(Luận văn thạc sĩ) kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước ở kho bạc tỉnh ninh bình chính trị

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐINH VĂN HỢP

KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
Ở KHO BẠC TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Hà Nội – Năm 2014


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
---------------------

ĐINH VĂN HỢP

KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
Ở KHO BẠC TỈNH NINH BÌNH
Chun ngành : KINH TẾ CHÍNH TRỊ
Mã số: 60 31 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. VŨ THỊ DẬU

Hà Nội – Năm 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận văn này là cơng trình do chính tơi nghiên cứu
và soạn thảo. Tôi không sao chép từ bất kỳ một bài viết nào đã đƣợc cơng bố
mà khơng trích dẫn nguồn gốc. Nếu có bất kỳ một sự vi phạm nào, tơi xin
chịu hồn tồn trách nhiệm.
Một lần nữa, tơi xin khẳng định về sự trung thực của lời cam kết trên.


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

ĐTXDCB

Đầu tƣ xây dựng cơ bản

2

HĐND

Hội đồng nhân dân

3

KBNN

Kho bạc Nhà nƣớc

4

NSNN

Ngân sách nhà nƣớc

5

TABMIS

Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và
Kho bạc

6

UBND

Uỷ ban nhân dân

7

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

8

XDCB

Xây dựng cơ bản

i


DANH MỤC CÁC BẢNG
STT

Bảng

Nội dung

Trang

1

Bảng 2.1

Chi thƣờng xuyên ngân sách ở tỉnh Ninh Bình

53

giai đoạn 2008-2013
2

Bảng 2.2

Kết quả kiểm sốt chi thƣờng xuyên NSNN

61

qua KBNN Ninh Bình giai đoạn 2008-2013
3

Bảng 2.3

Số tiền từ chối thanh toán qua kiểm soát chi từ

62

2008-2013
4

Bảng 2.4

Số liệu chi tiền mặt của KBNN Ninh Bình

69-70

2008-2013
5

Bảng 2.5

Số đơn vị và số ngƣời hƣởng lƣơng từ NSNN

71

chƣa thanh toán tiền lƣơng qua tài khoản đến
28/02/2014 trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
6

Bảng 2.6

Số tiền cấp bằng lệnh chi tiền ngân sách tỉnh

72

và số tiền ghi thu, ghi chi từ 2008 –2013
7

Bảng 2.7

Dự toán cấp bổ sung của Ngân sách tỉnh và
ngân sách huyện, thị trong các năm 2008-2013

ii

76


DANH MỤC CÁC HÌNH
STT

Hình

Nội dung

Trang

1

Hình 1.1

Sơ đồ tổ chức bộ máy hệ thống KBNN

16

2

Hình 2.1

Doanh số hoạt động của KBNN Ninh Bình

47

(2008-2013)
3

Hình 2.2

Mơ hình tổ chức bộ máy KBNN Ninh Bình

49

4

Hình 2.3

Sơ đồ Quy trình luân chuyển hồ sơ, chứng từ

57

chi thƣờng xuyên
5

Hình 2.4.

Tỷ lệ (%) chi tiền mặt so với tổng chi NSNN

iii

70


MỤC LỤC

Danh mục các ký hiệu viết tắt …………………………………………

i

Danh mục các bảng ……………………………………………………

ii

Danh mục các hình vẽ …………………………………………………

iii

PHẦN MỞ ĐẦU………………………………………………………

1

CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI
NSNN TẠI KBNN CẤP TỈNH.............................................................................

8

1.1. Ngân sách nhà nƣớc và chi NSNN..................................................

8

1.1.1. Ngân sách nhà nước..........................................................

8

1.1.2. Chi ngân sách nhà nước....................................................

10

1.2. Kiểm soát chi NSNN tại hệ thống KBNN cấp tỉnh...........................

15

1.2.1. Bộ máy kiểm soát chi NSNN...............................................

15

1.2.2. Yêu cầu và mục tiêu đối với cơng tác kiểm sốt chi NSNN

21

1.2.3. Nội dung kiểm soát chi NSNN qua KBNN............................

27

1.2.4. Các cơng cụ kiểm sốt chi NSNN qua hệ thống KBNN.......

33

1.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới cơng tác kiểm sốt chi NSNN...

35

1.3. Kiểm soát chi NSNN ở một số nƣớc và bài học kinh nghiệm..........

37


1.3.1. Kiểm soát chi NSNN ở một số nước...................................

37

1.3.2. Bài học kinh nghiệm..........................................................

41

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƢỜNG XUN
NSNN TẠI KBNN NINH BÌNH..........................................................
2.1.

