(Luận văn thạc sĩ) vai trò của nhà nước đối với đầu tư công ở việt nam

`

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

----------------o0o---------------

NGUYỄN THỊ NGỌC HÂN

VAI TRÕ CỦA NHÀ NƢỚC
ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CƠNG Ở VIỆT NAM
LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Hà Nội – Năm 2010


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
--------------***--------------

NGUYỄN THỊ NGỌC HÂN

VAI TRÕ CỦA NHÀ NƢỚC
ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CƠNG Ở VIỆT NAM

Chun ngành

: Kinh tế chính trị

Mã số

: 60.31.01

TĨM TẮT LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ CHÍNH TRỊ
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS. Phan Huy Đƣờng

Hà Nội - 2010


MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................ i
DANH MỤC CÁC BẢNG ........................................................................................ ii
DANH MỤC CÁC BIỂU .......................................................................................... ii
DANH MỤC CÁC HỘP ........................................................................................... ii
LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ VAI
TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG ................................................ ..6
1.1. Cơ sở lý luận ................................................................................................... ..6
1.1.1. Vai trò của Nhà nƣớc trong nền kinh tế .................................................... ..6
1.1.2. Các khái niệm cơ bản ................................................................................ 13
1.1.3. Vai trò của Nhà nƣớc trong quản lý đầu tƣ công .................................... ...22
1.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia về vai trò của Nhà nƣớc đối với đầu tƣ
công ......................................................................................................................... 27
1.2.1. Kinh nghiệm của Hàn Quốc .................................................................... 27
1.2.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc .................................................................. 30
1.2.3. Một số gợi ý cho Việt Nam ..................................................................... 34
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU
TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM ......................................................................................... 35
2.1. Tổng quan về hoạt động đầu tƣ công ở Việt Nam (giai đoạn từ 2001nay) ........................................................................................................................... 35

2.1.1. Đầu tƣ công trong tƣơng quan với tổng đầu tƣ toàn xã hội ....................... 35
2.1.2. Sử dụng vốn đầu tƣ công xét theo nguồn vốn ........................................... 44
2.2. Đánh giá vai trò của Nhà nƣớc về quản lý vốn đầu tƣ công trong giai
đoạn hiện nay ............................................................................................................ 55
2.2.1. Đánh giá vai trị quản lý đầu tƣ cơng trên khía cạnh hiệu quả đầu tƣ ....... 56
2.2.1.1. Những mặt đạt đƣợc ............................................................................. 57
2.2.1.2. Những mặt hạn chế ............................................................................. 60


2.2.2. Đánh giá công tác lập quy hoạch sử dụng vốn đầu tƣ .............................. 65
2.2.3. Đánh giá công tác phân cấp quản lý đầu tƣ ............................................. 69
2.2.4. Đánh giá công tác phân bổ vốn đầu tƣ..................................................... 73
2.2.5. Đánh giá công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản
pháp lý liên quan đến đầu tƣ công ............................................................................. 79
2.2.6. Đánh giá công tác kiểm tra, giám sát đầu tƣ ............................................ 83
2.2.7. Nguyên nhân của những thành công, thất bại trong hoạt động quản
lý đầu tƣ công của Nhà nƣớc .................................................................................... 88
CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ
XUẤT NHẰM NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU
TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM ......................................................................................... 96
3.1. Những u cầu đổi mới và hồn thiện vai trị của Nhà nƣớc về đầu tƣ
công trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế ............................................................. 96
3.2. Quan điểm, định hƣớng về vai trò quản lý của Nhà nƣớc về đầu tƣ công ....... 98
3.2.1. Các quan điểm cụ thể ............................................................................. 98
3.2.2. Định hƣớng về quản lý đầu tƣ công trong giai đoạn sắp tới .................... 100
3.3. Một số kiến nghị, đề xuất nhằm tăng cƣờng vai trò quản lý đầu tƣ công
của Nhà nƣớc ........................................................................................................... 102
3.3.1. Về công tác xây dựng và hoạch định chính sách đầu tƣ cơng ................. 102
3.3.2. Về tổ chức thực hiện .............................................................................. 112
3.3.3. Về công tác giám sát, đánh giá dự án đầu tƣ........................................... 117

3.3.4. Nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN ......................................... 123
3.3.5. Một số đề xuất khác ............................................................................... 127
KẾT LUẬN ............................................................................................................... 142
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 143
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Nghĩa đầy đủ

Ký hiệu
viết tắt

Tiếng Anh

Tiếng Việt

Asia Development Bank

Ngân hàng phát triển Châu Á

Asia – Pacific Economic

Diễn đàn hợp tác và phát triển

Cooperation

Châu Á – Thái Bình Dƣơng

Association of Southeast Asia

Hiệp hội các quốc gia Đông

Nations

Nam Á

1

ADB

2

APEC

3

ASEAN

4

BOT

Build – Operate – Transfer

5

BT

Build – Transfer

6

BTO

Build – Transfer – Operate

7

DNNN

8

GDP

9

ICOR

10

ODA

11

SCIC

12

TĐKT

Tập đoàn kinh tế

13

Tp

Thành phố

14

USD

15

VDB

16

WB

World Bank

Ngân hàng thế giới

17

WTO

World Trade Organization

Tổ chức thƣơng mại thế giới

18

XDCB

Xây dựng – Kinh doanh –
Chuyển giao
Xây dựng – Chuyển giao
Xây dựng – Chuyển giao – Kinh
doanh
Doanh nghiệp Nhà nƣớc

Gross Domestic Product
Incremental Capital-Output
Ratio
Official Development

Tổng sản phẩm quốc nội
Hệ số đầu tƣ tăng trƣởng
Hỗ trợ phát triển chính thức

Assistance
State Capital Investment

Tổng cơng ty đầu tƣ và kinh

Corporation

doanh vốn Nhà nƣớc

Đồng đô la Mỹ

United States Dollar
The Vietnam Development
Bank

Ngân hàng phát triển Việt Nam

Xây dựng cơ bản

i


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 2.1

Vốn đầu tƣ toàn xã hội giai đoạn 2001-2005 phân
theo thành phần kinh tế

40

Bảng 2.2

So sánh vốn đầu tƣ từ khu vực Nhà nƣớc với tổng
vốn đầu tƣ toàn xã hội (giá thực tế) giai đoạn 2001 2005

41

Bảng 2.3

Cơ cấu vốn đầu tƣ từ khu Nhà nƣớc (2001-2008)

49

Bảng 2.4

Hệ số ICOR giai đoạn 2001-2008

66

Bảng 2.5

Vốn đầu tƣ từ khu vực Nhà nƣớc phân theo cấp
quản lý

76

DANH MỤC CÁC BIỂU
Biểu

Tên biểu

Trang

Biểu 2.1

Vốn đầu tƣ của khu vực Nhà nƣớc trong tổng
vốn đầu tƣ toàn xã hội

47

Biểu 2.2

So sánh tỷ lệ đầu tƣ của các thành phần kinh tế
trong tổng đầu tƣ toàn xã hội giai đoạn 20012009

