Thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn ở thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐÀO TRUNG KIÊN

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
VỀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐÀO TRUNG KIÊN

THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
VỀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS NGUYỄN BÁ CHIẾN

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Em xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng em.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác
và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng đựơc ai công
bố trong bất kỳ hình thức nào./.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đào Trung Kiên


LỜI CẢM ƠN
Em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với tập thể giáo viên và cán bộ,
viên chức Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình giảng dạy, tạo điều kiện
cho em trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận văn.
Đặc biệt, em xin chân thành cám ơn Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Bá
Chiến đã tận tình hướng dẫn em trong quá trình viết Luận văn.
Với khả năng hiểu biết nhất định, Luận văn khơng tránh khỏi những
hạn chế, thiếu sót, rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của quý thầy
cô, bạn bè và đồng nghiệp./.

Hà Nội, tháng 3 năm 2018
Ngƣời viết Luận văn

DANH MỤC VIẾT TẮT

PBGDPL

Phổ biến giáo dục pháp luật

PCTN

Phòng, chống tham nhũng

QPPL

Quy phạm pháp luật

TAND

Toà án nhân dân

UBND

Uỷ ban nhân dân

UNCAC

Cơng ước Liên Hiệp quốc về phịng chống tham nhũng

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

KNTC

Khiếu nại, tố cáo


BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ PHÂN BỐ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Tên bảng,
biểu
Bảng 2.1
Biểu đồ 2.1
Biểu đồ 2.2
Biểu đồ 2.3
Biểu đồ 2.4
Bảng 2.2
Biểu đồ 2.5

Nội dung

Trang

Diện tích đất chính của Thành phố Hà Nội năm
2016
Cơ cấu sử dụng đất Thành phố Hà Nội năm 2016
Cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn
Thành phố Hà Nội
Cơ cấu sử dụng đất phi nông nghiệp trên địa bàn

Thành phố Hà Nội
Cơ cấu sử dụng đất chưa sử dụng trên địa bàn
Thành phố Hà Nội
Biến động đất đai của Thành phố Hà Nội giai đoạn
2010 - 2016
Tình hình biến động đất đai của Thành phố Hà Nội
giai đoạn 2010 - 2016

42
43
44
45
46
47, 48
50


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của luận văn ........................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn ...............................................3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................. 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 6
4.1. Đối tượng nghiên cứu.................................................................................6
4.2. Phạm vi nghiên cứu....................................................................................6
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn ......................................................... 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn......................................................... 7
7. Kết cấu của luận văn.......................................................................................7
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
VỀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ................... 8

1.1. Một số khái niệm liên quan.................................................................................... 8
1.2. Đặc điểm và nội dung thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
trong lĩnh vực đất đai ...................................................................................... 19
1.3. Yếu tố bảo đảm thực hiện thể chế hành chính của nhà nước về xử lý tham
nhũng trong lĩnh vực đất đai .......................................................................................27
Tiểu kết chương 1............................................................................................39
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC VỀ
XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC
TIỄN Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................................................. 40
2.1. Tổng quan về tình hình quản lý, sử dụng đất đai và tham nhũng trong lĩnh
vực đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội .................................................... 40


2.2. Kết quả đạt được, nguyên nhân của kết quả đạt được về thể chế hành
chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn Thành
phố Hà Nội…………………………………………………………………..61
2.3. Hạn chế và nguyên nhân hạn chế của thể chế hành chính nhà nước về xử
lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội............69
2.4. Những bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................... 77
Tiểu kết chương 2……………………………………………………………81
Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN THỂ
CHẾ HÀNH CHÍNH VỀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI - TỪ THỰC TIỄN Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI………………..81
3.1. Quan điểm, mục tiêu của Đảng, Nhà nước về phòng, chống tham nhũng
đất đai .............................................................................................................. 81
3.2. Phương hướng hồn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
trong lĩnh vực đất đai ...................................................................................................84
3.3. Giải pháp hồn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
trong lĩnh vực đất đai ...................................................................................... 87
Tiểu kết chương 3…………………………………………………………..104

KẾT LUẬN CHUNG .................................................................................. 103
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 105