Giới

thiệu

khái

qt

về

KBNN

Ninh

Bình

44
44

.....................................................
2.1.1. Lịch sử ra đời và phát triển.............................................

44

2.1.2. Các yếu tố nguồn lực......................................................

47

2.1.3. Bộ máy tổ chức, quản lý và bộ máy kiểm soát chi ngân
sách nhà nước....................................................................................

49

2.2. Thực trạng kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN tại KBNN Ninh
Bình giai đoạn 2008-2013..................................................................
2.2.1. Tình hình chi NSNN qua KBNN Ninh Bình

52
52

2.2.2. Phân tích cơng tác kiểm sốt chi thường xun NSNN tại
KBNN Ninh Bình...............................................................................

54

2.3. Đánh giá cơng tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN qua Kho
bạc Ninh Bình....................................................................................

64

2.3.1. Những kết quả đạt được...................................................

64

2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân.....................................

68

CHƢƠNG 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG
CƢỜNG KIỂM SỐT CHI THƢỜNG XUN NSNN CỦA KBNN
NINH BÌNH......................................................................................

82

3.1. Bối cảnh kinh tế mới và định hƣớng tăng cƣờng kiểm sốt chi
thƣờng xun NSNN tại KBNN Ninh Bình trong thời gian tới............

82


3.1.1. Bối cảnh trong nước và quốc tế.......................................

82

3.1.2. Mục tiêu và định hướng..................................................

84

3.2. Giải pháp tăng cƣờng kiểm soát chi thƣờng xun NSNN qua
KBNN Ninh Bình đến năm 2020........................................................

86

3.2.1. Hồn thiện phương thức cấp phát NSNN và chất lượng
kiểm soát chi đối với các đơn vị...........................................................

3.2.2. Nâng cao chất lượng dự tốn chi và cơ cấu chi NSNN

86
90

3.2.3. Hồn thiện hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi
NSNN.................................................................................................
3.2.4. Hoàn thiện cơ chế một cửa trong kiểm sốt chi...............

92
93

3.2.5. Hồn thiện chức năng nhiệm vụ và hiện đại hóa cơng
nghệ...................................................................................................

94

3.2.6. Xây dựng đội ngũ cán bộ cơng chức có phẩm chất đạo
đức tốt, đủ năng lực và trình độ chuyên mơn nghiệp vụ kiểm sốt chi...

97

3.2.7. Thực hiện cơng khai, minh bạch trong chi tiêu tài chính
tại đơn vị........................................................................................

98

3.2.8. Tăng cường vai trò và quyền hạn của các cơ quan thanh
tra, kiểm toán nhà nước để kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm khi vi
phạm...................................................................................................

99

3.3. Kiến nghị với cấp trên và các ban ngành liên quan..........................

101

3.3.1. Kiến nghị các cơ quan nhà nước Trung ương.................

101

3.3.2. Kiến nghị về cơ chế chính sách đối với Bộ Tài chính.......

103

3.3.3. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước......................................

108

3.3.4. Kiến nghị đối với UBND tỉnh Ninh Bình..........................

110

KẾT LUẬN........................................................................................

111

TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................

113

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
NSNN là một khâu then chốt trong hệ thống tài chính, là cơng cụ điều
chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Nhà nƣớc tập trung ngân sách, coi ngân sách là công
cụ kinh tế quan trọng để giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội và thị trƣờng.
NSNN cung cấp nguồn kinh phí để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, các ngành
kinh tế then chốt, tạo môi trƣờng cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần
kinh tế phát triển; đầu tƣ để chống ô nhiễm môi trƣờng; tài trợ cho các hoạt
động xã hội, chống lạm phát. Hiệu quả chi tiêu ngân sách không chỉ là vấn đề
kinh tế đơn thuần mà cịn mang ý nghĩa chính trị, văn hố, xã hội, một yếu tố
phản ánh chất lƣợng bộ máy Nhà nƣớc và mức độ phát triển ở mỗi quốc gia.
Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam hiện nay, khi nguồn thu ngân sách
còn nhiều hạn chế, bội chi ngân sách tiếp tục diễn ra thì việc kiểm sốt chặt
chẽ các khoản chi nhằm đảm bảo các khoản chi ngân sách đƣợc sử dụng đúng
mục đích, chế độ, đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả có ý nghĩa rất quan trọng.
Thực hiện tốt cơng tác này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn
lực tài chính, thúc đẩy kinh tế phát triển, đồng thời là biện pháp hữu hiệu
trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh
tế - xã hội, chống các hiện tƣợng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành
mạnh hố nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát; đồng
thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy đƣợc vai trò của các ngành,
các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng
NSNN.
Luật NSNN Việt Nam đã xác định trách nhiệm và quyền hạn của 4 chủ
thể trong quản lý chi NSNN, gồm: Tài chính; Kho bạc Nhà nƣớc; cơ quan nhà
nƣớc ở Trung ƣơng và địa phƣơng; đơn vị sử dụng ngân sách. Tùy chức năng,
1

nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thể mà trách nhiệm trong việc quản lý chi
ngân sách có khác nhau.
Tại Điều 56 Luật NSNN (sửa đổi) đã quy định: “Căn cứ vào dự toán
NSNN được giao và yêu cầu nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách
quyết định chi gửi KBNN, KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần
thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các
điều kiện quy định”.[29]
Từ khi thực hiện Luật NSNN, công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên
NSNN của KBNN đã đạt đƣợc nhiều kết quả. Hiện nay ngành Tài chính nói
chung và KBNN nói riêng, trong đó có KBNN Ninh Bình đang trong q
trình cải cách thủ tục hành chính mạnh mẽ, từng bƣớc hiện đại hoá cho phù
hợp với yêu cầu của hội nhập quốc tế và khu vực. Tuy nhiên, cơng tác quản lý
chi thƣờng xun NSNN qua KBNN nói chung và qua KBNN Ninh Bình nói
riêng vẫn cịn bộc lộ những hạn chế nhất định nhƣ: còn nhiều khoản chi sai
chế độ, tiêu chuẩn, định mức, chi chƣa đúng mục đích, hiệu quả sử dụng chƣa
cao, hồ sơ thủ tục chƣa đầy đủ, tạm ứng ngân sách nhƣng không thanh toán
kịp thời, tiết kiệm chƣa triệt để trong điều kiện thắt chặt chi tiêu cơng hiện
nay,… đó là những vấn đề ảnh hƣởng đến chất lƣợng, hiệu quả sử dụng
NSNN. Nguyên nhân của tồn tại trên có nguyên nhân chủ quan, khách quan,
có cả do đơn vị sử dụng ngân sách và đơn vị đƣợc giao quản lý chi ngân
sách....
Thực tế đó cho thấy cần phải đánh giá cơng tác quản lý chi thƣờng xuyên
NSNN của KBNN Ninh Bình để tìm ra những giải pháp quản lý hiệu quả chi
NSNN trong lĩnh vực này.
Vậy: KBNN Ninh Bình đã thực hiện kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN
nhƣ thế nào? Những gì là thành cơng, hạn chế trong cơng tác này của đơn vị?

2

Cần có những giải pháp nào để tăng cƣờng kiểm sốt chi thƣờng xun
NSNN ở KBNN Ninh Bình?
Với thời lƣợng, mức độ của luận văn và xuất phát từ những lý do trên, tơi
chọn đề tài nghiên cứu: “Kiểm sốt chi thường xuyên ngân sách nhà nước ở
Kho bạc tỉnh Ninh Bình” làm luận văn thạc sỹ của mình và nhằm giải đáp câu
hỏi trên.
2. Tình hình nghiên cứu
Liên quan đến cơng tác kiểm sốt chi NSNN, đã có một số cơng trình, tài
liệu đƣợc cơng bố nhƣ:
Cuốn sách: “Hiệu quả chi tiêu ngân sách dưới tác động của vấn đề nhóm
lợi ích ở một số nước trên thế giới” của Tiến sĩ Bùi Đại Dũng (2007), Nhà
xuất bản Chính trị quốc gia, Hà nội, đã đƣa ra khung lý thuyết về tài chính và
NSNN. Đó là những vấn đề về quản lý tài chính, NSNN; đặc điểm, vai trị,
bản chất kinh tế của NSNN và chi NSNN; cách phân loại chi NSNN, nhân tố
ảnh hƣởng đến thu, chi NSNN,....
Một số luận văn thạc sỹ kinh tế nghiên cứu về quản lý NSNN nói
chung, quản lý chi NSNN nói riêng, điển hình nhƣ :
Luận văn thạc sĩ: “Tăng cường quản lý chi ngân sách nhà nước tại các
tỉnh Đồng bằng Sông Hồng” của tác giả Trần Quốc Vinh (2009), Học viện
Hành chính. Đề tài nghiên cứu chủ yếu đƣa ra các biện pháp tăng cƣờng quản
lý chi NSNN ở các tỉnh Đồng bằng sơng Hồng.
Luận văn thạc sĩ (2008): “Hồn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên
NSNN qua KBNN Việt Nam (lấy ví dụ tại KBNN tỉnh Nam Định” của Vũ Văn
Yên, Trƣờng Đại học Kinh tế quốc dân, Hà nội. Đề tài nghiên cứu đƣa ra các
nhóm giải pháp để hồn thiện cơ chế kiểm sốt chi ở tỉnh Nam Định.

