Hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
]^


TRẦN VĂN LÂM


HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC NHẰM THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KINH
TẾ – XÃ HỘI TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NINH

Chuyên ngành: Kinh tế Tài chính - Ngân hàng
Mã số: 62.31.12.01



TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ





HÀ NỘI - 2009

CÔNG TRÌNH ĐƯỢC HOÀN THÀNH TẠI
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

Người hướng dẫn khoa học:
1. GS,TS - NguyÔn C«ng NghiÖp
2. TS - NguyÔn ViÖt C−êng

Phản biện 1: PGS, TS - Nguyễn Hữu Tài
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Phản biện 2: PGS, TS - Đặng Văn Thanh
Uỷ ban Tài chính Ngân sách Quốc hội
Phản biện 3: PGS, TS - Lê Huy Trọng
Kiểm Toán Nhà nước


Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án
cấp Nhà nước họp tại: Học viện Tài chính vào hồi 15 giờ
ngày 26 tháng 9 năm 2009


Có thể tìm hiểu Luận án tại:
- Thư viện Quốc gia
- Thư viện Học viện Tài chính

2
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
NSNN nói chung, chi NSNN nói riêng là công cụ để Nhà nước thực hiện sứ mệnh của
mình trong điều tiết, phát triển KT-XH. Vấn đề dường như là hiển nhiên, song thực tiễn
không phải lúc nào cũng vậy. Mặc dù chi NSNN luôn là phương tiện để duy trì hoạt động của
bộ máy Nhà nước, nhưng điều đó là chưa đủ. Nếu chi ngân sách chỉ chú trọng vào sự tồn tại
của bộ máy Nhà nước, tách rời các chủ tr

ương, đường lối phát triển KT-XH đặt ra thì nhà
nước không thể điều tiết được nền KT-XH theo mục đích đã định. Ngay cả khi đã gắn với chủ
trương, đường lối phát triển KT-XH nhưng hiệu quả sử dụng NSNN không cao thì việc thực
hiện các chủ trương, đường lối của Nhà nước rất có thể sẽ hấp thụ phần lớn các nguồn lực
trong nề
n kinh tế, làm thoái lui hoạt động đầu tư, sản xuất kinh doanh của khu vực kinh tế tư
nhân, đẩy nền kinh tế hoạt động ở dưới mức tiềm năng của nó.
Nói cách khác, NSNN nói chung, chi NSNN nói riêng chỉ trở thành công cụ đắc lực
trong điều tiết, thúc đẩy phát triển KT-XH khi được sử dụng gắn liền với các chính sách, kế
hoạch phát triển KT-XH theo phương thức hiệu quả nhất xét về mặ
t kinh tế, xã hội cũng như
sự bền vững của tài chính - ngân sách. Đây chính là luận cứ căn bản của những cải cách ngân
sách trên thế giới. Gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân sách; ngân sách đầu ra; khung chi
tiêu trung hạn; phân cấp ngân sách, trao quyền quyết định nhiều hơn cho các đơn vị sử dụng
ngân sách; vận hành các thiết chế tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm trước các quyết
định, kết quả hoạt
động là những nội hàm cơ bản nhất của các công cuộc cải cách ngân sách
trên thế giới.
Ở Việt Nam, cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình
cải cách tổng thể nền hành chính nhà nước, trong đó cải cách tài chính công là một trong 4 trụ
cột, đã và đang diễn ra những thay đổi cơ bản trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Sự ra đời
của luật NSNN sửa đổi (nă
m 2002) đã đánh dấu một bước ngoặt trong quá trình cải cách tài
chính địa phương. HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (dưới đây gọi tắt là các
tỉnh/thành phố) lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh/thành phố, quận/huyện, phường/xã/thị trấn); Quyết
định định mức phân bổ
ngân sách; các chế độ chi tiêu đặc thù của địa phương; quyết định việc
huy động vốn đầu tư xây dựng của địa phương. Việc áp dụng thời kỳ ổn định ngân sách cũng
được trông đợi là sẽ hình thành môi trường tương đối chắc chắn, tạo sự chủ động hơn nữa cho

các chính quyền địa phương.
3
Mặc dù được đánh giá là tích cực, song chưa có gì để khẳng định rằng đổi mới quản lý
ngân sách ở Việt Nam là những cải cách quản lý ngân sách một cách hệ thống, đảm bảo rằng
NSNN nói chung, chi NSNN nói riêng phục vụ hiệu quả cho phát triển KT-XH.
Về mặt lý luận, cho đến nay đã có rất nhiều công trình nghiên cứu khoa học, cả trong
và ngoài nước, bàn về NSNN, NSĐP, về thu, chi, bội chi, định mức chi tiêu, định mức phân
bổ
ngân sách, phân cấp tài chính ngân sách, bên cạnh đó, cũng có khá nhiều đề tài nghiên cứu
khoa học nghiên cứu các vấn đề đầu tư, phát triển KT-XH. Tuy nhiên, những công trình này
chỉ nghiên cứu chuyên về từng mảng chuyên môn theo nội hàm của NSNN, thu, chi, bội chi,
phân cấp hoặc đầu tư, tăng trưởng, phát triển KT-XH mà chưa có công trình nào đề cập đến
quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển KT-XH, hoàn toàn chưa có một công trình nghiên cứu
nào, cả cấp trung ương và cấp địa phương, đề cậ
p nghiên cứu, giải quyết vấn đề hoàn thiện
quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn Quảng Ninh.
Trong trào lưu cải cách chung trên thế giới, cũng như công cuộc cải cách sâu rộng
trong nước, trong đó, cải cách tài chính công là một trong những vấn đề trọng tâm, trước nhu
cầu cấp thiết của Quảng Ninh nói riêng về tăng cường hiệu lực, hiệu quả chi NSNN thúc đẩy
phát triển kinh tế trên địa bàn, thì việc tập trung nghiên cứ
u làm rõ luận cứ, nội hàm, phương
thức cũng như thực tiễn quản lý chi NSNN gắn với phát triển KT-XH là rất thiết thực, cả trên
phương diện lý luận và thực tiễn. Đó cũng chính là cơ sở và sự cần thiết lựa chọn nghiên cứu
đề tài: “Hoàn thiện quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn
Quảng Ninh”.
2. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Mục đ
ích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản
lý chi NSNN địa phương nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát
triển KT-XH.
Phạm vi nghiên cứu:
- Các vấn đề quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh.
- Tập trung vào thời kỳ sau khi Luậ
t NSNN sửa đổi (năm 2002) ra đời, trao quyền
quyết định phân cấp thu - chi, phân bổ ngân sách địa phương cho các tỉnh/thành phố.
4
- Quản lý chi NSNN với phát triển KT-XH của tỉnh Quảng Ninh - một tỉnh đại diện
cho vùng kinh tế ven biển phía Bắc - Đông Bắc Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình triển khai nghiên cứu thực tế, đề tài đã sử dụng các phương pháp
nghiên cứu duy vật biện chứng, phân tích, tổng hợp, chi tiết, điều tra, thống kê kinh tế, hệ
thống hóa, khái quát hóa để tìm hiểu các vấn đề nghiên cứu đặt ra.
5. Những
đóng góp mới của đề tài
Luận án cũng đã làm sáng tỏ nhận thức về quan hệ giữa tăng trưởng, phát triển và phát
triển bền vững. Đồng thời, đã hệ thống hoá các vấn đề cơ bản về chi ngân sách, quản lý chi
ngân sách nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH.
Luận án đã góp phần làm rõ hơn về mặt lý luận vai trò của việc gắn kết giữa lập kế
hoạch chi tiêu ngân sách nói riêng, qu
ản lý chi NSNN nói chung với kế hoạch phát triển KT-
XH. Có những đóng góp cụ thể, xác đáng thông qua các nghiên cứu về phương thức quản lý
chi ngân sách hiện đại: xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn, theo quản lý theo kết quả đầu ra.
Luận án đã khái quát một cách tương đối rõ nét về thực trạng quản lý chi ngân sách đối
với sự nghiệp phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua.
Luận án đã nghiên cứu, đề xuất các giải pháp v
ề hoàn thiện quản lý chi ngân sách
nhằm thúc đẩy sự nghiệp phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.