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận văn
Trong những năm qua, cùng với sự phát triển và chuyển biến mạnh mẽ
của nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa là sự gia tăng dân số, mất cân đối dân cư giữa các
vùng kinh tế và nhu cầu sử dụng đất đai ngày càng lớn. Giá đất theo đà đó
cũng tăng cao và nhanh; giá trị lợi ích từ việc “sở hữu đất” ngày càng lớn.
Chính vì vậy, tình trạng vi phạm các quy định về quản lý đất đai ngày càng
tăng và diễn biến phức tạp trên cả nước.
Trong thời gian gần đây, khi nhà nước thực hiện mở cửa và hội nhập
nền kinh tế thì nhu cầu về đất ngày càng cao và ước mong làm giàu từ đất
ngày càng thể hiện rõ nét. Tình hình khiếu kiện liên quan đến đất đai trên tồn
quốc ln chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số đơn thư khiếu nại tố cáo. Điều đó cho
thấy nhiều người dân khơng đồng ý về những quyết định hành chính, hành vi
hành chính của cơng chức, chính quyền địa phương về các vấn đề liên quan
đến đất, trong đó là đất đền bù. Trong đó giá đất đền bù thường thấp hơn
nhiều so với giá thị trường, dẫn đến xung đột lợi ích của các bên, từ đó gây
tâm lý căng thẳng, khơng tốt cho người dân. Hiện tượng tham nhũng đất đai
của các cấp chính quyền địa phương xuất hiện ngày một nhiều.
Hà Nội là Thủ đô của cả nước, là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hố
lớn nhất cả nước đang thực hiện đơ thị hố mạnh mẽ, việc sáp nhập tỉnh Hà
Tây về Thành phố Hà Nội và cùng với việc phát triển kinh tế - xã hội của
Thành phố Hà Nội đã tạo nên vấn đề “nóng” về vấn đề đất đai. Phát triển kinh
tế thị trường là điều kiện và cũng là môi trường tốt để thực hiện các lợi ích
kinh tế nói chung và lợi ích kinh tế về đất đai nói riêng. Tuy nhiên, trong quá
trình phát triển, cùng với các thiết chế đang được hình thành và hồn thiện, thì

1


một trong các vấn đề như: giải quyết các tranh chấp đất đai; thu hồi đất để
thực hiện các dự án kinh doanh, kiểm sốt các thơng tin về đất đai như lập
quy hoạch; kế hoạch sử dụng đất, thu hồi đất… để giao cho cơ quan, tổ chức
hoặc nhà đầu tư cũng chưa được hoàn thiện đầy đủ. Những hoạt động này đã
trực tiếp làm ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế của các chủ thể sử dụng đất thông
qua việc “bắt tay” giữa nhà đầu tư, cơ quan, tổ chức và cá nhân xin đất với cá
nhân, tổ chức có thẩm quyền trong việc quản lý đất đai của Nhà nước nhằm
tìm kiếm được những mảnh đất có vị trí thuận lợi, có tiềm năng để thực hiện
những dự án kinh doanh có lợi cho mình. Họ đã không ngại ngần khi tặng
quà, biếu xén hoặc dùng những thủ đoạn, mánh lới để “thâu tóm” được những
mảnh đất “vàng” nhưng với giá “rẻ mạt” nhằm tư lợi cho mình. Sự quản lý
lỏng lẻo của chính quyền địa phương, sự thờ ơ vô trách nhiệm trong quản lý
dẫn đến nạn tham ô, tham nhũng ngày càng gia tăng trên địa bàn thành phố.
Theo báo cáo về kết quả điều tra truy tố, xét xử các vụ án tham nhũng
về đất đai năm 2016 thì Cơng an Thành phố đã khởi tố 17 vụ với 44 bị can,
kết thúc điều tra chuyển Viện kiểm sát đề nghị truy tố 14 vụ với 35 bị can;
đình chỉ 2 vụ với 3 bị can. Hiện đang điều tra 12 vụ với 41 bị can. Cùng với
đó, Viện kiểm sát nhân dân Thành phố đã truy tố, chuyển tòa 12 vụ với 34 bị
can; đình chỉ 1 vụ 1 bị can và hiện đang giải quyết 6 vụ 17 bị can. Tòa án
nhân dân Thành phố đã xét xử 17 vụ với 75 bị cáo; trả lại hồ sơ cho Viện
kiểm sát để điều tra bổ sung 9 vụ với 33 bị cáo. Hiện còn 7 vụ với 30 bị
cáo[27].
Như vậy, việc lạm dụng chức vụ, quyền hạn của người có thẩm quyền
trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng; thẩm
quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thẩm quyền thu hồi đất đang
ngày một gia tăng có chiều hướng phát triển. Việc ban hành các văn bản quy

phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thực hiện quản lý đất đai của