3

Luận văn thạc sỹ kinh tế (2012): “Kiểm soát chi NSNN tại Kho bạc tỉnh
Hà Tĩnh” của tác giả Nguyễn Thị Hải Vân, Trƣờng Đại học Đà Nẵng. Luận
văn phân tích và đánh giá thực trạng cơng tác kiểm sốt chi NSNN tại Kho
bạc tỉnh Hà Tĩnh, trên cơ sở đó đƣa ra một số giải pháp nhằm hồn thiện cơng
tác này tại địa phƣơng.
Một số cơng trình khoa học nghiên cứu quản lý thu, chi ngân sách, điển
hình nhƣ:
Đề tài: “Hoàn thiện quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” của tác
giả Dƣơng Đức Qn, Sở Tài chính Ninh Bình, năm 2004. Đề tài đƣa ra các
giải pháp nhằm quản lý thu, chi NSNN trên địa bàn.
Đề tài: “Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách huyện trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình” của KBNN Hoa Lƣ, năm 2009. Là một cán bộ tại Kho bạc cơ sở,
trên cơ sở phân tích những bất cập trong cơng tác, tác giả đề tài đã đƣa ra
những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý NSNN trên địa bàn
huyện Hoa Lƣ, Ninh Bình.
Đề tài: Nâng cao hiệu quả giao quyền tự chủ tài chính đối với đơn vị sự
nghiệp công lập trên địa bàn do địa phương quản lý” do Vũ Xuân Hiệp - Sở
Tài chính tỉnh Ninh Bình làm chủ nhiệm đề tài, năm 2010. Đề tài nghiên cứu
những giải pháp để nâng cao hiệu quả về tự chủ tài chính đối với các đơn vị
cơng lập ở tỉnh Ninh Bình.
Đề tài “Nâng cao hiệu quả quản lý thu, chi ngân sách tỉnh Ninh Bình”
của Đỗ Thị Xuân, KBNN Hoa Lƣ, năm 2011. Đề tài nêu các biện pháp quản
lý thu, chi NSNN trên địa bàn tỉnh Ninh Bình.
Việc nghiên cứu và hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi thƣờng xun
NSNN qua KBNN là vấn đề có tính cấp thiết đối với chi NSNN, nhằm mục
tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, nhƣng hầu hết các đề tài đều nghiên
cứu từ cách tiếp cận các nghiệp vụ tài chính, chƣa có đề tài nào nghiên cứu
4

đầy đủ và sâu sắc hoạt động kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN tại KBNN
Ninh Bình, đặc biệt nghiên cứu đề tài theo cách tiếp cận của khoa học kinh tế
chính trị.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm
soát chi thƣờng xuyên NSNN của KBNN cấp tỉnh; phân tích, đánh giá thực
trạng kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN của KBNN Ninh Bình từ khi có
Luật NSNN đặc biệt là giai đoạn từ 2008 - 2013; từ đó đề xuất một số giải
pháp nhằm tăng cƣờng kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN tại KBNN Ninh
Bình.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu và hệ thống hóa các vấn đề lý luận và thực tiễn về NSNN
nói chung, chi NSNN và quản lý chi thƣờng xun NSNN của KBNN nói
riêng.
- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN
tại KBNN Ninh Bình trong giai đoạn hiện nay, những hạn chế cần khắc phục.
- Đề xuất các giải pháp đồng bộ, thiết thực nhằm tăng cƣờng kiểm soát chi
thƣờng xuyên NSNN tại KBNN Ninh Bình đáp ứng đƣợc yêu cầu hiện đại
hóa cơng tác quản lý, điều hành NSNN, phù hợp với q trình cải cách tài
chính cơng, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng
Đề tài tập trung nghiên cứu công tác quản lý chi thƣờng xuyên NSNN ở
KBNN Ninh Bình theo cách tiếp cận khoa học kinh tế chính trị. Vấn đề
nghiên cứu gắn với các cơng cụ, cơ chế, chính sách của Nhà nƣớc, của Bộ Tài
5


