(Luận văn thạc sĩ) thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN CAO THÔNG

THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT
VIỆC THỰC HIỆN BÁO CÁO ĐTM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2009


MỤC LỤC

Trang
Lời cam đoan..................................................................................................... 1
Mục lục .............................................................................................................. 2
Danh mục các chữ viết tắt ................................................................................ 5
MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 6
Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA,
GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM ........................... 10

1.1.

Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM ............. 10

1.1.1.

Khái niệm báo cáo ĐTM .................................................................................... 10

1.1.1.1. Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM ...................................... 10
1.1.1.2. Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường .......................................................... 13
1.1.1.3. Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường ...................................................... 15
1.1.1.4. Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trường ........................................... 17
1.1.1.5. Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM .............................................................. 18
1.1.1.6. Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM ................................................................. 22
1.1.2.

Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM ............................................................. 24

1.1.2.1 .Khái niệm thẩm định ........................................................................................... 24
1.2.2.2. Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM ......................................................... 25
1.2.2.3. Phê duyệt báo cáo ĐTM..................................................................................... 27
1.2.

Những vấn đề lý luận về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo
ĐTM ................................................................................................................ 27

1.2.1.

Khái niệm về kiểm tra, giám sát ......................................................................... 27

1.2.1.1. Khái niệm về Kiểm tra ........................................................................................ 27
1.2.1.2. Khái niệm về Giám sát ........................................................................................ 29
1.2.2.

Cơ chế kiểm tra, giám sát .................................................................................. 31

1.2.3.

Mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát ...................................... 33

1.3.

Mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thẩm định, kiểm tra và giám
sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ..................................................... 34

1.3.1.

Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ
môi trường. ...................................................................................................... 34

2


1.3.2.

Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan, tổ chức tư vấn về môi trường
và soạn thảo báo cáo ĐTM .............................................................................. 35

1.3.3.

Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan,
tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường (tổ chức lập báo cáo ĐTM và tổ chức
dịch vụ thẩm định) ........................................................................................... 36
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM
VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY. .................................................................................... 39

2.1.

Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM ............................................................. 39

2.1.1.

Pháp luật về báo cáo ĐTM................................................................................. 39

2.1.1.1. Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM ................................................................. 39
2.1.1.2. Nội dung cơ bản của Báo cáo ĐTM .................................................................... 43
2.1.2.

Thẩm định Báo cáo ĐTM .................................................................................. 45

2.1.2.1. Chủ thể có quyền thẩm định Báo cáo ĐTM ......................................................... 45
2.1.2.2. Đối tượng được thẩm định .................................................................................. 46
2.1.2.3. Hồ sơ đề nghị thẩm định Báo cáo ĐTM .............................................................. 47
2.1.2.4. Hình thức thẩm định Báo cáo ĐTM..................................................................... 47
2.1.2.5. Quy trình thẩm định Báo cáo ĐTM ..................................................................... 55
2.1.2.6. Thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM....................................................................... 59
2.1.3.

Phê duyệt Báo cáo ĐTM .................................................................................... 60

2.1.3.1. Chủ thể có thẩm quyền phê duyệt ........................................................................ 60
2.1.3.2. Hình thức phê duyệt: ........................................................................................... 61
2.1.3.3. Hậu quả pháp lý của quyết định phê duyệt .......................................................... 61
2.2.

Pháp luật về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ......... 63

2.2.1.

Những nội dung cơ bản trong việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM .............. 63

2.2.1.1. Trách nhiệm thực hiện của chủ dự án................................................................. 63
2.2.1.2. Trách nhiệm của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM, ............................................ 66
2.2.2.

Pháp luật về kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ................... 67

2.2.2.1. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM ................... 67
2.2.2.2. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi
trường các cấp (và các cơ quan chuyên môn về BVMT) .................................... 71
2.2.2.3. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan Cảnh sát môi trường ........................ 73

3


2.2.2.4. Hoạt động giám sát của cộng đồng .................................................................... 75
2.2.2.5. Mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có trách nhiệm và quyền kiểm tra, giám
sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. ........................................................ 79
Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC
THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở NƢỚC TA HIỆN NAY................. 84

3.1.

Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thẩm định và
kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ............................. 84

3.2.

Những giải pháp cụ thể .................................................................................... 90

3.2.1.

Về thẩm định báo cáo ĐTM .............................................................................. 90

3.2.1.1. Về Hội đồng thẩm định ...................................................................................... 90
3.2.1.2. Nên chăng thành lập một hệ thống cơ quan riêng biệt, độc lập để thực hiện công
tác thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. ........................................................ 91
3.2.1.3. Quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM
đối với quyết định của mình. ............................................................................. 93
3.2.1.4. Vấn đề phân cấp, uỷ quyền của các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt
báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ...................... 94
3.2.2.

Về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM .......................... 95

3.2.2.1. Quy định cụ thể, tập trung về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt,
cơ quan quản lý nhà nước về BVMT và các cơ quan, tổ chức liên quan ............. 95
3.2.2.2. Quy định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan Cảnh sát môi trường trong
pháp luật BVMT................................................................................................ 96
3.2.2.3. Quy định cụ thể, chi tiết địa vị pháp lý của cộng đồng trong việc giám sát thực
hiện nội dung Báo cáo ĐTM ............................................................................ 97
3.2.2.4. Sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới hệ thống các chế tài xử lý vi phạm pháp luật
BVMT đầy đủ, có hệ thống, mang tính nghiêm khắc, răn đe và phòng ngừa ...... 98
KẾT LUẬN ................................................................................................... 100
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 103

4


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1. BVMT:

Bảo vệ môi trường

2. CSMT:

Cảnh sát môi trường

3. ĐCM:

Đánh giá môi trường chiến lược

4. ĐTM:

