Được sử dụng thơng qua việc dùng các địn bẩy
kinh tế để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động
tới các tổ chức và cá nhân đang hoạt động quản lý NSNN.
- Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý NSNN: Được sử dụng để
quản lý và điều hành các hoạt động quản lý NSNN được xem như một loại
cơng cụ quản lý có vai trị đặc biệt quan trọng.
- Cơng cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các

chính sách, cơ chế quản lý tài chính, các chế độ quản lý tài chính, kế tốn,
thống kê, các định mức, tiêu chuẩn về tài chính....
- Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng
trong quản lý NSNN như: Các đòn bẩy kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra;
các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý NSNN.
Mỗi cơng cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng khác nhau
nhưng đều nhằm mục đích là thúc đẩy nâng cao hiệu quả quản lý NSNN.

11


Từ những phân tích kể trên có thể khái qt khái niệm về quản lý
NSNN như sau: Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN
thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ
quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được các
mục tiêu đã định.
Quản lý NSNN thực chất là quản lý thu, chi NSNN và cân đối hệ
thống NSNN.
Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một
bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu
chi tiêu của Nhà nước. Thu NSNN bao gồm rất nhiều loại, ngồi các khoản
thu chính từ thuế, phí, lệ phí; cịn có các khoản thu từ hoạt động kinh tế của
Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện
trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Quản lý thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập
trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa
mãn các nhu cầu của Nhà nước.
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NS nhằm thực hiện
các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi NS rất đa dạng,
điều này xuất phát từ vai trị quản lý vĩ mơ của Nhà nước trong việc phát triển

kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi phát triền kinh tế - xã hội, bảo
đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả
nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp
luật.
Quản lý chi NSNN là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN
nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc đã
được xác lập.
Cân đối NSNN nhằm mục đích đảm bảo tài chính cho Nhà nước thực
hiện tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của mình. Cân đối NSNN phải đảm bảo
không chỉ cho tổng thu cân bằng với tổng chi, mà còn phải đảm bảo cho cơ

12


cấu thu, chi hợp lý; mối quan hệ về lượng giữa thu chi NSNN và thực trạng
nền kinh tế…
Về lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập trung cao độ
mọi quyền lực vào chính quyền trung ương. Nhà nước chỉ có một ngân sách
duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương tồn quyền quản lý và
quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương.
Lợi thế của cách quản lý này cho phép tập trung toàn bộ nguồn thu vào
tay nhà nước trung ương để bố trí chi tiêu cho hợp lý, công bằng, đồng đều
giữa các vùng, miền ngành nghề chống biểu hiện cục bộ địa phương.
Tuy nhiên, phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào
trung ương và đặc biệt là nguồn lực có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng
phí, khơng đáp ứng đúng đắn và kịp thời nhu cầu của người dân. Do đó trên
thực tế, nhà nước thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định
cho chính quyền địa phương. Phân cấp được xem như một phương thức để
tăng tính dân chủ linh hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền
trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng.

Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền
hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong
quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN, phục vụ cho việc thực thi chức
năng nhiệm vụ của nhà nước.
Phân cấp quản lý NSNN chỉ xảy ra khi đó có nhiều cấp ngân sách, phân
cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ
trung ương tới địa phương.
Mục tiêu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một là, phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền các cấp, nhằm phục vụ tốt nhất nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phịng, xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phát triển, thúc đẩy hội
nhập kinh tế quốc tế và khu vực, đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.

13


Hai là, tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản
quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ tự chịu
trách nhiệm của đơn vị cơ sở. Đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất về
nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế, nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý NSNN, thúc đẩy phát triển kinh tế ở từng địa phương.
Ba là, làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của các
cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN, giải quyết tốt mối quan hệ tài
chính giữa các ngành và địa bàn lãnh thổ. Khắc phục những chồng chéo hoặc
thiếu sót trong từng nội dung quản lý.
Bốn là, tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ
quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các
cấp trong quản lý NSNN.
Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Một là, đối với quản lý hành chính nhà nước: Việc phân cấp quản lý
NSNN là công cụ cần thiết khách quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý
hành chính và có tác động quan trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ
trung ương đến địa phương.
Hai là, đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý NSNN
hợp lý khơng chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì phát triển
hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa
phương, mà còn tạo điều kiện phát huy các lợi thế nhiều mặt của từng vùng
địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hóa NSNN tốt
hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ
giữa các cấp ngân sách để phát huy vai trị là cơng cụ điều chỉnh vĩ mơ
NSNN.
Ngun tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đem lại hiệu quả tốt
cần quản triệt đầy đủ nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh
của nhà nước và năng lực quản lý mỗi cấp trên địa bàn.

14


Thứ hai: Đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của
ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.
Thứ ba: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN.
Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý NSNN là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền nhà nước từ trung ương đến các địa phương trong hoạt động của
NSNN, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực
về quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. Vì vậy, nội dung phân cấp quản
lý NSNN về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:

Một là, về quyền lực: Phân cấp ban hành chế độ, chính sách, tiêu
chuẩn, định mức:
Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức, vai trị
và vị trí hết sức quan trọng. Đó khơng chỉ là một trong những căn cứ quan
trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm sốt chi tiêu, mà cịn là
một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân
sách các cấp chính quyền.
Thơng qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có
thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi,
mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên
Hiến pháp hoặc các Đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp
lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng
với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, khơng
gây sự rối loạn trong quản lý NSNN.
Theo quy định của Luật NSNN, về cơ bản nhà nước trung ương giữ vai
trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu
chuẩn định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với
quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính

15


nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân
theo quy định của pháp luật; việc huy động vốn để đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh. Được quyết định chế độ thu chi ngân
sách phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng chế độ chi có tính
chất tiền lương, tiền cơng, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của
các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.
Hai là, phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và

nhiệm vụ chi:
Có thể nói, đây ln là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều
bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản
lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều
giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội
giữa các vùng miền trong cả nước.
Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không
gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế
nhập khẩu, thu từ dầu thơ… hoặc khơng đủ căn cứ chính xác để phân chia
như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, chi quốc phòng, an ninh, chi
giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do trung ương quản lý… và hỗ trợ các địa
phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách.
Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động
thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại
địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất,
thuế thu nhập cá nhân…
Nhiệm vụ chi ngân sách địa phương gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh
tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý. Việc đẩy
mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ
quản lý ở các vùng, miền khác nhau là động lực quan trọng để khơi dậy các
khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của Nhà nước trên
phạm vi từng địa phương.

16