2


Thành phố Hà Nội còn chậm, chưa kịp thời, nhất là các văn bản liên quan đến
người sử dụng đất dẫn đến việc nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân và
các tổ chức khi thực hiện các thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, sự phối hợp
giữa các bộ, ngành ở Trung ương và địa phương trong việc phòng, chống
tham nhũng về đất đai còn chưa cao, chưa tạo lập được quy chế phối hợp, trao
đổi thông tin nhằm nâng cao hiệu quả của cơng tác phịng, chống tham nhũng.
Mặt khác, việc phân công quản lý nhà nước về đất đai cũng có sự chồng chéo
tạo ra những mâu thuẫn không cần thiết giữa các cơ quan, tạo kẽ hở để nạn
tham nhũng gia tăng. Chính vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài: “Thể chế hành
chính nhà nƣớc về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai – Từ thực
tiễn ở Thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sỹ sẽ có ý nghĩa tích cực về
mặt khoa học và thực tiễn trong việc quản lý, sử dụng và xử lý những hành vi
tham nhũng trong lĩnh vực đất đai ở nước ta nói chung và ở địa bàn Thành
phố Hà Nội nói riêng. Vậy nên, cần phải hồn thiện thể chế hành chính đầy
đủ, tồn diện trong việc quản lý, sử dụng đất nhằm đạt được sự minh bạch, rõ
ràng, đồng bộ trong quản lý đất đai.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn
2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước
Trong những năm gần đây, ở Việt Nam có rất nhiều đề tài nghiên cứu
về lĩnh vực quản lý, sử dụng, xử lý hành vi vi phạm về đất đai với nhiều cách
tiếp cận khác nhau. Những cơng trình tiêu biểu như: Bàn về khái niệm đất và
quản lý đất đai của Huỳnh Văn Chương, năm 2010; Xây dựng chiến lược phát
triển ngành quản lý đất đai theo định hướng hiện đại hoá, kinh tế hoá và phục
vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững của Nguyễn Mạnh Hiển; lịch
sử hình thành và phát triển ngành quản lý đất đai ở Việt Nam của Phùng Văn

Nghệ, Quyền Tổng cục trưởng, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên &
Môi trường; quản lý nhà nước về Đất đai ở Việt Nam: Thực trạng và một số

3


u cầu, giải pháp hồn thiện của nhóm tác giả: Tôn Gia Huyên – Nguyên
Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai; Nguyễn Xuân Trọng – Tổng cục
Quản lý đất đai, Bộ TN&MT; ThS. Trần Văn Thuân – Phó Giám đốc Trung
tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp; ThS. Đỗ Tiến Dũng –
Trưởng phòng NCPL về kinh tế - tài chính, Trung tâm Nghiên cứu khoa học,
Viện Nghiên cứu lập pháp; ThS. Võ Hồng Lan – Chuyên viên Trung tâm
Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp; CN. Hoàng Thị Lệ Chuyên viên Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp.
Ngoài ra, trong luận văn Thạc sỹ của Trần Quốc Khánh: “Quản lý đất
đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội” năm 2001 cũng đã khái quát được công
tác quản lý về đất đai trên địa bàn Thành phố. Trong luận án “Đánh giá tình
hình quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn quận Long Biên, Thành phố Hà
Nội” năm 2009 cũng đã nêu ra những nguyên nhân, hạn chế của các cấp chính
quyền trong quản lý đất. Cịn trong bài viết “Đánh giá đất đai phục vụ định
hướng sử dụng bền vững đất đai phía Tây Nam Hà Nội của Võ Thị Thu Hà,
năm 2015 thì nêu bật những giải pháp mang tính chiến lược về sử dụng đất,
làm thế nào để sử dụng đất bền vững. Ngọ Duy Hiểu (2001), Đổi mới tư duy
pháp lý trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay, Luận
văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.
Trong bài “Xây dựng hệ thống thơng tin đất đai tích hợp dữ liệu với quy mơ
huyện lỵ” của Bùi Văn Dũng năm 2012 đã xây dựng được hệ thống các thông
tin nhằm quản lý đất một cách hiệu quả.
2.2. Tình hình nghiên cứu nước ngồi
Theo Acura-Alfaro, Jairo trong “Cải cách nền hành chính Việt Nam,
Thực trạng và giải pháp, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc, Trung ương

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Trung tâm Nghiên cứu và Phát triển hỗ trợ
cộng đồng” của nhà xuất bản Chính trị quốc gia – Sự thật năm 2009 cũng đã

4


nêu thực trạng nền hành chính, thực trạng cơng tác quản lý hành chính về đất
đai. Từ đó tác giả xây dựng những giải pháp quản lý hành chính về đất đai.
Còn theo O. Lange trong “Điều khiển học trong kinh tế học” thì cơng tác quản
lý hành chính có thể thực hiện bằng điều khiển học, nhất là quản lý việc mua
bán, trao đổi đất. Trong báo cáo khảo sát tình hình cơng khai thơng tin trong
quản lý đất đai của Uk-Aid Depocen thì đánh giá việc quản lý đất, công khai
quản lý đất đai là nhiệm vụ, yêu cầu của bắt buộc của nhà nước.
Các cơng trình nghiên cứu ở những mức độ khác nhau đều cũng đã đưa
ra những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý, sử dụng, xử lý hành vi vi
phạm về đất đai. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có cơng trình nào đi sâu vào
nghiên cứu việc hồn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn Thành phố Hà Nội. Những cơng trình
của các tác giả nêu trên là nguồn tư liệu tham khảo rất quan trọng và q báu
trong q trình nghiên cứu và hồn thiện luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Trên cơ sở lí luận thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng về
đất đai, thực trạng thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong
lĩnh vực đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Luận văn đề xuất những giải
pháp hoàn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh
vực đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội nói riêng và cả nước nói chung.
3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ cơ sở lý luận thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham
nhũng trong lĩnh vực đất đai.