6. Nội dung và kết cấu chủ yếu
Nội dung và kết cấu chủ yếu của đề tài được thể hiện ở 3 chương sau:
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩy phát triển KT-
XH.
Chương 2: Thực trạng và kinh nghiệm quản lý chi NSNN nhằm thúc đẩ
y phát triển
KT-XH trên địa bàn Quảng Ninh.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa
bàn Quảng Ninh.

5
Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
NHẰM THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
1.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ TĂNG TRƯỞNG VÀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ -
XÃ HỘI
1.1.1. Nhận thức cơ bản về tăng trưởng, phát triển KT-XH và phát triển bền vững.
Để có thể nhận thức một cách đầy đủ về các khái niệm tăng trưởng, phát triển KT-XH
và phát triển bền vững trước hết cần phải nghiên cứu về khái niệm tổng sản phẩm thu nhậ
p
quốc nội ( GDP), bao gồm GDP danh nghĩa và GDP theo giá so sánh.
Tăng trưởng kinh tế là sự gia tăng của tổng sản phẩm quốc nội trong một thời gian
nhất định. Tăng trưởng kinh tế cũng được quan niệm là sự gia tăng của tổng sản phẩm quốc
gia hoặc thu nhập bình quân đầu người trong một thời kỳ nhất định.
Phát triển kinh tế là quá trình lớn lên, tăng tiến mọi mặ
t của nền kinh tế. Phát triển
kinh tế xã hội bao gồm sự tăng trưởng kinh tế và đồng thời có sự hoàn chỉnh về mặt cơ cấu,
thể chế kinh tế, chất lượng cuộc sống.
Tăng trưởng kinh tế thể hiện sự thay đổi về lượng của nền kinh tế.
Phát triển kinh tế mang nội hàm rộng hơn tăng trưởng kinh tế. Phát triển kinh tế là m

ột
quá trình hoàn thiện về mọi mặt của nền kinh tế bao gồm: kinh tế, xã hội, môi trường, thể chế
trong một thời gian nhất định và đảm bảo rằng GDP cao hơn đồng nghĩa với mức độ hạnh
phúc hơn.
Phát triển bền vững là một khái niệm nhằm định nghĩa một sự phát triển về mọi mặt
trong hiện tại mà vẫn phải bả
o đảm sự tiếp tục phát triển trong tương lai.
Khái niệm "Phát triển bền vững" có nội hàm rộng, bao hàm việc đề cập và giải quyết
hài hoà các vấn đề kinh tế, xã hội và môi trường.
1.1.2. Mối quan hệ giữa tăng trưởng, phát triển và phát triển bền vững
Luận án cũng đã đề cập một cách khá toàn diện về mối quan hệ giữa tăng trưởng, phát
triển và phát triển bền vữ
ng. Sự tăng trưởng nằm trong hiệu quả, nằm trong mục tiêu, chiến
lược, đem lại lợi ích chung các chủ thể thì mới gọi là sự phát triển. Sự phát triển đảm bảo hài
hoà được các lợi ích: kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường cũng như nâng cao được năng lực
của các chủ thể tham gia thì mới được coi là sự phát triển bền vững.
6
1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NSNN
1.2.1. Khái quát về NSNN
Luận án đã đề cập tới nhiều khía cạnh về khái niệm NSNN, nhưng với cách hiểu đơn
giản nhất thì NSNN có thể hiểu là các kế hoạch thu, chi, vay nợ của Chính phủ và các cấp
chính quyền nhằm thực hiện các mục đích phát triển KT-XH trong từng giai đoạn nhất định.
1.2.2. Khái niệm quản lý chi NSNN
Luận án c
ũng đã nêu nhiều cách tiếp cận với khái niệm quản lý, nhưng thông dụng
nhất, thì quản lý được xem là hoạt động của các chủ thể quản lý thông qua việc sử dụng có
chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt
động của khách thể quản lý, đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước v
ận dụng các quy luật khách quan, sử dụng

hệ thống các phương pháp, công cụ quản lý tác động đến các hoạt động chi NSNN phục vụ
tốt nhất việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và thúc đẩy phát triển KT-XH.
1.2.3. Mục tiêu quản lý chi NSNN
Trước đây, mục tiêu của quản lý chi NSNN là quản lý chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo
mọi khoản chi NSNN đều đúng pháp luật, được ki
ểm soát trước, trong và sau khi xuất Quỹ.
Hiện nay theo Ngân hàng thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế, mục tiêu của quản lý chi tiêu công
là tạo ra các động cơ cho việc phân bổ, sử dụng và quản lý tài chính tốt hơn, bao gồm:
+ Kỷ luật tài khoá;
+ Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế;
+ Sử dụng có hiệu quả, hiệu lực các nguồn lực trong việc thực hiện các
ưu tiên chiến
lược (thực hiện các ưu tiên chiến lược với chi phí thấp nhất).
Trong đó, kỷ luật tài khoá đòi hỏi việc quản lý chi NSNN phải kiểm soát được nhu cầu
chi trong phạm vi nguồn lực có thể dành cho khu vực công.
1.2.4. Nguyên tắc quản lý chi NSNN
Luận án đã nêu một số nguyên tắc cơ bản về quản lý chi NSNN đó là:
Một là, tập trung thống nhất;
Hai là, đầy đủ, toàn vẹn và tính k
ỷ luật chặt chẽ;
Ba là, tính có thể dự báo được;
Bốn là, tính trung thực;
Năm là, thông tin, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình;
Sáu là, đảm bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách;
7
Bảy là, tính chủ động:
1.2.5. Những nội dung cơ bản của quản lý chi NSNN
Quản lý chi NSNN bao gồm các nội dung cơ bản sau:
(1) Quản lý dự toán chi ngân sách.
(2) Quản lý việc chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách.