Đánh giá tác động môi trường

5. HĐTĐ:

Hội đồng thẩm định

6. ONMT:

Ơ nhiễm mơi trường

7. STMT:

Suy thối mơi trường

8. TCDVTĐ: Tổ chức dịch vụ thẩm định
9. TNMT:

Tài nguyên môi trường

5


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Sau một thời gian gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), nền kinh
tế Việt Nam ngày một khởi sắc, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao. Một
dấu hiệu dễ nhận thấy và có thể minh chứng cho sự phát triển mạnh mẽ của nền
kinh tế đất nước là việc xuất hiện nhiều hơn các khu công nghiệp, nhiều nhà máy,
khu đơ thị mới với các tồ cao ốc chọc trời… Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế cũng
kéo theo nhiều vấn đề về xã hội và môi trường mà ai cũng dễ nhận thấy, đặc biệt
là vấn đề môi trường. Đó là tình trạng ơ nhiễm và suy thối mơi trường diễn ra
ngày một nhiều hơn gây ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân, trật tự và an toàn
xã hội. Cái giá phải trả cho sự phát triển kinh tế là các dịng sơng trong lành biến
thành dịng sơng “chết”, khơng khí ơ nhiễm nặng với khói bụi mù mịt ở đơ thị, hạn
hán và lũ lụt hành hồnh ở vùng nông thôn, nguồn tài nguyên thiên nhiên ngày
một cạn kiệt…
Một yêu cầu đặt ra là hoạt động phát triển (hoạt động kinh tế) phải được
thực hiện với nguyên tắc phát triển bền vững. Hoạt động phát triển không vì mục
tiêu kinh tế, cái lợi trước mắt mà gây ra hậu quả xấu về môi trường và tồn tại lâu
dài cho các thế hệ mai sau. Trong thời gian vừa qua, chúng ta đã chứng kiến một
số chủ thể kinh doanh vì lợi ích kinh tế của mình mà bỏ qua các quy định của pháp

luật về bảo vệ môi trường gây ra hậu quả rất nghiêm trọng đối với mơi trường tự
nhiên khó có thể khắc phục. Vụ việc Công ty Vedan Việt Nam xã thải xuống sông
Thị Vải suốt thời gian hơn mười bốn năm gây ô nhiễm nghiêm trọng cùng với một
số vụ việc khác là minh chứng thuyết phục cho vấn đề này.[29]
Hoạt động phát triển là khơng thể dừng lại, do đó, địi hỏi Nhà nước và tồn
xã hội phải có chính sách, biện pháp để bảo vệ môi trường sống. Đánh giá tác
động môi trường (ĐTM) đối với hoạt động phát triển là một trong những công cụ
hữu hiệu để bảo vệ môi trường đã được các quốc gia trên thế giới sử dụng và
khơng cịn là vấn đề xa lạ đối với nước ta hiện nay. Nhưng một vấn đề đặt ra là,

6


hoạt động ĐTM có ý nghĩa bảo vệ mơi trường hữu hiệu như vậy nhưng các chủ
thể có trách nhiệm (chủ dự án, cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM…) có
thực hiện nghiêm túc, đúng quy trình hay khơng, hoặc có thể, chủ thể hoạt động
phát triển lập báo cáo ĐTM (kết quả của hoạt động ĐTM) theo đúng nội dung và
thủ tục, cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM thực hiện đúng chức năng
của mình nhưng việc thực hiện những nội dung và cam kết trong báo cáo ĐTM đã
được phê duyệt đến đâu, được bao nhiêu phần và ở mức độ nào mới là điều đáng
quan tâm. Và đặc biệt hơn nữa, cơ chế kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội
dung báo cáo ĐTM như thế nào mới quan trọng, để đảm bảo hoạt động ĐTM thực
sự đúng ý nghĩa của nó.
Tác giả chọn vấn đề này để nghiên cứu vì những lý do sau:
Trước hết, với tư cách là một cơng dân của đất nước, qua tình trạng vi
phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây hậu quả rất nghiêm trọng của các chủ thể
kinh doanh được đăng tải rầm rộ trên các phương tiện thông tin đại chúng mà hầu
hết ai cũng biết, đã gợi cho tác giả một số suy ngẫm về vấn đề bảo vệ môi trường
ở nước ta hiện nay. Điều đó thơi thúc tác giả đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu vấn đề
này.

Với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ những
quy định của pháp luật Việt Nam liên quan đến vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và
kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Nội dung nghiên cứu
chủ yếu là các vấn đề liên quan đến báo cáo ĐTM; thẩm định và phê duyệt báo
cáo ĐTM của cơ quan có thẩm quyền; cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội
dung báo cáo ĐTM đã được phê duyệt và các yêu cầu của quyết định phê duyệt…
Thơng qua việc tìm hiểu, nghiên cứu thực tiễn áp dụng các quy định pháp
luật về thẩm định báo cáo ĐTM và hậu thẩm định báo cáo ĐTM của nước ta cũng
như hiểu các quy định và việc thực hiện trên thực tế qua các giai đoạn. Để từ đó,
có những cái nhìn đúng bản chất về tình trạng chất lượng hoạt động ĐTM, thẩm
định báo cáo ĐTM, việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và
tình trạng vi phạm các cam kết, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường của

7


các chủ thể kinh doanh trong thời gian vừa qua. Từ đó, giúp tìm ra giải pháp hữu
hiệu để khắc phục những nhược điểm, phát huy các ưu điểm trong hoạt động
ĐTM.
Thế nên, tác giả chọn vấn đề “Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra,
giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của
mình.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Đê tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp lý cũng như cơ sở lý luận
của vấn đề ĐTM, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc
thực hiện báo cáo ĐTM của pháp luật Việt Nam hiện nay. Trong các nội dung này,
tác giả sẽ đưa ra các nhận xét, đánh giá việc thực hiện các hoạt động này trên thực
tiễn của nước ta trong thời gian qua. Từ đó, tìm ra ngun nhân cơ bản của thực
trạng các vấn đề trên và nêu lên những kiến nghị có thể áp dụng cho Việt Nam
trong việc khắc phục tình trạng trên cũng như có những gợi ý nhỏ cho các nhà làm

luật góp phần hồn thiện pháp luật về vấn đề này.
3. Tình hình nghiên cứu ở Việt nam và ý nghĩa lý luận của đề tài
Có thể nói, ở nước ta hiện nay, ngồi một số bài báo có đề cập hoặc nghiên
cứu một số khía cạnh nhỏ của vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám
sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM hoặc nghiên cứu với phạm vi rộng hơn
là hoạt động ĐTM nói chung (Luận án Tiến sĩ của Lê Sơn Hải về đề tài “Những
vấn đề pháp lý của việc đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư”, năm
2006) thì chưa có một cơng trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, có hệ thống và
đầy đủ. Vấn đề này gần đây mới thực sự nổi cộm do tình trạng vi phạm pháp luật
bảo vệ môi trường nghiêm trọng qua kết quả của các đợt thanh kiểm tra tình hình
thực thi các cam kết, nội dung báo cáo ĐTM, trách nhiệm bảo vệ môi trường của
các chủ thể kinh doanh mà các báo, đài đã đề cập.
Việc nghiên cứu một cách có hệ thống vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và
thực tiễn sâu sắc. Nó có ý nghĩa cho việc xây dựng đầy đủ, hợp lý và khoa học