- Nghiên cứu thực trạng thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham
nhũng trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn ở Thành phố Hà Nội.

5


- Phương hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế hành chính nhà nước về
xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn ở Thành phố Hà Nội.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là thể chế hành chính nhà nước về
xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn ở Thành phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về các quy phạm xử lý tham nhũng về đất đai và
năng lực, phẩm chất, đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội từ 2010 đến nay, các số
liệu khảo sát, điều tra được xử lý trong 6 năm gần đây.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp lý luận duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về phịng
chống tham nhũng.
- Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:
+ Phương pháp nghiên cứu lí luận: Sưu tầm, thu thập các tài liệu, sách
chuyên khảo, văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hành chính nhà nước về
đất đai, quy phạm xử lý tham nhũng về đất đai.
+ Phương pháp thống kê: liệt kê những số liệu, dữ liệu phục vụ cho
luận văn mà đã thu thập được để làm minh chứng cho vấn đề nghiên cứu.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp: phân tích ưu, nhược điểm của cơng

tác quản lý nhà nước về đất đai và những quy phạm pháp luật xử lý tham
nhũng về đất đai – Từ thực tiễn quản lý của Thành phố Hà Nội.

6


+ Phương pháp so sánh, đối chiếu và quy nạp: so sánh, đối chiếu các
thông số để thấy được sự gia tăng về tệ nạn tham nhũng, từ đó tìm ra giải
pháp phù hợp trong quản lý hành chính.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận về hoàn thiện thể chế xử lý tham
nhũng trong lĩnh vực đất đai.
- Phân tích, đánh giá thực trạng và rút ra ưu, nhược điểm của thể chế
hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai tại Thành
phố Hà Nội; đề xuất một số phương hướng và giải pháp hồn thiện thể chế
hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn
Thành phố Hà Nội nói riêng và cấp tỉnh, thành phố trong tồn quốc nói
chung.
- Kết quả nghiên cứu của luận văn là cơ sở khoa học để các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền sử dụng để hồn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý
tham nhũng trong lĩnh vực đất đai.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn gồm 03
chương:
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham
nhũng trong lĩnh vực đất đai.
Chƣơng 2: Thực trạng thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn ở Thành phố Hà Nội.
Chƣơng 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế hành chính
nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực đất đai – Từ thực tiễn ở Thành

phố Hà Nội.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN THỂ CHẾ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC
VỀ XỬ LÝ THAM NHŨNG TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1. Một số khái niệm liên quan
1.1.1. Khái niệm thể chế
Theo quan niệm của Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) thì: “Thể chế
được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người,
định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia
tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự,
những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi
người chia sẻ”. Như vậy, theo cách diễn đạt trên thì thể chế là những ngun
tắc (khơng phân biệt hình thức của ngun tắc) về cách cư xử trong xã hội,
được hình thành từ thực tiễn trong các phạm vi quan hệ của con người, được
xã hội chấp nhận và chỉ dẫn cho mối quan hệ qua lại của con người. Đây có
thể coi là một khái niệm chung nhất về thể chế.
Theo Douglass North (Nobel kinh tế 1993) cho rằng: “Thể chế là
những quy tắc trị chơi trong xã hội hoặc nói một cách chính thức là những
giới hạn được vạch ra trong phạm vi khả năng và hiểu biết của con người,
hình thành nên mối quan hệ qua lại giữa con người” [34, tr.38]. Và North
cũng nhận định rằng các thể chế tốt thì sẽ khích lệ con người hành động theo
hướng tạo ra những kết quả tốt đẹp, và ngược lại. Những quy tắc này bao gồm
những thể chế chính thức (chẳng hạn như luật pháp, quyền sở hữu, cách thức
tổ chức quyền lực nhà nước) và những thể chế phi chính thức (chẳng hạn như
những tục lệ, truyền thống, và chuẩn mực ứng xử trong xã hội). Những thể
chế khơng chính thức cũng rất quan trọng, chúng có ảnh hưởng đối với sự

thành công hay thất bại của những thể chế chính thức. Thí dụ, cho dù nhiều
đạo luật tốt được ban hành nhưng nếu thiếu vắng tinh thần thượng tôn pháp