(3) Quản lý quyết toán chi ngân sách.
(4) Quản lý việc công khai, minh bạch cũng như trách nhiệm giải trình của các cơ
quan cấp phát, sử dụng ngân sách.
Trong quản lý chi ngân sách, phải đảm bảo được các nội dung cơ bản như vấ
n đề kỷ
luật tài khóa; vấn đề kết nối giữa kế hoạch, chính sách và ngân sách; vấn đề điều tiết hoạt
động; vấn đề hệ thống thông tin quản lý tài chính; vấn đề giám sát đảm bảo tính tuân thủ và
tính hiệu quả của chi ngân sách.
1.2.6. Phương thức quản lý chi NSNN
- Quản lý ngân sách theo kiểu hành chính, truyền thống
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
- Quản lý ngân sách theo trung hạn gắn với kết quả
đầu ra
Trong phương pháp quản lý ngân sách trung hạn, có 3 khái niệm cần nắm vững là
khuôn khổ tài chính trung hạn, khuôn khổ ngân sách trung hạn và khuôn khổ chi tiêu trung
hạn:
+ Khuôn khổ tài chính trung hạn là khâu đầu tiên cần làm trong quá trình xây dựng kế
hoạch ngân sách trung hạn. Khuôn khổ tài chính trung hạn xác định các mục tiêu cơ bản của
các chính sách, giải pháp hoặc chiến lược của Chính phủ trong khoảng thời gian trung hạn,
trong đó, chỉ rõ các chỉ tiêu và các dự báo tổng hợp về kinh tế - tài chính (vĩ
mô).
+ Khuôn khổ ngân sách trung hạn (còn gọi là khuôn khổ tài khóa trung hạn) là khâu
tiếp theo của khuôn khổ tài chính trung hạn.
+ Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là khâu cuối trong xây dựng khuôn khổ ngân sách
trung hạn. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là dự toán ngân sách trung hạn, mang tính vi mô của
các cơ quan, ban, ngành, đơn vị sử dụng ngân sách.
8
1.2.7. Quy trình quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống
- Chuẩn bị và lập ngân sách
- Thực hiện (chấp hành) ngân sách

- Kiểm tra, đánh giá, giám sát, kiểm toán và quyết toán chi ngân sách
1.2.8. Quy trình lập ngân sách theo trung hạn gắn với kết quả đầu ra
Luận án đã đi sâu nghiên cứu về qui trình quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi
tiêu trung hạn, bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên cơ
sở các ưu tiên tổng thể cấp quố
c gia và các ưu tiên của từng cơ quan, ban ngành, địa phương.
Có thể khái quát quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gắn
với tầm nhìn trung hạn theo lộ trình 3 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài chính trung hạn trên
cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn kh
ổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ
tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các bộ, địa
phương.
1.2.9. Nội hàm và ý nghĩa của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra
Nội hàm của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, bao gồm:
(1) Quản lý các kết quả cuối cùng;
(2) Chiến lược/đầu ra;
(3) Quản lý, cân đối ngân sách theo kế hoạ
ch của các hoạt động và nhu cầu đầu ra.
(4) Vấn đề minh bạch và các khuyến khích - xử phạt.
Ý nghĩa của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, bao gồm:
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tăng cường tính linh hoạt cho các đơn vị chi
tiêu ngân sách;
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tăng tính chắc chắn trong môi trường hoạt
động của các cơ quan chi tiêu ngân sách, đặc biệt là sự sẵn sàng về nguồn lực;
- Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tăng áp lực cải thiện kết quả các chương trình;
Lập NSNN trung hạn và quản lý NSNN theo kết quả đầu ra có mối quan hệ chặt chẽ với nhau
và có ý nghĩa thiết thực trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực của NSNN.

9
1.2.10. Ưu nhược điểm của phương thức quản lý chi NSNN theo theo kế hoạch trung
hạn gắn với kết quả đầu ra so với phương pháp quản lý chi NSNN truyền thống dựa theo
yếu tố đầu vào
1.3. QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH VỚI VIỆC THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KINH TẾ -
XÃ HỘI
1.3.1. Mối quan hệ giữa quản lý chi NSNN với phát triển KT-XH
- Quản lý chi ngân sách phải nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu qu
ả việc phân bổ ngân
sách theo các ưu tiên phát triển KT-XH.
- Quản lý chi ngân sách, phân bổ có hiệu quả nguồn lực công gắn liền với việc thúc đẩy
(hoặc kìm hãm) KT-XH phát triển.
Khi kinh tế - xã hội phát triển cũng sẽ tác động trở lại không nhỏ đến quản lý chi
NSNN, là điều kiện cơ bản để làm tăng thu NSNN mà tăng thu ngân sách là điều kiện tiền đề
để cải thiện tình hình chi NSNN; tạo điề
u kiện để sắp xếp, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng
ngày càng tích cực hơn; làm cho tư duy quản lý chi NSNN có nhiều biến đổi cho phù hợp.
1.3.2. Quản lý việc phân bổ nguồn lực công phù hợp với các mục tiêu ưu tiên phát triển
KT-XH
- Quản lý việc phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược phát triển KT-XH
- Phân bổ ngân sách cho các ưu tiên phát triển KT-XH Thực chất là phân bổ tổng
nguồn lực đã được xác định cho các l
ĩnh vực trên cơ sở các ưu tiên đã được xác định.
1.3.3. Quản lý việc sử dụng nguồn lực ngân sách một cách hiệu quả
Đây chính là mục tiêu quan trọng của quản lý chi tiêu công. Trong khi phân bổ ngân
sách theo các ưu tiên là điều kiện cần, thì việc sử dụng hiệu quả nó là điều kiện đủ để đảm bảo
nguồn lực công được sử dụng một cách hiệu quả nhấ
t cho các mục tiêu phát triển KT-XH.
1.3.4. Tái phân phối nguồn lực công hướng tới công bằng xã hội
Tái phân phối nguồn lực công ở đây đề cập đến tác động tái phân phối của chi NSNN

vì mục đích duy trì, củng cố và cải thiện công bằng xã hội.
1.3.5. Quản lý chi NSNN nhằm hạn chế các biến động kinh tế có tính chu kỳ
Để hạn chế những biến động chu kỳ, định hướng nền kinh tế đi
đúng quỹ đạo, hoạt
động ổn định hơn, thì tài chính phải đảm nhiệm sứ mệnh kế hoạch hoá, hạn chế nguồn lực đi
vào các lĩnh vực có thể dẫn tới dư thừa, khuyến khích nguồn lực vào các lĩnh vực ưu tiên cho
mục tiêu phát triển dài hạn, hạn chế việc mở rộng phát triển quá mức trong thời kỳ kinh tế mở
rộng. Đồng th
ời cũng ngăn chặn sự đi xuống, tụt dốc sâu trong thời kỳ suy thoái của các quá
trình sản xuất, kinh doanh.
10
Chương 2
THỰC TRẠNG VÀ KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHẰM PHÁT
TRIỂN KT-XH TRÊN ĐỊA BÀN QUẢNG NINH
2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KT-XH
TRÊN ĐỊA BÀN QUẢNG NINH
2.1.1. Hệ thống cơ chế, chính sách liên quan tới quản lý chi ngân sách địa phương tuy đã
được cải thiện nhiều nhưng vẫn còn bất cập
Nói chung các cơ chế, chính sách liên quan tới quản lý chi ngân sách của Quảng Ninh
chính là các cơ chế, chính sách quản lý chi NSNN được qui định bởi luật NSNN, các văn bản
hướng dẫn luật là chủ yếu còn địa phương chưa ban hành đượ
c cơ chế ch ính sách riêng để
quản lý.
Nhìn chung, hệ thống cơ chế, chính sách quản lý chi NSNN đã được cải thiện khá
nhiều trong thời gian vừa qua; Cùng với việc áp dụng thời kỳ ổn định ngân sách, khung phân
cấp thu - chi và hệ thống định mức phân bổ ngân sách, các cấp chính quyền trên địa bàn, các
cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách đã có điều kiện thuận lợi để chủ động lập, đ
iều hành
ngân sách, nâng cao chế độ trách nhiệm của các cấp ngân sách và người đứng đầu cơ quan sử
dụng ngân sách Cơ chế lập, tổ chức thực hiện dự toán ngân sách hàng năm rõ ràng, ổn định,