chính, của KBNN trong q trình quản lý, kiểm sốt các khoản chi thƣờng

xuyên NSNN của KBNN Ninh Bình. Bằng các tác động kinh tế, xã hội tới
công tác quản lý chi thƣờng xun NSNN, cơng tác này có những đóng góp
quan trọng trong việc sử dụng NSNN và trong quá trình phát triển kinh tế - xã
hội của địa phƣơng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
* Phạm vi không gian: Quản lý chi NSNN do nhiều cơ quan, chủ thể
khác nhau thực hiện và gồm nhiều nội dung khác nhau nhƣ: chi đầu tƣ xây
dựng cơ bản, chi thƣờng xuyên và các khoản chi khác. Luận văn này không
nghiên cứu tất cả các chủ thể và công tác quản lý tất cả các khoản chi, mà chỉ
nghiên cứu công tác kiểm sốt chi thƣờng xun NSNN do KBNN Ninh Bình
thực hiện.
* Phạm vi thời gian: nghiên cứu cơng tác kiểm sốt chi thƣờng xuyên
NSNN tại KBNN Ninh Bình giai đoạn 2008 - 2013, tầm nhìn đến năm 2020.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng phép biện chứng và quan điểm lịch sử cụ thể, kết hợp
giữa lý luận và thực tiễn, sử dụng phƣơng pháp phân tích - tổng hợp, phƣơng
pháp logic - lịch sử, phƣơng pháp thống kê trong nghiên cứu và trình bày nội
dung đề tài.
Phƣơng pháp logic đƣợc sử dụng trong toàn luận văn, thể hiện mối quan
hệ chặt chẽ giữa lý thuyết với phân tích thực tiễn, mối quan hệ giữa vấn đề
đƣợc đặt ra và giải quyết các vấn đề. Đặc biệt phƣơng pháp này đƣợc sử dụng
chủ yếu trong chƣơng 1.
Phƣơng pháp phân tích - tổng hợp đƣợc sử dụng chủ yếu trong chƣơng 2:
phân tích, đánh giá cơng tác quản lý, kiểm sốt chi thƣờng xuyên NSNN tại

6


KBNN Ninh Bình. Phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử
dụng trong việc giải quyết các nhiệm vụ của chƣơng 2.

Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả luận văn sử dụng các cơng cụ
phân tích kinh tế nhƣ: mơ hình kinh tế, biểu đồ, đồ thị, số liệu và chỉ số... để
phân tích và minh họa các nội dung.
6. Những đóng góp của luận văn
- Làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn về chi NSNN nói chung và kiểm
sốt chi thƣờng xun NSNN của KBNN nói riêng.
- Phân tích, đánh giá những thành công, những hạn chế và nguyên nhân
trong hoạt động kiểm sốt chi thƣờng xun NSNN ở KBNN Ninh Bình.
- Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm sốt chi
thƣờng xun NSNN ở KBNN Ninh Bình.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi NSNN của KBNN
cấp tỉnh
Chương 2: Thực trạng kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN
Ninh Bình
Chương 3: Định hướng và giải pháp nhằm tăng cường kiểm sốt chi
thường xun NSNN ở KBNN Ninh Bình

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ KIỂM SOÁT CHI NSNN TẠI KBNN CẤP TỈNH
1.1. Ngân sách nhà nƣớc và chi NSNN
1.1.1. Ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm
NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà

nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là điều kiện vật chất
quan trọng để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc, đồng thời
NSNN là công cụ quan trọng của Nhà nƣớc phân phối các nguồn lực tài chính
quốc gia để điều chỉnh vĩ mô đối với đời sống kinh tế - xã hội, bảo đảm an
toàn xã hội, an ninh quốc gia.
Cơ cấu NSNN bao gồm các khoản thu và các khoản chi.
Các khoản thu NSNN gồm: Thu từ thuế, lệ phí; Thu từ hoạt động kinh tế
của nhà nƣớc; Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; Các khoản
viện trợ; Các khoản thu khác theo quy định của Pháp luật.
Các khoản chi NSNN gồm: chi phát triển kinh tế - xã hội; Các khoản đảm
bảo an ninh quốc phòng, hoạt động của bộ máy nhà nƣớc; Chi trả nợ của nhà
nƣớc; Khoản chi dự trữ của nhà nƣớc; Các khoản chi viện trợ và các khoản
chi khác theo quy định của Pháp luật.
Hàng năm đều phải xây dựng dự tốn NSNN đó là dự tốn thu và dự
toán chi đƣợc cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn
hơn tổng số chi thƣờng xun và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu

8


tƣ phát triển; trƣờng hợp cịn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tƣ
phát triển, tiến tới cân bằng thu chi ngân sách.
Quỹ ngân sách nhà nƣớc: Quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của Nhà
nƣớc, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của NSNN các cấp. Quỹ NSNN đƣợc
quản lý tại KBNN.
Xét về bản chất kinh tế, NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa Nhà
nƣớc và các tác nhân của nền kinh tế trong quá trình phân bổ, sử dụng các
nguồn lực, phân phối và phân phối lại thu nhập mới sáng tạo ra.