8


luật thì hiệu quả của chúng chẳng là bao. Quan điểm của North cũng phản
ánh những thực tế ở các quốc gia đang phát triển - nơi đang nỗ lực cải thiện
các năng lực thể chế của mình. Tuy nhiên, nhìn một cách tồn diện, bản
thân tinh thần thượng tơn pháp luật cũng là sản phẩm lâu dài của các thế
chế chính thức mạnh.
Đối với các nhà nghiên cứu của Việt Nam tại nhiều diễn đàn, trao đổi
thường đặt lại vấn đề về khái niệm thể chế ở các mức độ rộng hẹp khác nhau.
Song về cơ bản, các học giả đều thừa nhận các thể chế sẽ xác định và hạn chế
nhiều lựa chọn của các cá nhân, làm giảm tính bất trắc, qua đó tạo sự khuyến
khích trong giao lưu của con người về nhiều mặt như chính trị, kinh tế, văn
hóa, xã hội. Thể chế của một quốc gia, vùng lãnh thổ bao gồm: Thể chế chính
thức và thể chế phi chính thức. Thể chế chính thức gồm hiến pháp, luật, đặc
biệt là các quyền sở hữu, luật pháp về tự do khế ước, tự do cạnh tranh, tổ
chức công quyền, nhất là các thiết chế thi hành pháp luật và những quy trình
kiểm sốt quyền lực công cộng khác được thực hiện bởi những cơ chế khách
quan. Thể chế phi chính thức gồm vơ tận các quy tắc bất thành văn, quy
phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa nhóm người [25,
tr.122].
Như vậy, thể chế và hiệu lực của thể chế có vai trò quan trọng và quyết
định đối với sự phát triển của quốc gia, dân tộc. Việc đánh giá sức mạnh của một
quốc gia, dân tộc có thể căn cứ vào hệ thống thể chế chính trị, thể chế nhà nước,
thể chế kinh tế và thể chế hành chính của quốc gia, dân tộc đó. Trong đó, thế chế
chính trị là hình thức thể hiện các thành phần của hệ thống chính trị với vai trị
và ảnh hưởng lẫn nhau của thành phần trong hệ thống đó; thể chế nhà nước biểu

hiện chế độ, hình thức tổ chức nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp; thể chế
kinh tế biểu hiện hình thức cụ thể của quan hệ sản xuất hay chế độ quản lý và
hình thức quản lý nền kinh tế quốc dân dựa trên cơ sở của quan hệ sản xuất nhất

9


định; thể chế hành chính biểu hiện việc sắp xếp các cơ quan hành chính, các hệ
thống vận hành cơng việc hành chính nhà nước[24, tr.87].
Thể chế cịn là hệ thống các quy tắc, quy chế được sử dụng để điều
chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức. Theo
cách định nghĩa này, thể chế được hiểu theo nghĩa rộng cho mọi tổ chức, đó là
cách định nghĩa rộng nhất của từ “thể chế”. Thể chế bao gồm toàn bộ các cơ
quan Nhà nước với hệ thống quy định do Nhà nước xác lập trong hệ thống
văn bản pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và
tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, các tổ chức
nhằm thiết lập kỷ cương xã hội.
Như vậy, thể chế Nhà nước là toàn bộ các văn kiện pháp lý như Hiến
pháp, Luật, Bộ luật, văn bản dưới luật để tạo thành khuôn khổ pháp luật để Bộ
máy nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với toàn xã hội, để
cá nhân, tổ chức sống và làm việc theo pháp luật.
1.1.2. Khái niệm thể chế hành chính nhà nước
Thể chế hành chính nhà nước là một hệ thống gồm Hiến pháp, Luật,
các văn bản pháp quy dưới luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành
chính nhà nước. Thể chế một mặt thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi
lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và
làm việc theo pháp luật; mặt khác là các quy định các mối quan hệ trong hoạt
động kinh tế cũng như các mối quan hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong
các cơ quan hành chính nhà nước[24]. Thể chế hành chính nhà nước là tồn
bộ các yếu tố cấu thành để quản lý hoạt động nhà nước một cách hiệu quả

nhằm đạt mục tiêu của quốc gia.
Nhƣ vậy “Thể chế hành chính nhà nước là các quy định chung do Nhà
nước xác lập trong Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp quy tạo cơ sở pháp