kịp thời, tương đối sát thực tế đã động viên các đơn vị, địa phương quan tâm chỉ đạo toàn diện
thu, chi ngân sách, tăng cường quản lý tài chính - giá cả, chủ động quản lý thu - chi phục vụ
sự
nghiệp phát triển KT-XH trên địa bàn.
2.1.2. Quản lý chi NSNN đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, nguồn ngân sách đã
được tập trung mạnh cho ưu tiên phát triển cơ sở hạ tầng tạo nền tảng vững chắc cho
tăng trưởng và phát triển KT-XH trên địa bàn
Cùng với các nguồn vốn từ NSTW, vốn huy động trong các tầng lớp dân cư và vốn đầu
tư nước ngoài, chi NSĐP đã góp phần làm cho hệ thống h
ạ tầng được nâng cấp, phát triển
đồng bộ và từng bước được hiện đại hoá đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH của tỉnh. Trong
đó, đã thực hiện một cơ cấu chi hướng vào cải thiện cơ sở hạ tầng KT-XH.
- Chi ngân sách đã góp phần chuyển đổi cơ cấu vùng, cơ cấu kinh tế của địa phương
- Sản xuất công nghiệp có chuyển biến tích cự
c.
- Sản xuất nông nghiệp phát triển khá.
11
- Dịch vụ phát triển đúng hướng.
- Công tác giáo dục - đào tạo có nhiều chuyển biến tích cực.
- Sự nghiệp y tế và chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân có tiến bộ.
- Việc làm cho người lao động đã được chú trọng giải quyết và có kết quả tốt
- Xóa đói giảm nghèo đạt nhiều kết quả khả quan
- Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đã góp phần nâng cao chất lượng điều hành
quản lý ngân sách, l
ập lại trật tự kỷ cương tài chính kế toán
2.1.3. Đóng góp của ngân sách vào kết quả phát triển KT-XH là rất to lớn nhưng còn
bất cập trong việc đánh giá, nhìn nhận về hiệu quả sử dụng ngân sách thúc đẩy phát triển
KT-XH trên địa bàn
Trước hết, vị trí, vai trò của ngân sách địa phương trong chính sách, cơ chế quản lý và
tổ chức quản lý của Nhà nước phải thể hiện được đầy đủ,

đảm bảo cho chính quyền hoạt động
có hiệu lực, quản lý KT-XH bằng pháp luật, hỗ trợ tích cực cho sự phát triển, đảm bảo hài hoà
giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội. Hoạt động của ngân sách hàng năm từng bước đã
tạo ra tiền đề vật chất cho sự tiếp thu văn minh xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất
kinh doanh phát triển, thự
c hiện tốt quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá trên địa bàn.
Hiệu quả sử dụng ngân sách hạn chế cũng bởi các cơ chế, chính sách hiện hành không
cho phép tỉnh thực hiện phân cấp đồng bộ cho các cấp chính quyền, các cơ quan, đơn vị sử
dụng ngân sách. Phân cấp về nhiệm vụ, kinh phí, nhưng không phân cấp về nhân sự và về
việc chi trả cho con người khiến các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị không thể ch
ủ động
lựa chọn phương thức, cách thức, các kết hợp đầu vào một cách tối ưu. Việc trao quyền tự chủ
cho các đơn vị hành chính, sự nghiệp, song chưa có những cải thiện tương ứng trong việc đo
lường, kiểm tra, giám sát các kết quả đầu ra cũng tiềm ẩn các nguy cơ không nhỏ trong việc
sử dụng ngân sách không hiệu quả.
2.1.4. Đánh giá tình hình chi NSNN thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn Qu
ảng
Ninh theo giác độ công bằng xã hội
Công bằng xã hội là một trong các điều kiện đối với phát triển bền vững, nên được xác
định là một trong các mục tiêu hoạt động của tỉnh. Có thể nói, trên phương diện công bằng,
Quảng Ninh đã tiến được những bước tiến khá dài và đây hẳn phải là một trong các lý do cơ
bản có đóng góp quan trọng vào việc giảm nghèo của tỉnh.
12
Phân bổ ngân sách ở Quảng Ninh không chỉ thu hẹp khoảng cách về nguồn lực giữa
các địa bàn mà còn tính tới những khác biệt đáng kể về nhu cầu và chi phí cung cấp dịch vụ
giữa các huyện, thị.
2.1.5. Phân bổ và quản lý chi tiêu ngân sách thiếu gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát
triển KT-XH
- Quản lý và phân bổ ngân sách không có tính chiến lược;
- Phương thức quản lý chi ngân sách theo kiểu truyền thống, ngắn h

ạn từng năm một,
quản lý trên cơ sở nguồn lực đầu vào không mang lại hiệu quả cao nhất thúc đẩy phát triển
KT-XH trên địa bàn.
Quảng Ninh hiện vẫn đang thực hiện quản lý theo phương thức truyền thống, lấy kiểm
soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức
quản lý chi ngân sách truyền thống, kiểm soát chặt chẽ
đầu vào mang tính chủ quan, duy ý
chí, áp đặt từ phía các cơ quan cung cấp nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết cục là:
- Hiệu lực quản lý thấp
- Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được
- Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động
- Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán
- Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng
điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
- Một số bất cập khác còn tồn tại trong quản lý chi ngân sách nhằm thúc đẩy phát
triển KT-XH trên địa bàn:
+ Phát triển kinh tế của tỉnh Quảng Ninh chưa tương xứng với tiềm năng, lợi thế, nhất
là phát triển kinh tế biển, du lịch, thương mại.
+ Kết cấu hạ tầng KT-XH còn nhiều yếu kém so với yêu c
ầu phát triển, đặc biệt là hệ
thống giao thông đường bộ. Bố trí vốn đầu tư phát triển còn dàn trải; chất lượng công tác quy
hoạch còn hạn chế, tầm nhìn chưa đủ dài nên chưa đủ căn cứ cho định hướng phát triển.
+ Đời sống văn hoá tuy đã được cải thiện và nâng cao nhưng nhiều mặt chưa tương
xứng với nhịp độ phát triển kinh tế; thiếu các thiế
t chế văn hoá đáp ứng nhu cầu của nhân dân;
nhiều vấn đề xã hội còn bức xúc.
2.1.6. Nguyên nhân của những hạn chế
Luận án đã khái quát theo 2 nhóm nguyên nhân chính đó là:
13
Các nguyên nhân khách quan bắt nguồn từ những qui định của luật NSNN, việc điều