8


hơn những quy phạm pháp luật về lĩnh vực này làm cơ sở pháp lý cho việc áp
dụng trên thực tế. Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả
thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về ĐTM.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh các quy định
pháp luật về vấn đề này trong từng giai đoạn, khảo sát thực tiễn, xây dựng mơ
hình… dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử.
5. Các nội dung cơ bản của luận văn
Luận văn được kết cấu thành ba chương:
Chương 1: Tổng quan về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát
việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM.

Chương 2: Thực trạng pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm
tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về
thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở nƣớc
ta hiện nay

9


Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM
TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM
1.1.

Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM

1.1.1. Khái niệm báo cáo ĐTM
1.1.1.1. Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM
Cuộc sống của con người không thể tách rời với môi trường xung quanh.
Mỗi một hoạt động của cá nhân, xã hội đều tác động đến môi trường sống. Hiện
nay, xã hội loài người đang sống trong thời kỳ công nghiệp nên các hoạt động sản
xuất tác động đến môi trường ngày một tăng, tăng nhu cầu khai thác và sử dụng
nguồn tài nguyên thiên nhiên. Do đó, con người ngày càng tác động nhiều hơn đến
môi trường. Những hoạt động này có thể chủ ý hoặc vơ ý của chủ thể hành động
nhưng nó ảnh hưởng đến môi trường dưới hai dạng hậu quả: tiêu cực hoặc tích
cực. Muốn tồn tại và phát triển bền vững, địi hỏi từng cá nhân nói riêng, các quốc
gia nói chung phải chủ động xem xét để tìm ra cũng như dự liệu được những tác
động nào là tích cực để phát huy và những tác động nào là tiêu cực để hạn chế.
Thực tế, các quốc gia đã nhận thấy được vấn đề bảo vệ môi trường và sự tồn vong
của con người. Chính vì vậy, việc đánh giá, xem xét các hoạt động phát triển có
tác động đến mơi trường như thế nào để dự báo và có phương án giảm thiểu các

tác động tiêu cực đến môi trường đã được các quốc gia trên thế giới quan tâm. Và
cũng từ đó, khái niệm “Environmental Impact Assessment” (EIA) mà theo thuật
ngữ pháp lý Việt Nam là “Đánh giá tác động môi trường” (ĐTM) được đưa ra làm
tên gọi cho hoạt động nói trên.
Trên phương diện pháp lý, đây là một khái niệm khá mới so với các khái
niệm pháp lý truyền thống khác. Thế nhưng, do tính cấp thiết của vấn đề, nên
trong một thời gian ngắn nó đã sớm phổ biến trong hệ thống pháp luật của hầu hết
các quốc gia trên thế giới. Nếu xét về tính chất cơng việc thì đánh giá tác động
mơi trường hình như đã có từ rất lâu, song từ phương diện học thuật thì ĐTM cịn
khá mới mẻ.

10


Vào thập kỷ 60 và 70 của thế kỷ XX, nhân dân tại các nước phát triển đã
bắt đầu quan tâm sâu sắc tới chất lượng mơi trường sống. Chính những nguy cơ về
thảm họa môi trường nên ĐTM đã trở thành một vấn đề chính trị rất quan trọng tại
nhiều quốc gia thời bấy giờ. Có thể nói, Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái
niệm EIA, được quy định trong Chính sách mơi trường quốc gia của Hợp chủng
quốc Hoa Kỳ (National Environment Policy Act – NEPA) năm 1970. Sau Hoa Kỳ,
ĐTM được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới như: Nhật Bản, Singapo (1972),
Canada (1973), Đức (1975), Trung Quốc (1979), Malaixia (1979), Thái Lan
(1987),...[41]. Về phương thức thực hiện, ban đầu chỉ là những báo cáo chi tiết
mang tính chất mơ tả, dự đốn về mơi trường, dần dần đã hình thành và phát triển
các phương pháp đánh giá định tính hay định lượng có sử dụng kinh nhiệm của
các chuyên gia cũng như kiến thức của nhiều ngành khoa học khác. Đến năm
1985, hầu hết các nước phát triển có quy định về mặt pháp lý hoặc ít nhất cũng
hồn thành báo cáo ĐTM. ĐTM ngày càng được quan tâm, nhất là sau khi
Chương trình mơi trường của Liên hợp quốc (UNEP) được xây dựng. Ngoài các
quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm và có nhiều đóng góp tới hoạt

động ĐTM. Điển hình là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á
(ADB), cơ quan tài chính của Mỹ (USAID),... Các ngân hàng lớn đều có những
quy định và hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động đánh giá tác động môi trường của
các dự án đầu tư phát triển có sử dụng vốn của mình.
Ở Việt Nam, vào thời điểm ĐTM được hình thành và thực hiện trong cộng
đồng quốc tế, chúng ta đang dồn sức người, sức của cho cuộc chiến tranh bảo vệ
tổ quốc, sau đó là cơng cuộc khơi phục đất nước. Tuy nhiên, nhận thấy được tầm
quan trọng của vấn đề này, nên đầu thập niên 80 của thế kỷ XX, Đảng và Nhà
nước ta đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận lĩnh vực mới mẻ này.
Từ năm 1983, chương trình nghiên cứu cấp Nhà nước về tài nguyên thiên
nhiên và môi trường bắt đầu đi vào nghiên cứu phương pháp luận về ĐTM và việc
vận dụng phương pháp luận ĐTM đã có trên thế giới vào điều kiện kinh tế của
Việt Nam. Do thiếu tài liệu hướng dẫn, thiếu kinh nghiệm và nguồn kinh phí cịn

