Thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN KIM PHỤNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KHU
KINH TẾ CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CƠNG

Hà Nội, năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN KIM PHỤNG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KHU
KINH TẾ CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY NINH
Ngành: Chính sách cơng
Mã số: 834 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. LÊ THANH SANG

Hà Nội, năm 2020


LỜI CAM ĐOAN
Tơi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu của độc lập. Các số

liệu, kết quả nêu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách cơng với đề tài “Thực
hiện chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây
Ninh” là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình
nào khác./.

Học viên

Nguyễn Kim Phụng


LỜI CẢM ƠN
Cơng trình nghiên cứu khoa học “Thực hiện chính sách phát triển
khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh” được hồn thành với sự
tìm tịi, sáng tạo, cố gắng của bản thân. Trước tiên, cho phép tơi xin bày tỏ
lịng biết ơn chân thành đến Ban giám đốc Viện Hàn Lâm Khoa học Việt Nam
– Học viện Khoa học Xã Hội đã tạo điều kiện tốt nhất cho chúng tơi trong q
trình theo học ở đây.
Đặc biệt, tôi xin được gửi lời trân trọng cảm ơn và biết ơn sâu sắc nhất
đến thầy giáo hướng dẫn khoa học Phó Giáo sư - Tiến sĩ Lê Thanh Sang,
người đã tận tình hướng dẫn, dành nhiều thời gian góp ý và tạo điều kiện cho
tơi hồn thành luận văn này.
Tiếp theo, tôi chân thành cảm ơn quý Thầy, Cô đã truyền đạt kiến thức
và hướng dẫn phương pháp nghiên cứu khoa học cho tôi trong suốt quá trình
học tập.
Đồng thời, tơi cũng xin cảm ơn q cơ quan đã tạo điều kiện cho tơi
khảo sát và tìm hiểu các hoạt động liên quan để phục vụ cho việc thực hiện
luận văn này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã
ln ủng hộ, tạo điều kiện, động viên, giúp đỡ và chia sẻ công việc với tôi
trong suốt thời gian qua để tơi có thời gian đi học và hồn thành luận văn này.

Trân trọng cảm ơn!


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT
TRIỂN KHU KINH TẾ CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY
NINH .............................................................................................................. 11
1.1 Các khái niệm cơ bản ............................................................................ 11
1.2 Chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam ...................... 12
1.3. Mục tiêu của chính sách phát triển các khu kinh tế cửa khẩu ............. 15
1.4 Quy trình thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu .......... 16
1.4.1. Xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế cửa
khẩu ......................................................................................................... 17
1.4.2. Phổ biến, tuyên truyền thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế
cửa khẩu .................................................................................................. 17
1.4.3. Phân cơng phối hợp thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế
cửa khẩu .................................................................................................. 18
1.4.4. Duy trì thực hiện chính sách phát triển các khu kinh tế cửa khẩu 19
1.4.5. Điều chỉnh, bổ sung thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế
cửa khẩu .................................................................................................. 19
1.4.6. Theo dõi, kiểm tra, đơn đốc thực hiện chính sách phát triển khu
kinh tế cửa khẩu ...................................................................................... 19
1.4.7. Đánh giá tổng kết, rút kinh nghiệm thực hiện chính sách phát triển
khu kinh tế cửa khẩu ............................................................................... 20
1.5. Các kinh nghiệm trong nước về chính sách phát triển các khu kinh tế
cửa khẩu ...................................................................................................... 20
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
CÁC KHU KINH TẾ CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY NINH
TRONG GIAI ĐOẠN 2015-2019 ................................................................. 25

2.1. Sự hình thành các khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh ... 25
2.1.1. Cơ sở pháp lý xây dựng các Khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn


tỉnh Tây Ninh ........................................................................................... 25
2.1.2. Cơ chế chính sách áp dụng tại các Khu kinh tế cửa khẩu trên địa
bàn tỉnh Tây Ninh .................................................................................... 26
2.2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển Khu kinh tế cửa khẩu trên
địa bàn tỉnh Tây Ninh trong giai đoạn 2015-2019 ...................................... 29
2.2.1. Công tác tổ chức và truyền thơng về thực hiện chính sách các Khu
kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh .......................................... 29
2.2.2. Kết quả thực hiện chính sách các Khu kinh tế cửa khẩu trên địa
bàn tỉnh Tây Ninh trong giai đoạn 2015-2019 ....................................... 39
2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với thực hiện chính sách
phát triển các khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh ................. 50
2.3.1. Các kết quả, thành tựu đạt được ................................................... 50
2.3.2. Các hạn chế ................................................................................... 51
2.3.3. Nguyên nhân của các hạn chế ...................................................... 52
Chương 3: QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN KHU KINH TẾ
CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY NINH..................................... 57
3.1. Bối cảnh phát triển trong và ngoài tỉnh Tây Ninh ............................... 57
3.2. Các quan điểm định hướng phát triển chính sách các Khu kinh tế cửa
khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh.................................................................. 58
3.3. Giải pháp phát triển các Khu kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây
Ninh ............................................................................................................. 59
3.3.1. Các giải pháp chung ..................................................................... 59
3.3.2. Các giải pháp về quy hoạch .......................................................... 62
3.3.3. Các giải pháp về phát triển kết cấu hạ tầng và phân luồng giao
thơng giải quyết tình trạng ách tắc ......................................................... 63