hành, chỉ đạo từ trung ương, bao gồm bảy nguyên nhân chủ yếu đó là :
(1) Phân cấp chưa tạo ra thẩm quyền quyết định thực sự cho địa phương.
(2) Qui định thời kỳ ổn định ngân sách và các chính sách đặc thù của địa phương vừa
có tác động tích cực, nhưng cũng hàm chứa những hạ
n chế nhất định.
(3) Chưa có các qui chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều
năm.
(4) Qui định về phạm vi ngân sách chưa cụ thể.
(5) Thời gian giao dự toán chậm.
(6) Các hướng dẫn về đánh giá trước, trong và sau chi tiêu còn lỏng lẻo.
(7) Các qui định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ,
kịp thời.
Các nguyên nhân chủ quan về phía địa phương, bao gồm sáu nguyên nhân chủ yếu
đó là:
(1) Chưa dự trù được nguồn lực dành cho khu vực công;
(2) Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống;
(3) Hệ thống định mức trên cơ sở phân chia ngân sách cho các ngành, lĩnh vực, không
dựa trên những đánh giá khách quan về chức năng, nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu của từng
ngành, lĩnh vực trong mỗi thời kỳ, cũng như những thay đổi về vai trò của Nhà nước trong
m
ỗi lĩnh vực;
(4) Lúng túng trong phân cấp, thường xuyên thay đổi nguồn thu - nhiệm vụ chi của các
cấp chính quyền;
(5) Phân cấp ngân sách chồng chéo:
(6) Cơ chế phân cấp nguồn thu, chế độ thưởng vượt thu và thời kỳ ổn định ngân sách
có xu hướng gây bất lợi cho các huyện, thị nghèo.
2.2. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ CHI NHẰM THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KINH TẾ -
XÃ HỘI
Luận án nghiên cứu kinh nghiệm trong việc đổi mới quản lý ngân sách
ở các nước phát

triển như: Hàn Quốc, Úc, NiuZilân, Anh, Pháp, Mỹ, Thuỵ Điển, các nước đang phát triển có
điều kiện tương đồng như: Trung Quốc, Malayxia, Thái Lan để từ đó rút ra bài học kinh
nghiệm trong quản lý ngân sách nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đối với Việt Nam
nói chung và Quảng Ninh nói riêng.
14
2.2.1. Kinh nghiệm cải cách quản lý chi tiêu công ở các nước OECD
Luận án đã đi sâu nghiên cứu các cuộc cải về quản lý chi tiêu công tại các nước OECD,
để từ để rút ra bài học kinh nghiệm rút ra đối với Việt Nam, đó là:
- Cuộc cải cách thứ nhất: Kiểm soát chi tiêu công của chính quyền các cấp
- Cuộc cải cách thứ hai: Cải thiện chất lượng dịch vụ và quan hệ với công dân.
Những vấn đề cụ thể phát sinh trong quá trình c
ải cách nền hành chính công ở các
nước OECD
Vấn đề cần lưu ý nhằm khắc phục những hạn chế nêu trên:
(1) Cần có tư duy chiến lược;
(2) Cần tư vấn với công dân;
(3) Cần thông tin cho công chúng;
(4) Tạo ra trình độ đáp ứng yêu cầu đổi mới.
Những kinh nghiệm rút ra từ các cuộc cải cách ở OECD sẽ rất có ý nghĩa đối với Việt
Nam, cụ thể: C
ần có sự nỗ lực kiểm soát các khoản chi tiêu công và làm cho chính phủ hoạt
động có hiệu quả hơn. Để thực hiện mục tiêu giảm chi phí thì chính phủ cần có sự lựa chọn
nhiều hơn những vấn đề mà chính quyền các cấp nên can thiệp, cũng như việc giảm quy mô
bộ máy chính quyền.
2.2.2. Kinh nghiệm đổi mới quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và khuôn khổ ngân
sách trung hạn
Luận án nghiên cứu quá trình chuyể
n đổi mô hình quản lý ngân sách ở các nước cho
thấy quản lý, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên tiến, hiệu
quả, khắc phục được tình trạng lẫn lộn giữa mục tiêu và phương tiện trong quản lý (quá thiên

về phương tiện mà giảm nhẹ mục tiêu).
Tuy nhiên, để thực hiện theo phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra
gắn với khung khổ chi tiêu trung hạn, cầ
n chuẩn bị rất chu đáo, trước hết cần nâng cao nhận
thức chung của các cơ quan chức năng về phương pháp quản lý mới.
15
2.2.3. Kinh nghiệm đảm bảo thẩm quyền thu - chi của mỗi cấp ngân sách và cấp chính
quyền địa phương
- Đối với chi: Các lĩnh vực hoạt động có phạm vi lợi ích quốc gia như quốc phòng, đối
ngoại thường do TW đảm nhiệm, trong khi đó các hàng hoá, dịch vụ có phạm vi lợi ích giới
hạn như thu gom rác thải, nước thải, được phân cấp cho địa phương.
- Đối với lĩnh vực thu:
các khoản gắn liền với lợí ich tiêu dùng như phí, lệ phí, thuế tài
sản, phí phát triển được phân cấp cho địa phương, trong khi thuế VAT, thuế thu nhập doanh
nghiệp thường do Trung ương quản lý nhằm tránh những phức tạp trong quản lý hành chính
cũng như những tác động méo mó tới phân bổ nguồn lực và lưu thông hàng hoá
- Phụ thu: là hình thức cho phép địa phương được thu thêm một khoản nhất định đối
với các sắ
c thuế.
2.2.4. Kinh nghiệm gắn kết chiến lược, kế hoạch với ngân sách - nền tảng để quản lý chi
nhằm phát triển KT-XH
Qua nghiên cứu luận án đã rút ra được những bài học kinh nghiệm cụ thể như sau:
Thứ nhất, cần phải nhận thức rõ giá trị của phương thức lập ngân sách nhiều năm
(trung hạn);
Thứ hai, không có một khuôn mẫu nhất định phù hợp cho mọi trường h
ợp;
Thứ ba, việc chuyển đổi sang mô hình kế hoạch tài khoá/ngân sách nhiều năm phải
được tiến hành từng bước;
Thứ tư, cần có sự tham gia tích cực của các cơ quan chính phủ, các bộ, ngành;
Thứ năm, thiết lập và vận hành hoạt động dự báo tài chính, ngân sách nhiều năm có

độ tin cậy cao.
16
Chương 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH
QUẢNG NINH
3.1. BỐI CẢNH VÀ ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA QUẢNG
NINH ĐẾN 2020
Quảng Ninh là một tỉnh thuộc vành đai kinh tế ven biển Vịnh Bắc Bộ. Trong những
thập niên tới, vành đai kinh tế này đã được Chính phủ xác định tại Quyết định 34/2009/QĐ-
TTg ngày 02 tháng 3 năm 2009 về việc phê duyệt Quy hoạch phát triển Vành đai kinh tế ven
biển Vịnh Bắc Bộ đến năm 2020. Trong đ
ó, định hướng phát triển của Quảng Ninh được gắn
liền với định hướng phát triển của vành đai với mục tiêu trở thành khu vực kinh tế năng động,
có sức thúc đẩy cả vùng Bắc Bộ và trở thành động lực trong hợp tác phát triển kinh tế, khoa
học kỹ thuật với Trung Quốc và các nước ASEAN, đồng thời kết nối với các khu vực ven
biển khác trong cả nước tạo thành m
ột vành đai kinh tế ven biển phát triển nhanh, thúc đẩy và
gắn kết với các vùng khác trong nội địa cùng phát triển.
Quản lý ngân sách nói chung và quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển KT-XH trên
địa bàn Quảng Ninh nói riêng có những cơ hội đáng kể trong việc tiếp cận chuẩn mực quốc
tế, nhưng cũng chịu những sức ép đáng kể trong điều tiết KT-XH trên địa bàn tỉnh, nằm trong
Vành đai kinh tế ven biển Bắc bộ. Trong nhữ
ng năm tới, tình hình quốc tế và trong nước vẫn
tiếp tục đan xen những cơ hội thuận lợi với khó khăn thách thức. Nhiều khu vực trên thế giới
vẫn còn tiềm ẩn nguy cơ xung đột. Cuộc cách mạng khoa học công nghệ tiếp tục có những
bước tiến nhảy vọt; kinh tế thế giới và khu vực phát triển theo xu hướng hội nhập và toàn cầu
hoá mạnh hơn v
ới những biến động bất thường về thị trường, giá cả và sẽ tác động trực tiếp
đến kinh tế trong nước.