10


lý cho tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước để thực
hiện quản lý xã hội”.
Thế chế hành chính nhà nước có một số vai trị sau:
Thứ nhất; là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý của nền hành chính
nhà nước. Hành chính nhà nước có một đặc trưng cơ bản là tính cơng quyền.
Tính cơng quyền của hành chính nhà nước địi hỏi các cơ quan hành chính
nhà nước trong q trình thực thi công vụ phải tuân theo pháp luật. Mặt khác
các cơ quan hành chính nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền phải nắm vững
và sử dụng đúng quyền lực, chức năng, nhiệm vụ được trao. Các vấn đề này
được qui định trong thể chế hành chính nhà nước. Do vậy thể chế hành chính
nhà nước là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ hai; là cơ sở cho việc xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà
nước. Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập theo hiến pháp, luật,
các văn bản dưới luật. Hiến pháp, luật các văn bản dưới luật cũng qui định
chức năng, nhiệm vụ cho mỗi loại cơ quan, các cơ quan hành chính nhà nước
cần có ở trung ương và địa phương mỗi loại quan hệ cơng tác giữa các cơ
quan hành chính nhà nước. Từ đó có thể thấy rằng thể chế hành chính nhà
nước là cơ sở cho việc xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước.
Thứ ba; là cơ sở để quản lý nguồn nhân lực. Trong các yếu tố cấu
thành thể chế hành chính nhà nước thể chế có một yếu tố quan trọng là hệ
thống văn bản qui định về chế độ công vụ và quy chế công chức. Hệ thống
văn bản này qui định việc quản lý của cán bộ cơng chức trong hệ thống hành
chính nhà nước trên các nội dung tuyển dụng sử dụng, đánh giá, khen thưởng,

kỷ luật, đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức.
Như vậy, thể chế nhà nước do Nhà nước ban hành mang tính pháp lý và
có tính cưỡng chế và được đảm bảo bằng hệ thống cưỡng chế đặc biệt. Việc
hồn thiện thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng trong lĩnh vực

11


đất đai nhằm giúp cơng tác quản lý hành chính nhà nước trong khuôn khổ,
trật tự.
1.1.3. Khái niệm tham nhũng
Quan niệm về tham nhũng được đề cập đến khá nhiều trong các giáo
trình, sách chuyên khảo hoặc trong rất nhiều tài liệu, hướng dẫn về cơng tác
phịng, chống tham nhũng. Theo Từ điển Bách khoa của Đức thì “Tham
nhũng là hiện tượng mất phẩm chất, hối lộ, đút lót, thường xảy ra đối với
cơng chức có quyền hành”. Theo Từ điển Bách khoa của Thuỵ Sỹ thì “tham
nhũng là hậu quả nghiêm trọng của sự vô tổ chức của tầng lớp có trách nhiệm
trong bộ máy nhà nước. Đó là hành vi phạm pháp để phục vụ lợi ích cá nhân”.
Cịn theo Cơng ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng năm 2003 thì
“Tham nhũng là sự lợi dụng quyền lực của nhà nước để trục lợi riêng”.
Theo Tổ chức Minh bạch Quốc tế (Transparency International - TI) thì “Tham
nhũng là lợi dụng quyền hành để gây phiền hà, khó khăn và lấy của
dân. Tham ơ là hành vi lợi dụng quyền hành để lấy cắp của cơng”.
Cịn theo Đại Từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Tham nhũng là lợi dụng
quyền hành để tham ô và hạch sách, nhũng nhiễu dân" [33, tr.1458].
Theo Từ điển Luật học thì: "Tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ,
quyền hạn hưởng lợi ích vật chất trái pháp luật, gây thiệt hại cho tài sản của
nhà nước, tập thể, cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ
chức" [31, tr.965].
Theo Từ điển Bách khoa của nhà xuất bản Cơng an nhân dân thì:

“Tham nhũng là hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng
chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, tham ô, nhận hối lộ hoặc cố ý làm trái
chính sách, chế độ, thể lệ về kinh tế, tài chính vì động cơ vụ lợi gây thiệt hại
cho tài sản nhà nước, tập thể và cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của
các cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội và tham ô tài sản là hành vi

12


của người lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản mà họ có trách
nhiệm quản lý” [30, tr.1065].
Theo Luật Phòng, chống tham nhũng của Việt Nam năm 2012, tại Điều
1 Khoản 2 khẳng định: "Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền
hạn, đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi" [19, tr.33]. Điều 2, Khoản 5
Luật Phòng, chống tham nhũng giải thích: "Vụ lợi là lợi ích vật chất, tinh thần
mà người có chức vụ, quyền hạn đạt được hoặc có thể đạt được thông qua
hành vi tham nhũng" [19, tr.35].
Những khái niệm về “tham nhũng” trên tuy có những điểm khác nhau,
nhưng nhìn chung đã có sự thống nhất về bản chất, chủ thể, đối tượng, hành
vi tham nhũng, lĩnh vực xảy ra tham nhũng, tính chất, tác hại, hậu quả của
tham nhũng và do đó cần phải phịng, chống tham nhũng.
Nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tham nhũng, có thể
đưa ra khái niệm tham nhũng như sau: Tham nhũng là hành vi của người có
chức vụ, quyền hạn hoặc được giao thực hiện một quyền hạn nào đó, đã lợi
dụng, lạm dụng chức vụ, quyền hạn được giao để nhũng nhiễu, tham ô, nhận
hối lộ hay cố ý làm trái chủ trương, chính sách, pháp luật, các quy định của
nhà nước, của cơ quan, tổ chức, đơn vị về chính trị, văn hóa, xã hội, kinh tế,
tài chính vì động cơ vụ lợi.
Đặc trƣng cơ bản của tham nhũng đƣợc thể hiện nhƣ sau:
Thứ nhất, tham nhũng phải được thực hiện bởi người có chức vụ,