Xét về mặt hình thức, NSNN là một bảng cân đối giữa thu nhập và chi
tiêu của Nhà nƣớc trong một năm tài khoá.
NSNN là tập hợp những quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, gắn
liền với việc hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc.
1.1.1.2. Vai trò của NSNN
NSNN có những vai trị cơ bản sau:
Một là, Với chức năng phân phối, NSNN có vai trị huy động nguồn tài
chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nƣớc và thực hiện cân đối thu, chi
tài chính của Nhà nƣớc. Đó là vai trị truyền thống của NSNN trong mọi mơ
hình kinh tế, nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nƣớc trong q trình thực
hiện nhiệm vụ của mình.
Hai là, NSNN là cơng cụ tài chính của Nhà nƣớc góp phần thúc đẩy sự
tăng trƣởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nƣớc sử dụng
NSNN nhƣ là cơng cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định giá cả thị
trƣờng, cũng nhƣ giải quyết những nguy cơ tiềm ẩn bất ổn định về kinh tế - xã
hội. Muốn thực hiện tốt vai trị này NSNN phải có quy mơ đủ lớn để Nhà
nƣớc thực hiện các chính sách tài khố phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích
thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, ổn định xã
9


hội.
Ba là, NSNN là cơng cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm
khuyết của kinh tế thị trƣờng, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trƣờng,
thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững. Trong nền kinh tế thị trƣờng thì mặt
trái của nó là phân hố giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất
bình đẳng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn định xã hội... Vì
vậy, Nhà nƣớc sử dụng NSNN thơng qua cơng cụ là chính sách thuế khố và
chi tiêu cơng để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ và cung cấp
hàng hố dịch vụ cơng cho xã hội,...

1.1.2. Chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm
Chi NSNN là quá trình Nhà nƣớc sử dụng các nguồn lực tài chính tập
trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của
Nhà nƣớc.
Chi NSNN có những đặc điểm nhƣ:
- Chi NSNN có quy mơ rộng và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh
vực, nhiều địa phƣơng, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà
nƣớc.
- Chi NSNN thể hiện các quan hệ tài chính – tiền tệ đƣợc hình thành
trong q trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm các nhu cầu
chi tiêu của bộ máy nhà nƣớc và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã
hội của Nhà nƣớc.
- Chi NSNN là sự kết hợp hài hồ giữa q trình phân phối quỹ NSNN để
hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và q trình sử dụng các
quỹ tài chính này.

10


- Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ
quan, đơn vị và cá nhân có tính khơng hồn lại. Quy mơ của chi NSNN phụ
thuộc vào quy mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà nhà
nƣớc cần phải thực hiện.
- Chi NSNN gắn chặt với bộ máy quản lý nhà nƣớc và việc triển khai
thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà nhà nƣớc phải đảm
nhận.
- Chi NSNN là một quá trình liên tục, gắn bó mật thiết với sự tồn tại và
phát triển của nền kinh tế và đời sống xã hội, việc xây dựng dự toán và quyết
toán chi NSNN đƣợc thực hiện theo đúng niên độ. Cuối năm ngân sách có số

kết dƣ để chuyển sang năm sau, nếu có thâm hụt, phải xác định rõ nguồn bù
đắp và sẽ đƣợc xử lý vào năm ngân sách tiếp theo.
Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nƣớc, là chủ thể duy
nhất có quyền quyết định quy mơ, nội dung, cơ cấu chi NSNN; quyết định
tổng dự toán và tổng quyết toán NSNN; quyết định bổ sung, điều chỉnh chi
NSNN giữa các nhiệm kì, kể cả tổng mức chi đối với những cơng trình lớn,
đặc biệt quan trọng của quốc gia.
Chi NSNN đƣợc phân cấp cho chính quyền địa phƣơng quản lý và điều
hành. Ở Trung ƣơng do Chính phủ trực tiếp quản lý, ở các cấp chính quyền
địa phƣơng do UBND quản lý dƣới sự giám sát của HĐND
Việc bố trí các khoản chi NSNN thƣờng đƣợc xem xét đến tính hiệu quả
ở tầm vĩ mơ, có tính đến lợi ích quốc gia, các vùng lãnh thổ, các khu vực, các
địa phƣơng trên cơ sở thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã
hội và nâng cao đời sống nhân dân đã đƣợc Quốc hội và HĐND các cấp thông
qua.