Trong bối cảnh đó, định hướng phát triển chủ yếu của Quảng Ninh đến 2020 là phải trở
thành tỉnh công nghiệp phát triển theo hướng hiện đại trước năm 2020, là một cực tăng trưởng
quan trọng của Vùng Kinh tế trọng điểm Bắc B
ộ, của Vành đai kinh tế ven biển Vịnh Bắc Bộ,
Quảng Ninh phải trở thành một địa bàn động lực vững chắc, năng động, then chốt của Vùng
kinh tế ven biển Bắc bộ và là một trong những cửa ngõ giao thông quan trọng của Vùng kinh
tế trọng điểm Bắc Bộ, có tốc tăng trưởng cao và bền vững, có thế và lực ngày càng lớn thúc
đẩy sự phát triển và khả năng c
ạnh tranh, thúc đẩy sự phát triển KT-XH toàn diện, vững chắc.
17

Bảng 3.1. Một số chỉ tiêu phát triển KT-XH chủ yếu
của Quảng Ninh đến 2020
Đơn vị: Tỉ lệ %
Chỉ tiêu Đến năm 2015 Đến năm 2020
A - Về kinh tế:

- Tăng trưởng GDP bình quân:
- GTSX công nghiệp tăng bình quân:
- GTSX nông, lâm, ngư tăng bình quân:
- GTTT các ngành dịch vụ bình quân:
- Tổng kim ngạch xuất khẩu tăng:
- Thu ngân sách trên địa bàn tăng trên:
13 - 14
19 - 20
5,3 - 5,5
15-16
15
12
13

20
5,5 - 6
17-18
15
15
- Cơ cấu GDP theo ngành kinh tế: 100 100
+ Công nghiệp và xây dựng:
+ Nông, lâm, ngư nghiệp:
+ Các ngành dịch vụ:
- GDP bình quân đầu người (USD):
54
4
42
2.300 - 3.000
48
5
47
5.000 - 6.000
B - Về xã hội:

- Giải quyết việc làm mới hàng năm (lao
động):
- Giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống dưới:
- Giảm tỷ lệ sinh bình quân hàng năm:
- Giảm tỷ lệ trẻ em SDD dưới 5 tuổi còn:
- Giảm tỷ lệ thất nghiệp ở TT xuống:

2,5 vạn
5
0,3

dưới 14
dưới 4,5

3 vạn
5
0,35
10
4,5
C - Về môi trường:

- Nâng tỷ lệ che phủ rừng lên:
- Tỷ lệ hộ nông thôn được dùng nước
sạch:
- Đô thị có hệ thống xử lý nước thải tập
trung đạt tiêu chuẩn bảo vệ môi trường:
55

90

70
60

95

80
18
3.2. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH THÚC
ĐẨY PHÁT TRIỂN KT-XH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH
3.2.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội
trên địa bàn Quảng Ninh

Luận án đã đưa ra ba quan điểm chung đó là:
Thứ nhất, quán triệt quan điểm tập trung thống nhất, hoàn thiện quản lý chi ngân sách
trên địa bàn đảm bảo trong phạm vi cho phép của khung pháp luật hiện hành.
Thứ hai, hoàn thiện quản lý chi ngân sách
địa phương phải lấy cơ sở tham chiếu là lý
luận quản lý chi ngân sách theo các chuẩn mực quốc tế và phù hợp với thực tế Việt Nam.
Thứ ba, hoàn thiện quản lý chi cần được thực hiện từng bước.
3.2.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa
bàn Quảng Ninh
Mục tiêu cơ bản của việc hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển KT-XH
trên địa bàn Quảng Ninh thời gian tới là kh
ắc phục những nhược điểm hiện nay và từng bước
hướng tới việc quản lý ngân sách theo các chuẩn mực hiện đại.
3.2.3. Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát triển
KT-XH trên địa bàn Quảng Ninh
Luận án đã đưa ra một số yêu cầu
chung đó là:
Một là, quản lý chi ngân sách địa phương phải đảm bảo kinh phí kịp thời cho tỉnh thực
hiện các nhiệm vụ, sứ mệnh tương ứng của mình trong sự nghiệp phát triển KT-XH trên địa
bàn.
Hai là, do nguồn lực hạn chế trong khi nhu cầu lại tương đối lớn, nên quản lý chi ngân
sách của tỉnh phải bố trí phân bổ tập trung, trực tiếp cho các nội dung và mục tiêu phát triển
KT XH của
địa phương.
Ba là, khi đã lựa chọn được các ưu tiên chi tiêu, vấn đề tiếp theo của quản lý chi ngân
sách là phải lựa chọn các phương thức sử dụng đem lại hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội cao
nhất.
Bốn là, quản lý chi ngân sách cần từng bước tạo dựng cơ chế để gắn kết kinh phí với
kết quả cung cấp dịch vụ công.
Nă

m là, quản lý chi ngân sách cần phải hướng tới các mục tiêu dài hạn của địa phương.
19
3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NSNN THÚC ĐẨY PHÁT TRIỂN
KT-XH TRÊN ĐỊA BÀN QUẢNG NINH
3.3.1. Lựa chọn, quyết định danh mục và thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra, các mục
tiêu phát triển KT-XH và các hoạt động cần triển khai để phân bổ tối ưu nhất nguồn lực
NSNN thúc đẩy tốt nhất KT-XH phát triển
- Sắp xếp thứ tự ưu tiên các sản phẩm đầu ra, mục tiêu kế hoạch và các hoạt độ
ng
tương ứng.
Những năm tới, muốn chi ngân sách đóng góp tốt nhất cho phát triển KT-XH trên đại
bàn, Quảng Ninh cần phải tiến hành lựa chọn, quyết định và sắp xếp thứ tự ưu tiên giữa các
sản phẩm đầu ra, mục tiêu kế hoạch và các hoạt động tương ứng. Xác định những hoạt động
có mức độ ưu tiên thấp để có thể giảm bớt hoặ
c ngừng thực hiện cho phù hợp với mức trần
ngân sách quy định.
Mặt khác, để hỗ trợ cho việc lựa chọn ưu tiên, cần phải đánh giá tác động của việc
giảm quy mô các hoạt động và xây dựng các đề xuất để có thể đối phó với bất kỳ tác động
tiêu cực nào. Cũng cần xác định các ưu tiên cao để bố trí đủ vốn.
Khi xếp thứ tự ư
u tiên giữa các đầu ra và hoạt động, cần phải xem xét các yếu tố
sau:
(1) Tác động trực tiếp; (2) Khung thời gian; (3) Hiệu suất chi phí; (4) Năng lực thực
hiện; (5) Nhu cầu về vốn:
- Loại bỏ hoặc giảm bớt quy mô các hoạt động, thay đổi trật tự ưu tiên hoặc giảm
bớt mục tiêu để đạt hiệu quả chi cao nhất, gắn với phát triể
n KT-XH.
- Đánh giá tác động của tình trạng suy giảm
Cần phải xác định tác động của việc thay đổi đầu ra và hoạt động và xây dựng các đề
xuất để đối phó với những tác động này.