3.3.4. Các giải pháp về rà soát tiến độ triển khai các dự án .................. 64
3.3.5. Các giải pháp về quản lý đất đai, tài nguyên ............................... 65
3.3.6. Các giải pháp về cơ chế, chính sách............................................. 66


3.3.7. Các giải pháp về thu hút đầu tư vào các Khu kinh tế cửa khẩu ... 66
3.4. Phân công trách nhiệm thực hiện chính sách phát triển các Khu kinh tế
cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh ........................................................... 67
3.4.1. Ban Quản lý Khu kinh tế ............................................................... 67
3.4.2. Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính ........................................... 68
3.4.3. Sở Xây dựng .................................................................................. 68
3.4.4. Sở Công Thương ........................................................................... 69
3.4.5. Bộ Chỉ huy bộ đội biên phòng tỉnh Tây Ninh ............................... 69
3.4.6. Ủy ban nhân dân các huyện Bến Cầu, Trảng Bàng, Tân Biên ..... 69
3.4.7. Sở Tài nguyên và Môi trường ....................................................... 70
3.4.8. Sở Ngoại vụ ................................................................................... 70
3.4.9. Cục Hải quan ................................................................................ 70
3.4.10. Sở Giao thông Vận tải ................................................................. 70
3.5. Các kiến nghị với Chính phủ và Trung ương ...................................... 71
KẾT LUẬN .................................................................................................... 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC
Phụ lục 2.1 : Số liệu các dự án tại khu kinh tế cửa khẩu Mộc Bài.
Phụ lục 2.2 : Số liệu các dự án tại khu kinh tế cửa khẩu Xa Mát.
Phụ lục 2.3: Kim ngạch xuất nhập khẩu - người – phương tiện qua lại
cửa khẩu Mộc Bài, Xa Mát.
Phụ lục 2.4: Danh mục các cửa khẩu trong quy hoạch Khu kinh tế cửa
khẩu Mộc Bài, Xa Mát.
Phụ lục 3.5: Danh mục dự án dự kiến đầu tư tại Khu kinh tế cửa khẩu
Mộc Bài từ nguồn ngân sách trung ương giai đoạn 2021 - 2025 (theo quy

hoạch đã được duyệt)


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ADB

Ngân hàng Châu Á

BQL

Ban quản lý

BVMT

Bảo vệ mơi trường

DN

Doanh nghiệp

FDI

Đầu tư trực tiếp nước ngồi

FTA

Hiệp định Thương mại tự do

GPXD

Giấy phép xây dựng

GRDP

Tổng sản phẩm trong tỉnh

KCN

Khu công nghiệp

KCX

Khu chế xuất

KKT

Khu kinh tế

KKTCK

Khu kinh tế cửa khẩu

KT - XH

Kinh tế - xã hội

NSNN

Ngân sách nhà nước

ODA

Vốn hỗ trợ phát triển chính thức

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

XNK

Xuất nhập khẩu


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Tổng vốn đầu tư cho KKTCK Mộc Bài và Xa Mát từ ngân sách
Trung ương và địa phương. ............................................................................. 43
Bảng 2.2. Tổng số dự án và vốn đăng ký đầu tư ở KKTCK Mộc Bài và Xa
Mát phân theo khu vực FDI và trong nước ..................................................... 43
Bảng 2.3. Các khoản thu phí, thuế từ KKTCK Mộc Bài và Xa Mát qua các
năm từ 2015-2019 ........................................................................................... 45


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tây Ninh là một trong tám tỉnh thuộc Vùng Kinh tế trọng điểm phía
Nam, với diện tích tự nhiên 403.000 ha, dân số 1.075 triệu người. Tổng sản
phẩm trong tỉnh (GRDP) năm 2019 (giá so sánh 2010) ước 51.381 tỷ đồng,
tăng 8,0% so với cùng kỳ năm trước, trong đó đóng góp từ công nghiệp - xây
dựng 5,3 điểm phần trăm; từ dịch vụ 2,3 điểm phần trăm; từ nông - lâm - thủy
sản 0,2 điểm phần trăm, và từ thuế sản phẩm trừ trợ cấp sản phẩm 0,2 điểm

phần trăm. GRDP bình quân đầu người đạt 2.727 USD. Tỷ trọng nông - lâm thủy sản; công nghiệp - xây dựng; dịch vụ trong GRDP theo giá hiện hành là
23,1% - 39,9% - 33,0%.
Tây Ninh có 5 khu cơng nghiệp đã được triển khai với quy mô 3.385 ha
nhưng tỷ lệ lắp đầy bình quân chỉ mới đạt 10,4% cho thấy sức hút từ các khu
cơng nghiệp này cịn khá hạn chế. Giá trị sản xuất công nghiệp năm 2019 (giá
so sánh 2010) thực hiện 76.678 tỷ đồng, tăng 16,4% so với cùng kỳ. Trong
đó, khu vực đầu tư nước ngồi tăng 23,4%, khu vực ngoài nhà nước tăng
3,6%, khu vực nhà nước bằng so với cùng kỳ năm trước. Giá trị sản xuất của
các doanh nghiệp trong khu, cụm công nghiệp chiếm 62,4% tổng giá trị sản
xuất công nghiệp, tăng 23,3% so với cùng kỳ. Đóng góp cho tăng trưởng chủ
yếu ở các ngành công nghiệp thu hút nhiều dự án đầu tư trực tiếp nước ngồi
(FDI) có quy mơ lớn và sản xuất, gia công xuất khẩu là chính, nên thực chất
Tây Ninh vẫn là một tỉnh chậm phát triển về công nghiệp và thương mại dịch
vụ.
Với đường biên giới dài 240 km, Tây Ninh giáp với ba tỉnh của
Campuchia là Kơng Pơng Chàm, Prây Ven và Sồi Riêng, có hai cửa khẩu
quốc tế là Mộc Bài (quy mô 21.284 ha) và Xa Mát (quy mô 34.197 ha), 04
cửa khẩu quốc gia và 10 cửa khẩu phụ. Hơn hai thập niên qua, kết cấu hạ tầng
1