48

DANH MỤC CÁC HỘP
Hộp

Tên hộp

Trang

Hộp 2.1

Tình hình phát triển tín dụng Nhà nƣớc giai
đoạn 2000-2004

53

Hộp 2.2

Hoạt động của SCIC tính đến hết năm 2008

ii

58


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Sau hơn 20 năm Đổi mới kể từ Đại hội lần thứ VI của Đảng Cộng Sản Việt Nam
(năm 1986), vai trò của Nhà nƣớc Việt Nam đã có những thay đổi nhất định cùng với sự
phát triển của nền kinh tế. Sự chuyển đổi mơ hình phát triển kinh tế từ kế hoạch hóa tập
trung sang cơ chế thị trƣờng có sự quản lý của Nhà nƣớc khiến cho các chức năng quản lý
của Nhà nƣớc cũng phải thay đổi cho phù hợp. Nhà nƣớc Việt Nam hiện nay đang thoát
ly dần khỏi các hoạt động sản xuất kinh doanh, để các chủ thể kinh tế tự do phát triển.
Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu của quá trình xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng
xã hội chủ nghĩa, vai trò kinh tế của Nhà nƣớc càng cần đƣợc tăng cƣờng để điều tiết nền
kinh tế, thúc đẩy tăng trƣởng nhanh và bền vững, đảm bảo công bằng xã hội và ổn định
kinh tế vĩ mô. Để làm đƣợc điều đó thì Nhà nƣớc thực hiện nhiều biện pháp khác nhau
trong đó có cung ứng hàng hóa cơng cộng, đặc biệt là kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội thông
qua hoạt động đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách.
Hiện nay, khi chuyển sang cơ chế thị trƣờng, đầu tƣ tƣ nhân đƣợc khuyến khích
phát triển nhƣng để đảm bảo vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nƣớc, việc cân đối về đầu tƣ
giữa 2 khu vực, vừa đảm bảo hiệu quả đầu tƣ, vừa giữ vững đƣợc định hƣớng phát triển là
hết sức cần thiết. Mặc dù đầu tƣ tƣ nhân từ 1986 đến nay đã đƣợc mở rộng tuy nhiên các

hoạt động đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc, vốn tín dụng Nhà nƣớc và vốn phát
triển doanh nghiệp Nhà nƣớc vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tƣ toàn xã hội (năm
2007 là 37,2% tổng đầu tƣ tồn xã hội), nói cách khác là vốn đầu tƣ công vẫn là nguồn
lực chủ đạo của nền kinh tế. Vì vậy, sử dụng vốn thế nào cho đúng, cho hiệu quả, tránh
thất thốt, lãng phí không chỉ là nhiệm vụ của các cơ quan chức năng mà cịn là mối quan
tâm của tồn xã hội.
Do là nguồn vốn có tính chất “cơng” nên việc quản lý sử dụng vốn phải vừa đảm
bảo tính nguyên tắc cơng bằng – tồn bộ những ngƣời dân đƣợc hƣởng lợi từ các dự án
đầu tƣ, vừa đảm bảo nguyên tắc hiệu quả - tức là một đồng vốn đầu tƣ bỏ ra phải thu đƣợc
một tỷ lệ tăng trƣởng nhất định. Trong thời gian qua, công tác quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ
cơng đã có nhiều biến chuyển với sự phân cấp đầu tƣ ngày càng mạnh về các địa phƣơng,

1


tạo quyền chủ động cho các địa phƣơng này trong việc thực hiện các chƣơng trình mục
tiêu đề ra cũng nhƣ cởi trói cho các doanh nghiệp thuộc khu vực Nhà nƣớc tự do kinh
doanh, phát triển theo cơ chế thị trƣờng v.v..Tuy nhiên, công tác quản lý đầu tƣ cơng
trong thời gian vừa qua vẫn tỏ ra có nhiều yếu kém, tình trạng tham nhũng, đầu tƣ dàn
trải, dở dang ở các địa phƣơng, quy hoạch treo hay đầu tƣ sai mục đích của một số doanh
nghiệp Nhà nƣớc, gây thất thốt, lãng phí vốn Nhà nƣớc vẫn diễn ra trầm trọng và là vấn
đề nhức nhối hiện nay. Do vậy, việc phân tích thực trạng đầu tƣ cơng hiện nay từ đó làm
rõ vai trị, chức năng quản lý vốn đầu tƣ công của Nhà nƣớc trong giai đoạn hiện nay còn
điểm nào hạn chế và đƣa ra những giải pháp để cải thiện tình hình là một yêu cầu cần
thiết.
Xuất phát từ thực tế nêu trên, tôi đã lựa chọn đề tài “Vai trò của Nhà nƣớc đối với
đầu tƣ cơng ở Việt Nam”
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Liên quan đến vấn đề đầu tƣ công và vai trò của Nhà nƣớc đối với đầu tƣ cơng, đã
có khá nhiều cấp, ngành và các đơn vị nghiên cứu cũng nhƣ các phƣơng tiện thông tin đại

chúng quan tâm, phân tích đánh giá. Đó là sách “Quản lý Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị
trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” của GS.TSKH Lƣơng Xuân Quỳ, nhà
xuất bản Lý luận chính trị năm 2006. Cuốn sách đƣa ra cái nhìn tổng thể về vai trò quản
lý của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa nói chung;
Sách “Quản lý tài chính cơng” của PGS.TS Trần Đình Ty, nhà xuất bản lao động năm
2003, cung cấp một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tài chính cơng và quản lý tài chính
cơng; Sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp” của tác giả
Dƣơng Bình Minh, nhà xuất bản Tài chính năm 2005; Báo cáo “Việt Nam quản lý chi tiêu
công để tăng trƣởng và giảm nghèo” của Ngân hàng thế giới năm 2005. Ngồi ra cũng có
thể kể đến một số nghiên cứu khác nhƣ thông tin chuyên đề “Nâng cao hiệu quả đầu tƣ
công và đầu tƣ của các doanh nghiệp Nhà nƣớc” của Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế
Trung ƣơng (CIEM) - tập trung phân tích thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp Nhà
nƣớc và những sai sót trong cơng tác đầu tƣ bằng nguồn vốn của Nhà nƣớc; Luận văn
thạc sỹ “Hiệu quả quản lý đầu tƣ cơng tại thành phố Hồ Chí Minh: Vấn đề và giải đáp”
của tác giả Nguyễn Hoàng Anh - Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh: Luận văn tập
trung phân tích việc quản lý đầu tƣ cơng tại thành phố Hồ Chí Minh- những điểm đƣợc và

2


chƣa đƣợc trong thời gian qua; bài báo “Chống lạm phát, nâng cao hiệu quả đầu tƣ công”
của ThS. Nguyễn Thị Mỹ Dung, Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh – chủ yếu
phân tích đầu tƣ cơng tại các Doanh nghiệp Nhà nƣớc trên khía cạnh chống lạm phát.
Phân tích chƣa sâu và chƣa nêu lên đƣợc những cái đƣợc của công tác đầu tƣ công; Bài
báo “Một số vấn đề về đầu tƣ công” của TSKH Nguyễn Quang Thái – chủ yếu phân tích
về những yếu kém và hạn chế của công tác đầu tƣ công tại các doanh nghiệp Nhà nƣớc;
Luận văn tiến sỹ “Hoàn thiện phƣơng pháp đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tƣ công
cộng ở Việt Nam” của tác giả Phan Tất Thứ - Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội năm
2005: Đƣa ra một số phƣơng pháp đánh giá hiệu quả các dự án đầu tƣ công cộng ở Việt
Nam.

Nhƣ vậy, có thể thấy, hầu hết các nghiên cứu đã có đều chỉ nghiên cứu đầu tƣ
cơng nhƣ một bộ phận trong tổng thể các hoạt động của Chính phủ hoặc chỉ đề cập đến
vấn đề đầu tƣ công tại một địa phƣơng hoặc là chỉ phân tích ở một khía cạnh của cơng tác
quản lý đầu tƣ nhƣ vấn đề chống lạm phát hoặc một đối tƣợng của quản lý đầu tƣ cơng.
Nhìn chung, chƣa có một nghiên cứu nào mang tính bao quát, nêu đƣợc cơ sở lý luận, tình
hình đầu tƣ cơng nói chung và cơng tác quản lý đầu tƣ cơng nói riêng ở Việt Nam đã
đƣợc ở điểm nào, chƣa đƣợc ở điểm nào, ngun nhân, bản chất của cơng tác này, chƣa
có những tiếp cận theo hƣớng kinh tế chính trị.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài:
 Mục đích: Trên những căn cứ về mặt lý thuyết và thực tiễn về vai trị quản lý vốn
đầu tƣ cơng của Nhà nƣớc, đề tài đề xuất những quan điểm, giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ cơng.