quyền hạn trong bộ máy nhà nước hoặc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị xã
hội nói chung. Bản chất của tham nhũng chính là sự tha hóa quyền lực, nhằm
thu vén cho lợi ích của cá nhân hoặc một nhóm người. Luật Phịng, chống
tham nhũng sửa đổi, bổ sung năm 2012, tại Điều 1 Khoản 3 quy định 04
nhóm người có chức vụ, quyền hạn bao gồm:
- Cán bộ, công chức, viên chức;

13


- Sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng trong cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; sỹ quan, hạ sỹ quan nghiệp vụ, sỹ
quan, hạ sỹ quan chuyên môn - kỹ thuật trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an
nhân dân;
- Cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của nhà nước; cán bộ lãnh
đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của nhà nước tại doanh nghiệp;
- Người được giao thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ có quyền hạn trong khi
thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ đó” [19, tr.34,35].
Như vậy, chủ thể của các hành vi tham ô tài sản, nhận hối lộ cịn có thể là
người có chức vụ, quyền hạn trong các doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nước.
Thứ hai, người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng, lạm dụng chức vụ,
quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ được giao. Sự lợi dụng chức
vụ, quyền hạn thể hiện ở chỗ họ sử dụng chức vụ, quyền hạn của mình làm sai
lệch hoạt động của cơ quan, tổ chức, gây nên những thiệt hại cho lợi ích của
nhà nước, xã hội, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Sự lợi dụng chức
vụ, quyền hạn được hiểu cụ thể là người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng
quyền giải quyết hoặc không giải quyết, hoặc giải quyết sai lệch một công
việc theo yêu cầu của cơ quan nhà nước, tổ chức, công dân đặt ra theo chức
năng, nhiệm vụ đã giao cho họ.
Thứ ba, người thực hiện hành vi tham nhũng phải có mục đích, động cơ

vụ lợi. Vụ lợi là lợi ích vật chất, tinh thần mà người có chức vụ, quyền hạn đạt
được hoặc có thể đạt được thơng qua hành vi tham nhũng. Đây là dấu hiệu bắt
buộc phải có để phân biệt hành vi tham nhũng với những hành vi vi phạm pháp
luật khác do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện. Động cơ vụ lợi được hiểu
không chỉ người có chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản của nhà nước, của xã
hội, của cơng dân về cho mình, mà có thể chuyển cho người khác, một nhóm
người khác hoặc cho tập thể, gây thiệt hại cho quyền lợi hợp pháp khác.

14


Tại Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định 12 hành vi tham
nhũng, gồm: (1) Tham ô tài sản; (2) Nhận hối lộ; (3) Lạm dụng chức vụ, quyền
hạn chiếm đoạt tài sản; (4) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành
nhiệm vụ, cơng vụ vì vụ lợi; (5) Lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, cơng
vụ vì vụ lợi; (6) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để
trục lợi; (7) Giả mạo trong cơng tác vì vụ lợi; (8) Đưa hối lộ, môi giới hối lộ
được thực hiện bởi người có chức vụ, quyền hạn để giải quyết cơng việc của cơ
quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; (9) Lợi dụng chức vụ, quyền
hạn sử dụng trái phép tài sản của nhà nước vì vụ lợi; (10) Nhũng nhiễu vì vụ lợi;
(11) Khơng thực hiện nhiệm vụ, cơng vụ vì vụ lợi; (12) Lợi dụng chức vụ, quyền
hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi, cản trở, can
thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm tốn, điều tra, truy tố, xét
xử, thi hành án vì vụ lợi [19, tr. 35].
Nhưng cũng tại Bộ luật Hình sự năm 2015 của nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam quy định 07 tội danh về tham nhũng, gồm: (1) Tội tham ô tài
sản (Điều 353); (2) Tội nhận hối lộ (Điều 354); (3) Tội lạm dụng chức vụ, quyền
hạn chiếm đoạt tài sản (Điều 355); (4) Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi
thi hành công vụ (Điều 356); (5) Tội lạm quyền trong khi thi hành công vụ (Điều
357); (6) Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để

trục lợi (Điều 358); (7) Tội giả mạo trong công tác (Điều 359).
Như vậy tham nhũng và hành vi tham nhũng đã được cụ thể hoá trong
các văn bản pháp luật điều đó thể hiện cơng tác thể chế chính nhà nước về
tham nhũng đã được quan tâm và chỉ đạo đúng hướng.
1.1.4. Khái niệm xử lý tham nhũng
Xử lý tham nhũng thể hiện rõ nét quan điểm, thái độ của Đảng, Nhà
nước ta và phản ứng của xã hội đối với hành vi tham nhũng. Xử lý tham
nhũng chính là cách thức giải quyết đối với người có hành vi tham nhũng và