từng bước được đầu tư tương đối đồng bộ tại các Khu Kinh tế cửa khẩu
(KKTCK) và có một số tác động đáng kể đối với sự phát triển kinh tế – xã hội
của địa phương. Tuy nhiên, cho đến nay mức độ thu hút đầu tư vào các
KKTCK này cịn hạn chế. Dù qui mơ qui hoạch rất lớn nhưng các hoạt động
của KKTCK chỉ tập trung ở một phạm vi khiêm tốn. Ngồi ra, mức độ thành
cơng cũng có sự khác nhau đáng kể giữa KKTCK Mộc Bài và KKTCK Xa
Mát.
Hơn nữa, nhiều chính sách đối với KKTCK đã có sự thay đổi, nhiều
chính sách ưu đãi bị bãi bỏ, nên KKTCK khơng cịn sức hút đối với các nhà

đầu tư. Chính sách phát triển thương mại (chủ yếu bán hàng miễn thuế) để
từng bước phát triển dịch vụ, đô thị nhà ở, công nghiệp,... hiện nay không còn
phù hợp.
Những vấn đề nêu trên đặt ra sự cần thiết phải nghiên cứu thực trạng
thực hiện chính sách phát triển các KKTCK ở Tây Ninh cho đến nay như thế
nào, giữa KKTCK Mộc Bài và KKTCK Xa Mát có sự khác nhau thế nào, và
các yếu tố gì đã tác động đến sự thành công và hạn chế của các KKTCK trên.
Qua đó có thể rút ra những bài học kinh nghiệm trong việc xây dựng và thực
hiện chính sách phát triển các KKTCK trong thời gian tới.
Do vậy, chúng tơi chọn đề tài “Thực hiện chính sách phát triển khu
kinh tế cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh” trên cơ sở nghiên cứu hai
KKTCK quốc tế Mộc Bài và Xa Mát để làm luận văn thạc sĩ, chun ngành
Chính sách cơng.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
2.1. Các cơng trình nghiên cứu về sự phát triển của các khu kinh tế
cửa khẩu trên thế giới
Yang, Wang, Chen and Yuan (2011), trong cơng trình nghiên cứu
“Factors Affecting Firm-Level Investment and Performance in Border
2


Economic Zones and Implications for Developing Cross-Border Economic
Zones between the People’s Republic of China and Its Neighboring GMS
countries” cho thấy việc thành lập các khu hợp tác kinh tế qua biên giới
(CBEZs - Cross-Border Economic Zones) ở khu vực biên giới Trung Quốc
với các nước láng giềng ở Tiểu vùng sông Mekong mở rộng (GMS) là một
chiến lược nhằm thúc đẩy thương mại và đầu tư trong tiểu vùng. Bài viết cũng
cho thấy CBEZs là các khu kinh tế xuyên biên giới nên cần phải có một hệ
thống các chính sách đồng nhất cũng như các hỗ trợ trong khu vực: tài chính,
thuế, đầu tư, thương mại và quy chế hải quan. CBEZs được khởi xướng đầu

tiên cho khu vực Hà Khẩu - Lào Cai dọc biên giới hành lang kinh tế Bắc Nam liên quan đến tỉnh Vân Nam, Trung Quốc và tỉnh Lào Cai, Việt Nam.
Theo tác giả, việc thiết kế các gói ưu đãi CBEZs là một cách thức chung cho
các nhà hoạch định chính sách cả hai bên. Nhằm hỗ trợ thiết kế các chính sách
ưu đãi trong CBEZs, nghiên cứu này đã nghiên cứu các khu kinh tế biên giới
(Border Economic Zone) ở khu vực biên giới được lựa chọn với mục đích
đánh giá các yếu tố thu hút đầu tư và các khu vực liên quan; các động tác
chính sách ưu đãi đầu tư tới hiệu quả của các doanh nghiệp trong khu vực. Sử
dụng ba loại động cơ đầu tư (tìm kiếm thị trường, tìm kiếm nguồn lực và tìm
kiếm hiệu quả) làm biến phụ thuộc và áp dụng các phân tích tham số và phân
tích phi tham số, nghiên cứu đã xác định các biến chính có ảnh hưởng đến
quyết định địa điểm đầu tư của doanh nghiệp [27].
Lord and Tangtrongjita (2014) trong cơng trình “Special Border
Economic Zone (SBEZ) in the Indonesia-Malaysia-Thaland Growth Triangle
(IMT-GT) đã tập trung đánh giá các lợi thế và hạn chế của 8 khu vực xuyên
biên giới trong khu tam giác Indonesia, Malaysia và Thailand, qua đó đề xuất
các lựa chọn cho các bên liên quan. Việc đánh giá và xếp hạng 8 khu vực biên
giới này dựa trên 6 thành phần chính là: Khu kinh tế đặc biệt; Các chuỗi giá
3