Nhiệm vụ nghiên cứu: Từ mục đích tổng quát nêu trên, các nhiệm vụ cụ thể đƣợc
xác định là:
- Hệ thống hoá các vấn đề lý luận cơ bản về đầu tƣ cơng và vai trị của Nhà nƣớc
đối với đầu tƣ cơng.
- Khảo sát và phân tích một số kinh nghiệm quốc tế về vai trò của Nhà nƣớc đối
với đầu tƣ cơng.
- Phân tích và đánh giá thực trạng vai trò của Nhà nƣớc về đầu tƣ công ở Việt

Nam, những yếu kém, bất cập và nguyên nhân của chúng.

3


- Xác định phƣơng hƣớng, mục tiêu và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện
và nâng cao vai trị của Nhà nƣớc về đầu tƣ cơng trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài:

 Đối tƣợng nghiên cứu: Vai trò của Nhà nƣớc về đầu tƣ công ở của Việt Nam trong
thời gian gần đây
 Phạm vi nghiên cứu:
- Về nội dung: Đề tài nghiên cứu chủ yếu các hoạt động đầu tƣ cơng của Chính
phủ với các dự án đầu tƣ trực tiếp sử dụng vốn có nguồn gốc Nhà nƣớc. Trên cơ sở vận
dụng lý thuyết vào phân tích thực trạng, luận văn phân tích vai trị quản lý của Nhà nƣớc
trong đầu tƣ cơng ở Việt Nam dƣới góc độ kinh tế chính trị, khơng đi sâu vào phân tích
các khía cạnh kỹ thuật và các mục tiêu phi kinh tế của dự án (chính trị, an ninh, quốc
phịng, văn hố) cũng nhƣ các lĩnh vực chun mơn, nghiệp vụ khác.
- Về thời gian: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý đầu tƣ công từ năm
2001 đến nay.
- Về không gian: Khái quát chung về vai trị quản lý đầu tƣ cơng và thực trạng đầu
tƣ công ở Việt Nam.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
- Sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ phƣơng pháp duy vật biện chứng,
phƣơng pháp duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin.
- Nghiên cứu tài liệu thực tế: Dựa chủ yếu vào các văn bản pháp luật hiện hành về
quản lý đầu tƣ và xây dựng cơ bản, quy định về đấu thầu, thẩm định dự án, tài liệu báo
chí, hội thảo, báo cáo v.v.. thơng qua các pháp phân tích thống kê, hệ thống, phân tích
tổng hợp, so sánh, từ đó đƣa ra những nhận định khái quát và đề xuất định hƣớng về mặt
giải pháp.
- Tham khảo ý kiến chuyên gia đang công tác tại Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và một số
ngành liên quan.
Tuy nhiên, do việc đánh giá các dự án đầu tƣ công hiện nay do nhiều chủ thể tham
gia với chức năng, mục tiêu và quan điểm khác nhau, việc tiếp cận thông tin về hồ sơ, dự
án cũng gặp nhiều trở ngại do những nguyên nhân khách quan, vì vậy các phân tích về

4

đầu tƣ cơng và vai trị quản lý của Nhà nƣớc không tránh khỏi yếu tố chủ quan và hạn chế
của tác giả.
6. Dự kiến những đóng góp mới của đề tài:
- Hệ thống hố lý luận về vai trị của Nhà nƣớc đối với đầu tƣ công.
- Nghiên cứu kinh nghiệm về vai trò của Nhà nƣớc đối với đầu tƣ công ở một số
quốc gia trên thế giới và bài học với Việt Nam.
- Đánh giá thành tựu, hạn chế và những vấn đề đặt ra của hoạt động quản lý vốn
đầu tƣ công ở Việt Nam trong những năm vừa qua.
- Đề xuất một số giải pháp thiết thực nhằm nâng cao vai trò của Nhà nƣớc trong
điều hành, quản lý hoạt đầu tƣ công.
7. Bố cục của luận văn
Gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về vai trò của Nhà nước đối với đầu
tư cơng
Chương 2: Thực trạng vai trị của Nhà nước đối với đầu tư công ở Việt Nam
Chương 3: Quan điểm định hướng và một số kiến nghị, đề xuất nhằm nâng cao vai trò
của Nhà nước đối với đầu tư công ở Việt Nam.

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ
VAI TRÒ CỦA NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Cơ sở lý luận.
1.1.1. Vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế.

5


Vai trò của Nhà nƣớc trong nền kinh tế là chủ đề đã đƣợc bàn thảo rất nhiều trong
quá trình phát triển của khoa kinh tế học. Là một phạm trù lịch sử, do vậy nó biến đổi
theo thời gian và khơng gian, cùng với q trình thay thế của các hình thái kinh tế xã hội
của con ngƣời. Thực tiễn phát triển của nền kinh tế thế giới cho đến nay đã khẳng định

vai trò ngày càng quan trọng của Nhà nƣớc trong quản lý, điều hành nền kinh tế. Tuy
nhiên, vai trò của Nhà nƣớc đến đâu, phạm vi và mức độ tác động nhƣ thế nào lại cần
đƣợc xem xét trong những bối cảnh cụ thể và tuỳ thuộc vào tính chất nội tại của bản thân
nền kinh tế đó.
Nội dung trọng tâm của các nghiên cứu về vai trò của Nhà nƣớc trong lịch sử phát
triển của các học thuyết kinh tế là mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và thị trƣờng. Ban đầu, các
nhà kinh tế tiêu biểu thuộc Trường phái kinh tế chính trị học cổ điển nhƣ Adam Smith
(1723-1790) quá đề cao tính tự điều chỉnh của nền kinh tế thị trƣờng và cho rằng nguyên
tắc tối thƣợng của hoạt động kinh tế là tự do, Nhà nƣớc không nên can thiệp vào thị
trƣờng. A.Smith cho rằng hoạt động của nền kinh tế là do các quy luật khách quan tự phát
chi phối và phát triển kinh tế cần theo nguyên tắc tự do, Nhà nƣớc không nên can thiệp
vào. Trong cuốn sách nổi tiếng nhất của mình “Của cải của các dân tộc”, Smith đã đƣa ra
ngun lý “Bàn tay vơ hình”. Theo nguyên lý này thì phúc lợi kinh tế của xã hội chỉ đạt
đƣợc tối ƣu khi mỗi ngƣời đều hành động vì lợi ích riêng của mình. Vì vậy Nhà nƣớc
không nên can thiệp vào nền kinh tế thị trƣờng, vào hoạt động của các doanh nghiệp. Vai
trò của Nhà nƣớc chỉ nên giới hạn ở việc bảo vệ quyền sở hữu tƣ bản, bảo đảm an ninh
đối nội, đối ngoại và muốn xã hội giàu có thì phải phát triển kinh tế theo tinh thần tự do.
Sau này, Trường phái kinh tế chính trị học tân cổ điển, mà đại biểu là nhà kinh tế Thụy
Sỹ L.Wallras (1834-1910) đã phát triển tƣ tƣởng “Bàn tay vơ hình” của Smith về tự do
kinh tế với lý thuyết cân bằng tổng quát. Trong giai đoạn đầu, phái Tân cổ điển ủng hộ tƣ
tƣởng tự do cạnh tranh, chống sự can thiệp của Nhà nƣớc vào nền kinh tế. Theo họ, cơ
chế thị trƣờng sẽ tự phát bảo đảm cân bằng cung cầu để nền kinh tế phát triển bình
thƣờng, tránh đƣợc khủng hoảng kinh tế. Nhƣng khi nền kinh tế tự do cạnh tranh phát
triển đến một mức độ nào đó tất yếu dẫn đến độc quyền và chủ nghĩa tƣ bản rơi vào
khủng hoảng mới trầm trọng, sâu sắc hơn. Các vấn đề nhƣ lạm phát, thất nghiệp v..v.. nảy
sinh ngày một nhiều buộc các nhà kinh tế phải có những nghiên cứu mới. Lúc này, phái