15


cách thức giải quyết đối với tài sản tham nhũng [7, tr.58]. Xử lý người có hành
vi tham nhũng và xử lý tài sản tham nhũng là khâu cuối và quan trọng trong cơng
tác phịng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng. Xử lý vụ việc tham nhũng được
thông qua nhiều công tác khác nhau như xác minh, kiểm tra, giám sát, nắm
tình hình. Xử lý vụ án tham nhũng thơng qua các công tác như điều tra, truy tố,
xét xử. Mấu chốt của việc xử lý vụ việc, vụ án tham nhũng chính là xử lý hành
vi tham nhũng. Do đó, các văn bản của Đảng quy định rõ trách nhiệm của đảng
viên, tổ chức Đảng trong cơng tác phịng, chống tham nhũng; đồng thời quy định
xử lý nghiêm về kỷ luật Đảng đối với đảng viên, tổ chức Đảng có liên quan đến
tham nhũng; chuyển hồ sơ, tài liệu cho cơ quan chức năng của nhà nước xử lý
khi đảng viên, tổ chức đảng có dấu hiệu vi phạm pháp luật nói chung và hành vi
liên quan đến tham nhũng nói riêng.
Luật Phịng, chống tham nhũng sửa đổi, bổ sung năm 2012 khơng chỉ
quy định đối tượng có hành vi tham nhũng bị xử lý mà quy định cả các đối
tượng khác có hành vi vi phạm liên quan đến việc thực hiện nghĩa vụ hay
trách nhiệm của mình mà pháp luật quy định.
Điều 68 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định đối tượng bị xử lý kỷ
luật, xử lý hình sự bao gồm:

- Người có hành vi tham nhũng quy định tại Điều 3 của Luật này.
- Người không báo cáo, tố giác khi biết được hành vi tham nhũng.
- Người không xử lý báo cáo, tố giác, tố cáo về hành vi tham nhũng.
- Người có hành vi đe dọa, trả thù, trù dập người phát hiện, báo cáo, tố
giác, tố cáo, cung cấp thông tin về hành vi tham nhũng.
- Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị để xảy ra hành vi tham
nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách.
- Người thực hiện hành vi khác vi phạm quy định của Luật này và quy
định khác của pháp luật có liên quan.

16


Cũng tại Điều 69 Luật Phòng, chống tham nhũng quy định xử lý đối với
người có hành vi tham nhũng. Người có hành vi tham nhũng thì tùy theo tính
chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, truy cứu trách nhiệm hình sự; trong
trường hợp bị kết án về hành vi tham nhũng và bản án, quyết định đã có hiệu
lực pháp luật thì phải bị buộc thôi việc; đối với đại biểu Quốc hội, đại biểu
Hội đồng nhân dân thì đương nhiên mất quyền đại biểu Quốc hội, đại biểu
Hội đồng nhân dân [19, tr.60].
1.1.5. Khái niệm thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng
Từ những hiểu biết về thể chế và các nội dung cơ bản về tham nhũng
có thể khái quát thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng như sau:
Thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng là hệ thống gồm Luật, các
văn bản pháp quy dưới luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơ quan hành
chính nhà nước xử lý cán bộ, cơng chức, viên chức có hành vi vi phạm đến
quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng hoặc tham nhũng nhưng
chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Thể chế hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng đóng vai trị quan
trọng trong quản lý hành chính nhà nước nói chung, quản lý hành chính nhà

nước về tham nhũng nói riêng, thể hiện:
Là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước về tham nhũng. Hoạt
động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là sự tác động của quyền
lực nhà nước đến các chủ thể trong xã hội như công dân, tổ chức, thể nhân
hay pháp nhân mang đặc trưng cưỡng bức kết hợp với thuyết phục, giáo dục.
Hành chính nhà nước phải hợp pháp và địi hỏi cơng dân, tổ chức xã hội phải
thực hiện đúng các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.
Là cơ sở cho việc xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về
tham nhũng và phòng, chống tham nhũng. Một trong những vấn đề quan
trọng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước về xử lý tham nhũng là vấn

17