11


Các khoản chi NSNN nói chung thƣờng khơng mang tính bồi hoàn trực
tiếp; ngoại trừ một số khoản chi NSNN cho vay hỗ trợ, ƣu đãi thơng qua tổ
chức tín dụng đặc biệt của Nhà nƣớc mang tính đặc thù của mỗi quốc gia
trong từng thời kì nhất định.
1.1.2.2. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN vào các nhóm,
các loại chi khác nhau theo những tiêu chí nhất định. Có nhiều cách phân loại
chi NSNN:
Theo mục đích kinh tế - xã hội của các khoản chi, chi NSNN gồm chi tiêu
dùng và chi đầu tƣ phát triển; Theo tính chất các khoản chi, chi NSNN gồm
chi cho Y tế, chi cho Giáo dục, chi Phúc lợi, chi quản lý Nhà nƣớc, chi đầu tƣ

Kinh tế...; Theo chức năng của Nhà nước, chi NSNN gồm chi nghiệp vụ và
chi phát triển; Theo tính chất pháp lý, Chi NSNN gồm các khoản chi theo luật
định, các khoản chi đã đƣợc cam kết, các khoản chi có thể điều chỉnh;
Theo yếu tố các khoản chi, chi NSNN đƣợc chia thành chi đầu tƣ phát
triển, chi thƣờng xuyên và chi khác.
a) Chi đầu tƣ phát triển của NSNN
Chi đầu tƣ phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một
phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã
hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tƣ, hàng hóa của Nhà nƣớc, nhằm thực
hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và phát triển
xã hội. Chi đầu tƣ phát triển có một số đặc điểm:
Thứ nhất, Chi đầu tƣ phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhƣng khơng
có tính ổn định: Chi đầu tƣ phát triển là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự
phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, cơ cấu chi đầu tƣ phát
triển lại khơng có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội, thứ
12


tự và tỷ trọng chi đầu tƣ phát triển của NSNN cho từng nội dung chi cho từng
lĩnh vực kinh tế - xã hội thƣờng có sự thay đổi giữa các thời kỳ, vì vậy nó có
tính khơng ổn định.
Thứ hai, Xét theo mục đích kinh tế - xã hội và thời hạn tác động thì chi
đầu tƣ phát triển của NSNN mang tính chất cho tích lũy. Những khoản chi
này tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất, tăng tích lũy tài sản của
nền kinh tế quốc dân, từ đó đảm bảo cho sự tăng trƣởng kinh tế và phát triển
xã hội, vì vậy chi đầu tƣ phát triến là chi cho tích lũy.
Thứ ba, Phạm vi và mức độ chi đầu tƣ phát triển của NSNN luôn gắn
liền với việc thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà
nƣớc trong từng thời kỳ: kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là nền tảng trong
việc xây dựng kế hoạch chi đầu tƣ phát triển từ NSNN về mức độ và thứ tự

ƣu tiên chi NSNN cho đầu tƣ phát triển.
b) Chi thƣờng xuyên
Chi thƣờng xuyên bao gồm các khoản chi về: các hoạt động sự nghiệp,
giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hố, thơng tin, văn học, nghệ thuật, thể dục
thể thao, khoa học và công nghệ; các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự
nghiệp về kinh tế, quốc phòng, an ninh và trật tự an tồn xã hội; hoạt đơng của
các cơ quan Nhà nƣớc; trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc; phần chi thƣờng
xuyên thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nƣớc; hỗ trợ quỹ
Bảo hiểm xã hội, trợ cấp cho các đối tƣợng chính sách xã hội các khoản chi
thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật; trả nợ gốc và lãi các khoản
tiền do Chính phủ vay.
Chi thƣờng xuyên NSNN là các khoản chi nhằm duy trì hoạt động
thƣờng xuyên của nhà nƣớc với các nội dung chủ yếu: chi tiền công, tiền lƣơng;
chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ; chi chuyển giao thƣờng xuyên.
Về thực chất, chi thƣờng xuyên NSNN là quá trình phân phối lại nguồn
13


vốn từ quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc nhằm duy trì hoạt động bình
thƣờng của bộ máy nhà nƣớc gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà
Nhà nƣớc đảm nhiệm.
Chi thƣờng xuyên NSNN có một số đặc điểm cơ bản nhƣ sau:
Một là, đại bộ phận các khoản chi thƣờng xuyên từ NSNN đều
mang tính ổn định và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng
tháng, hàng quý, hàng năm.
Hai là, các khoản chi thƣờng xuyên phần lớn nhằm mục đích tiêu dùng.
Hầu hết các khoản chi thƣờng xuyên nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản
lý hành chính, hoạt động sự nghiệp, về an ninh quốc phịng, trật tự an tồn xã
hội và các hoạt động xã hội khác do Nhà nƣớc tổ chức. Các hoạt động này
hầu nhƣ không trực tiếp tạo ra của cải vật chất. Tuy nhiên, những khoản chi