6

Tân cổ điển cho rằng để tăng phúc lợi kinh tế, trong điều kiện độc quyền, Nhà nƣớc càng
cần có những sự can thiệp thích hợp.
Chính vì vậy, các trƣờng phái kinh tế học đề cao vai trò điều chỉnh kinh tế của Nhà
nƣớc, thậm chí tuyệt đối hóa vai trò của Nhà nƣớc với những mức độ khác nhau đã ra đời
mà tiêu biểu là các học thuyết của nhà kinh tế chính trị học ngƣời Anh John Maynard
Keynes(1883 – 1946).
Ngƣợc lại với quan điểm của Smith, Keynes cho rằng Nhà nƣớc có vai trị rất quan
trọng trong sự phát triển của nền kinh tế. Ông đã xây dựng và phát triển Lý thuyết về nền
kinh tế tư bản chủ nghĩa có sự điều tiết của Nhà nước. Trong tác phẩm “Lý thuyết tổng
quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ”, Keynes cho rằng các vấn đề nhƣ khủng hoảng, thất
nghiệp không phải là hiện tƣợng nội sinh của chủ nghĩa tƣ bản mà là do chính sách lỗi
thời, bảo thủ, thiếu sự can thiệp của Nhà nƣớc. Ông cho rằng để đảm bảo cho sự tăng
trƣởng cân bằng của nền kinh tế, thoát khỏi khủng hoảng, thất nghiệp thì khơng thể dựa
vào cơ chế tự điều tiết của thị trƣờng mà cần phải có sự can thiệp của Nhà nƣớc thơng qua
các chƣơng trình quy mơ lớn. “Bàn tay hữu hình” của chính phủ sẽ chủ yếu nhằm giải
quyết vấn đề kích thích sản xuất, tiêu dùng, kích thích đầu tƣ để đảm bảo việc làm và tăng
thu nhập. Muốn vậy phải sử dụng ngân sách Nhà nƣớc để kích cầu đầu tƣ tƣ nhân thơng
qua các đơn đặt hàng của Nhà nƣớc, hệ thống mua của Nhà nƣớc, trợ cấp về tài chính, tín
dụng do ngân sách Nhà nƣớc đảm bảo, để tạo sự ổn định về lợi nhuận và đầu tƣ cho tƣ
bản độc quyền. Có thể thấy, học thuyết Keynes đã khẳng định tính chất bất ổn của thị
trƣờng và chỉ ra những công cụ của chính sách vĩ mơ mà Nhà nƣớc có thể sử dụng để can
thiệp tích cực vào hoạt động của thị trƣờng. Học thuyết này giữ vị trí thống trị trong hệ
thống tƣ tƣởng kinh tế tƣ sản trong một thời gian dài kể từ sau chiến tranh thế giới lần thứ
II cho đến cuối những năm 1960 đầu 1970 và nó đƣợc vận dụng vào hầu hết các nƣớc tƣ
bản phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế ở các quốc gia này.
Tuy nhiên, cho đến những năm 1970, học thuyết kinh tế của Keynes cũng bộc lộ
những khiếm khuyết khi vai trò của Nhà nƣớc trong việc điều chỉnh thị trƣờng, can thiệp
vào nền kinh tế trở nên tiêu cực. Mặc dù, mức độ can thiệp của Nhà nƣớc vào thị trƣờng ở
các quốc gia là khác nhau nhƣng với vai trò quá lớn, đồng thời là cơ quan quyết định các
luật lệ và chính sách nên bộ máy Nhà nƣớc vừa có nguy cơ phình ra, vừa dễ phạm sai lầm

7


duy ý chí, chủ quan, xa rời thực tế, tham ô, tham nhũng, đục khoét ngân sách, gây trì trệ
trong sản xuất kinh doanh, làm tổn hại đến nền kinh tế.
Cũng trong giai đoạn này, ở những nƣớc phát triển kinh tế theo con đƣờng kế
hoạch hóa tập trung, vai trò của Nhà nƣớc còn đƣợc nâng lên ở mức độ tuyệt đối. Với
quan điểm cho rằng thị trƣờng không thể đảm bảo phân phối hợp lý các nguồn lực và của
cải của xã hội, không thể điều tiết hợp lý quá trình phát triển của nền kinh tế, vì vậy Nhà
nƣớc phải tính tốn và tổ chức thực hiện những phƣơng án tối ƣu cho sự phân phối, từ
phân phối các nguồn lực sản xuất, quy định cơ cấu sản xuất, cho đến phân phối hàng hóa
và dịch vụ tiêu dùng cho đến tận từng cá nhân. Nhà nƣớc trực tiếp thực hiện đầu tƣ phát
triển và quy định hầu hết mọi hoạt động kinh tế nên thị trƣờng và khu vực tƣ nhân chỉ có
vai trị thứ yếu trong nền kinh tế. Sự can thiệp sâu rộng của Nhà nƣớc trong một giai đoạn
nhất định đã góp phần thúc đẩy cơng nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng do tập trung đƣợc
tƣ bản đầu tƣ vào một số lĩnh vực quan trọng, đóng vai trị là nền tảng cho các ngành công
nghiệp khác tăng trƣởng. Tuy nhiên, việc tuyệt đối hóa vai trị điều khiển tồn bộ nền
kinh tế từ một trung tâm chính trị là Nhà nƣớc và phủ nhận hồn tồn vai trị của thị
trƣờng, những sai lầm trong tính tốn phƣơng hƣớng đầu tƣ cũng nhƣ tình trạng quan liêu
của bộ máy điều khiển nền kinh tế đã dẫn đến những sai lầm và tình trạng suy thoái. Hậu
quả là sự sụp đổi của hệ thống kinh tế kế hoạch hố tập trung ở Đơng Âu và Liên Xô
những năm 1980. Việc chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng là sự kiện cho thấy sự thất bại
của mơ hình này.
Trong bối cảnh mà sự can thiệp của Nhà nƣớc vào nền kinh tế dẫn đến thất bại
ngày càng phổ biến và trầm trọng cả ở các nƣớc phát triển và đang phát triển, nƣớc theo
mơ hình kế hoạch hoá tập trung hay theo con đƣờng tƣ bản chủ nghĩa, các nhà kinh tế học
cũng nhƣ các nhà hoạch định chính sách buộc phải xem lại quan điểm quá chú trọng vào
vai trò điều tiết của Nhà nƣớc. Họ cơng nhận rằng về bản chất thì thị trƣờng có những
khiếm khuyết nhƣng sự can thiệp thái quá của Nhà nƣớc cũng khiến cho hoạt động của thị

trƣờng thiếu lành mạnh và đơi khi bị biến dạng.
Nhìn chung, thất bại của Nhà nƣớc là do việc thiếu năng lực điều chỉnh và thực
hiện chiến lƣợc, chính sách đã đề ra. Các nguyên nhân cơ bản dẫn đến sự thất bại của Nhà
nƣớc có thể kể đến là: Thứ nhất, do sự xung đột lợi ích giữa các nhóm xã hội (mà Nhà