trị; Tình hình phát triển kinh tế – xã hội; Sự phát triển của các doanh nghiệp
vừa và nhỏ; Các liên kết với Indonesia. Các tác giả cũng đánh giá về các ưu
tiên của các khu vực biên giới trên trong ưu tiên thương mại hay ưu tiên phúc
lợi. Các đánh giá trên đưa đến bảng xếp hạng chung của 8 khu vực biên giới
được khảo sát, qua đó cung cấp luận cứ khoa học cho việc xác định các ưu
tiên trong phát triển các KKTCK. [25]
Các nghiên cứu này gợi ý cho việc xác định các khu vực biên giới để
xây dựng các KKTCK ở Việt Nam nói chung và tỉnh Tây Ninh nói riêng.
2.2. Cơng trình nghiên cứu về sự phát triển của các khu kinh tế cửa
khẩu ở Việt Nam

Đến thời điểm hiện nay, có khá nhiều cơng trình nghiên cứu và bài báo
khẳng định vai trị quan trọng của KKTCK đối với sự phát triển của Việt
Nam. Có thể kể đến một số cơng trình tiêu biểu như sau:
Luận án tiến sĩ của Đặng Xuân Phong (2012) với đề tài “Phát triển khu
kinh tế cửa khẩu biên giới phía Bắc Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc
tế” đã chỉ ra rằng phát triển KKTCK biên giới là hoạt động nhằm phát triển
không gian lãnh thổ kinh tế xã hội của khu vực biên giới, chủ yếu dựa trên
hoạt động giao lưu kinh tế qua cửa khẩu biên giới, được đảm bảo bằng các cơ
chế chính sách, phương thức tổ chức, quản lý đặc thù phù hợp với vùng biên
giới.
Nghiên cứu tình hình cụ thể các cửa khẩu phía Bắc Việt Nam tiếp giáp
với Trung Quốc, luận án đã xây dựng khung khổ lý luận phân tích nội dung
phát triển KKTCK biên giới với hai bộ phận cấu thành cơ bản: (1) phát triển
không gian lãnh thổ kinh tế với dân cư tại KKTCK biên giới và (2) phát triển
giao thương kinh tế qua cửa khẩu biên giới. Luận án đã xây dựng 3 nhóm chỉ
tiêu đánh giá sự phát triển KKTCK biên giới là: các chỉ tiêu phản ánh phát

4


triển không gian lãnh thổ tại kinh tế cửa khẩu biên giới; các chỉ tiêu phản ánh
các khía cạnh xã hội tại KKTCK và các chỉ tiêu phát triển tại KKTCK. [17]
Tác giả Phạm Văn Linh (2001) trong bài “Các khu kinh tế cửa khẩu
Việt – Trung và tác động của nó đến phát triển kinh tế hàng hóa Việt Nam” đã
phân tích vị trí, tầm quan trọng của KKTCK trong q trình phát triển kinh tế
hàng hố, hội nhập và mở cửa kinh tế cửa khẩu. Tác giả cho rằng KKTCK có
khả năng tác động tích cực và lan tỏa trong các vùng kinh tế lân cận và là một
trong những biện pháp để thực hiện tốt hơn việc bảo vệ chủ quyền, an ninh
quốc gia và an ninh biên giới. KKTCK có thể coi là những chiếc cầu nối giữa
thị trường trong nước và thị trường quốc tế, là cửa ngõ thông thương kinh tế

của đất nước đối với nước láng giềng và quốc tế [15].
KKTCK cũng giúp tăng thu hút vốn đầu tư trong nước và nước ngồi,
đóng góp to lớn vào ngân sách Nhà nước (Hiểu Trân 2017) [20]. Hoạt động
giao lưu kinh tế qua cửa khẩu mang lại lợi ích kinh tế đáng kể thông qua việc
đẩy mạnh các hoạt động ngoại thương biên giới, đồng thời cũng thực hiện chủ
trương cải cách kinh tế của Đảng là khẳng định nguyên tắc tôn trọng độc lập,
chủ quyền, bình đẳng và cùng có lợi trong phát triển kinh tế đối ngoại, đa
phương hóa, đa dạng hóa các hoạt động kinh tế đối ngoại, khai thác có hiệu
quả lợi thế trong phân công lao động quốc tế (Nguyễn Kim Dung, 1999) [9].
Luận án của Lê Thanh Tuấn (2019) với đề tài “Phát triển kinh tế biên
giới Việt - Trung (tỉnh Quảng Ninh): Vấn đề và giải pháp” nghiên cứu biên
giới trên đất liền nhằm làm rõ thực trạng và những vấn đề đặt ra trong phát
triển kinh tế biên giới Việt – Trung khu vực tỉnh Quảng Ninh hiện nay và giải
pháp chính sách nhằm phát triển kinh tế biên giới khu vực này trong thời gian
tới (đến năm 2030). Luận án lựa chọn một số vấn đề tiêu biểu để làm rõ như
sau: (i) những vấn đề về cơ sở lý thuyết và thực tiễn của kinh tế biên giới; (ii)
làm rõ thực trạng về chính sách phát triển kinh tế biên giới Việt – Trung hiện
5