11


hạn hẹp nên chương trình cũng chưa thực sự đạt được kết quả tốt. Sau năm 1990,
một đội ngũ các chuyên gia về môi trường do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì đã thực
hiện chương trình nghiên cứu mơi trường mang mã số KT 02, trong đó có một đề
tài trực tiếp nghiên cứu ĐTM (KT 02 – 16). Vào thời điểm đó, một số báo cáo
ĐTM mẫu đã được lập như: Báo cáo ĐTM Nhà máy giấy Bãi Bằng, Báo cáo
ĐTM Chương trình thủy lợi Thạch Nham...[13]
Về mặt pháp lý, năm 1985, lần đầu tiên ĐTM được quy định trong một văn
bản riêng. Nghị quyết 246/HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/09/1985 đã yêu
cầu phải thực hiện ĐTM đối với các dự án phát triển. Tuy nhiên, vì nhiều lý do
khác nhau mà quy định này chưa được các ngành và các địa phương thực hiện.
Ngày 25/02/1993, trong Chỉ thị số 37/TTg của Thủ tướng Chính phủ về công tác
cần làm ngay để bảo vệ môi trường đã yêu cầu thực hiện thủ tục ĐTM đối với các
dự án phát triển. Một số dự án như: Thủy điện Trị An... đã thực hiện yêu cầu này.

Đến năm 1993, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua
Luật Bảo vệ môi trường ngày 27/03/1993. Luật đã quy định một số nội dung về
ĐTM. Tiếp sau đó, một loạt các văn bản pháp quy được ban hành như: Nghị định
số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ mơi
trường năm 1993; Thông tư số 1420/MTg ngày 26/11/1994 của Bộ Khoa học
Công nghệ và Môi trường hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các cơ
sở đang hoạt động; Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/04/1998 của
Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định Báo cáo
ĐTM đối với các dự án đầu tư;... Đến năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thơng qua
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 ngày 29/11/2005. Đây là một bước tiến mới
trong việc quy định đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường.
Theo quy định mới, Đánh giá tác động môi trường (đánh giá môi trường) được
tách làm hai hoạt động: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác
động môi trường (ĐTM). Vấn đề này được quy định thành một chế định riêng tại
Chương III của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005

12


Từ khi ra đời cho đến nay, ĐTM đã phát huy tác dụng của nó đối với cơng
cuộc bảo vệ môi trường; đồng thời ĐTM trở thành một công cụ hữu hiệu giúp Nhà
nước trong việc thực hiện chức năng quản lý về môi trường.
1.1.1.2. Định nghĩa Đánh giá tác động mơi trường
Mục đích của việc đánh giá tác động mơi trường giúp chúng ta tiên lượng,
dự đốn được những tác động mơi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của
một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm
thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển
tới môi trường và xã hội. Hiện nay, tại nhiều nước trên thế giới, ĐTM là mang tính
bắt buộc và được tiến hành trước khi ra quyết định về dự án. Việc đánh giá có liên
quan đến mục tiêu kinh tế của dự án nhằm đưa ra những quyết định đúng đắn.

ĐTM nhằm đảm bảo rằng các hoạt động phát triển đều có cơ sở mơi trường bền
vững. ĐTM có thể được xem xét ở nhiều phương diện khác nhau. Xét dưới góc độ
quản lý, nó được coi là một biện pháp (cơng cụ) quản lý nhà nước về mơi trường.
Xét dưới góc độ khoa học, nó là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động
biện chứng giữa các hoạt động phát triển và các khía cạnh mơi trường.
Trên thế giới có rất nhiều cách định nghĩa về ĐTM. Mỗi quốc gia, mỗi tổ
chức có một cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chùng, những định nghĩa đó
có nội dung cơ bản là giống nhau và chứa đựng các yếu tố đặc trưng của hoạt động
đánh giá tác động môi trường (như đối tượng đánh giá, phạm vi đánh giá, mục tiêu
của việc đánh giá).
Trên phương diện là khái niệm pháp lý, ĐTM là tổng thể các quan hệ pháp
luật hình thành giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức cá nhân thực
hiện các hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt
động phát triển đó đối với các yếu tố của mơi trường.
Có thể nói, trên thế giới Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm đánh
giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment – EIA). Định nghĩa
về ĐTM được nêu trong đạo luật của Hoa Kỳ về chính sách mơi trường quốc gia
(NEPA) tại mục 102, khoản C. Theo chương trình mơi trường của Liên hợp quốc

13


(UNEP): “Đánh giá tác động môi trường là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo
hậu quả mơi trường của một dự án phát triển quan trọng. Đánh giá tác động môi
trường được xem xét việc thực hiện đề án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời
sống con người tại khu vực dự án, tới kết quả của chính dự án và của các hoạt
động khác tại vùng đó. Sau dự báo đánh giá tác động mơi trường phải xác định các
biện pháp làm giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động tiêu cực, làm cho dự án
thích hợp với mơi trường của nó” (ROAP, UNEP, 1988). Năm 1991, Uỷ ban Liên
hiệp quốc về các vấn đề kinh tế Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và

súc tích “Ðánh giá tác động mơi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có
kế hoạch đối với mơi trường.” [23] . Cũng theo tổ chức kinh tế - xã hội Châu Á
Thái Bình Dương (ESCAP) thì: “Đánh giá tác động mơi trường bao gồm ba thành
phần: xác định, dự báo và đánh giá tác động mơi trường của một dự án, của một
chính sách đến môi trường” [41].
Tại Việt Nam, ĐTM là một khái niệm mới xuất hiện. Theo Giáo sư Lê
Thạc Cán – một trong những nhà khoa học đầu ngành về nghiên cứu ĐTM ở nước
ta – đã đưa ra định nghĩa ĐTM như sau: “ĐTM của một hoạt động phát triển kinh
tế xã hội là xác định, phân tích, dự đoán những tác động lợi hại trước mắt và lâu
dài của việc thực hiện hoạt động đó với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi
trường sống của con người. Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phịng tránh,
khắc phục hoặc làm giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi
trường” [13, tr.15].
Định nghĩa ĐTM của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 đã cân nhắc đến
những đặc tính pháp lý cơ bản của những khái niệm tương ứng được sử dụng rộng
rãi trên thế giới. “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá
dự báo ảnh hưởng đến mơi trường của các dự án quy hoạch phát triển kinh tế - xã
hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, cơng trình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh
quốc phịng và các cơng trình khác để rồi để xuất các giải pháp thích hợp về bảo
vệ mơi trường” [30, khoản 11 Điều 2]. Do nhu cầu của thực tiễn áp dụng pháp luật
cũng như để phù hợp với thông lệ pháp luật môi trường trên thế giới, Luật Bảo vệ
môi trường năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành hai hoạt động
độc lập là: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi

14


trường (ĐTM). Thế nên, đã xuất hiện thêm khái niệm ĐMC. Ðánh giá mơi trường
chiến lược là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng
cho các chính sách, kế hoạch và chương trình. Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT năm

2005 có đưa ra định nghĩa như sau: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân
tích, dự báo các tác động đến mơi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các
biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Định nghĩa về ĐTM của
Luật BVMT năm 2005 được đưa ra mang nội hàm với dự án đầu tư cụ thể còn
định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 1993 mang nội hàm của hoạt động phát
triển (Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch,
một chính sách). Do vậy, giữa chúng có sự khác nhau về đối tượng và phạm vi
đánh giá. Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra tương đối
ngắn gọn nhưng đã bao hàm được những đặc tính pháp lý cơ bản của ĐTM.
Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về ĐTM, song có một điểm chung
giữa các cách tiếp cận nêu trên là các khái niệm đều chứa đựng những yếu tố đặc
trưng của hoạt động ĐTM.
* Khái niệm báo cáo ĐTM.
Chúng ta cần phân biệt đánh giá tác động môi trường và bản Báo cáo ĐTM.
Đánh giá tác động môi trường là khái niệm để chỉ một hoạt động, một quá trình
phân tích, dự báo các tác động đến mơi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra
các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó. Cịn báo cáo ĐTM là một
bản báo cáo dưới hình thức bằng văn bản giấy hoặc phần mềm, là kết quả của hoạt
động ĐTM, chứa đựng các thông tin, kết quả của hoạt động ĐTM. Báo cáo ĐTM
được lập theo những yêu cầu về nội dung và hình thức nhất định.
1.1.1.3. Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường
Qua các định nghĩa nêu trên cho thấy ĐTM có những đặc trưng chủ yếu dễ
nhận thấy như sau:
+ Đối tượng đánh giá là các yếu tố môi trường và các yếu tố kinh tế - xã hội;
+ Phạm vi đánh giá là các hoạt động phát triển mà cụ thể là các dự án;

15


+ Mục tiêu là dự báo và giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động phát

triển (dự án) tới môi trường.
Về đối tượng đánh giá: Khi tiến hành đánh giá tác động mơi trường, các chủ
thể có nghĩa vụ thực hiện ĐTM phải xác định được các yếu tố liên quan đến hoạt
động phát triển (dự án). Cụ thể như: yếu tố môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội. Để
xây dựng và thực hiện dự án, chủ thể tiến hành (chủ đầu tư hoặc chủ thể được ủy
quyền) phải xem xét địa điểm đặt dự án, xem xét điều kiện về tài nguyên thiên
nhiên, khí hậu và thổ nhưỡng nơi đặt dự án như thế nào? Đến vấn đề nguyên nhiên
liệu, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, thị trường tiêu thụ... nơi đặt dự án ra sao?
Điều này giúp chủ dự án có một cái nhìn vừa tổng thể, vừa chi tiết về các điều
kiện kinh tế - xã hội và môi trường nơi dự định đặt dự án để từ đó có giải pháp
hợp lý cho việc tiến hành triển khai dự án đó trên thực tế.
Về phạm vi đánh giá: Phạm vi đánh giá tác động môi trường là hoạt động
phát triển. Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế
hoạch, một chính sách. Trước đây, theo Luật BVMT năm 1993, ĐTM được áp
dụng bao gồm các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Hiện nay,
Luật BVMT năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành ĐMC và
ĐTM. Phạm vi ĐTM là các dự án đầu tư cụ thể thuộc mọi lĩnh vực có khả năng
gây ảnh hưởng xấu đến mơi trường theo danh mục mà pháp luật định.
Về mục tiêu của ĐTM: mục tiêu của đánh giá tác động môi trường là nhằm
dự báo, dự đốn được những tác động mơi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy
ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó
(giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực. Với những đặc
điểm về kinh tế - xã hội, tài nguyên môi trường đã xem xét cùng với nội dung hoạt
động phát triển (lĩnh vực đầu tư, đặc điểm quy trình cơng nghệ, quy mơ dự án...),
chủ thể thực hiện ĐTM sẽ thấy được dự án của mình có những tác động như thế
nào đến môi trường xung quanh. Từ đó, chủ thể thực hiện ĐTM dự liệu được đâu
là những tác động tích cực để phát huy, đâu là những tác động tiêu cực để hạn chế.
Khi nhận thấy được các tác động tiêu cực có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường,

16

chủ thể có nghĩa vụ đánh giá tác động mơi trường phải phân tích, đánh giá các giải
pháp để đưa ra được phương án tối ưu cho việc giảm thiểu những tác đơng tiêu
cực này, đảm bảo lợi ích của chủ dự án và lợi ích của tồn xã hội.
1.1.1.4. Bản chất pháp lý của Đánh giá tác động môi trường
Đánh giá tác động môi trường là một chế định pháp lý trong pháp luật bảo
vệ môi trường. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đưa ĐTM trở thành một bộ
phận cơ bản không thể thiếu trong pháp luật về mơi trường. Một số quốc gia cịn
quy định ĐTM thành một đạo luật riêng (Hoa Kỳ, Italia,...). Ở Việt Nam, ĐTM
được quy định trong một chế định riêng của Luật bảo vệ môi trường.
Bảo vệ môi trường là yêu cầu cấp thiết của mỗi quốc gia và quốc tế. Đánh
giá tác động môi trường là một trong những cụ để bảo vệ mơi trường rất hiệu quả.
Chính vì lẽ đó, các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là nghĩa vụ pháp lý bắt
buộc đối với các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển (chủ dự án). Nghĩa vụ bảo
vệ môi trường được quy định trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam: “Cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,
mọi các nhân phải thực hiện các quy định Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên
thiên nhiên và bảo vệ môi trường”[32, điều 29]. Quy định này là căn cứ quan
trọng được cụ thể hóa trong pháp luật bảo vệ các nguồn tài ngun và mơi trường
nói chung, quy định về ĐTM nói riêng. Điều 18, Điều 17 Luật Bảo vệ môi trường
năm 2005 quy định rõ nghĩa vụ ĐTM của chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án).
Khi ĐTM trở thành một chế định pháp lý thì nó là một hệ thống các quy tắc xử sự
mà chủ thể có nghĩa vụ cần phải thực hiện khi tiến hành một hoạt động pháp triển
có khả năng tác động đến mơi trường.
Như vậy, bản chất pháp lý của ĐTM được thể hiện ở chổ, nó là một nghĩa
vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu quản lý nhà nước về môi trường, từ nghĩa vụ hiến
định của tất cả các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường. Bản chất này
được thể hiện ở những yêu cầu sau:

17


+ Bất cứ tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án gây ảnh hưởng đến môi
trường đều phải thực hiện việc phân tích, đánh giá các tác động tới mơi trường và
phải đề xuất các biện pháp thích hợp để bảo vệ môi trường.
+ Nghĩa vụ thực hiện ĐTM không phải là một nghĩa vụ chung chung mà gắn
liền với mỗi chủ thể cụ thể. Đó là chủ thể có dự án có nguy cơ gây tác động đến
môi trường.
+ Đánh giá tác động môi trường không phải là một nghĩa vụ mang tính hình
thức mà là một nghĩa vụ mang tính chất nội dung. Điều này có nghĩa ĐTM không
chỉ là một điều kiện về thủ tục cho việc phê duyệt dự án mà điều quan trọng là các
yếu tố tác động về môi trường cần phải được xem xét, cân nhắc một cách đấy đủ
như các yếu tố vật chất khác của dự án.[41]
1.1.1.5. Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM
- Mục đích và u cầu của đánh giá tác động mơi trường
Mục đích trực tiếp, trước mắt của ĐTM là tìm ra những biện pháp tối ưu để
hạn chế và giảm thiểu những tác động tiêu cực từ các hoạt động phát triển đến môi
trường; cung cấp thông tin cho việc ra quyết định để hoạt động phát triển phù hợp
với môi trường. Nhưng xét về mặt bản chất và suy cho cùng thì mục đích bao
trùm, cơ bản của ĐTM chính là phát triển bền vững. Có thể nói, ĐTM là cơng cụ
hữu hiệu để thực hiện mục đích này.
Q trình thực hiện ĐTM phải đảm bảo gắn sự phát triển kinh tế - xã hội
với việc bảo vệ môi trường. Phát triển không thể không tác động đến môi trường.
Khi sự phát triển với tốc độ càng lớn thì nhu cầu cần tới mơi trường càng tăng, lúc
đó, nếu khai thác mơi trường vượt q khả năng cung cấp của nó thì mơi trường sẽ
khơng được bảo vệ, cịn nếu bảo vệ mơi trường thì phải chấp nhận việc hạn chế
khai thác, sử dụng mơi trường; và khi đó, lợi ích trước mắt sẽ bị ảnh hưởng ít
nhiều. Phải chăng ở đây có sự mâu thuẩn? Thực chất giữa mơi trường và sự phát
triển có mối quan hệ biện chứng khơng thể tách rời, bổ sung hỗ trợ cho nhau cùng

tồn tại và phát triển. Có chăng, sự mâu thuẫn là do con người đã tiến hành những

18


hoạt động làm phá vỡ sự cân bằng, thống nhất giữa chúng. Chính ĐTM là một
trong những phương thức hữu hiệu để chủ thể thực hiện các hoạt động phát triển
nhìn thấy được sự cân bằng, thống nhất và hành động trong sự cân bằng, thống
nhất đó. Có như vậy, môi trường mới được bảo vệ, hoạt động phát triển mới có cơ
hội phát triển ổn định, bền vững. Đây là cơ sở phương pháp luận để Việt Nam
cũng như các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là một nghĩa vụ pháp lý bắt
buộc đối với các chủ thể khi thực hiện hoạt động phát triển.
Để ĐTM đạt được mục đích phát triển bền vững, q trình ĐTM phải đáp
ứng những yêu cầu sau (cũng chính là các nguyên tắc của hoạt động ĐTM):
+ ĐTM phải được đặt trong một thể thống nhất của yêu cầu phát triển và
không được đối lập với sự phát triển;
+ ĐTM phải thực sự là công cụ giúp cho việc lựa chọn quyết định;
+ ĐTM phải đảm bảo là một hoạt động mang tính chất liên ngành;
+ ĐTM nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở các quy chuẩn, tiêu chuẩn mơi
trường;
+ Tồn bộ nội dung của hoạt động ĐTM phải được thực hiện một cách khách
quan, khoa học. Tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính
hiện thực và khả thi.[41, tr.146]
+ Cơ quan thưc hiện ĐTM phải có đủ điều kiện chun mơn và cơ sở vật chất.
Như vậy, ĐTM là sự thể hiện cụ thể nhất quan điểm phát triển bền vững, phát
triển trên cơ sở duy trì và cải thiện mơi trường.
- Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường
+ Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển
Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một
chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác. Quy

trình ĐTM cịn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc. Tuy
nhiên, hoạt động này có thể đem lại cho họ những lợi ích to lớn vì nó tạo ra một

19


khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế
và vị trí. Việc đánh giá tác động mơi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của
một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải
được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường.
Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát
triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trở nên an tồn cho mơi trường; giúp cải
thiện mối quan hệ giữa các chủ thể phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và
cộng đồng địa phương. Người tiêu dùng hiện nay ngày càng địi hỏi các sản phẩm
phải khơng gây thiệt hại cho mơi trường. Do đó, thị trường cho các công nghệ
sạch cũng ngày càng phát triển. Hoạt động ĐTM có thể cung cấp cho các chủ thể
phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra. Do vậy, những chủ
thể phát triển (chủ dự án) khơn ngoan có thể sử dụng quy trình ĐTM như một giải
pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi
trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém.
+ Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách, công cụ quản lý các hoạt động phát triển
Ðánh giá tác động mơi trường là một quy trình với nhiều mục đích quan trọng.
Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách. Ví dụ như, đối với những
nhà quản lý địa phương hoạt động ĐTM giúp xem xét một cách có hệ thống
những khía cạnh mơi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết
định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp
thay thế. Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo ĐTM
cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển đó. So với các biện
pháp khác, ví dụ như biện pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp ĐTM thường
có phạm vi rộng hơn. Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho

bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động
phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn. Quy
trình ĐTM có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chủ thể phát
triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch [23]. Ðiều này
giúp cân bằng giữa lợi ích mơi trường và lợi ích phát triển. Ý nghĩa này thể hiện rõ