8


nƣớc chỉ có thể đại diện cho một giai cấp nhất định); Thứ hai, do mâu thuẫn giữa mục tiêu
tăng trƣởng kinh tế và đảm bảo thực hiện công bằng xã hội, phát triển bền vững và phát
triển con ngƣời. Nhà nƣớc với tƣ cách là cơ quan quyền lực cao nhất phải đƣa ra những
quyết định về phát triển kinh tế nhƣng đôi khi những quyết định này đi ngƣợc với các
quan điểm về mục tiêu xã hội do hệ tƣ tƣởng cũng nhƣ các tiêu chí về giá trị, phúc lợi xã
hội, văn hoá, đạo đức v.v..của các nhóm lợi ích là khác nhau. Ngay cả khi mục tiêu xã hội
đã đƣợc thừa nhận (nhƣ hạn chế chênh lệch giàu nghèo quá mức) thì các biện pháp hỗ trợ
đƣa ra (thuế, trợ cấp) vẫn có thể làm hạn chế hoặc triệt tiêu các kích thích lợi ích - động
lực của các hoạt động kinh tế thị trƣờng; Thứ ba, do thất bại trong việc thực hiện chính
sách. Một chính sách đƣợc Nhà nƣớc đƣa ra thƣờng có độ trễ trong thực hiện và tác động
chính sách. Hơn nữa, do tính bất định của thị trƣờng và các nhà làm luật cũng khơng thể
tính hết đƣợc những phản ứng của các tác nhân trên thị trƣờng đối với chính sách đƣa ra
nên không thể đảm bảo tác động của chính sách đạt nhƣ mong muốn; Thứ tư, do thất bại
của các hoạt động nhƣ “cung ứng”, “trợ cấp” và “điều tiết” của chính Nhà nƣớc đã làm
sai lệch việc phân bổ các nguồn lực và làm giảm hiệu quả kinh tế. Thực tế cho thấy là
trong nhiều trƣờng hợp, Nhà nƣớc buộc phải “tái can thiệp”, chủ yếu là thơng qua việc
giảm điều tiết, khuyến khích cạnh tranh, minh bạch hố chính sách và kể cả việc thực thi
những cải cách kinh tế sâu rộng. [23]
Nhƣ vậy có thể thấy, việc tuyệt đối hoá hoặc cơ chế thị trƣờng, hoặc cơ chế chỉ
huy tập trung của Nhà nƣớc đều có thể dẫn đến những thất bại trong phát triển kinh tế.
Vấn đề là Nhà nƣớc phải hoạt động nhƣ thế nào để bổ sung cho thị trƣờng chứ không phải
là thay thế chúng. Một sự kết hợp hài hòa giữa vai trò của Nhà nƣớc và sự điều tiết của thị

trƣờng sẽ tạo ra sự phát triển bền vững không chỉ trong phạm vi kinh tế mà trên cả
phƣơng diện xã hội. Trong mối quan hệ đó, Nhà nƣớc giữ vai trò định hƣớng, tạo hành
lang pháp lý và mơi trƣờng đầu tƣ kinh doanh cịn thị trƣờng phát huy tính tích cực, năng
động, sáng tạo của các chủ thể. Chỉ những gì thị trƣờng khơng thể tự điều tiết thì Nhà
nƣớc can thiệp để giải quyết. Sự can thiệp này thể hiện trên nhiều phƣơng diện: Định
hƣớng chiến lƣợc kinh tế, kế hoạch kinh tế dài hạn, trung hạn, ngắn hạn, và sử dụng tổng
hợp các chính sách kinh tế để thúc đẩy phát triển sản xuất, mở rộng quan hệ kinh tế đối
ngoại…

9


Đến lúc này, những quan điểm về vai trò của Nhà nƣớc đã chuyển từ mơ hình phát
triển do Nhà nƣớc chi phối vào những năm 1960 và 1970 sang Nhà nƣớc tối thiểu vào
những năm 1980.
Trong bối cảnh đó, các nhà kinh tế học hiện đại ngày nay đã tìm cách giải quyết
mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và thị trƣờng một cách mềm dẻo hơn. Paul Antony
Samuelson (Mỹ) đã xây dựng và phát triển Lý thuyết về nền kinh tế hỗn hợp. Trong “nền
kinh tế hỗn hợp” có cả cơ chế thị trƣờng và Nhà nƣớc. Cả thị trƣờng và Nhà nƣớc đều thể
hiện sức mạnh và là công cụ cần thiết để phát triển kinh tế. Thị trƣờng đƣợc xác định bởi
mối quan hệ cung cầu và chịu sự điều khiển của các quy luật kinh tế khách quan. Tuy
nhiên, khi nghiên cứu sự hoạt động của thị trƣờng, Samuelson cũng chỉ rõ “bàn tay vơ
hình” đơi khi cũng đƣa nền kinh tế tới những sai lầm, đó chính là những khuyết tật của hệ
thống kinh tế thị trƣờng. Vì vậy cần có “bàn tay hữu hình” của chính phủ để khắc phục
những khuyết tật đó. Theo ơng “Điều hành nền kinh tế khơng có cả chính phủ lẫn thị
trƣờng cũng nhƣ định vỗ tay bằng một bàn tay”. Vai trò kinh tế của Nhà nƣớc thể hiện ở
việc đạt đƣợc sự cân bằng kinh tế hiện thực và tăng trƣởng ổn định để nâng cao mức phúc
lợi xã hội. Nhà nƣớc thực hiện những nhiệm vụ này bằng chính sách tài khố và tiền tệ tín
dụng. Samuelson cũng khẳng định vai trò của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng bao
gồm 4 chức năng cơ bản sau: Thứ nhất là thiết lập khuôn khổ pháp luật. Nhà nƣớc đề ra

các quy tắc trò chơi kinh tế mà các doanh nghiệp, ngƣời tiêu dùng và bản thân Nhà nƣớc
cũng phải tuân thủ. Thứ hai là sửa chữa những thất bại thị trƣờng để thị trƣờng hoạt động
có hiệu quả, bao gồm hạn chế độc quyền, hạn chế ngoại ứng, sản xuất hàng hố cơng
cộng…Thứ ba là đảm bảo sự cơng bằng thơng qua những chính sách về tái phân phối thu
nhập, hỗ trợ ngƣời nghèo, thực hiện đánh thuế luỹ tiến cho thu nhập và thuế thừa kế. Thứ
tư là ổn định kinh tế vĩ mô. Quan điểm này của Samuelson về chức năng của Nhà nƣớc
đƣợc chấp nhận và đƣợc phổ biến rộng rãi ở nhiều quốc gia.
Nhƣ vậy, có thể thấy, các nhà kinh tế học đều khẳng định vai trị vơ cùng quan
trọng của Nhà nƣớc trong nền kinh tế và vai trò ấy đƣợc thực hiện qua hai phƣơng thức
can thiệp cụ thể: Một là, can thiệp trực tiếp thông qua các hoạt động đầu tƣ hình thành từ
khu vực kinh doanh thuộc sở hữu Nhà nƣớc. Hai là, can thiệp gián tiếp thơng qua các
cơng cụ nhƣ kế hoạch, chính sách tài chính, thuế vv.. Nếu nhƣ Keynes nhấn mạnh đồng

10


thời cả hai phƣơng thức thì Samuelson có phần chú ý hơn đến vai trò can thiệp gián tiếp.
Và dù can thiệp trực tiếp hay gián tiếp thì mục tiêu cuối cùng của Nhà nƣớc đó là thúc
đẩy sự phát triển của nền kinh tế.
Các nghiên cứu hiện nay về vai trị của Nhà nƣớc khẳng định chính sự phân chia
thành Nhà nƣớc và thị trƣờng, công cộng và tƣ nhân của các trƣờng phái kinh tế học trƣớc
đây thất bại ở hai khía cạnh: Một là, giữa khu vực Nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân khơng có
ranh giới rõ ràng mà thƣờng có sự chồng chéo, ví dụ các cơng ty cổ phần, doanh nghiệp
Nhà nƣớc có ban quản lý đƣợc thuê từ khu vực tƣ nhân hoặc một số doanh nghiệp tƣ
nhân đƣợc hoạt động dƣới đặc quyền của Nhà nƣớc. Nói cách khác, kinh tế Nhà nƣớc
không loại trừ kinh tế tƣ nhân mà trái lại nó tồn tại trong mối quan hệ tƣơng hỗ với kinh
tế tƣ nhân, kết hợp với kinh tế tƣ nhân thành nền kinh tế hỗn hợp và cùng đƣợc phát triển.
Hơn nữa, kinh tế Nhà nƣớc là một bộ phận của kinh tế thị trƣờng do vậy nó phải đƣợc đặt
trong cơ chế thị trƣờng. Hai là, thị trƣờng muốn hoạt động tốt thì cần có những khn khổ
pháp lý và sự điều tiết mà chỉ có chính phủ mới làm đƣợc. Chính vì vậy, vấn đề khơng