- Các giải pháp đối phó với tác động tiêu cực
Cũng giống như việc xác định tác động tiêu cực của các mức vốn, các cơ quan, ban,
ngành, địa phương cũng cần phải xác định các biện pháp có thể áp d
ụng để đối phó với những
tác động tiêu cực được xác định ở trên. Các biện pháp có thể bao gồm:
(1) Áp dụng các loại phí sử dụng hay các mức đóng góp của cộng đồng;
(2) Chuyển giao một số hoạt động sang khu vực tư nhân; Ký hợp đồng cung cấp một
số dịch vụ công với khu vực tư nhân;
20
(3) Xác định cách thức hiệu quả hơn về mặt chi phí trong việc đạt được cùng mục tiêu.
- Đánh giá đầu ra và dự toán cho các hoạt động
Quá trình đánh giá và giảm quy mô hoạt động và chi phí có thể sẽ đòi hỏi phải được
tiến hành vài lần trước khi có thể giảm chi phí nhằm phù hợp với mức trần ngân sách ban đầu.
3.3.2. Áp dụng quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi
tiêu trung hạn hướng theo kết qu
ả đầu ra nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch với ngân
sách
Để công cụ ngân sách thực sự trở thành công cụ đắc lực của Chính phủ, các cấp chính
quyền trong điều tiết phát triển kinh tế, cần phải xác định mục tiêu cải cách quản lý chi ngân
sách theo khung chi tiêu trung hạn.
Để thực hiện quy trình này, cần tổ chức lập và phân bổ ngân sách theo 3 giai đoạn như
sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết
định một khuôn khổ tài chính trung hạn trên cơ sở
xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô trên địa
bàn.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ
tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các cơ quan,
ban, ngành.

Áp dụng ngay phương thức quản lý ngân sách theo trung hạn với các cơ quan
HCNN tạ
i Quảng Ninh nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, góp phần thúc đẩy
KT-XH phát triển.
Kế hoạch ngân sách trung hạn là tầm nhìn về quản lý và hoạt động ngân sách trong
khoảng thời gian 3 năm. Song để kế hoạch ngân sách trung hạn phát huy tác dụng tích cực
cần thiết phải chuyển hình thức quản lý ngân sách theo đầu vào sang hình thức quản lý ngân
sách theo kết quả đầu ra. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, có nghĩa lấy kết quả đầu ra
v
ề số lượng và chất lượng để làm tiêu thức cấp phát kinh phí và đánh giá hiệu quả hoạt động.
21
3.3.3. Nghiên cứu và triển khai áp dụng các công cụ quản lý hiện đại vào quản lý ngân
sách, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn
- Đẩy mạnh việc áp dụng công cụ phân tích chi phí - lợi ích trong quá trình ra quyết
định chi ngân sách.
Việc áp dụng công cụ phân tích chi phí - lợi ích trong quá trình ra quyết định chi ngân
sách cần phải được xem là một trong các đòi hỏi nhất thiết của đổi mới quản lý chi ngân sách
giai đoạn tới.
- Tăng cường hiệ
u quả quản lý chi ngân sách trên cơ sở các chương trình
Quản lý ngân sách theo các chương trình (ở cấp quốc gia) chính là những dạng thức cơ
bản của quản lý ngân sách theo đầu ra. Đối với việc quản lý chi tiêu theo chương trình, trước
hết cần xác định các nhiệm vụ cần phải thực hiện. Trên cơ sở các nhiệm vụ cần phải thực
hiện, lựa chọn các phương thức - các dự án, các hoạt động phù h
ợp nhất để đạt được nhiệm
vụ.
- Tổ chức tốt việc đánh giá trong và sau khi chi
Đánh giá trong và sau khi chi cũng quan trọng như đánh giá trước khi chi. Việc đánh
giá trước khi chi là để đảm bảo lựa chọn được các dự án, đề xuất chi tối ưu, trong khi đó đánh
giá trong khi chi nhằm đảm bảo rằng việc tổ chức thực hiện chi được thực hiện một cách

nghiêm túc, theo đúng k
ế hoạch, tối thiểu hoá các thất thoát, biển thủ ngân sách… nếu không
có thay đổi gì về môi trường bên ngoài.
3.3.4. Giải pháp nâng cao tính công bằng trong quản lý chi ngân sách thúc đẩy phát
triển KT-XH đồng đều trên địa bàn Quảng Ninh
Thứ nhất, điều chỉnh phương thức lập dự toán.
Thứ hai, thực hiện cơ chế bổ sung hỗ trợ theo tỷ lệ % nhất định cho từng nhóm huyện,
thị trong kỳ ổn định.
Th
ứ ba, nới lỏng hoặc điều chỉnh lại các ràng buộc sử dụng nguồn thu tăng thêm ở địa
phương.
Thứ tư, bỏ quy định về thời kỳ ổn định ngân sách.
Thứ năm, nghiên cứu xây dựng lại hệ thống định mức phân bổ ngân sách.
Thứ sáu, hoàn thiện cơ chế chuyển giao, điều tiết, bổ sung ngân sách giữa các cấp
chính quyền.
Thứ
bảy, xem xét, điều chỉnh chủ trương, chính sách xã hội hóa các dịch vụ cơ bản.
22
3.3.5. Hoàn thiện chính sách phân phối tài chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh,
ổn định, bền vững, góp phần chuyển dịch có hiệu quả cơ cấu kinh tế
Thực hiện phân phối và phân phối lại các nguồn thu nhập xã hội theo hiệu quả kinh
doanh và năng suất lao động, theo vốn, tài sản, trí tuệ và phúc lợi xã hội; Nâng cao rõ rệt hiệu
quả trong sử dụng nguồn lực tài chính của địa phương.
Tiếp tục c
ơ cấu lại chi NSNN gắn chặt với mục tiêu phát triển KT-XH. Để có thể đạt
được tốc độ tăng trưởng nhanh, chủ yếu nhờ vào hai lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ, cần
phải ưu tiên đầu tư kết cấu hạ tầng, các khâu đột phá để phát triển kinh tế công nghiệp và kinh
tế dịch vụ, tạo điều kiện thuận lợi cho chuyển dịch cơ
cấu kinh tế. Bố trí ngân sách đầu tư cơ
sở hạ tầng.