20


nét, cụ thể nhất thơng qua q trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Nhận
được báo cáo ĐTM, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm định về
mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học của báo cáo, từ đó đưa ra quyết định phê
duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM, tiếp đến, cho phép hay không cho phép
dự án được thực hiện trên thực tế. Trước kia, khi xem xét để đưa ra quyết định, cơ
quan nhà nước có thẩm quyền thường chỉ chú trọng đến các vấn đề kinh tế - kỹ
thuật của hoạt động phát triển còn các yếu tố về môi trường thường bị bỏ qua hoặc
không được coi trọng đúng mức. ĐTM giúp cơ quan xét duyệt dự án đưa ra các
quyết định đúng đắn.
+ Từ khía cạnh là một công cụ bảo vệ môi trường, phục vụ cho phát triển bền
vững.
Đánh giá tác động môi trường là một trong những công cụ, cơ chế bảo vệ
môi trường hữu hiệu. So với các cơ chế bảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập
trung vào ngăn ngừa ô nhiễm. ĐTM góp phần loại trừ hoặc hạn chế các tác động
xấu của hoạt động phát triển tới môi trường. Chẳng hạn, trong hoạt động khai thác
các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ĐTM gắn liền với việc lựa chọn công nghệ hợp
lý, phương án tối ưu (các giải pháp kỹ thuật), góp phần sử dụng tiết kiệm, hợp lý,
có hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, giảm bớt tình trạng suy thối, ơ nhiễm
mơi trường. Như vậy, ĐTM là một trong những biện pháp góp phần hạn chế, đẩy
lùi nguyên nhân gây ra suy thối, ơ nhiễm mơi trường. Đặc biệt, ĐTM góp phần
giảm thiểu những tác động tiêu cực đến môi trường thông qua việc dự báo trước

những tác động tiêu cực và đưa ra các biện pháp xử lý hữu hiệu.
Mục đích của ĐTM là phát triển bền vững và phát triển bền vững cũng là ý
nghĩa của nó. Ðằng sau tất cả những mục đích đó là vai trò trung tâm của hoạt
động ĐTM trên phương diện là một trong những công cụ giúp đạt đến phát triển
bền vững tức là sự phát triển không bắt trái đất phải trả giá. Những hoạt động có
hại cho mơi trường hiện này cần phải được quản lý càng chặt chẽ càng tốt. Trong
một số trường hợp, các hoạt động đó tuy đã bị đình chỉ nhưng những hậu quả mơi
trường do chúng để lại vẫn kéo dài hàng chục năm. Sẽ rất có lợi nếu như những

21


tác động tiêu cực đó được giải quyết sớm ngay từ giai đoạn quy hoạch vì “phịng
bệnh bao giờ cũng tốt hơn là chữa bệnh”.[23]
1.1.1.6. Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM
Kết quả của quá trình đánh giá tác động môi trường được thể hiện rõ nét
trong bản Báo cáo đánh giá tác động môi trường. Báo cáo ĐTM chứa đựng tổng
thể các thông tin về dự án, các tác động tới môi trường của dự án, các biện pháp
giảm thiểu... Qua báo cáo ĐTM, các chủ thể có liên quan có thể nhận định được
khả năng thực hiện trên thực tế của dự án.
-

Yêu cầu đối với Báo cáo ĐTM.

Báo cáo ĐTM là văn bản “trả bài” của chủ dự án đối với yêu cầu ĐTM theo
quy định của pháp luật khi thực hiện dự án. Bản báo cáo ĐTM phải tuân thủ
những yêu cầu luật định. Những yêu cầu đối với ĐTM cũng là yêu cầu chung của
báo cáo ĐTM. Ngoài những yêu cầu chung, báo cáo ĐTM cịn có những u cầu
cụ thể về mặt nội dung cũng như hình thức.
+ Trước hết về mặt nội dung, báo cáo ĐTM phải mô tả được mục tiêu, ý nghĩa

kinh tế - xã hội, đặc điểm kỹ thuật - công nghệ và tiến độ thực hiện dự án. Đồng
thời, báo cáo ĐTM phải phân tích được hiện trạng môi trường tại địa bàn thực
hiện dự án, dự báo được xu thế diễn biến của từng thành phần môi trường trong
những trường hợp không thực hiên dự án; dự báo được những diễn biến môi
trường tương ứng với các dự án khác nhau để so sánh những “được, mất” về môi
trường.
Báo cáo ĐTM phải chỉ rõ được tất cả các tác động môi trường chủ yếu trên
cơ sở so sánh lợi ích và chi phí của dự án; đồng thời đưa ra các biện pháp giảm
thiểu các tác động tiêu cực không thể tránh được. Báo cáo phải so sánh lợi ích thu
được và chi phí bỏ ra cho từng biện pháp của dự án. Từ đó có kiến nghị và lựa
chọn được phương án tối ưu để thực hiện dự án cùng các phương pháp xử lý thích
hợp về mơi trường, định hướng sao cho dự án khi thực hiện sẽ phù hợp với điều
kiện môi trường khu vực.

22


+ Về mặt hình thức, báo cáo ĐTM phải đúng cơ cấu, bố cục và có đủ các
phần mà pháp luật đã quy định. Báo cáo ĐTM phải rõ ràng, dễ hiểu, dùng ngôn
ngữ, thuật ngữ phổ thông, chặt chẽ về mặt pháp lý...
- Ý nghĩa của báo cáo ĐTM
Cũng như yêu cầu của báo cáo ĐTM, ngoài những ý nghĩa chung của ĐTM,
báo cáo ĐTM có những ý nghĩa pháp lý rất quan trọng. Bởi lẽ, báo cáo ĐTM là sự
biểu hiện cụ thể nhất kết quả, nội dung của hoạt động đánh giá tác động môi
trường, là tài liệu chính thống và có thể nói là duy nhất có giá trị khoa học, pháp lý
về hoạt động đánh giá tác động môi trường. Báo cáo ĐTM là một văn bản tạo cơ
sở pháp lý cho mọi quyết định và hành động.
Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là một trong những cơ sở để cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định triển khai thực hiện dự án. Báo cáo
ĐTM được phê duyệt đồng nghĩa với việc chủ dự án sẽ được cấp giấy phép đầu tư,