phải lựa chọn xem Nhà nƣớc hay thị trƣờng giữ vai trò tiên phong trong nền kinh tế mà
cần có sự cân nhắc xem khu vực nào tham gia thì hiệu quả hơn, tham gia ở mức độ nào,
từ đó có sự phân công cụ thể để khai thác đƣợc hết những lợi thế, đồng thời làm giảm
thiểu các thất bại có thể đến từ cả phía Nhà nƣớc và thị trƣờng.
Theo quan điểm về tính khả thi kinh tế thì mục tiêu là phải xác định đuợc mối quan
hệ giữa khu vực Nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân. Các nhà kinh tế thuộc Ngân hàng thế giới
cho rằng Nhà nước nên ít tham gia vào những lĩnh vực mà thị trường vận hành tốt; và nên
tham gia nhiều hơn vào những lĩnh vực không thể dựa vào thị trường. Khi các hành động
can thiệp là cần thiết, chúng nên đi cùng hoặc thông qua các lượng thị trường chứ không
phải chống lại thị trường. Quan điểm về tính khả thi chính trị thì cho rằng trƣớc khi ban
hành một quyết định can thiệp thị trƣờng thì Nhà nƣớc cần phải xem liệu có khả năng huy
động đƣợc sự hỗ trợ đủ lớn cho những cải cách đƣợc đề xuất hay không.
Hiện nay, trong bối cảnh tồn cầu hố và hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra
ngày càng mạnh mẽ, một lần nữa vai trò của Nhà nƣớc đang đƣợc xem xét lại. Đối với
các nƣớc đang phát triển, ngoài vấn đề về vai trị của Nhà nƣớc có chủ quyền trong việc
điều hành nền kinh tế xã hội và vị trí của họ trong mối quan hệ với các nƣớc khác, một

11


quan tâm hàng đầu khác là khi thực hiện chính sách tự do hóa trong bối cảnh tồn cầu hóa
thì vai trò của Nhà nƣớc đối với thị trƣờng sẽ nhƣ thế nào? Nhà nƣớc có thực hiện đƣợc
chức năng điều phối của mình khơng hay sẽ do thị trƣờng hồn tồn quyết định và chi
phối ln cả Nhà nƣớc? Nhà kinh tế Roland Blum trong cuốn “Tồn cầu hố” cho rằng
“Nhà nước ngày càng bị những nhân tố mới của tồn cầu hố cạnh tranh. Đó là các hãng
tồn cầu, các tổ chức quốc tế, chính phủ hay phi chính phủ cũng như các tổ chức khu
vực”. Tuy nhiên thực tế cho thấy dù hầu hết các nƣớc đều phát triển nền kinh tế theo
hƣớng thị trƣờng nhƣng vẫn khơng thể hạ thấp vai trị điều tiết của Nhà nƣớc. Giáo sƣ
Pitman Potter, Viện trƣởng Viện Nghiên cứu Châu Á, Đại học British, Colombia, Canada
tuy thừa nhận rằng “Gần đây, vai trò của Nhà nước trong điều hành các quan hệ về kinh

tế đang ngày càng bị thách thức mạnh mẽ” nhƣng ông vẫn khẳng định “Nhà nước vẫn là
một cơng cụ hữu hiệu trong việc điều hịa sự đa dạng của các lợi ích gồm những vấn đề
từ quy chế thị trường và tài chính đến sự an tồn của việc làm, chất lượng mơi trường,
mạng lưới an sinh xã hội, và đảm bảo rằng việc giải quyết các vấn đề trên đây sẽ tăng
cường sự thịnh vượng cơng”. Nhƣ vậy, có thể thấy, trong giai đoạn hiện nay, Nhà nƣớc
vẫn đóng vai trị to lớn nhƣng phải đổi mới cách thức quản lý. Nhà nƣớc phải tự hiện đại
hóa, chuyển từ quan liêu, mệnh lệnh, trực tiếp can thiệp vào các hoạt động kinh tế sang
điều tiết có định hƣớng dựa trên khn khổ pháp luật. Việc gia tăng vai trị của Nhà nƣớc
thơng qua việc tăng quy mô, mức độ và phạm vi can thiệp không quan trọng bằng cách
thức và tính hiệu quả của sự can thiệp. Đánh giá vai trị của Nhà nƣớc chính là ở hiệu quả
can thiệp của nó và cần đánh giá cả ở tầm vĩ mơ và vi mơ, chính sách trực tiếp và gián
tiếp. Đó chính là cơ sở lý luận về vai trò của Nhà nƣớc về kinh tế [23].

1.1.2. Các khái niệm cơ bản.
Trước khi tìm hiểu rõ hơn về đầu tư công, cần xem xét một số khái niệm có liên
quan đó là::
* Tài chính Nhà nƣớc.
Để thực hiện vai trò quản lý, điều tiết nền kinh tế, duy trì sự phát triển ổn định của
xã hội, Nhà nƣớc cần có tiềm lực tài chính nhất định. Bằng quyền lực công, Nhà nƣớc
quy định các khoản thuế, phí, lệ phí bắt buộc mà các cá nhân và tổ chức phải đóng góp

12


tạo thành các khoản thu (gọi là thu ngân sách Nhà nƣớc), chi tiêu cho quân đội, nhà tù, bộ
máy quản lý vv.. nhằm duy trì quyền lực của Nhà nƣớc, tạo thành các khoản chi của Nhà
nƣớc (chi ngân sách Nhà nƣớc). Đó chính là các hoạt động tài chính của Nhà nƣớc.
Về cơ bản, chi ngân sách Nhà nƣớc (hay chi tiêu cơng) chính là các hoạt động mua
sắm các loại hàng hố và dịch vụ của chính phủ rồi cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cơng
cho xã hội nhằm thực hiện các mục tiêu cơng ích nhƣ: bảo vệ an ninh, chống thất nghiệp,

trợ giúp kinh tế vv…Chi tiêu công luôn gắn liền với việc thực hiện chức năng hiệu chỉnh
nền kinh tế của Nhà nƣớc. Chi tiêu công gắn với thu nhập công. Thu ngân sách để đảm
bảo cho nhu cầu chi ngân sách và ngƣợc lại chi ngân sách nhằm thúc đẩy tăng trƣởng
kinh tế - là điều kiện để tăng thu ngân sách. Vì vậy, việc sử dụng vốn ngân sách một cách
có hiệu quả, tiết kiệm luôn là mối quan tâm của Nhà nƣớc
Cơ cấu chi tiêu công gồm :
- Chi về kinh tế (Ví dụ Chi đầu tƣ vốn cố định, vốn lƣu động cho các doanh nghiệp
Nhà nƣớc, góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có
sự tham gia của Nhà nƣớc; chi đầu tƣ xây dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội vv..)
- Chi về văn hoá xã hội (Ví dụ: Chi cho các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, xã
hội, văn hoá vv..), chi cho bộ máy Nhà nƣớc (Ví dụ: Chi cho hoạt động của Quốc hội,
Chính phủ, các Bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp vv..)
- Chi cho quốc phịng, an ninh và trật tự an tồn xã hội.
- Chi trả nợ nƣớc ngoài, chi viện trợ nƣớc ngồi,
- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính
và các khoản chi khác [26]
Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động, tính chất sử dụng, chức năng quản lý của Nhà
nƣớc, thời hạn tác động hoặc mục đích kinh tế xã hội chia thành hai nhóm là chi thường
xuyên và chi đầu tư phát triển.
Chi thường xuyên là những khoản chi ổn định, mang tính chất tiêu dùng xã hội, có
thời hạn tác động ngắn và có phạm vi mức độ thƣờng xuyên gắn chặt với cơ cấu tổ chức
của bộ máy Nhà nƣớc và sự lựa chọn của Nhà nƣớc trong việc cung ứng các hàng hoá