nay trường hợp tỉnh Quảng Ninh, chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực thương
mại, chuyển khẩu, tạm nhập tái xuất, kho ngoại quan, chợ biên giới, xây dựng
khu hợp tác kinh tế biên giới; (iii) đánh giá được những vấn đề đang đặt ra và
giải pháp chính sách nhằm phát triển kinh tế biên giới Việt – Trung khu vực
Quảng Ninh trong thời gian tới, trong đó chủ yếu tập trung vào phát triển
thương mại và xây dựng khu hợp tác kinh tế biên giới [21].
Bài viết “Kinh nghiệm phát triển đặc khu kinh tế biên giới của Thái
Lan và một số hàm ý chính sách đối với Việt Nam trong phát triển khu kinh tế
cửa khẩu” của Nguyễn Tiến Minh và Hà Văn Hội (2019) đã tổng kết các đặc
điểm về SBEZ (Special Border Economic Zone – Khu Kinh tế cửa khẩu đặc

biệt) của Thái Lan và so sánh với BEZ (Border Economic Zone – Khu Kinh tế
cửa khẩu) của Việt Nam [16]. Xét trên các khía cạnh bản chất, mục đích, các
lĩnh vực hoạt động, mơ hình hoạt động, có thể nói giữa SBEZ của Thái Lan
và BEZ của Việt Nam có nhiều điểm tương đồng vì cả hai đều phát triển ở
các địa bàn biên giới, nhằm phát huy các lợi thế như nguồn lao động rẻ, khai
thơng các dịng lưu chuyển hàng hóa qua biên giới khơng chỉ giữa hai nước
mà cịn kết nối với các nước khác trong vùng, áp dụng các chính sách ưu đãi
về thuế, về đất đai, thủ tục pháp lý,… để thu hút đầu tư vào khu vực biên giới,
thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội và nâng cao phúc lợi cho người dân tại
chỗ. Các kinh nghiệm về đánh giá thực trạng, định hướng giải pháp và việc
triển khai chính sách trên thực tế cung cấp những bài học kinh nghiệm tốt cho
việc thực hiện chính sách phát triển KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh.
Hiện nay, nghiên cứu về các KKTCK tại khu vực biên giới với
Campuchia chưa nhiều. Một số nghiên cứu và bài báo về KKTCK của Việt
Nam dọc biên giới với Campuchia chủ yếu tập trung vào KKTCK Mộc Bài
do đây là KKTCK lớn, quan trọng. Ngoài ra, KKTCK An Giang và KKTCK
Đồng Tháp cũng được quan tâm vì các KKTCK này đều được phát triển theo
6


hướng khu kinh tế tổng hợp đa ngành, đa lĩnh vực gồm công nghiệp, thương
mại, dịch vụ, đô thị và nông nghiệp, công nghiệp gắn liền với cửa khẩu quốc
tế (Phạm Thị Ngọc Thảo - 2018) [18].
Có thể khẳng định rằng, các cơng trình, bài viết trên có giá trị lớn về lý
luận và thực tiễn về sự phát triển các KKTCK ở nước ta. Các tác giả đã nêu
lên những lý luận cơ bản nhất về chính sách phát triển các KKTCK, đánh giá
thực trạng tình hình hoạt động của các cửa khẩu và hiệu quả phát triển các
KKTCK ở nước ta trong thời gian qua, vì vậy đưa ra những giải pháp, kiến
nghị quan trọng nâng cao hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước để phát triển các
KKTCK ở Việt Nam trong thời gian tới. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có cơng

trình nghiên cứu nào được thực hiện một cách tồn diện về q trình thực
hiện chính sách phát triển các KKTCK từ thực tiễn tỉnh Tây Ninh. Nghiên
cứu này góp phần bổ sung, làm phong phú thêm chủ đề nghiên cứu trên từ
tiếp cận chính sách cơng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của đề tài là phân tích thực tiễn thực hiện chính
sách phát triển các KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh hiện nay, qua đó đề
xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách, đáp ứng yêu cầu phát triển
các KKTCK ở Tây Ninh trong thời kỳ hội nhập quốc tế và khu vực.
3.2 Nhiệm vụ
- Nghiên cứu cơ sở lý luận và chính sách phát triển các KKTCK.
- Thu thập thông tin, tổng hợp, phân tích thực trạng thực hiện chính
sách phát triển các KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh hiện nay.
- Đề xuất các giải pháp dựa trên các kết quả nghiên cứu nhằm hoàn
thiện chính sách phát triển các KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh hiện nay.