giấy phép xây dựng...
Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là cơ sở để xác định trách nhiệm
của các chủ thể có cơng trình, dự án đối với những hậu quả gây ra cho môi trường
sau này. Trong báo cáo ĐTM, chủ dự án đã phân tích, xem xét những tác động
tiêu cực của dự án đến môi trường và đã cam kết đưa ra những biện pháp xử lý để
bảo vệ môi trường. Báo cáo ĐTM được phê duyệt là cơ sở để cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền kiểm tra, giám sát xem chủ dự án có thực hiện đúng cam kết hay
không và thực hiện ở mức độ nào? Trong trường hợp, nếu khi dự án được tiến
hành xây dựng và hoạt động nhưng chủ dự án không tuân thủ các cam kết trong
báo cáo ĐTM cũng như các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê
duyệt báo cáo ĐTM hoặc gây hậu quả tiêu cực cho mơi trường thì cơ quan nhà
nước có thẩm quyền sẽ căn cứ vào báo cáo ĐTM đã được phê duyệt để xác định
trách nhiệm pháp lý, hình thức xử lý đối với chủ dự án.
Tiếp đến, báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt còn là căn cứ để xác
định trách nhiệm (ràng buộc trách nhiệm pháp lý) đối với cơ quan nhà nước về

23


những hậu quả xấu do dự án đã được phê duyệt gây ra với môi trường. Đặc biệt là
cơ quan trực tiếp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của dự án đó. Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trước những quyết định của mình khi
thơng qua, phê duyệt báo cáo ĐTM là phải đảm bảo được tính hợp pháp, chính
xác, khoa học và khách quan của báo cáo ĐTM. Thí dụ, trường hợp một báo cáo
ĐTM không đưa ra được biện pháp xử lý về chất thải hợp lý mà cơ quan có thẩm
quyền vẫn thông qua và phê duyệt; sau này khi dự án được thực hiện trên thực tế
đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thì báo cáo ĐTM là cơ sở để xác định
trách nhiệm của cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đó và các chủ thể có
liên quan.
1.1.2. Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM

1.1.2.1.Khái niệm thẩm định
Thẩm định là một thuật ngữ thông dụng, dưới góc độ chữ Hán Việt, thẩm định
được kết hợp từ chữ “Thẩm” và chữ “Định”. Chữ “Thẩm” ở đây được hiểu là
kiểm tra, xem xét, đánh giá; chữ “Định” có nghĩa là quyết định. Hợp nghĩa của hai
chữ là kiểm tra, xem xét để ra quyết định. Theo Từ điển Tiếng Việt thơng dụng,
NXB Đà Nẵng thì “Thẩm định” là “xem xét nhằm đánh giá để xác định, quyết
định” [44, tr.750]. Như vậy, có thể hiểu rằng, thẩm định là việc chủ thể có chức
năng xem xét, đánh giá một sự vật, hiện tượng nào đó để xác định nhằm đưa ra
quyết định liên quan đến sự vật, hiện tượng đó.
Qua việc phân tích khái niệm “thẩm định”, có thể nhận thấy một số đặc điểm
sau:
(i) Chủ thể thẩm định phải là chủ thể có khả năng, năng lực và điều kiện nhất
định. Chủ thể thẩm định có thể là một cá thể hoặc một tập thể (thông thường gọi là
Hội đồng) tùy theo đặc điểm, tính chất của từng sự vật, hiện tượng được thẩm
định;
(ii) Đối tượng của thẩm định là sự vật, hiện tượng trong thế giới khách quan.
Sự vật, hiện tượng có thể là vật chất hoặc ý thức, hữu hình hoặc vơ hình;

24


(iii) Nội dung của việc thẩm định là xem xét, đánh giá để đưa ra kết luận, quyết
định. Việc đưa ra đánh giá, quyết định ln có mục đích liên quan đến sự vật, hiện
tượng được thẩm định.
Theo quan điểm của tác giả, thẩm định báo cáo ĐTM là một hoạt động
trong lĩnh vực quản lý nhà nước về bảo vệ mơi trường của cơ quan có thẩm quyền
(Cơ quan nhà nước hoặc được chủ thể được cơ quan nhà nước ủy quyền) kiểm tra,
xem xét về hình thức cũng như nội dung của báo cáo ĐTM, về tính pháp lý cũng
như tính khách quan, khoa học của báo cáo ĐTM để từ đó đưa ra nhận xét, đánh
giá về báo cáo ĐTM được thẩm định nhằm hỗ trợ cho cơ quan nhà nước có thẩm

quyền ra quyết định liên quan đến giá trị hiệu lực của báo cáo ĐTM đó.
Mục đích của việc thẩm định nhằm xem xét, thẩm tra và đánh giá một cách
khách quan, khoa học về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học, về mặt nội
dung cũng như hình thức của báo cáo ĐTM. Với ý nghĩa là tư vấn cho cơ quan
phê duyệt ra quyết định về vấn đề giá trị của bản báo cáo ĐTM đó và từ đó có
quyết định liên quan đến các bước tiếp theo của dự án. Thông thường, kết quả của
hoạt động thẩm định là căn cứ quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra
quyết định phê duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM được thẩm định nếu
khơng muốn nói rằng, nó mang tính quyết định bởi lẽ hầu như các cơ quan (cá
nhân) có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt thường không đủ điều kiện, khả
năng để xem xét.
1.2.2.2. Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM
Thẩm định báo cáo ĐTM là hoạt động của lĩnh vực quản lý nhà nước (quản
lý nhà nước về bảo vệ môi trường) nên thơng thường do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền phê duyệt hồ sơ dự án thực hiện việc thẩm định – và thường là cơ
quan có quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tư. Chủ thể thực hiện việc thẩm
định có thể là cá nhân hoặc một tập thể (hội đồng). Hội đồng thẩm định phải do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM ra quyết định thành lập
theo một cơ chế nhất định. ĐTM là một lĩnh vực phức tạp, mang tính khoa học
chuyên sâu, tổng hợp kiến thức và kinh nghiệm của các lĩnh vực khác nhau nên

25