13


công cộng. Các khoản chi này nhằm đảm bảo sự hoạt động bình thƣờng, ổn định của bộ
máy Nhà nƣớc. Các quyết định của Nhà nƣớc trong việc lựa chọn phạm vi, mức độ cung
ứng hàng hố cơng cộng sẽ ảnh hƣởng tới phạm vi và mức độ của chi thƣờng xuyên. Bao

gồm các mục sau:
- Chi cho hoạt động sự nghiệp: Bao gồm chi cho hoạt động sự nghiệp giáo dục –
đào tạo, khoa học – công nghệ, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục – thể thao, thơng tấn,
báo chí, phát thanh - truyền hình và các hoạt động khác.
- Chi cho quản lý hành chính Nhà nƣớc: Bao gồm chi cho các cơ quan quyền lực
Nhà nƣớc, cho bộ máy tƣ pháp và các hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô nhƣ chi cho lƣơng
và các khoản có tính chất tiền lƣơng, chi bổ sung quỹ hƣu trí, chi cơng vụ phí v.v…
- Chi cho an ninh, quốc phòng: Bao gồm các khoản chi để đảm bảo an ninh, an
tồn xã hội, phịng thủ và bảo vệ đất nƣớc, chống xâm lƣợc về đe doạ của nƣớc ngoài.
Và các khoản chi khác nhƣ chi chuyển giao: cứu tế xã hội, an sinh xã hội, trợ
cấp…
Chi đầu tư phát triển là những khoản chi nhằm hoàn thiện và mở rộng nền sản xuất
xã hội. Khoản chi này của Nhà nƣớc có vai trị điều tiết nền kinh tế, đƣợc thực hiện qua
nhiều kênh khác nhau và tạo ra sự tác động tổng hợp, kích thích sự phát triển của khu vực
kinh tế tƣ nhân và tạo thế cân bằng cho nền kinh tế. Chi đầu tƣ phát triển góp phần thúc
đẩy sự phát triển chung của nền kinh tế. Đây là các khoản chi có thời hạn tác động dài,
bao gồm:
- Chi đầu tƣ xây dựng các cơng trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội
- Chi đầu tƣ, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp Nhà nƣớc, góp vốn liên doanh vào các
doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia cuả Nhà nƣớc.
- Chi cho các quỹ hỗ trợ phát triển nhằm thực hiện hỗ trợ vốn cho các dự án đầu tƣ
của các doanh nghiệp Nhà nƣớc thuộc các ngành nghề ƣu đãi, các dự án ở vùng sâu vùng
xa, vùng gặp nhiều khó khăn..v.v.
- Chi dự trữ Nhà nƣớc nhằm mục đích đầu tƣ.
Chi đầu tƣ phát triển chính là nội dung chính của đầu tƣ cơng.

14


1.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của đầu tư công.

Đầu tƣ công là một bộ phận của chi tiêu công. Đầu tƣ cơng cũng có thể đƣợc định
nghĩa dựa trên tính chất của quan hệ sở hữu vốn, khu vực đầu tƣ (cơ chế phân bổ nguồn
lực) và đối tƣợng đầu tƣ.
Theo quan hệ sở hữu vốn đầu tƣ, giả định nền kinh tế chỉ có 2 hình thức sở hữu
tƣơng ứng với 2 chủ đầu tƣ là Nhà nƣớc và tƣ nhân thì hoạt động đầu tƣ sử dụng vốn
thuộc sở hữu Nhà nƣớc đƣợc gọi là đầu tƣ công cộng, thuộc sở hữu tƣ nhân gọi là đầu tƣ
tƣ nhân. Theo khu vực đầu tƣ, giả định nền kinh tế chỉ có 2 khu vực đầu tƣ là cơng cộng
và tƣ nhân thì hoạt động đầu tƣ sử dụng vốn thuộc sở hữu Nhà nƣớc là đầu tƣ công cộng,
thuộc khu vực tƣ nhân gọi là đầu tƣ tƣ nhân.
Đầu tƣ cơng có các đặc điểm chủ yếu nhƣ sau:
- Là khoản chi tích lũy. Đầu tƣ khơng mang lại lợi nhuận trực tiếp, có thể nhìn
thấy ngay mà có ý nghĩa chiến lƣợc lâu dài. Việc Nhà nƣớc tăng cƣờng đầu tƣ xây dựng
cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội nhƣ: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… là cơ sở và nền
tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các
ngành, các lãnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất lƣợng và hiệu
quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu
hút đầu tƣ trong nƣớc và nƣớc ngoài và tạo động lực, cú hích cho sự tăng trƣởng.
- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của ngân sách Nhà nước không cố định và phụ
thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong từng thời kỳ và mức độ
phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lƣợc cơng
nghiệp hố, quy mơ chi đầu tƣ công của ngân sách Nhà nƣớc thƣờng chiếm tỷ lệ khá lớn
so với tổng đầu tƣ xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tƣ nhân cịn yếu nên Nhà
nƣớc phải tăng cƣờng quy mơ đầu tƣ từ ngân sách để tạo đà cho tiến trình cơng nghiệp
hố. Cơ cấu chi đầu tƣ cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, nhƣ chi
hỗ trợ, chi thực hiện chƣơng trình mục tiêu kinh tế xã hội…Quy mô chi đầu tƣ công của
Nhà nƣớc sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lƣợc cơng nghiệp hố và mức
độ phát triển của khu vực kinh tế tƣ nhân. Khi đó chi đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc chủ
yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi
cho vay chỉ định, chi thực hiện chƣơng trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ đƣợc cắt giảm.

15


- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn
đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tƣ với chi thƣờng xun sẽ dẫn đến tình
trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dƣỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm
hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tƣ. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc
phục tình trạng đầu tƣ tràn lan, khơng tình đến hiệu quả khai thác.
Trên thực tế, các hình thức đầu tƣ ln tồn tại hỗn hợp, đan xen nhau, khó xác định
đƣợc đó là đầu tƣ công hay đầu tƣ tƣ nhân. Do vậy mỗi quốc gia có quy ƣớc riêng để xác
định đầu tƣ cơng tùy theo hồn cảnh, thời gian cụ thể. Nói chung, cách xác định dựa trên
quan hệ sở hữu là phổ biến nhất. Để đơn giản hóa, ngƣời ta tập hợp các hoạt động đầu tƣ
có tính chất cơng cộng theo một trình tự ƣu tiên, một lộ trình hợp lý và nguồn lực phù hợp
để xây dựng nên chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng. Tùy theo mỗi nƣớc, và trong từng thời
kỳ, chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng sẽ bao gồm 1 phần hoặc hầu hết các hoạt động đầu tƣ
cơng cộng trong nền kinh tế.
Chương trình và dự án đầu tư cơng cộng
Chƣơng trình đầu tƣ là một tập hợp các hoạt động, các dự án đầu tƣ có liên quan
đến nhau và có thể có liên quan đến nhiều ngành kinh tế, kỹ thuật, vùng, lãnh thổ và các
chủ thể khác nhau, đƣợc thực hiện thông qua phƣơng pháp tiếp cận liên ngành, có thời
gian thực hiện tƣơng đối dài hoặc theo nhiều giai đoạn khác nhau, theo nhiều phƣơng
thức khác nhau.
Chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng là cốt lõi của hoạt động đầu tƣ toàn xã hội, giữ vai
trò quan trọng, dẫn hƣớng và tạo điều kiện cho các lĩnh vực khác phát triển vì những mục
tiêu kinh tế - xã hội của đất nƣớc trong một giai đoạn nhất định.
Mục tiêu chính của chƣơng trình đầu tƣ công cộng là tạo tiền đề và điều kiện thuận
lợi nhằm thúc đẩy sự phát triển hài hoà cả về kinh tế và xã hội, bảo đảm mục tiêu ổn định,
công bằng và bền vững, thông qua việc thoả mãn nhu cầu của xã hội về hàng hoá cơng
cộng. Trên cơ sở đó sẽ tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao chất lƣợng cuộc
sống của các tầng lớp dân cƣ.

Chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng là chƣơng trình đầu tƣ của Nhà nƣớc, bao gồm các
dự án đầu tƣ đƣợc hoạch định trong kế hoạch Nhà nƣớc và đƣợc tài trợ bằng nguồn vốn

16


Ngân sách Nhà nƣớc, nguồn vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, nguồn vốn của
doanh nghiệp Nhà nƣớc có nguồn gốc từ ngân sách. Chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng nhằm
cụ thể hóa và triển khai thực hiện các mục tiêu ƣu tiên của chiến lƣợc, kế hoạch và quy
hoạch phát triển kinh tế xã hội trong một thời kỳ nhất định. Nó giữ vai trị quan trọng
trong việc phân bổ nguồn lực, định hƣớng và thúc đẩy các hoạt động đầu tƣ phát triển
trong toàn bộ nền kinh tế. Nhƣ vậy, chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng là một công cụ, một
bộ phận của kế hoạch, là một phƣơng thức thực hiện kế hoạch để đƣa nhiệm vụ kế hoạch
vào thực thi trong cuộc sống [19].
Nội dung các chƣơng trình thể hiện các mục tiêu, cơ cấu, định hƣớng sử dụng các
nguồn vốn và danh mục các dự án (Chủ yếu là các dự án công cộng) đƣợc sắp xếp theo
thứ tự ƣu tiên. Chƣơng trình cũng đƣa ra tiến độ thực hiện và các chính sách hỗ trợ nhằm
đảm bảo phát triển bền vững, hài hịa giữa kinh tế, xã hội, văn hóa và mơi trƣờng, cải
thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của các cộng đồng dân cƣ và toàn xã hội.
1.1.2.2. Các lĩnh vực đầu tư công.
Nội dung chi đầu tƣ công thƣờng đƣợc chia thành bốn lĩnh vực:
- Chi xây dựng các cơng trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội khơng có khả
năng thu hồi vốn, ví dụ các dự án giao thơng (cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đƣờng
sắt, đƣờng quốc lộ), xây dựng bệnh viện, trƣờng học, trạm y tế, các cơng trình thuỷ lợi,
cấp thốt nƣớc, các cơng trình văn hóa xã hội..v..v. Đây là các khoản chi đầu tƣ nhằm
phát triển kết cấu hạ tầng, làm nền tảng cho sự phát triển kinh tế xã hội
- Chi hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nƣớc.
- Chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà
nƣớc
- Chi dự trữ Nhà nƣớc [19]

Trong đó, chi đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn
nhất. Chi đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn tài chính của Nhà nƣớc hƣớng vào củng cố và
phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các cơng
trình kinh tế có tính chất chiến lƣợc, các cơng trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hố
xã hội, phúc lợi cơng cộng. Thực chất loại chi này nhằm đảm bảo tái sản xuất giản đơn và

17


tái sản xuất mở rộng tài sản cố định cho các ngành sản xuất vật chất và không sản xuất, có
ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội. Sự tham gia của Nhà nƣớc vào
các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói
chung và của khu vực kinh tế ngồi quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tƣ,
giảm chi phí sản xuất, mở rộng thị trƣờng, tăng cƣờng khả năng cạnh tranh đồng thời tạo
ra các trung tâm kinh tế.
Ở Việt Nam, tùy theo tính chất quan trọng, quy mơ và tổng mức vốn đầu tƣ, ngồi
các dự án trọng điểm quốc gia, thông thƣờng các dự án đầu tƣ cơng đƣợc chia thành 3
nhóm là dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C. Dự án thuộc nhóm A là những
dự án lớn, tối thiểu là từ 500 tỷ, có tầm quan trọng đặc biệt đối với một ngành, một vùng
hay địa phƣơng nào đó, đƣợc ƣu tiên bố trí vốn và thực hiện. Do vậy, các dự án này cần
phải đƣợc xem xét trƣớc khi cho phép đầu tƣ để hạn chế tối đa những ảnh hƣởng xấu tới
sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc và tránh lãng phí. Dự án thuộc nhóm B và
nhóm C có mức độ quan trọng thấp hơn, mức vốn thấp hơn (tùy theo từng lĩnh vực mà
các dự án nhóm B có mức vốn từ 30 đến 1500 tỷ, mức vốn của dự án nhóm C là dƣới 75
tỷ). Các tiêu chí cụ thể về việc phân chia các dự án đầu tƣ công đƣợc quy định tại Nghị
định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ (Xem phụ lục 1).
Việc phân chia các dự án đầu tƣ cơng thành 3 nhóm A, B, C nhằm mục đích phân
định rõ cấp quản lý đầu tƣ xây dựng, quản lý về thiết kế, chất lƣợng, bảo hành cơng trình
xây dựng và năng lực của nhà thầu, là cơ sở để Nhà nƣớc quản lý có hiệu quả các nguồn
vốn đầu tƣ cơng.

1.1.2.3. Các nguồn vốn đầu tư cơng
Vốn cho các chƣơng trình đầu tƣ cơng cộng ở Việt Nam đƣợc hình thành bởi các
nguồn chủ yếu sau:
- Từ nguồn thu trong nƣớc của Ngân sách Nhà nƣớc. Nguồn vốn này hƣớng
vào đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển
nguồn nhân lực, bảo vệ môi trƣờng, duy tu và bảo dƣỡng các cơng trình cơng cộng mà
khơng có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm. Đối với một số dự án
có thể tạo đƣợc nguồn thu khi đi vào hoạt động, nhƣng khơng có khả năng hồn

18


trả đầy đủ vốn đầu tƣ, thì nguồn vốn từ Ngân sách Nhà nƣớc chỉ đóng vai trị hỗ
trợ một phần cho đầu tƣ.
- Là nguồn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Chính phủ cho vay thơng qua
Quỹ hỗ trợ phát triển (nay là Ngân hàng phát triển Việt Nam), bằng nguồn vốn tự có, trái
phiếu chính phủ hoặc huy động từ các nguồn khác (tiết kiệm bƣu điện, bảo hiểm xã
hội…) theo lãi suất ƣu đãi để đầu tƣ vào các dự án thuộc lĩnh vực đƣợc ƣu tiên trong kế
hoạch Nhà nƣớc đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Chủ đầu tƣ
đƣợc vay vốn tín dụng Nhà nƣớc có trách nhiệm hoàn trả vốn và lãi đúng thời hạn do Nhà
nƣớc qui định và theo hợp đồng vay vốn.
- Vốn của các doanh nghiệp Nhà nƣớc từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau
thuế, từ đất đai, nhà xƣởng còn chƣa sử dụng đến, đƣợc huy động đầu tƣ phát triển sản
xuất kinh doanh của các doanh nghiệp Nhà nƣớc; từ vốn góp liên doanh, liên kết với các
thành phần kinh tế trong nƣớc và nƣớc ngoài.
- Nguồn vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thơng qua kênh viện trợ phát
triển chính thức (ODA) để tập trung đầu tƣ những dự án đã đƣợc cam kết với các nhà tài trợ.
Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đƣa vào Ngân sách đầu tƣ, cịn phần ODA cho các doanh
nghiệp vay lại thì đƣa vào nguồn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc.
- Nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cƣ vì lợi ích cộng đồng, kể cả đóng góp

cơng lao động, của cải vật chất để xây dựng các cơng trình phúc lợi trên địa bàn. [19]
Nguồn vốn và phƣơng thức đầu tƣ của Nhà nƣớc cho các dự án đầu tƣ công cộng
đƣợc xác định tuỳ theo ý nghĩa kinh tế - xã hội và tính chất của từng dự án. Một dự án có
thể đƣợc đầu tƣ bằng một hoặc nhiều nguồn vốn và bằng một hoặc nhiều phƣơng thức.
Những dự án có sử dụng nguồn vốn tín dụng đƣợc xem xét kỹ càng về trách nhiệm trả nợ;
đặc biệt đối với những dự án dùng vốn vay từ nguồn ODA thì đƣợc xác định rõ trƣớc khi
đƣa ra đàm phán với các bên tài trợ.
1.1.2.4. Mục đích, vai trị của đầu tư cơng
Các chƣơng trình đầu tƣ cơng của các quốc gia nói chung và các quốc gia đang
phát triển nói riêng đều nhằm mục đích:
Một là, xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực nhằm
tạo điều kiện cho các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nƣớc đầu tƣ mở rộng sản xuất,

19