Tiếp đó, cũng cần phải tập trung vào những trọng điểm mũi nhọn có tác dụng kích
thích, đòn bẩy đối với sự nghiệp phát triển KT-XH, vừa khẳng định sứ mệnh, nhiệm vụ của
Nhà nước, vừa phải hỗ trợ tích cực nhất cho mục tiêu phát triển KT-XH.
3.3.6. Các giải pháp liên quan đế
n việc hoàn thiện hệ thống cơ chế quản lý chi ngân sách
hiện hành
- Điều chỉnh lại hệ thống cơ chế quản lý chi ngân sách hiện hành, cải tiến hệ thống
định mức phân bổ ngân sách, phân định rõ nội dung, phạm vi chi ngân sách, đẩy mạnh cải
cách tiền lương, rà soát chủ trương xã hội hóa các sự nghiệp công lập
- Tiếp tục thực hiện bổ sung và hoàn thiện cơ chế chính sách đi
ều hành ngân sách,
ban hành kịp thời các chính sách, chế độ chi tiêu tài chính, thực hiện tốt chủ trương huy
động sự tham gia, đóng góp của nhân dân để phát triển KT-XH trên địa bàn
3.4. ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN
3.4.1. Đổi mới tư duy quản lý ngân sách thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn
Phương pháp tiếp cận khuôn khổ chi tiêu trung hạn đòi hỏi phải có những thay đổi
đáng kể đối với cách soạn lập ngân sách để các cấp lãnh đạo có thể
tiến hành những lựa chọn
rõ ràng đối với cách phân bổ và sử dụng nguồn lực.
3.4.2. Các điều kiện chủ yếu liên quan đến việc triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu
trung hạn
Khi triển khai đổi mới quản lý, xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách trên cơ sở
khuôn khổ chi tiêu trung hạn, dựa theo kết quả đầu ra cần tôn trọng những yêu cầu, điều kiện
nhất định, bao g
ồm các điểm cơ bản như sau:
(1) Chính sách kinh tế vĩ mô phải được xác lập rõ ràng, có cơ sở lý luận và thực tiễn,
có tính khả thi.
23
(2) Các chính sách, các công cụ tài chính, các chỉ tiêu tài chính vĩ mô cũng như các dự
báo tài chính có chất lượng.

(3) Lựa chọn ưu tiên và phân bổ.
(4) Kỷ luật ngân sách.
(5) Thể chế.
(6) Năng lực xử lý, phân tích thông tin và dự báo.
(7) Tính minh bạch.
(8) Hoàn thiện, đổi mới hệ thống phân loại ngân sách, đổi mới và thống nhất hệ thống
chế độ kế toán ngân sách và kho bạc; hiện đại hoá h
ệ thống thông tin tài chính công.
3.4.3. Các điều kiện về hoàn thiện khung khổ pháp lý
Trước hết, luật NSNN phải nhanh chóng được chỉnh sửa theo hướng tăng thẩm
quyền quyết định thu - chi cho chính quyền địa phương.

Mỗi cấp chính quyền cần phải có quyền tự chủ, ở những mức độ nhất định, trong việc
phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và chủ động về cách thức để đạt được các
mục tiêu đặt ra.
Vì vậy, từng bước nghiên cứu, thí điểm triển khai cơ chế trao quyền tự chủ về nguồn
thu cho địa phương. Trước m
ắt nên áp dụng thí điểm cho phép địa phương được tự quyết định
thuế suất một số loại thuế gắn với địa phương. Điều này là hợp lý, bởi vì chính quyền địa
phương nắm chắc được năng lực tài chính và nhu cầu của người nộp thuế nên có thể định ra
các mức thuế phù hợp với đặc thù của địa phương
.
Thứ hai, luật NSNN cũng sớm được chỉnh sửa, hướng cụ thể vào việc áp dụng
khung chi tiêu trung hạn và thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
Trong khi chờ đợi sửa đổi Luật NSNN theo hướng lập kế hoạch ngân sách theo khuôn
khổ trung hạn và dựa theo kết quả đầu ra, Quảng Ninh nên chủ động nghiên cứu, đào tạo và
thí điểm mô hình quản lý này để chi NSNN thúc đẩy có hiệu quả nhất s
ự phát triển KT-XH
trên địa bàn.
3.4.4. Các điều kiện liên quan đến việc hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý chi ngân sách

trên địa bàn
Hệ thống cơ chế phân cấp quản lý chi ngân sách trên địa bàn cần được cải thiện theo
hướng phân cấp không đối xứng; hạn chế sự gia tăng chi phí do chồng chéo, trùng lắp, trách
nhiệm không rõ ràng.
24
Điều chỉnh lại khung phân cấp nhiệm vụ chi, khắc phục cơ bản tình trạng trùng lắp
giữa các cấp tỉnh, huyện, xã.
Giải pháp điều chỉnh khung phân cấp như trên chỉ được thực hiện khi có những điều
chỉnh nhất định mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, theo hướng tổ chức hệ thống ngân sách 3
cấp. Tuy nhiên, để làm được việc này cần phải nâng cao nă
ng lực cho bộ máy chính quyền
tỉnh cũng như chính quyền cơ sở - chính quyền xã; vấn đề quyết định ở đây là phải sửa đổi lại
Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, HĐND và UBND.
3.4.5. Các điều kiện liên quan đến việc hoàn thiện hệ thống cơ chế quản lý chi ngân sách
trên địa bàn Quảng Ninh
Xuất phát từ vị trí chiến lược đặc biệt quan trọ
ng, là cửa ngõ tiền tiêu vùng đông bắc
Tổ quốc của tỉnh Quảng Ninh, là địa bàn động lực trong vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ và
để thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH đã đặt ra, đề nghị Nhà nước quan tâm ủng hộ tỉnh
một số vấn đề sau:
Tập trung chỉ đạo để triển khai nhanh các chủ trương của Bộ Chính trị, Chính phủ, có
cơ ch
ế chính sách tập trung mọi nguồn lực triển khai các dự án hạ tầng quan trọng, phục vụ
cho các chương trình có tính chiến lược của Trung ương tại Quảng Ninh, đáp ứng yêu cầu
phát triển kinh tế và đảm bảo an ninh quốc phòng,
Quy hoạch, xem xét cân đối kế hoạch đầu tư sản xuất các ngành công nghiệp trên địa
bàn tỉnh, có tính đến những tác động về môi trường; đáp ứng yêu cầu công nghệ tiên tiến,
hi
ện đại, không ảnh hướng xấu đến môi trường du lịch và dân sinh.
Về một số cơ chế, chính sách Tài chính liên quan để triển khai thực hiện các danh mục

các dự án đầu tư nêu trên, cũng như yêu cầu phát triển KT-XH của tỉnh trong thời gian tới.

KẾT LUẬN
Quản lý chi ngân sách nhằm thúc đẩy phát triển KT-XH là một vấn đề tất yếu, song
mới chỉ thực sự được chú trọng trong thời gian gần đây cùng với công cuộc cải cách chi ngân
sách nhằm gắn kết kế hoạch, chiến lược với ngân sách.
Ở nước ta, mặc dù đẩy mạnh cải cách lĩnh vực công nói chung và quản lý chi ngân
sách nói riêng với những đóng góp không thể phủ nhận đối với tăng trưởng kinh tế
và giảm
nghèo, song đây vẫn là một vấn đề khá mới mẻ. Cho đến nay, chưa có một công trình nghiên
cứu nào tập trung đánh giá công tác quản lý chi ngân sách nhằm phát triển KT-XH ở Việt