7


4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Việc thực hiện chính sách phát triển các KKTCK tỉnh Tây Ninh và
các yếu tố ảnh hưởng từ cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công.
4.2 Phạm vi nghiên cứu
- Nội dung nghiên cứu: Các lĩnh vực và q trình thực hiện chính sách
phát triển các KKTCK.
- Khơng gian nghiên cứu: KKTCK Mộc Bài và KKTCK Xa Mát, tỉnh
Tây Ninh.
- Thời gian nghiên cứu: Tập trung chủ yếu vào giai đoạn 2015 – 2019.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Ðảng, chính sách
của Nhà nuớc Việt Nam làm phương pháp luận cơ bản thực hiện nghiên cứu.
Chủ đề nghiên cứu về thực tiễn thực hiện chính sách phát triển các
KKTCK tỉnh Tây Ninh có tính tổng hợp nên luận văn kết hợp cách tiếp cận
đa chiều, đối chiếu, so sánh thực tiễn chính sách với các chính sách chung ở
tầm vĩ mơ, từ góc độ hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan cấp tỉnh đối
với việc xây dựng các KKTCK của tỉnh. Đề tài cũng sử dụng cách tiếp cận từ
dưới lên thông qua việc tìm hiểu ý kiến, nhận thức của người dân và các bên
liên quan khác về quá trình thực hiện chính sách phát triển KKTCK trong quá
trình nghiên cứu thực địa.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
- Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công, kết hợp
giữa nghiên cứu lý luận với nghiên cứu thực tiễn, theo qui trình thực hiện
chính sách công.
8


- Phương pháp phân tích số liệu thống kê định lượng từ các cơ quan
quản lý nhà nước về các KKTCK theo từng tiêu chí và nghiên cứu thực địa.
- Ngồi ra, đề tài cịn dựa trên các phương pháp khác như: Phương
pháp so sánh, diễn giải, quy nạp khi phân tích kết quả trong q trình hồn
thành luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Luận văn này cung cấp các cơ sở lý luận về chính sách công và vận
dụng vào nghiên cứu việc thực hiện chính sách phát triển các KKTCK trên
địa bàn tỉnh Tây Ninh và đề xuất giải pháp hồn thiện chính sách, qua đó góp

phần làm phong phú và thực chứng hóa các lý luận về chính sách công trên
lĩnh vực này.
- Qua việc hệ thống hóa một số vấn đề có tính lý luận từ thực tiễn
nghiên cứu KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh, rút ra bài học, đóng góp vào
việc hồn thiện chính sách phát triển các KKTCK hiện nay.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Luận văn cung cấp thực tiễn thực hiện chính sách cơng trong phát
triển các KKTCK tỉnh Tây Ninh, góp phần chỉ ra những thành tựu và hạn chế
trong thực hiện chính sách phát triển KKTCK ở địa phương.
- Cung cấp bằng chứng từ thực tiễn và đề xuất có giá trị tham khảo đối
với các nhà quản lý về giải pháp chính sách nhằm nâng cao hiệu quả chính
sách phát triển các KKTCK tỉnh Tây Ninh.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được chia làm 3 chương, không kể phần mở đầu, kết luận, và
danh mục tài liệu tham khảo.
Chương 1: cung cấp các cơ sở lý luận về thực hiện chính sách phát triển
KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh, bao gồm các khái niệm cơ bản, các cơ sở
lý luận nghiên cứu chính sách công, và các chính sách phát triển KKTCK.
9


Chương 2: phân tích thực trạng thực hiện chính sách phát triển các
KKTCK trên địa bàn tỉnh Tây Ninh. Nội dung phân tích bao gồm các lĩnh vực
chính và các quá trình thực hiện chính sách, đánh giá hiệu quả chính sách và
các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách phát triển các KKTCK, trong
đó có chỉ ra sự khác nhau giữa KKTCK Mộc Bài và KKTCK Xa Mát.
Chương 3: xây dựng các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện và
nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển các KKTCK trên địa bàn
tỉnh Tây Ninh.

10


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN
KHU KINH TẾ CỬA KHẨU TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TÂY NINH
1.1. Các khái niệm cơ bản
Chính sách và chính sách công
Chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những
mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Chính sách là sự thể hiện cụ thể của
đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh
chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách. [19]
Theo nghĩa rộng, chính sách được hiểu là kết quả của việc cụ thể hóa
chủ trương, đường lối của đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các
quyết định chính trị có liên quan với nhau, với mục tiêu, giải pháp, công cụ,
cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước,
duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước và xã hội, phát triển kinh tế,
chính trị, văn hóa, xã hội hướng tới mục tiêu là phục vụ người dân.
Theo nghĩa hẹp, chính sách là công cụ hữu hiệu để nhà nước quản lý,
định hướng và thúc đẩy sự phát triển chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của
mỗi quốc gia trong những giai đoạn nhất định.
Như vậy, chính sách cơng là một tập hợp các quyết định liên quan với
nhau do nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết
một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển. [19]
Theo PGS.TS. Hồ Việt Hạnh, chính sách công là những quyết định của
chủ thể được trao quyền lực cơng nhằm giải quyết những vấn đề vì lợi ích
chung của cộng đồng [12].
Theo Đỗ Phú Hải (2014), chính sách công là tập hợp các quyết định
chính trị của một nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp
và công cụ thực hiện để giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác

định của đảng chính trị cầm quyền [11].
11


Chính sách cơng khơng đơn giản là sự ghép từ. Nói đến chính sách
cơng tức là nói đến ba vấn đề cơ bản: chủ thể ban hành chính sách; mục tiêu
của chính sách; và vấn đề chính sách hướng tới giải quyết. Chính sách công
biểu hiện dưới nhiều dạng khác nhau như luật, nghị định, thông tư, hướng dẫn
hoặc các quan điểm định hướng trong dài hạn.
Khu kinh tế cửa khẩu
KKTCK ở Việt Nam là một không gian kinh tế xác định, gắn với cửa
khẩu quốc tế hay cửa khẩu chính của quốc gia, có dân cư sinh sống và được
áp dụng những cơ chế, chính sách phát triển đặc thù, phù hợp với đặc điểm
từng địa phương sở tại nhằm mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội (KT-XH) cao
nhất dựa trên việc quy hoạch, khai thác, sử dụng, phát triển bền vững các
nguồn lực, do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập.
1.2. Chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam
Đảng và Nhà nước ta đặc biệt coi trọng việc phát triển KKTCK đối với
các tỉnh có vị trí tiếp giáp các nước láng giềng là Trung Quốc, Lào, và
Campuchia để phát triển kinh tế, tăng cường giao lưu thương mại với các
nước bạn. Việt Nam tham gia các Hiệp định Thương mại tự do (FTA) địi hỏi
phải hồn thiện hệ thống chính sách, pháp luật, bao gồm cả các chính sách
kinh tế, thương mại biên giới. Nhu cầu mở rộng hoạt động của các nước thuộc
Tiểu vùng Mekong ảnh hưởng quan trọng đến sự phát triển của KKTCK.
Quyết định số 52/2008/QĐ-TTg ngày 25/4/2008 đã phê duyệt Đề án Quy
hoạch phát triển các KKTCK của Việt Nam đến năm 2020, cả nước có 26
KKTCK với tổng diện tích trên 660 nghìn ha.
Việc quản lý các KKTCK được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản
lý theo ngành với quản lý theo địa phương dưới sự chỉ đạo thống nhất của
Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ ra quyết định về chính sách đối với

KKTCK. Bộ Tài chính ra thông tư hướng dẫn thi hành chính sách tài chính áp
12


dụng cho các KKTCK biên giới. Các bộ, ngành liên quan chịu trách nhiệm
hướng dẫn thi hành các chính sách liên quan đến KKTCK.
KTCK đầu tiên được hình thành ở Việt Nam là KKTCK Móng Cái,
tỉnh Quảng Ninh theo Quyết định 675/TTg ngày 18/9/1996 của Thủ tướng
Chính phủ. Hai năm sau, Việt Nam bắt đầu thí điểm ở quy mô lớn hơn với
việc phê duyệt chính sách ưu đãi cho KKTCK Mộc Bài, tỉnh Tây Ninh và
Khu Thương mại Lao Bảo, tỉnh Quảng Trị. Tháng 9 năm 2003, Thủ tướng
Chính phủ đã cho phép thành lập KKTCK Xa Mát, tỉnh Tây Ninh.
Tháng 10 năm 2005, Chính phủ chính thức cho phép thành lập khu bảo
thuế trong KKTCK, cam kết sẽ hỗ trợ có mục tiêu cho ngân sách địa phương
trong, công tác phát triển cơ sở hạ tầng của KKTCK. Khu bảo thuế
là một khu vực cách biệt với các khu vực khác trong KKTCK, có đặt trạm Hải
quan để giám sát, kiểm tra hàng hoá ra vào và được áp dụng các ưu đãi
về thuế theo quy định tại chương II của QĐ 446/2003/QĐ-BTM do Bộ Tài
chính ban hành ngày 17/4/2003.
Từ đó đến nay, nhiều KKTCK đã được thành lập dọc đường biên giới
với các nước láng giềng nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội
quan trọng của đất nước.
Cuối năm 2015, Chính phủ Việt Nam đã lựa chọn 9 KKTCK trọng
điểm để tập trung đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn
2016 - 2020 gồm: KKTCK Móng Cái; KKTCK Đồng Đăng; KKTCK Lào
Cai; KKTCK Cầu Treo; KKTCK Bờ Y; KKTCK Lao Bảo; KKTCK Mộc Bài;
KKTCK Đồng Tháp; KKTCK An Giang.
- Về phát triển các KKTCK với Trung Quốc: Trong những năm qua,
phát huy lợi thế có chung đường biên giới với Trung Quốc, 7 tỉnh biên giới
Việt Nam là Quảng Ninh, Lạng Sơn, Cao Bằng, Hà Giang, Lào Cai, Lai Châu

và Điện Biên đã chủ động hợp tác phát triển kinh tế với các tỉnh biên giới của
Trung Quốc là Vân Nam và Quảng Tây.
13