thƣờng xuyên có tác dụng quan trọng đối với phát triển kinh tế vì nó tạo ra
một mơi trƣờng kinh tế ổn định, nâng cao chất lƣợng lao động thông qua các
khoản chi cho giáo dục - đào tạo.
Ba là, phạm vi và mức độ chi thƣờng xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu
tổ chức bộ máy nhà nƣớc và việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị,
xã hội của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ. Bởi lẽ, phần lớn các khoản chi
thƣờng xuyên nhằm duy trì bảo đảm hoạt động bình thƣờng, hiệu quả của bộ
máy quản lý nhà nƣớc. Hơn nữa, những quan điểm, chủ trƣơng, chính sách
phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc cũng ảnh hƣởng trục tiếp đến việc
định hƣớng, phạm vi và mức độ chi thƣờng xuyên NSNN.
Chi thƣờng xuyên NSNN có vai trị quan trọng thể hiện trên các mặt:
Thứ nhất, chi thƣờng xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các
chức năng của Nhà nƣớc về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố
có ý nghĩa quyết định đến chất lƣợng, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nƣớc.
Thứ hai, chi thƣờng xuyên là công cụ để Nhà nƣớc thực hiện mục tiêu
14


ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ ngƣời nghèo, gia đình chính sách, thực
hiện các chính sách xã hội... góp phần thực hiện mục tiêu cơng bằng xã hội.
Thứ ba, thông qua chi thƣờng xuyên, Nhà nƣớc thực hiện điều tiết, điều
chỉnh thị trƣờng để thực hiện các mục tiêu của Nhà nƣớc. Nói cách khác, chi
thƣờng xuyên đƣợc xem là một trong những cơng cụ kích thích phát triển và
điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
Thứ tư, chi thƣờng xun là cơng cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc
phịng, an ninh. Thơng qua chi thƣờng xun, Nhà nƣớc thực hiện các chính
sách xã hội, đảm bảo ổn định, an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng.
c) Chi khác
Gồm: Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay; Chi viện
trợ; Chi cho vay theo quy định của pháp luật; Chi bổ sung quỹ dự trữ tài

chính; Chi bổ sung cho ngân sách cấp dƣới.
1.2. Kiểm soát chi NSNN tại hệ thống KBNN cấp tỉnh
1.2.1. Bộ máy kiểm soát chi NSNN
1.2.1.1. Hệ thống KBNN và quản lý chi NSNN
Ở Việt Nam, từ Đại hội Đại biểu Đảng Cộng sản lần thứ VI, công cuộc
đổi mới do Đảng khởi xƣớng và lãnh đạo đã diễn ra một cách sâu sắc và tồn
diện. Theo đó, Chủ tịch Hội đồng Bộ trƣởng ký Quyết định số 07/HĐBT ngày
4/01/1990 thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng
chính là giúp Bộ trƣởng Bộ Tài chính thực hiện QLNN về quỹ NSNN. Ngày
01/4/1990, hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động trên phạm vi cả
nƣớc. Qua 24 năm, với 3 lần sửa đổi, bổ sung và hồn thiện, KBNN đã có
những bƣớc hồn chỉnh về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy.

15


Hệ thống KBNN đƣợc tổ chức theo sơ đồ (Xem hình 1.1)
Bộ Tài chính

Kho bạc Nhà nƣớc

Vụ
Vụ
Vụ
Vụ
Vụ
Tổng KTNN
Kế KSNS
Kiểm
hợp tốn soát

NN
pháp nhà
chi
chế nƣớc NSNN

Vụ
Huy
động
vốn

Vụ
Kho quỹ

Vụ
Vụ
Thanh
Tổ
tra
chức
cán bộ

Vụ
Vụ
Văn Sở giao
Tài vụ Hợp phịng dịch
KBNN
Quản tác
trị quốc tế

ĐV sự nghiệp

Cục Tạp chí Trƣờng
CNTT Quản Nghiệp
lý vụ Kho
Ngân bạc
quỹ
QG
Kho bạc Nhà nƣớc tỉnh thành phố

Phịng
Phịng
Phịng
Tổng
Kế tốn Kiểm
hợp Nhà nƣớc sốt chi
NSNN

Phịng
Kho
quỹ

Phịng
Giao
dịch

Phịng
Tài vụ

Phịng
Thanh

tra

Phịng
Phịng
Tổ chức Tin học
cán bộ

Kho bạc Nhà nƣớc quận, huyện

Tổ tổng
hợp

Tổ Kế
toán

Tổ Kho
quỹ

16

Điểm
giao dịch

Phịng
Hành
chính
quản trị