Nhiều KKTCK đã được xây dựng ở 07 tỉnh biên giới này với Trung
Quốc, trong đó phát triển mạnh nhất là KKTCK Móng Cái (Quảng Ninh),
KKTCK Đồng Đăng (Lạng Sơn), và KKTCK Lào Cai.
Nhờ sự phát triển mạnh mẽ các KKTCK này mà hạ tầng cơ sở và hạ
tầng xã hội tại các tỉnh này đã được chú trọng đầu tư phát triển đồng bộ. Hoạt
động giao thương, trao đổi buôn bán của các KKTCK qua biên giới diễn ra
sôi động, góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển KT-XH các khu
vực biên giới.
- Về phát triển các KKTCK với Lào: Lào được coi là đối tác thương
mại truyền thống và quan trọng đặc biệt đối với Việt Nam. Trong các
KKTCK với Lào, Khu kinh tế - thương mại đặc biệt Lao Bảo không chỉ tạo
thuận lợi thương mại mà còn thu hút đầu tư từ trong nước và nước ngoài vào
khu vực này.
Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt coi trọng việc phát triển các KKTCK
với Lào nhằm tăng cường giao thương giữa hai nước. Tuy nhiên, thực tiễn
việc phát triển các KKTCK với Lào còn chưa tương xứng với tiềm năng và
mối quan hệ đặc biệt giữa hai nước do cịn gặp rất nhiều khó khăn về cơ sở hạ
tầng kết nối giao thông đường bộ do địa hình phức tạp, nhiều rừng núi và dân
cư thưa thớt.
- Về phát triển các KKTCK với Campuchia: Hầu hết khu vực biên giới
giữa hai nước có địa hình bằng phẳng là một thuận lợi, nhưng điều kiện KTXH của một số tỉnh biên giới Việt Nam - Campuchia cịn nhiều khó khăn do
hệ thống cơ sở hạ tầng và hạ tầng xã hội còn chưa đồng bộ.
Hệ thống chợ biên giới, chợ cửa khẩu, chợ trong KKTCK ở biên giới
Việt Nam - Campuchia chủ yếu có quy mơ nhỏ, cịn nhiều chợ tạm phục vụ
nhu cầu mua bán nhỏ lẻ của người dân biên giới. Hơn nữa, các KKTCK giữa

Việt Nam và Campuchia cũng chưa nhiều, chỉ có KKTCK Mộc Bài là lớn
nhất.
14


Các KKTCK ở Việt Nam về cơ bản có các đặc trưng sau: các KKTCK
cách xa trung tâm kinh tế - chính trị - văn hóa của đất nước; dân cư tại các
KKTCK với dân cư địa phương lân cận của các nước láng giềng có nhiều
điểm tương đồng về văn hóa, tín ngưỡng và tơn giáo; có sự khác biệt về trình
độ phát triển kinh tế, xã hội, mơi trường và chất lượng cuộc sống; hợp tác và
giao lưu kinh tế dựa trên nguyên tắc tôn trọng chủ quyền của nhau, bình đẳng
các bên cùng có lợi [13].
1.3. Mục tiêu của chính sách phát triển các khu kinh tế cửa khẩu
Các KKTCK được hình thành nhằm phát huy lợi thế về quan hệ kinh tế
- thương mại cửa khẩu biên giới, thu hút các kênh hàng hoá, đầu tư, thương
mại, dịch vụ và du lịch từ các nơi trong cả nước từ nước ngồi vào nội địa
thơng qua cơ chế chính sách ưu đãi tại các KKTCK. Cụ thể:
- Giúp cho các ngành, các địa phương trong cả nước, tùy theo quy mô,
sự hấp dẫn của cơ chế chính sách ưu đãi thực hiện sự chuyển dịch sản xuất,
lưu thơng hàng hố cho phù hợp. Bên cạnh đó, khi mơ hình KKTCK được
phát huy tốt sẽ tạo ra sự lưu thơng hàng hố giữa trong và ngồi nước nhằm
khai thác thị trường rộng lớn của nước bạn.
- Có vai trị kích thích đối với nền kinh tế hàng hố chậm phát triển, thị
trường còn nhỏ hẹp, sức mua thấp, khả năng cạnh tranh trước mắt của nền
kinh tế còn hạn chế như Việt Nam.
- Việc hình thành KKTCK đã làm phong phú thêm tính đa dạng hóa
của các loại hình khu kinh tế như khu cơng nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế
mở; hình thành một mơ hình phát triển kinh tế nhằm khơi dậy và phát huy
tiềm năng của địa bàn có điều kiện đặc thù là có các cửa khẩu.
- KKTCK thu hút đầu tư không chỉ từ các nhà đầu tư trong nước mà cả

các nhà đầu tư nước ngồi, góp phần tích cực vào chuyển dịch cơ cấu kinh tế,
tạo ra một hệ thống cơ sở hạ tầng mới, hiện đại, có giá trị lâu dài ở địa
phương.
15


- KKTCK cịn góp phần làm tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước,
qua đó nâng cao được tỉ lệ tích luỹ đầu tư cho tương lai, nâng cao đời sống
của đồng bào vùng biên giới thông qua tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng
KKTCK, nâng cao dân trí đồng bào khu vực biên giới.
- Quá trình phát triển các KKTCK có tác động thúc đẩy mạnh mẽ q
trình giao lưu kinh tế giữa Việt Nam với các nước trong khu vực và trên thế
giới, đẩy nhanh tiến trình hội nhập kinh tế, góp phần quan trọng trong việc
thực hiện chủ trương mà Đảng ta đã đề ra.
1.4 Quy trình thực hiện chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu

- Khởi sự chính sách: xác định vấn đề và đưa vào chương trình ban
hành chính sách. Giai đoạn này lấy ý kiến rộng rãi để tiến hành các bước tiếp
theo.
- Xây dựng chính sách: xây dựng và đưa ra các quyết định chính sách.
Các cơ quan đơn vị chuyên môn phân tích, xác định mục tiêu chính sách, giải
pháp chính sách để đưa ra những lựa chọn chính sách đúng đắn.
- Thực hiện chính sách: đưa chính sách vào thực tiễn xã hội.

16